El control fiscal a la gestión de los contratos estatales (página 40)

Así mismo, el artículo siguiente del referido Estatuto, instaura una prohibición a las entidades públicas, de vedar la utilización de los mecanismos de solución de controversias, la estipulación de la cláusula compromisoria o la celebración de compromisos, frente a las discrepancias surgidas en los contratos estatales.

El uso de estos mecanismos alternativos, parte de la habilitación constitucional existente sobre el tema, contemplada en el artículo 116 superior, según la cual el particular puede ser envestido en el ejercicio transitorio de funciones públicas, y específicamente de funciones jurisdiccionales. En tal sentido el artículo 116 contempla:

"Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley".

Dentro de este tipo de mecanismos encontramos: el arreglo directo, la amigable composición, el arbitraje, la conciliación y la transacción; los cuales serán desarrollados en el presente capitulo, estableciendo sus características, y paralelo a ello, las repercusiones que su utilización pueden generar en el marco del ejercicio del control fiscal.

1. Arreglo Directo

El sustento normativo de este mecanismo lo encontramos consagrado en la Ley 80 de 1993, artículo 4 #9, artículo 25#14, 27 inciso 2, y artículos 68 y 69.

Es denominado igualmente acuerdo directo o negociación directa. Consiste en una negociación de tipo extrajudicial, efectuada directamente por la partes, sin la intervención de terceros, a través de la cual sobre asuntos transigibles, y por medio de concesiones mutuas, las partes llegan a un acuerdo sobre un conflicto que ya se ha suscitado o frente a un litigio que pueda presentarse.

El acuerdo logrado por las partes como resultado de este mecanismo, será consignado en un contrato de transacción con todas sus características, y lo en el contenido será de obligatorio cumplimiento; en tanto el mismo presta mérito ejecutivo y hace transito a cosa juzgada.

Dentro del desarrollo del arreglo directo confluyen: Las partes, los intereses o deseos de las partes, las opciones que tengan las partes, la diferencia o problema que tengan las partes

Esta figura es utilizada principalmente en el marco del derecho laboral, a fin de dirimir las controversias laborales existentes ente el empleador y el trabajador y/o el sindicato, en tanto se establece la obligatoriedad de agotar esta etapa de arreglo directo antes de acudir al arbitramento.

Así mismo debe señalarse que lo que hace verdaderamente especial a este mecanismo, es que el acuerdo al que se llegue debe provenir de concesiones mutuas otorgadas por las partes a fin de poner acabar con una discrepancia entre ellas surgida.

Sobre el tema en particular de la responsabilidad fiscal de cara a este mecanismo, debe tenerse en cuenta que el acuerdo debe versar sobre hechos contractuales sucedidos durante la ejecución del contrato, partiendo del supuesto que el mismo tiene respaldo en cláusulas contractuales, esto es que la administración mediante arreglo directo acuerda cancelar los intereses corrientes y /o moratorios pactados en un tiempo determinado, un acuerdo de reajuste de precios pactado, y/o un reconocimiento económico pactado con el contratista.

El acuerdo recae sobre la cuantificación económica, el tiempo y si es posible, transigir en el sentido que el contratista renuncie al cobro de algunos de sus derechos económicos.

Luego el control fiscal y el daño patrimonial, recaen sobre el supuesto de un arreglo directo carente de respaldo en el contrato, por ejemplo sobre el pago de intereses no pactados. No obstante, el hecho del pago de intereses pactados no puede constituir detrimento patrimonial, cuando la causa que lo origina depende de asuntos presupuéstales propios de la administración tales como disponibilidad y registro presupuestal; estas son las cargas que debe asumir la administración por las regulaciones, y la naturaleza inherente al manejo del presupuesto.

Escenario distinto al anterior se presenta cuando la administración, teniendo el deber de pagar en tiempo, por negligencia y sin justificación alguna no lo hizo teniendo las apropiaciones y la disponibilidad presupuestal.

El arreglo puede consistir en una suma económica a favor de la administración, no obstante en su negociación esta puede transigir en una suma menor, teniendo en cuenta la alea de un proceso, la posibilidad de costos en el tiempo, los costos de un litigio, las agencias en deudas bancarias presupuestales, la prima de éxito, y los costos procesales.

2. Amigable componedor.

La definición legal de esta figura la encontramos contemplada en el Decreto 1818 de 1998 el cual establece:

ARTICULO 223. DEFINICION. La amigable composición es un mecanismo de solución de conflictos, por medio del cual dos o más particulares delegan en un tercero, denominado amigable componedor, la facultad de precisar, con fuerza vinculante para ellas, el estado, las partes y la forma de cumplimiento de un negocio jurídico particular. El amigable componedor podrá ser singular o plural (artículo 130 Ley 446 de 1998).

En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido y precisado en múltiples sentencias el entendimiento y alcance que debe dársele al artículo precedente. Entre la jurisprudencia existente, se toma como referencia la sentencia SU-091 de 2000, en tanto la misma hace un análisis amplio, en el cual se determina el concepto y las principales características de la figura. En tal sentido la providencia señala:

"Es un mecanismo de autocomposición, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, de carácter contractual, que no reviste el ejercicio de una función publica, ni función estatal judicial el estado, las partes y la forma de cumplimiento de un negocio jurídico particular, y que concluye en un acuerdo o convecino que tiene los efectos de transacción."

De lo anterior se extraen las características con que cuenta el amigable componedor, entre las cuales tenemos: Es la delegación que hacen 2 o más particulares, en un tercero denominado amigable componedor (singular o plural), de la facultad de precisar con fuerza vinculante para ellas y con los efectos legales de la transacción, el Estado, las partes y la forma de cumplimiento de un negocio jurídico particular, las partes pueden hacer la designación del amigable componedor directamente o delegarla en un tercero, que puede ser persona natural o jurídica. La designación del o de los componedores puede ser efectuada por las partes, o que estas deleguen en un tercero su designación, según lo establecido en el artículo 225 del decreto de la referencia.

Así mismo, de la lectura de la múltiple jurisprudencia existente sobre el tema se puede concluir, que la amigable composición es un mecanismo de autocomposición; que es eminentemente contractual, y que se haya exento de formalidades, en razón a que los amigables componedores no requieren contar con calidades especiales para serlo, en su ejercicio no se encuentran obligados a seguir un procedimiento especial, y las partes pueden o no cumplir la decisión de los amigables componedores, no obstante en caso de no cumplirla equivale a una autocomposicion de la litis.

Así pues, el amigable componedor es un mandato que recibe el tercero de las partes dueñas de las controversias, en el cual las partes acuerdan acoger la decisión del tercero designado para resolverlas. Teniendo presente con ello que las controversias contractuales siempre deben ser resueltas de acuerdo a las estipulaciones del contrato.

Igualmente debe precisarse que cuando el fallo contiene un alcance económico en contra del patrimonio público debe tenerse en cuenta la causa que lo origina; esto es que si ocurre por culpa grave o dolo de la administración en la ejecución del contrato, podrá enmarcarse como una gestión fiscal antieconómica, pero si la causa la originan hechos contractuales ajenos a estas circunstancias y el amigable la califica como hechos contractuales normales y propios de una gestión contractual, son cargos económicos que la administración como parte en el contrato debe soportar.

3. Arbitraje:

La definición general de este mecanismo alternativo de solución de conflictos la encontramos contempladas en el artículo 111 de la ley 446 de 1998 compilado en el decreto 1818 de 1998 bajo el artículo 115, el cual establece:

"El arbitraje es un mecanismo por medio del cual las partes involucradas en un conflicto de carácter transigible, defieren su solución a un tribunal arbitral, el cual queda transitoriamente investido de la facultad de administrar justicia, profiriendo una decisión denominada laudo arbitral. El arbitraje puede ser en derecho, en equidad o técnico. El arbitraje en derecho es aquel en el cual los árbitros fundamentan su decisión en el derecho positivo vigente. En este evento el árbitro deberá ser abogado inscrito. El arbitraje en equidad es aquel en que los árbitros deciden según el sentido común y la equidad. Cuando los árbitros pronuncian su fallo en razón de sus específicos conocimientos en una determinada ciencia, arte u oficio, el arbitraje es técnico. PARAGRAFO. En la cláusula compromisoria o en el compromiso, las partes indicarán el tipo de arbitraje. Si nada se estipula, el fallo será en derecho"

Así mismo la Corte Constitucional en sentencia C- 431 de 1995 ha señalado que "El acto arbitral puede definirse como aquel por medio del cual una persona o varias a nombre del Estado, en ejercicio de una competencia atribuida por este y consultando solo el interés superior del orden jurídico y la justicia, definen el derecho aplicable a un evento concreto, luego de haber comprobado los hechos y de inferir una consecuencia jurídica, cuyo rasgo esencial es el efecto del transito a cosa juzgada."

Por su parte, en cuanto a la naturaleza del arbitraje el Tribunal Constitucional en la sentencia T-058 de 2009 determinó: El arbitraje: (i) es el ejercicio de la función pública de administrar justicia en cabeza de particulares habilitados para el efecto; (ii) tiene origen en la voluntad de las partes que deciden libremente someter sus diferencias a la decisión directa de árbitros; (iii) en consecuencia, su naturaleza es temporal y transitoria, pues las actuaciones arbitrales terminan una vez se da por solucionada la controversia; (iv) los fallos son en derecho o en equidad; y (v) el legislador tiene amplias facultades para definir los términos bajo los cuales se configura este tipo de justicia.

De la exclusión del conocimiento de las controversias suscitadas en virtud de la expedición de un acto administrativo con ocasión del contrato estatal en cualquiera de sus fases del conocimiento de un tribunal de arbitramento, y de no exclusiva competencia del juez administrativo por titulares del control de legalidad de los actos de la administración

3.1 Tipos de arbitraje

1. En razón a la naturaleza del arbitraje, este podrá ser en derecho, en equidad o técnico. Según lo establecido en el Decreto 2279 de 1989 y en la sentencia Consejo de Estado. Sec. Tercera. M.P. Alier Hernández Enríquez. Rad. 21217 Julio 4 de 2002:

"el arbitraje puede ser en derecho, en equidad o técnico. En el primer caso deben fundamentar su decisión en el derecho positivo vigente; en el segundo deben decidir según el sentido común y la equidad, y en el tercero, se pronuncian en razón de sus específicos conocimientos en una determinada ciencia, arte u oficio"

Cabe anotar, que el arbitraje en derecho debe ser realizado ante abogados inscritos, y que en el arbitraje técnico, ante discrepancias de naturaleza técnica, la solución se logra a partir del criterio científico de los expertos designados para tal fin, la cual tendrá el carácter de definitiva.

2. En razón a las normas aplicables al arbitraje, este podrá ser independiente, institucional o legal. En tal sentido, será independiente cuando las partes acuerden autónomamente las reglas de procedimiento aplicables en la solución de su conflicto; institucional, cuando se someten a un procedimiento previamente establecido por el Centro de Arbitraje; y legal, cuando ante la inexistencia de acuerdo, el arbitraje se realice conforme a las disposiciones legales vigentes.

3. En razón al número de árbitros que intervengan en el proceso, el arbitraje podrá ser llevado ante árbitro único o frente a Tribunal de arbitramento. La generalidad sobre el tema según lo establecido en el artículo 70 del Estatuto es que el arbitraje sea llevado a cabo por un Tribunal conformado por 3 árbitros, y que solo excepcionalmente sea llevado por un árbitro único si las partes así lo deciden. En todo caso en caso de optarse por la figura del Tribunal, este debe estar conformado por un número impar de árbitros a fin de que ante la falta de consenso sobre la temática objeto de revisión puedan tomarse decisiones al interior del mismo.

La designación, requerimiento, constitución y funcionamiento del tribunal de arbitramento se regirá por las normas vigentes sobre la materia.

Así mismo dentro del estudio de esta figura, debe precisarse que en desarrollo del articulo 4, y del artículo 116 de la Constitución, la ley 80 de 1993 autoriza a la justicia arbitral para resolver las diferencias presentadas por razón de la celebración del contrato y su ejecución, desarrollo o terminación, liquidación (Art. 70 y 71). No obstante, existen materias que se encuentran excluidas como objeto del arbitramento, como lo es la legalidad de los actos administrativos que forman parte de una controversia, en tanto estos se constituyen en la manifestación de un poder exorbitante de la administración.

3.2 La Cláusula compromisoria y el Compromiso.

Al arbitraje puede llegarse por medio de dos vías disímiles en su naturaleza y en el tiempo de su constitución. Por un lado, este puede ser establecido desde la suscripción del contrato, previo a la confrontación entre las partes, caso en el cual se habla de cláusula compromisoria; por su parte, si se constituye una vez surgida la controversia, a falta de pacto de cláusula compromisoria, se habla de compromiso.

Así mismo vale diferenciar que, mientras la cláusula compromisoria como su nombre lo indica es una estipulación contenida en un contrato a través de una cláusula, el compromiso es en sí mismo un contrato.

En tal sentido el Estatuto General de la Contratación Estatal contempla en su articulado estos mecanismos estableciendo en los numerales 70 y 71 lo relativo a la cláusula compromisoria y compromiso respectivamente. Sobre la cláusula compromisoria determina:

ARTICULO 70. DE LA CLAUSULA COMPROMISORIA. En los contratos estatales podrá incluirse la cláusula compromisoria a fin de someter a la decisión de árbitros las distintas diferencias que puedan surgir por razón de la celebración del contrato y de su ejecución, desarrollo, terminación o liquidación.

El arbitramento será en derecho. Los árbitros serán tres (3), a menos que las partes decidan acudir a un árbitro único. En las controversias de menor cuantía habrá un sólo arbitro.

De este precepto normativo se extrae el imperativo que se fija a los árbitros de fallar únicamente en derecho cuando el arbitramento recaiga sobre las distintas diferencias que puedan surgir en virtud del desarrollo de las fases de un contrato estatal.

ARTICULO 71. DEL COMPROMISO. Cuando en el contrato no se hubiere pactado cláusula compromisoria, cualquiera de las partes podrá solicitar a la otra la suscripción de un compromiso para la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento a fin de resolver las diferencias presentadas por razón de la celebración del contrato y su ejecución, desarrollo, terminación o liquidación.

En el documento de compromiso que se suscriba se señalarán la materia objeto del arbitramento, la designación de árbitros, el lugar de funcionamiento del tribunal y la forma de proveer los costos del mismo.

Esta norma nos señala, la posibilidad que existe de convocar en cualquier tiempo del desarrollo de un contrato un arbitramento, e igualmente el contenido con que debe contar el escrito de compromiso; es decir las disposiciones normativas y el procedimiento a los que estarán sujetos los árbitros, el número de árbitros que lo conformaran, la forma como serán designados los árbitros, la duración del arbitraje, la sede del arbitramento, entre otras.

Frente a la duración del arbitraje se debe anotar que los árbitros podrán ampliar el término de duración del Tribunal por la mitad del inicialmente acordado o legalmente establecido, si ello fuere necesario para la producción del laudo respectivo.

La solicitud de arbitraje se efectúa por medio de escrito dirigido al Director del Centro de Conciliación y Arbitraje que se haya acordado en la cláusula compromisoria, o en su defecto el señalado en el compromiso. Este escrito debe contener, entre otros, los hechos que originaron la diferencia, las pretensiones, y las pruebas en las que fundamenta su petición.

3.3 El laudo arbitral

El procedimiento llevado por el Tribunal arbitral pone fin al litigio ocasionado entre las partes a través de un laudo arbitral; laudo que se constituye en providencia de obligatorio cumplimiento para las partes, y al cual se el atribuyen los mismos efectos con que cuenta una sentencia judicial.

En tal sentido en la Sentencia C-247 de 1997 el Tribunal Constitucional estableció:

"[L]a decisión arbitral concretada en un laudo arbitral, bien sea en derecho o en equidad, es eminentemente jurisdiccional y equivale a una providencia judicial, en cuanto resuelve el litigio suscitado entre las partes, pronunciándose sobre los hechos, resolviendo sobre las pretensiones, valorando las pruebas y declarando el derecho a la luz de los mandatos constitucionales y legales o atendiendo a los principios de equidad."

No cabe, entonces, duda alguna de que el arbitramento constituye una institución importante para la obtención de una eficaz administración de justicia"

No obstante los efectos señalados con los que cuenta el laudo arbitral resultante del proceso arbitral, este puede ser objeto de la solicitud de anulación presentada por alguna de las partes, en atención a las causales establecidas en el artículo 72 del Estatuto en el que se determina:

ARTICULO 72. DEL RECURSO DE ANULACION CONTRA EL LAUDO ARBITRAL. Contra el laudo arbitral procede el recurso de anulación. Este deberá interponerse por escrito presentado ante el Tribunal de Arbitramento dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del laudo o de la providencia que lo corrija, aclare o complemente. El recurso se surtirá ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Son causales de anulación del laudo las siguientes: 1o. Cuando sin fundamento legal no se decretaren pruebas oportunamente solicitadas, o se hayan dejado de practicar las diligencias necesarias para evacuarlas, siempre que tales omisiones tengan incidencia en la decisión y el interesado las hubiere reclamado en la forma y tiempo debidos. 2o. Haberse fallado en conciencia debiendo ser en derecho, siempre que esta circunstancia aparezca manifiesta en el laudo.

3o. Contener la parte resolutiva del laudo errores aritméticos o disposiciones contradictorias, siempre que se hayan alegado oportunamente ante el Tribunal de Arbitramento.

4o. Haber recaído el laudo sobre puntos no sujetos a la decisión de los árbitros o haberse concedido más de lo pedido.

5o. No haberse decidido sobre cuestiones sujetas al arbitramento.

El trámite y efectos del recurso se regirán por las disposiciones vigentes sobre la materia.

En tanto los laudos arbitrales son equivalentes a las sentencias judiciales tal como ha sido aceptado por la doctrina y la jurisprudencia constitucional, las partes paralelo al recurso de anulación del laudo arbitral, el cual cuenta con causales taxativamente establecidas, podrán acudir como mecanismo judicial excepcional a la tutela, siempre y cuando se incurra en una vía de hecho en la actuación, de forma tal que con la misma se afecten derechos fundamentales. En este sentido la Corte Constitucional en la providencia T-443 de 2008 expreso:

"Teniendo en cuenta el respeto que merece la voluntad de las partes de someter sus controversias a la justicia arbitral y la procedencia restrictiva de las vías judiciales para controlar las decisiones proferidas por los árbitros, es claro que por regla general, la acción de tutela no procede ni contra los laudos arbitrales ni contra el procedimiento que se adelanta ante los tribunales de arbitramento, ni contra las decisiones judiciales que resuelven los recursos de anulación, salvo que se incurra claramente en una vía de hecho en dichas actuaciones, que implique una vulneración de derechos fundamentales"

Frente al tema en particular del control fiscal a los laudos arbitrales, tenemos que estos implican un costo y que este se agota de los honorarios del abogado de la administración, las agencias en derecho, los honorarios de un árbitro y de los costos procesales.

El control fiscal a estas erogaciones debe realizarse sobre un análisis de costo beneficio por parte de la administración, entre el valor de las pretensiones del proceso arbitral, los costos de este, y las resultas de contenido económico del laudo arbitral. Con ello, si el fallo es favorable a la administración, los costos del Tribunal se constituyen en la herramienta que le permitió a la administración cobrar unas deudas económicas propias, que aun siendo inferiores al costo del tribunal le permitió solucionar unas controversias que bien puede someterse a un juez administrativo donde por un largo tiempo la administración las tenia que sostener.

Así mismo, si el laudo condena a la administración como parte del contrato, debe ser en respuesta y tener sustento en regulaciones contractuales. Si esto por culpa grave o dolo de un agente estatal, podría derivar en un acción de repetición, que bien puede exigirla a la administración. Por tanto, solo procede el proceso de responsabilidad fiscal, si existiendo los presupuestos para intentar la acción de repetición el ente decide no hacerlo. No obstante, sino se agota este presupuesto no puede el ente de control fiscal iniciar por la solo expectativa del acto, proceso de responsabilidad fiscal alguna.

4. Conciliación.

La conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador. (Artículo64 Ley 446 de 1998). Con este mecanismo se busca definir una situación o relación jurídica, creándola, modificándola, o dándola por terminado en beneficio de ambas partes.

Así pues, este mecanismo de autocomposicion contempla de un lado las partes en conflicto, y de otra, un tercero neutral e imparcial denominado conciliador quien actúa facilitando el dialogo entre las partes, proponiendo formulas de arreglo o acuerdo que permitan llegar a soluciones satisfactorias para las partes.

El conciliador será un tercero que deberá gozar de imparcialidad, y podrá serlo un juez, un funcionario público o un particular. Así mismo debe anotarse que los conciliadores les es aplicable el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a que se encuentran sujeto los jueces.

La conciliación puede ser llevada a cabo antes de un proceso o en el transcurso de él; de ello se desprende la clasificación de conciliación judicial y extrajudicial.

De la conciliación será levantada un acta en la cual se consignará el trámite llevado a cabo con las partes a fin de que las mismas llegaren a un acuerdo; acta que tiene los efectos de cosa juzgada y presta mérito ejecutivo. El efecto de cosa juzgada implica que los hechos no puedan ser de nuevo objeto de debate a través de un proceso judicial o de otro mecanismo alternativo de solución de conflictos. Por su parte que preste mérito ejecutivo implica que toda obligación clara expresa y exigible consignada en el acta podrá ser exigida a la parte responsable, en tanto es de obligatorio cumplimiento para la misma.

La conciliación como acto de administración de justicia tiene como características el ser consensual y solemne en tanto se perfecciona con el consentimiento, pero se impone que el acuerdo sea consignado en un acta como requisito ad probationem; bilateral tanto en su formación como en sus efectos; onerosa o gratuita según la naturaleza de que se esta debatiendo, conmutativa, de libre discusión, y es un acto nominado porque existen normas claras y precisas que la regulan.

Existe una tendencia que se afianza de acudir cada vez más a este mecanismo en tanto significa un ahorro de tiempo y de dinero significativo para las partes, en tanto no es un tercero sino ellas mismas quienes deciden la solución de la controversia, y por cuanto el acta contiene lo necesario para surtir sus efectos.

4.1. Conciliación Extrajudicial.

La conciliación extrajudicial es aquella que se efectúa sin que medie proceso sobre el asunto entre las partes. Esta conciliación es realizada en un Centro de Conciliación extrajudicial autorizado, ante un tercero neutral e imparcial llamado conciliador extrajudicial, quien se encuentra capacitado en técnicas de negociación y en mecanismos alternativos de solución de conflictos, acreditado ante el Ministerio de Justicia y adscrito a un Centro de Conciliación Extrajudicial publico o privado, y en la cual actúan las personas naturales involucradas personalmente sin necesidad de apoderado

La inasistencia de ambas partes da por concluido el proceso de conciliación extrajudicial, y se constituye en requisito de admisibilidad de la demanda.

La conciliación extrajudicial puede ser desarrollada en virtud de la existencia de un requisito de procedibilidad o por voluntad propia de las partes.

El Artículo 35 de la Ley 640 de 2001 establece que en los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civiles, administrativas y de familia.

Por su parte, en virtud de la expedición de la Ley 1285 del 22 de Enero del 2009, se constituye como requisito de procedibilidad la conciliación de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A, entre las que se encuentran las acciones contractuales; por ende, deberá agotarse como primera medida el trámite conciliatorio extrajudicial que debe surtirse frente a la Procuraduría General de la Nación.

4.2. Conciliación Judicial.

La conciliación judicial a grandes rasgos busca hacer un enfoque preciso de las pretensiones de las partes contempladas en la demanda o en la contestación.

Esta es efectuada ante un Juzgado de Paz, Juzgado de Paz Letrado o un Juzgado Especializado, en el marco de un proceso judicial, se constituye una etapa mas del proceso judicial, y en ella las persona natural podrá actuar mediante apoderados o representantes. La inasistencia de ambas partes abre las puertas de la audiencia de pruebas.

En el acta se consignara la formula de conciliación propuestas por el juez y no aceptadas por las partes, mencionando además la parte que no presto su conformidad a la misma. Conforme al artículo 43 de la ley 640 de 2001, en cualquier momento del proceso puede llevarse a acabo la audiencia de conciliación, sí así lo piden las partes de común acuerdo, lo cual no obsta para que el juez lo solicite de oficio.

La conciliación prejudicial tiene la particularidad de que se hace en presencia de un agente del ministerio público y las partes, quien es el director de la audiencia, consolida el acuerdo o deja constancia de las razones por las que no soporto la conciliación. A renglón seguido, el acuerdo consignado en un acta es enviado al control de legalidad del juez administrativo.

Por su parte, la conciliación judicial se hace ante el juez administrativo respectivo sometido a una aprobación judicial posterior, lo que equivale a una sentencia

El control fiscal a la conciliación se hace de la misma manera como la sentencia en contra del Estado, porque el auto del juez que lo aprueba tiene los efectos de una sentencia que hace transito a cosa juzgada. Es decir sobre esta procede la acción de repetición y solo si esta no la intento, y si ya caducó, la contraloría puede intentar el proceso de responsabilidad fiscal si esto origina la acción fiscal.

La aprobación por parte del juez del acuerdo conciliatorio prejudicial o judicial recae sobre dos puntos. La revisión de la legalidad del acuerdo, es decir que encuentra sustento en dos estipulaciones del contrato, en las pruebas presentadas, y que el acuerdo no sea lesivo a los intereses patrimoniales del Estado; dejando presente que esta calificación no es una valoración subjetiva del juez ni del contralor, sino que hace relación a la justificación y la relación costo beneficio del acuerdo.

Debe precisarse que una vez aprobado por el juez el acuerdo, este no puede ser objeto de un proceso de responsabilidad fiscal por parte de la Contraloría. No obstante, el contralor podrá formular las denuncias disciplinarias y penales contra el juez, o intentar demandar la actuación del juez a través de la creación de reparación directa, por falta en la prestación de servicios y/o administración defectuosa de la justicia.

Igualmente, si el fallo contiene los presupuestos de la acción de repetición puede demandar la administración pública, so pena de un proceso de responsabilidad fiscal, previas denuncias penales y disciplinarias contra el comité de conciliación que omitió su deber.

5. Transacción.

La transacción es un acto jurídico, es un contrato por medio del cual las partes convienen resolver un litigio de común acuerdo y en forma definitiva, antes o después de iniciado el proceso civil, laboral o contencioso-administrativo.

A través de la transacción se extinguen obligaciones, bien sea por medio de concesiones reciprocas o mediante un acuerdo entre las partes.

El artículo 2446 del Código Civil, define la transacción en los siguientes términos: "La transacción es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente, o precaven un litigio eventual. No es transacción el acto que sólo consiste en la renuncia de un derecho que no se disputa."

En razón a la naturaleza contractual con la que cuenta la transacción, es que se determina que lo en ella contemplado se constituye en ley para las partes.

Para que sea procedente el contrato de transacción el mismo deberá contener los requisitos propios de cualquier contrato, paralelo a ello debe existir un derecho dudoso, es decir algún aspecto que revista controversia o duda en su interpretación o aplicación de forma tal que haya dado o pueda dar lugar a un litigio; situación frente a la cual las partes deben efectuar concesiones reciprocas a fin de solucionar la situación.

El contrato de transacción es un contrato bilateral, consensual, oneroso, intuito persona, y podrá ser de tipo conmutativo o aleatorio dependiendo a lo que se obliguen los contratantes.

Dentro de los mecanismos que se encuentran contemplados en el artículo 68 del Estatuto General de la Contratación hallamos la transacción. Este precepto normativo habilita la utilización de este instrumento para resolver las controversias que se presenten en virtud de un contrato, y en particular a fin de definir los efectos de contenido económico del mismo y los derechos de contenido patrimonial; en tal sentido reza en su segundo inciso: "Para tal efecto, al surgir las diferencias acudirán al empleo de los mecanismos de solución de controversias contractuales previstos en esta ley y a la conciliación, amigable composición y transacción."

Así pues, el contrato de transacción según lo establecido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en providencia de 20 de marzo de 1987, tiene como presupuestos:

a). La discrepancia actual o futura entre las partes acerca de un derecho;

b). La reciprocidad de las concesiones que se hacen las partes; y

c). La voluntad e intención de ponerle fin a la incertidumbre sin la intervención de la justicia del Estado.

Frente al tema de la transacción y su relación con la conciliación, tenemos que existen dos posturas: una, la cual sostiene que son figuras disímiles e independientes, y otros quienes las asimilan como equivalentes. Entre los que apoyan esta última postura, encontramos al tratadista Hernán Fabio López, quien en su obra Comentarios al decreto de descongestionó judicial establece: "la conciliación no es nada diverso de una transacción. En suma si se quieren hallar diferencias a las figuras la única seria que la conciliación es una transacción a la cual se llega con la intervención de un conciliador, mientras que la que podríamos llamar transacción pura, la logran las partes de manera directa." , en tanto ambas se instituyen como negocios jurídicos susceptibles del régimen de nulidades como todas las declaraciones de voluntad, y en cuanto por expresa disposición las materias sobre las que recaen son las mismas, en tanto se puede conciliarse lo que se puede transigir, tal como lo consagra el artículo 2º del decreto 2651 de 1991 y el artículo 64 de la ley 446 de 1998.

Por su parte, los juristas para quienes la transacción y la conciliación son figuras jurídicas diferentes, fundamentan su postura principalmente en que mientras la transacción es sustancial, la conciliación es fundamentalmente procesal; y en que la primera tiene naturaleza contractual, mientras que la segunda no.

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Sentencia C- 131 del 18 de febrero de 2003, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.

Sentencia C-508 del 3 de julio de 2002, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

Sentencia C-563 del 7 de octubre de 1998, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell y Dr. Carlos Gaviria Díaz.

Sentencia T-001 del 3 de abril de 1992, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz.

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Sentencia T-413 del 5 de junio de 1992, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.

Sentencia T-100 del 4 e marzo de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Alejandro Martínez Caballero.

Sentencia T-157 del 23 de abril de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Sentencia T-525 del 16 de octubre de 1997, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.

Sentencia T-769 del 18 de septiembre de 2002, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.

Sentencia T-832 el 22 de septiembre de 2003, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño.

Sentencia T- 1031 del 30 de octubre de 2003, M.P. Dr. Eduardo Montealegre Lynett.

Consejo de Estado

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P.: Dr. Daniel Suárez Hernández, Radicación 8826 del 2 de junio de 1994.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, Radicación 2126 del 14 de mayo de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Radicación 3254 del 23 de abril de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, Radicación 3831 del 17 de septiembre de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, Radicación 3880 del 19 de febrero de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP Dr. Camilo Arciniegas Andrade, Radicación 6345 del 8 de noviembre de 2001.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 19 de abril de 2001. CP Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Expediente: 19486.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 11 de diciembre de 2001. CP Dr. Jesús María Lemus Bustamante, Radicación: S-028.

Consejo de Estado, Tercera, Sentencia del 24 de octubre de 1996, CP Dr. Daniel Suárez Hernández.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 10151 del 9 de mayo de 1996, CP Dr. Daniel Suárez Hernández.

Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 24 de octubre de 1996. C.P. Daniel Suárez Hernández.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de julio de 2000, C.P. María Elena Giraldo.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 22 de abril de 1996, C.P. Dr. Jesús María Carrillo.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1439 del 18 de julio de 2002, CP Dra. Susana Montes de Echeverri.

Consejo de Estado; Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto Radicación: 1011 del 14 de agosto de 1997, CP Dr. César Hoyos Salazar.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia Radicación: 14577 del 29 de mayo de 2003, CP Dr. Ricardo Hoyos Duque.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia Radicación: 12513 del 13 de julio de 2000, CP Dra. María Elena Giraldo Gómez.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia Referencia 10540 del 9 de marzo de 2000, CP Dr. Ricardo Hoyos Duque.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto Radicación: 1293 del 14 de diciembre de 2000, CP Dr. Luís Camilo Osorio Isaza.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia Expediente: 14579 del 20 de octubre de 2005, CP Dr. Germán Rodríguez Villamizar.

Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, Sentencia del 8 de noviembre de 2001, Radicación: 6345, CP Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

Consejo de Estado en fallo proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", 3 de septiembre de 2003, Radicación AP-28, CP Dr. Jesús María Lemus Bustamante.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 28 de abril de 2000, Referencia: 9536, CP Dr. Delio Gómez Leyva.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 10 de julio de 1997, CP Dr. Carlos Betancourt Jaramillo, Expediente: 9286.

Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera. Bogotá, D. C., 20 de octubre de 1995, CP Dr. Juan de Dios Montes Hernández. Radicación No.7757.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29 de junio de 2000, Expediente: 16756, CP Dr. Ricardo Hoyos Duque.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Concepto del 9 de marzo de 2000, Radicación No.10540, CP Dr. Ricardo Hoyos Duque.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Concepto de del 14 de diciembre de 2000, Radicación No.1293, CP Dr. Luís Camilo Osorio Isaza.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 20 de octubre de 2005, Expediente No.14579, CP Dr. Germán Rodríguez Villamizar.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 17 de abril de 1996, CP Dr. Roberto Suárez Franco, Radicación No.811-1996.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 1999, CP Dr. Daniel Suárez Hernández, Expediente No.12.344.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 28 de junio de 2001, Radicación: 071, CP Dr. Ricardo Hoyos Duque.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia, del 27 de julio de 2001, Radicación: 116, CP Dr. Juan ángel Palacio Hincapié.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto fechado 1 de abril de 2009, Rad. 36476, CP Dra. Ruth Stella Correa Palacio. 

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, del 13 de julio de 2000, Radicación No.12513, CP Dra. Maria Elena Giraldo Gómez.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 6 de agosto de 2003, Radicación No.1453, CP Dr. Augusto Trejos Jaramillo.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 31 de octubre de 2001, Radicación No.1365, CP Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 6 de agosto de 2003, Radicación No.1453, CP Dr. Augusto Trejos Jaramillo.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 28 de julio de 1994, Radicación 624, CP Dr. Roberto Suárez Franco.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, CP Dr. Alier E. Hernández Enríquez, Bogotá, D.C., 7 de marzo de 2002, Radicación No.21588.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Fallo del 29 de mayo de 2003, Expediente No.14577, CP Dr. Ricardo Hoyos Duque.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, Radicación 4438 del 2 de abril de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, Radicación 4490 del 19 de febrero de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Alberto Rafael Ariza Muñoz, Radicación 4500 del 30 de abril de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, Radicación 4521 del 10 de septiembre de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, Radicación 4527 del 10 de septiembre de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Radicación 4548 del 22 de enero de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Radicación 4664 del 30 de abril de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Radicación 4685 del 5 de febrero de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, Radicación 4807 del 23 de julio de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, Radicación 4823 del 29 de enero de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, Radicación 4849 del 19 de noviembre de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P.: Dr. Mario Alario Méndez, Radicación. REV-93 del 11 de mayo de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P.: Dra. Dolly Pedraza de Arenas, Radicación. S-592 del 11 de mayo de 1998.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, Radicación 3479 del 23 de septiembre de 1999.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, Radicación 4168 del 6 de septiembre de 1999.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, Radicación 5078 del 4 de febrero de 1999.

Consejo de Estado de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P.: Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, Radicación 5203 del 25 de noviembre de 1999.