Teoría de la Administración I: Paradigmas y debates en torno a la Reforma Administrativa

Indice1. Introducción 2. Que es la administración publica y que significa reformarla 3. Aspectos sobre los dos grandes tipos de reformas: la institucional y la gerencial. 4. Modelos y corrientes de reforma. 5. La burocracia 6. La reforma y sus planos 7. Ejes centrales para la aplicación del programa de refoma administrativa. 8. Conclusión 9. Bibliografía utilizada y consultada

1. Introducción

Este trabajo tiene el propósito de, a partir de lo que consideramos como administración publica, analizar el concepto de "reforma administrativa" no solo desde un enfoque sistémico, o sea a la reforma desde el punto de vista meramente institucional u orgánico; sino también desde la visión conductista o inorgánica, observando a la reforma como cambios en los modelos de gestión entre otros. Por ende podemos separar el trabajo, para un mejor análisis de este fenómeno, en dos grandes núcleos: la reforma administrativa como reforma de la administración publica en sí (entendiéndola como cambios en la estructura institucional de la administración publica, que tiene que ver con aspectos más organizativos y de jerarquía funcional); y como reforma en las formas de administrar (esto se vincula mas a una reforma en los patrones de conducta y en el desenvolvimiento de la burocracia; es decir la reforma encarada desde el lado humano, analizando el papel del sujeto en relación con su trabajo dentro de la administración, y para ejemplificarlo mejor, donde aparecen como meta dos conceptos fundamentales: la eficacia y la eficiencia como meta a alcanzar dentro de este ámbito de la reforma). Posteriormente dentro de estos dos grandes núcleos, mostrar diferentes modos de observar a estas reformas desde un punto de vista de: tipo (institucionales – gerenciales), tiempo (continuas – discontinuas), alcance (centrales – periféricas)

A partir de aquí, al tener diferenciados bien los dos grandes núcleos o facetas de reforma, mencionaremos y reflexionaremos acerca de las diferentes corrientes y modelos de reforma que nos propone un conjunto de autores que a través de sus visiones y análisis de casos particulares nos brindan su posición acerca de este tema y también varias herramientas para poder desarrollar nuestra tema. Para completar este trabajo es imprescindible ahondar en los caracteres más subjetivos y dinámicos de la administración publica. Me refiero específicamente al rol de la burocracia. El rol de la misma la analizare desde dos ejes contrapuestos, tales son, por un lado, considerar a la burocracia un motor, como agente principal del cambio, y por otro, observar a la misma como obstáculo y/o problema. Y por cierto no olvidar la importancia del funcionario político y al de carrera. Luego pretendo enfocar especial atención a un punto que es de fundamental importancia tal es, el espíritu de la reforma y su relación con otros espacios y actores que se desenvuelven dentro de la sociedad, junto con los aportes que le pueden llegar a dar los mismos; y a partir de esto ultimo concluir elaborando líneas generales lo suficientemente explicitas para, a partir de allí empezar a pensar en una reforma administrativa en el sentido más estricto de la palabra, sin sobresaltos, obstáculos y problemas de ninguna índole.

2. Que es la administración publica y que significa reformarla

Primero es necesario definir lo que se quiere reformar. Es decir, debemos definir a la Administración Pública: "es una organización que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a través de la transformación de recursos públicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes, servicios y regulaciones". Este concepto de administración publica nos muestra lo diverso que es esta "organización", en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan específicamente de una tarea, y que su interdependencia hace muy difícil establecer que se debe reformar y que no, y por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella y también a la sociedad como destino final de los "output" que ella produce. No solo en la administración publica hay instituciones. Hay algo dentro de ella que las mueve. Ese motor son las personas, mejor dicho los "funcionarios" que en su conjunto conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se desenvuelve, cumpliendo su función impulsada por valores, patrones de conducta, emociones, sentimientos, intereses, etc. En cuanto a la reforma administrativa, podemos decir que es un proceso de transformación del aparato burocrático del Estado en sentido pleno, un fenómeno, que como dice Groisman, muchos lo definen de manera macro, y no precisamente esas definiciones fueron las que más resultados trajeron, y por lo tanto, debemos utilizar otras perspectivas. En referencia a esto podemos, entonces, separar lo que podrían ser:

• Reformas MACRO: se caracterizan por ser globales, de toda la estructura, además de ser inmediatas; "proyectos generales que proclaman la intención de modificar en su conjunto la administración pública", o
• Reformas MICRO: aquellas realizadas por sectores, desde abajo, en forma gradual; "procesos de transformación, reformas parciales, y los cambios graduales que van modificando las organizaciones, las normas, los procedimientos, las actitudes y las valoraciones que conforman la Administración Pública".

Además, debemos plantear la separación entre lo que es una Reforma Administrativa propiamente dicha, de lo que es una Reforma del Estado, ya que esta última es una modificación que reúne a todos los sectores y todos los espectros desde donde puede y debe observarse el Estado (la cual necesariamente e inevitablemente incluye reformas administrativas), y la cual, según plantea Oszlak, traen aparejados los siguientes fenómenos:

• transformación del papel del Estado
• reestructuración y reducción de su aparato institucional
• recorte en la dotación de su persona

Se puede decir, según lo plantea este autor, que existen reformas:

• Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN: "predominan consideraciones de tipo jurídico y financiero".
• Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: "las transformaciones tienen un trasfondo más tecnológico y cultural".

Aquí vimos el carácter dual de la reforma administrativa: el de carácter institucional y el de carácter humano en relación con los agentes que actúan dentro de la misma. A este ultimo punto le vamos a llamar reforma gerencial. Todo nuestro trabajo se centrara en analizar este fenómeno dentro de estas dos distinciones.

3. Aspectos sobre los dos grandes tipos de reformas: la institucional y la gerencial.

Tras haber separado a la reforma a administrativa en sus dos caras más visibles, la que compete a cambios de índole administrativo e institucional, y la que refiere a cambio de índole gerencial-valorativo, analizaremos estas dos facetas a partir de las categorías enunciadas en la introducción: según el tipo, el tiempo y el alcance.

1. Como cambio institucional discontinuo o continuo

2. Las instituciones administrativas regulan una parte decisiva de los poderes del Estado. No hay verdadera democracia, ni garantías de observancia del principio de legalidad, sin una Administración pública que opere con profesionalidad, neutralidad y objetividad. En estos principios se soporta la concepción de la autonomía institucional de la Administración, que no significa independencia, sino actuación en el marco de la legalidad y de las "racionalidades técnicas y económicas" que amparan la profesionalidad de los agentes públicos, con sometimiento a la dirección superior del gobierno. La reforma como cambio discontinuo refiere a cambios en la estructura de la administración, pero que no obedecen a un proyecto de reforma administrativa, entendido como reforma en todos sus ámbitos y sectores. Cuando hablamos de la interdependencia entre los diferentes subsistemas, si consideramos a la administración publica desde el "estructural – funcionalismo", utilizamos esa categoría para distinguir lo que es continuo de lo que no lo es, y poner como diferencia fundamental lo que de alguna forma tiene rasgos de "proyección futura", o sea evidencia matices de proceso y de continuidad y complemento entre la reforma que se hace y la que viene. Es una concatenación de reformas que en su conjunto hacen al proceso de reforma en sí. Como dice Ariznabarreta cuando analiza la relación reforma – estado: "Son cambios de adaptación espontánea, resultado del conservadurismo dinámico. El estado [y en su seno la administración], como todo orden social, intenta preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones externas mediante cambios espontáneos y continuos de carácter periférico". También dice con respecto a la dicotomía continuo / discontinuo: "Sólo el fracaso de estas estrategias permite abrir la ventana de las reformas, cuya nota definitoria es la discontinuidad". Aquí nos damos cuenta y comprobamos lo que dijimos anteriormente, cuando hablamos de la concatenación. En este caso es el fracaso lo que lleva a realizar reformas mas profundas. Lo que era objeto de reforma necesitaba una ofensiva mayor para lograr el cambio, y que como destino natural, la única solución es una reforma como "proceso" y no como "adaptación espontánea". El fracaso de las políticas adoptadas no es la única causa de la frustración de la intención de reformar. Hay otras causas que no son técnicas, y se ubican en otros espacios y se desarrollan con códigos diferentes: el consenso. Este es el que en última instancia da el "ok" para viabilizar o no la reforma, como resultado de una negociación, y también el que establece si la reforma es o no adecuada. Como cambio continuo la reforma obedece a cambios en su identidad y en aspectos lo suficientemente profundos para lograr una alteración marcada de la administración pública; y no una mera adaptación periférica o espontánea de sus componentes. Aquí vemos que el cambio continuo esta íntimamente relacionado con las reformas centrales, y el cambio discontinuo, con las reformas periféricas. Pero eso no ocurre siempre. Las exigencias de un momento determinado, como puede ser una etapa de crisis, como fue la nuestra, en donde la reforma del estado y por contener en su seno la reforma en la administración, se realizo con plazos cortos, ya que el momento obligo a hacer cambios profundos.

3. Como cambio institucional central o periférico

Estos tipos de cambios no están solamente condicionados por la exigencia de un programa de reforma administrativa, en el sentido de que un cambio continuo deviene en reformas centrales, o que un cambio discontinuo se manifiesta en reformas periféricas o como dice Ariznabarreta, "cambios de adaptación espontánea". Sino que las exigencias para la realización de cambios institucionales son una iniciativa para atacar al sistema en si y reformarlo en todo o en alguna de sus partes, logrando así variaciones sustanciales o cambios de base que determinan e instruyen según su contenido a los funcionarios y por ende al sector dinámico del mismo. Debe haber ciertos criterios o consideraciones para realizar este tipo de reforma. Todo esto depende de que se quiere reforma o que perfil de administración queremos: austera, eficiente, comprometido, etc. Se puede decir, según lo plantea Ozlak, que existen reformas:

• Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN: "predominan consideraciones de tipo jurídico y financiero".
• Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: "las transformaciones tienen un trasfondo más tecnológico y cultural".

Aquí vemos como según Oszlak, existe una especie de jerarquía de criterios, gradual, para la realización de la reforma. Primero consideraciones para utilizar sus mismas palabras de tipo jurídico y financiero. Es aquí donde se proyecta una reforma según el marco normativo y los recursos económicos con los que se posee, o se quieren recuperar. En cambio las de segunda generación son reformas hacia adentro, se hacen o planifican cambios más sustanciales y profundos que llevan en su seno la idea de transformación, como cambios con caracteres muy trascendentes y grados de profundidad aun mayores. Lograr cambios centrales de índole institucionales no es una tarea fácil, sino que hay que tener en cuenta y también mucha prudencia ya que alteraciones de este tipo, no tienen repercusiones solamente en el ámbito de las instituciones y las jerarquías, sino que afectan y hasta pueden desconcertar al desenvolvimiento de los administradores poniendo en riegos metas propuestas y en vez de mejorar las instituciones y su función, puede aparejar cambios no estipulados que perjudiquen en vez de contribuir. Este tipo de cambios pueden, citando nuevamente a Ariznabarreta "hacer lo eficientemente lo incorrecto". Por eso a mi juicio es más fácil realizar reformas periféricas, ya que demandan menos tiempo porque generalmente son pensadas no como una reforma en el sentido pleno de la palabra, mas bien como adaptaciones espontáneas, retomando lo anteriormente dicho, o como un reacomodamiento dentro del sistema. Es como pensar a la modernización de la administración publica como una autopoiesis: " como rejuvenecimiento físico, organizativo o tecnológico, que no supone un verdadero cambio institucional".

1. Como cambios gerenciales discontinuos o continuos

2. Aquí entran en consideración cuestiones que repercuten sobre el perfil de la administración en su sentido dinámico (burócratas) y no estático / estructural, esto es en las formas de gestión, que adopta la burocracia estableciendo una jerarquía de valores y objetivos a cumplir. Son reformas de carácter cultural, moral, asimilación de nuevos valores o pautas que pueden ser como dijimos antes, de nuevas modas que trascienden en la cultura administrativa; también a raíz de nuevas relaciones sociales y también nuevas formas de comportamiento que afectan a lo humano, etc.; que le dan cierto perfil y que influyen en el individuo en su relación con su entorno, con su medio y por supuesto con la sociedad, alterando o no su personalidad y forma de trabajo. Entonces, medir la velocidad de estos fenómenos a través de la categoría de proceso es muy engorroso, debido a que, como mencione anteriormente, puede que sea una cuestión de modas, globalizadas o no, que aparecen y que no están arraigadas lo suficiente en la cultura administrativa y que no denotan matices de proyección que me permitan caracterizarlo como proceso y por ende de continuo, que sin duda necesita la sucesión ordenada y fáctica de hechos sucesivos y coordinados (en un programa y/o estrategia).

3. Como cambios gerenciales centrales o periféricos

Este punto se vincula con el anterior. Digo esto porque para establecer lo que es una reforma central y lo que es una reforma periférica en aspectos dinámicos como son el comportamiento dentro de la gestión, hay que analizar y clarificar que es una moda y que no. Puede haber modas que tienen como proyecto reformar toda la administración y modas que quieren hacer una especie de "lifting" o "rejuvenecimiento" de la administración eliminando impurezas y limpiar espacios. En este ultimo caso seria periférico porque la reforma no tiene como prioridad reformas en el núcleo o matriz de comportamiento de la gestión. Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas, o sea centrales, evidencia diferencias marcadas con respecto al modelo anterior. Lo central es comprender el alcance de estos tipos de reformas que podríamos llamar de valorativas, haciendo alusión a cambio en la jerarquía de valores que preceden y determinan los actos del agente.

4. Modelos y corrientes de reforma.

1. Modelos(* )

2. a.1) Weberiano También denominadas reformas del servicio civil, procuran reducir el clientelismo, la corrupción y la politización, imponiendo normas generalizadas para regir el comportamiento burocrático, aprobando procedimientos basados en el mérito para el reclutamiento, la promoción, la estabilidad del empleo, y por lo general aislando a la burocracia de la política.

   a.2) Gerencial Procura terminar con las ineficiencias y las rigideces de la burocracia mediante la desestimación de una cantidad de reglas, especialmente las concernientes al personal, y garantizando a los administradores o gerentes públicos la discrecionalidad para gerenciar sus departamentos, con la obligación de asumir la responsabilidad por su desempeño.

   a.3) Responsabilizacion Este tipo de modelo de reformas reintroducen el control político de la burocracia, pero a través de canales institucionalizados del control legislativo sobre el comportamiento del ejecutivo, entendido no solo como poder del estado sino como órgano o ente reformador. Esto puede ser a través de agencias de control horizontal: accountability.

   	Reforma weberiana	Reforma Gerencial	Reforma Responsabilización
   Diagnóstico	Personalismo, clientelismo, patrimonialismo	Ineficiencia, papeleo, rigidez, particularismo	Abuso de poder, arbitrariedad, falta de responsabilidad, ausencia de respuesta
   Metas	Universalismo, profesionalismo, meritocracia	Eficiencia, capacidad de respuesta (ante los clientes), flexibilidad	Control democrático (directamente por los ciudadanos o indirect. por las legislaturas)
   P.S.N.P.(	Rigidez, pérdida de responsabilización, ineficiencia	Clientelismo, pérdida de responsabilización	Politización, tardanzas excesivas, procedimientos engorrosos.

   Fuente: BEN ROSS SCHNEIDER: "La política de la reforma administrativa: dilemas indisolubles y soluciones improbables" en Revista REFORMA Y DEMOCRACIA del CLAD. Nº20. Junio 2001

3. Corrientes( * )

b.1) Garantista Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales de libertad y justicia del Estado Liberal de derecho. Su objetivo es "la acción sujeta a la ley", o sea al acto administrativo según un marco normativo, no-solo que lo regule sino también que lo dirija o sea como medio para la acción. O sea que es esta la visión subyacente de las reformas orientadas a luchar contra la corrupción, mediante la "reducción de la discrecionalidad de los operadores públicos" O sea, un mayor accountability o control endógeno, o sea del mismo sistema a través de agencias de control en el desempeño de los funcionarios públicos, de carácter horizontal. Esto quiere decir un control paralelo y agencias que tengan el suficiente poder para controlar de manera rigurosa a la función publica sin importar el rango al que se enfrenta. En resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la administración bajo algún ordenamiento jurídico basada en agencias de control. Ej. : oficina anticorrupción.

b.2) Eficientista La corriente eficientista hace referencia a lo que Ariznabarreta llama "management científico", cuyo patrón de comportamiento viene a ser la conversión de recursos a resultados. Es la corriente que retoma concepciones clásicas de la administración tales como las que menciona el autor: técnicas de contabilidad y control de gestión, el presupuesto, al análisis financiero, la gestión de las compras, de los inventarios, la clasificación de puestos, la evaluación de cargas de trabajo, etc. Pero esta corriente exige un alto grado de profesionalización de los agentes, y que deben tener una amplia autoridad para la utilización de los recursos.

b.3) Contractualista Esta ultima corriente se caracteriza por propiciar pautas antiburocráticas de gestión, sin perder de vista, la racionalidad económica de los recursos; característica fundamental de la anterior tendencia. Sus fundamentos ideológicos son el pensamiento del public choice, teoría de la elección publica, las teorías de organización empresarial y la moderna teoría económica de la organización. La consecuencia es una visión centrada en sustituir la coordinación jerárquica, por una coordinación contractual y más flexible que permita la adaptación de la gestión a circunstancias especificas.