Teoría de la Administración I: Paradigmas y debates en torno a la Reforma Administrativa (página 2)

5. La burocracia

Como dijimos en un principio, este punto de nuestro trabajo es de suma importancia. Es quizás el centro de toda la cuestión, ya que el nuclea la mayoría de las incógnitas y supuestas orientativos o no de la reforma administrativa. Digo esto porque la burocracia puede ser entendida como lo dice Garcia Pelayo, como sistema de gestión: "sistema de gestión y administración altamente racionalizado y de máxima eficiencia técnica, caracterizado por ciertas notas como la organización jerárquica, la asignación de funciones en virtud de una capacidad objetivamente demostrada, la rigurosa delimitación de competencias de las diferentes ramas que la integran, la estructuración con arreglo a normas y a reglas técnicas objetivas e impersonales". Es esta la concepción weberiana de la burocracia que después cuando analicemos el caso de los "vicios de la burocracia" mostraremos el comportamiento negativo de esta. También, puede ser considerada según el autor anteriormente citado como cuerpo o conjunto institucional "jerárquicamente organizadas y caracterizadas por ciertas notas estructurales o coyunturalmente cambiantes". Estas son según García Pelayo las más importantes:

• Carecer de propiedad sobre el objeto, los medios y el producto de la gestión, de manera que hay una separación entre función y propiedad.
• No ser elegidos por los administrados, sino nombrados por la autoridad superior.
• Estar dotados de un específico saber (mostrado en el caso típico ideal a través de pruebas objetivas, como exámenes, concursos, etc.) y de un status jurídico y/o social.
• Tener como profesión única o principal el servicio a la organización burocrática.
• Actuar leal y metódicamente, sine ira et studio, y sometiendo rigurosamente su actividad a las formas y contenidos de unas normas o de unos precedentes, aunque ello contradiga sus propios criterios y convicciones.

Estas dos grandes categorías de la burocracia que describe Garcia Pelayo, sirven para destacar los objetos a analizar para realizar la reforma teniendo en cuenta los dos grandes núcleos que diferenciamos al principio: el administrativo e institucional, y la que refiere a cambios de índole gerencial-valorativo. Es por eso que tomando como consigna la pregunta que se hace Groisman, al indagarse sobre que estrategias adoptar, sobre ¿Reformar con o contra la burocracia?, es lo mismo que preguntarse en sentido radical, y pensar, en si la burocracia a la hora de reformar, es un obstáculo o un elemento fundamental, en su papel de agente reformador. Eso es el debate entre la burocracia como motor y como obstáculo.

1. Como motor

Pensar a la burocracia como motor, es indagar acerca del papel de la misma como "agente reformador", es decir el encargado de llevar a cabo paso a paso, siguiendo el programa de reforma, a través de pautas y herramientas proporcionadas por esa "racionalidad técnica", y posibilitada por la "delegación" de funciones de parte de los encargados de discutir y consensuar la iniciativa de reforma. Este ultimo punto, que refiere a la delegación de funciones, podemos explicarlo a través de que "no consiste tanto en poseer los conocimientos sustantivos [para realizar la reforma] como en detentar las llaves que permiten modificar y actualizar la complejidad del sistema". Esto último que nos dice Groisman acerca de "detentar las llaves" es una proposición que circunscribe un conjunto de factores que determinan el status que posee la burocracia y posibilita medir el grado de poder y muestra lo imprescindible que es la burocracia, y por ende esta situación dificulta y a veces imposibilita recurrir a otros sectores para realizarla, y también llevar a cabo reformas sin tener como valor fundamental el consenso, o sea reformas de carácter unilateral, en materia de decisión sobre el objeto. Por es que coincido con Groisman, en su acepción tajante acerca de que "es necesario que la reforma sea comprendida y asumida por la burocracia". A mi humilde entender esta forma de ver el fenómeno, limitada a esa frase, trae como secuela, que la responsabilidad recaiga enteramente en la burocracia, y que por lo tanto el poder político, es inmune ante los embates ante posibles fracasos; y que a la inversa, en muchos casos en donde la reforma tenga efectos "positivos" depende de quien y desde donde la miremos, utilizarla como bandera política haciéndole perder su esencia de cambio. Deja de ser una meta alcanzada, para ser un icono político. Esa es una posible causa. Por eso, Groisman, no obvia elementos que terminan de definir el papel de la burocracia como agente que "comprende y asume" la reforma, y dice que "ello no debe llevar al extremo contrario, en que las autoridades políticas no asumen el esfuerzo de plantear los objetivos, los pasos y las estrategias, porque en tal caso quedan a merced de la voluntad, del criterio y de los propios funcionarios". Por eso es necesario el consenso. En palabras del autor, "una acción convergente, entre poder político, administración y sociedad civil". Por lo tanto cuando analizamos el fenómeno de la burocracia como motor hay que tener reparo en observar por lo menos cuatro cosas:

• El grado de poder que posee la burocracia en términos de autonomía decisoria.
• El grado de consenso interno que existe dentro de la misma, entre diferentes corrientes internas que la puedan componer.
• El grado de consenso externo. Esto es, la convergencia entre burocracia, poder político y sociedad civil.
• Y obviamente observar la capacitación, el saber técnico y especializado, con relación a la dualidad eficacia – eficiencia.

Estos instrumentos analíticos nos permiten definir a la burocracia como motor, o mejor dicho como agente, tomando como eje el carácter dinámico de la misma es decir, en su accionar, los componentes que marcan a la misma dentro del proceso de reforma: su poder, el consenso y su saber.

1. Como obstáculo

2. En este apartado examinaremos entre otros puntos, el que considero más importante que son los "vicios de la burocracia". Para empezar, como dice García Pelayo "la burocracia superior ha sido designada peyorativamente como casta o como clase, o más precisamente como clase funcional, es decir, no sustentada sobre fundamentos patrimoniales, sino en el poder y en los privilegios derivados de las atribuciones inherentes al ejercicio de la función" Este comportamiento clasista y/o corporativo de la burocracia, y retomando la perspectiva estructural funcionalista, crea una alteración en un subsistema, y que trae aparejado efectos corrosivos para el desenvolvimiento del sistema en si. Esto es, que a través de la exaltación o e abuso del status que le concede la función extrapolando al exceso el uso de herramientas propias dela función y no de intereses corporativos y clasistas. Este comportamiento de la burocracia, lleva como repetimos anteriormente al choque con otros subsistemas. En este caso es probable que colisione con intereses del poder político o con intereses de facciones dentro de la misma burocracia, lo que tornaría inviable cualquier intento de reforma o consenso. Es por eso que la burocracia se transforma en un obstáculo, es lo que impide lo indispensable: el acuerdo. Además de eso y de convertirse en un obstáculo, adquiere el rol de objeto de reforma. Se encuentra ahora entre los blancos a reforma no para eliminarla, sino para corregir esos vicios, y mutar esos intereses al servicio de la comunidad, ni del poder político, ni al interior de la misma. Poder político Consenso Sociedad civil Burocracia

   Esta es la tríada del consenso. Aunque en el proceso unos adquieren mas relevancia, la iniciativa puede venir de cualquiera de estos tres componentes. Es más aunque la sociedad civil no posea el mismo rol en importancia que el poder político, es en última instancia el beneficiario o perjudicado indirecto de cualquier alteración. Esta a su vez le puede imponer o presionar a este para reformas ciertos aspectos, y el poder resistirse, o sino intentar llevarla a cabo. Y aquí puede chocar con los intereses corporativos y clasistas de la burocracia. Por esos es necesario que la reforma sea consensuada desde la base entre por lo menos dos actores de esta tríada, para lograr dinamizar el proceso y salvar diferencias, las que están o pueden llegar a aparecer. En especial sobre este tema de la burocracia como obstáculo, a mi entender, para evitar este tipo de "lock out" de la misma, encarar reformas de tipo valorativa con caracteres de las corrientes garantista (circunscribir el accionar de la burocracia a la ley), pero a su vez incorporarle flexibilidad y nuevos mecanismos, lo que propicia la corriente contractualista. O sea darle un marco instrumental, a través de nuevas modas de gestión de carácter flexibles y adaptable a situaciones, y que aporten mecanismos que le den previsibilidad a la reforma para no chocar con obstáculos como el que describimos. Otro aspecto vinculado con este tema es el tema de la corrupción. Según Pegoraro, la corrupción "es una desviación de la conducta de un funcionario público, que se aparta de las normas establecidas para ponerse al servicio de intereses privados". Este comportamiento esta íntimamente vinculado al comportamiento clasista – corporativo. Es insalvable a veces la ecuación, de que al tener un status, al utilizar a los medios proveídos por la función como poder, al tener menos control, haya más corrupción, parece ser una formula perfecta. Este estilo de comportamiento cerrado y abusivo, tiene como vicio a la corrupción. No solo me apropio de recursos tanto materiales como inmateriales, sino que el funcionario "pone sus intereses personales por sobre los de las personas y los ideales que está comprometido a servir" . Este obstáculo impide que el interés sea la reforma, y posibilita que la reforma genere intereses, estos son: poder, dinero, status, prestigio; desvirtuando el contexto y el fondo de la misma. Es por eso que aquí también hay que introducir sobre todas las cosas reformas que corresponden a la corriente garantista, y al modelo de responsabilización.

3. La importancia de los funcionarios políticos

Existen dos actores por excelencia y fundamentales ante la implementación de un Programa de Reforma Administrativa. Como explica en uno de sus escritos Iacoviello, cuando se pretende realizar alguna modificación en las pautas de trabajo y de comportamiento de las distintas organizaciones y sus agentes, comienza a desatarse un conflicto en torno a las estrategias de Recursos Humanos, las cuales son primordiales para todo cambio que se pretenda efectuar en la estructura burocrática del Estado. Como dice este mismo autor, en cuanto a los funcionarios políticos:

• tratan con grandes corrientes de opinión e intereses a gran escala,
• los políticos son designados sobre la base de la confianza política y luego por su experiencia en el área,
• tienen un alto grado de ingreso lateral,
• son designados por un período,
• tienen control sobre los recursos.

A partir del análisis de estos caracteres, podemos observar que el proceso de decisión en estas temáticas sobre la Administración y su posible reforma, es un asunto "político", y que indudablemente debe ser considerado desde ese ámbito. Cuando digo esto, trato de hacerlo con cuidado para no contradecirme con lo expresado al principio, cuando citando a Settembrino no coincido con la idea de que no hay discusión ideológica sobre la concepción del Estado. Una cosa es la concepción ideológica o no sobre el papel del Estado, y otra muy distinta es la idea de que en toda reforma se mezclan cuestiones políticas. Aquí debemos separarlo de lo político, ya que cuando hablamos de reforma, del papel que cumplen sus funcionarios, y en especial sus funcionarios "políticos", nos estamos refiriendo al "poder", a lugares y cuotas de poder, que pueden (muchas veces) no admitir o sobrepasar discusiones ideológicas acerca de un Programa de Reforma Administrativa, su contenido, sus impulsores, etc.

1. La importancia de los funcionarios de carrera

Si nos referimos en este apartado a los funcionarios de carrera, a esa franja de empleados o "agentes" que trabajan y hacen carrera en la estructura de la Administración Pública, nuevamente citando a Iacovello, podemos decir que:

• los funcionarios de carrera tratan con intereses más específicos y organizados,
• son designados (supuestamente) sobre la base de mérito, es decir, teniendo en cuenta sus antecedentes y habilidades específicas,
• tienen ingresos estables, pudiendo incrementarlos, para ello deben ser reclutados para los puestos jerárquicos mediante una carrera interna progresiva,
• a diferencia de los funcionarios políticos, hacen carrera de por vida (no por un período), teniendo una red de contactos tanto externamente como internamente,
• cuentan con una red de regulaciones que protegen su estabilidad (poder), aunque su mayor fuente se asocia a las habilidades y conocimientos sobre la Administración.

Se puede observar y analizar sobre este tema, que aquello que escribimos y afirmamos sobre la "gestión por resultados" en la cual se requiere la definición y consecución de un mínimo de criterios para poder decidir, implementar y evaluar un Programa de Reforma Administrativa, tiene vinculación sobre esto, ya que uno de esos criterios que colocábamos era el de la "conjunción entre los funcionarios y los agentes de la Administración Pública". Tanto los funcionarios como los empleados de la estructura burocrática del Estado necesitan de los elementos y las herramientas de acción de las cuales disponen uno y otro. Aquí se vislumbra el poder y los instrumentos de los cuales cada actor dispone para enfrentar estos cambios ante una reforma. Ambos tienen sus herramientas de poder, ambos disponen de los medios necesarios para llevar adelante un Programa de Reforma Administrativa, y son concientes que se lograrán los objetivos definidos al comienzo si son también ambos quienes tendrán beneficios y réditos o costos y desventajas ante el resultado que se llegue. Debemos tener en cuenta principalmente, una cuestión que muy bien Kliksberg plantea: "el viejo paradigma, centrado en los aspectos administrativos-formales del manejo de personal no incluye políticas específicas en otros planos de mayor relevancia…". Ante esto, y como primer disparador para el contenido que tendrá la, puedo decir muy simplemente que todo Programa de Reforma Administrativa necesitará del apoyo, el trabajo, y el beneficio final de todos y para todos los actores que sean involucrados, lo cual sin lugar a dudas deberá desterrar esos aspectos tradicionales y obsoletos del viejo paradigma, y rever todo el sistema administrativo vigente (recursos, procedimientos, personal, capacitación, estructuras, etc).

6. La reforma y sus planos

Como vimos anteriormente el fenómeno de la reforma administrativa puede abordarse desde distintos enfoques, como proyecto o programa, como problema: y en este caso lo abordaremos desde un aspecto dinámico fundamental: como cuestión, en el sentido de la discusión emprendida desde sectores y espacios políticos, y sectores y espacios relacionados con la tecnología o mejor dicho con la técnica, todos ellos en relación entre reforma y viabilidad desde ciertos puntos de vista. Cabe aclarar que ninguna de las dos es excluyente de la otra. La reforma necesita resolver de manera clara esta transición y tensión que existe entre estos dos polos, el político y el técnico, y entre sectores dentro de ambas esferas.

1. Como cuestión política

2. Este apartado refiere fundamentalmente, como dijimos anteriormente a la viabilidad, en este caso relacionada con el consenso. Entendemos por consenso a la posibilidad de lograr acuerdos parciales o totales sobre la base de ciertos temas o puntos del mismo mediando intereses. En este caso relacionado con la reforma administrativa. O sea que esa viabilidad política se va a ver condicionada por el peso de los diferentes sectores políticos que a través, como dijimos anteriormente, de la utilización del poder de negociación harán o no posible que la reforma se lleve a cabo. En este caso, el debate se dará en los órganos respectivos para el tratamiento político del mismo. Esto es, comisiones, ministerios, reuniones informales, y hasta el mismo Congreso o Legislatura.

3. Como cuestión técnica

Tras haber abordado la cuestión de la reforma desde su aspecto o espacio político, cabe ahora tratarla desde la viabilidad técnica, expresada en el concepto de factibilidad, o sea en la viabilidad o posibilidad de llevar a cabo la reforma, medida no desde el consenso político, sino a través de recursos materiales (dinero, tecnología) y no materiales (recursos humanos, capacitación). Esta cuestión no excede los términos del consenso. Es mas, es necesario consensuar entre los técnicos acerca del uso de recursos e instrumentos para realizar la reforma que correspondan con el tipo que se quiere llevar a cabo. Esto es, que dependiendo del tipo, el alcance y la profundidad, el agente utilizara aquellas herramientas y recursos adecuados y necesarios, tratando de no equivocarse en la elección de los primeros; esto por supuesto para evitar el fracaso y resultados adversos; y por otro lado no malgastar recursos en vano, para no desvirtuar y obstaculizar el proceso; y carecer de ellos en el futuro.

7. Ejes centrales para la aplicación del programa de refoma administrativa.

Ya habiendo incorporado al presente trabajo, aquellas cuestiones centrales que considero debe incluir y/o tenerse en cuenta en todo Programa de Reforma Administrativa, en este apartado pretendo volcar los ejes sobre los cuales debería, desde mi postura, desarrollarse el proceso de reforma. Cabe destacar, que según la terminología que utilizan Krieger y Felcman, voy a definir los 5 ejes estratégicos a partir de la elección sobre los criterios dicotómicos que se plantearon estos autores. Primeramente, voy a describir de manera sintética cada no de los criterios dicotómicos o pareja de ejes estratégicos, y luego voy a terminar definiendo mi elección sobre ellos. Los 5 ejes son:

• Eje Global – Sectorial: "las reformas administrativas pueden involucrar conceptual y operativamente a toda la Administración (…) sin embargo no debe perderse de vista que el sector público está compuesto por una gran variedad de organizaciones (…), por lo que exige el reconocimiento de la especificidad" de cada una de las unidades administrativas que componen la Administración.
• Eje Corto – Largo Plazo: podríamos para comenzar, citar aquí a Groisman, quien dice: las reformas pueden ser encaradas (…) del modo globalista inmediatista o mediante pasos sucesivos y graduales". Para continuar con el análisis de los autores tomados para este apartado, podemos decir: "las reformas administrativas son procesos complejos. Requieren la modificación de condiciones y situaciones largamente cristalizadas. Sus resultados son generalmente evaluados en el largo plazo. Sin embargo, tienen que lograr el apoyo activo del sistema político y la sociedad en general".
• Eje Elitismo – Participación: aquí podemos diferencias dos maneras de encarar procesos de reforma, ya sea cerrando las decisiones en un grupo especialista en el área, o abriéndose a la participación de todos los sectores y actores involucrados e interesados.
• Eje Estructural – Psicosocial: "si bien los aspectos estructurales no pueden soslayarse, debe reiterarse aquí la importancia de no dejar de lado los aspectos psicosociales, o si se quiere socioculturales".
• Eje de los Roles del Estado: aquí se deben plantear discusiones iniciales sobre el Estado que tenemos y el Estado que queremos, definiendo sus roles, algo que es muy conflictivo, por lo que las reformas si se realizan, deben hacerse en aquellas áreas donde no hay conflicto.

Desde mi posición, primeramente voy a incorporar algo que Groisman subraya fuertemente: "es esencial que la reforma esté presidida por valores", entre otros. Se debe planificar un proceso de reforma donde desde el inicio todos los actores estén de acuerdo con algunos valores centrales, valores sobre los cuales todos hayan trabajado, y entiéndase por estos valores, a pautas de comportamiento y de trabajo que identifiquen al grupo que llevará adelante la reforma, de manera que la misma pueda desarrollarse eficiente y eficazmente.

8. Conclusión

Este trabajo intento mostrar algunos de los grandes debates en torno a la reforma administrativa mostrando a sus actores principales (la burocracia, el poder político y la sociedad civil), los posibles objetos de reforma, medir a la misma en torno a alcance y al tiempo de la misma; así también en términos de recursos tanto materiales como inmateriales. Sobre la base de estos recursos teóricos diferenciamos dos grandes modelos de reforma una de tipo administrativo e institucional, y la que refiere a cambios de índole gerencial-valorativo. Pero esto no alcanza para comprender en profundidad lo complejo que es el tema de la reforma administrativa. No existen modelos aplicables tal cual su rigidez teórica y formal. A mi criterio y como dije en el transcurso del trabajo existen modas y coyunturas. En todo caso para construir un modelo de reforma, parta y sea, siguiendo a Weber, no solo una acción con arreglo a fines, que solo se limitan a formas de análisis en términos de eficacia y eficiencia; sino también con arreglo a valores. Esta conjunción de fines y valores moldeara y conformara aquella correspondencia que debe tener el programa de reforma administrativa, esto es evidenciar y ajustar al programa a metas, recursos y valores. Si cualquiera de estos falta, la reforma se polarizara a los demás ejes. Por ejemplo si faltan recursos, no se podrá hacer, o será incompleta. Si no hay metas y objetivos claros, caemos en el error y en los resultados adversos. Y por ultimo si no esta precedida por valores, caemos quizás en el error más grave en términos de proceso: haber hecho una reforma en el vacío, porque no hay realidad, no hay objeto, no hay anclaje social ni político para aplicarla. Es una reforma, esta última, carente de objetividad, de realismo, y posiblemente sujeta al vicio de intereses sectoriales y corporativos. Como vemos, a mi criterio la reforma administrativa es una conjunción de factores que la delimitan, la componen y la contextualizan en el terreno de ejecución. Pero toda reforma esta vinculada aun proceso aun mayor y más complejo que son los procesos de cambio propios de un mundo globalizado que exigen reformas políticas, estaduales, educativas; reformas entendidas como cambios socialmente endógenos, esto es propio del desarrollo de los acontecimientos y de la historia. En el caso de la reforma administrativa, es como explica Ross Schneider: la reforma administrativa vendría a ser el huésped. O sea cuando el autor habla de reforma parasitaria, esta diciendo que ese tipo de reformas que vendrían a ser en este caso reformas del estado, es como el parásito que es portador del agente huésped, en este caso la reforma administrativa. Este tipo de "patología" muestra a esta última como parte de ese gran proceso. Y es verdaderamente así. Pero debemos procurar que el huésped no muera. En tal situación, la reforma del estado, no seria la misma sería una reforma de tipo superficial que no comprendería a elementos particulares vinculados a las formas de gestión y aspectos institucionales vinculados a la administración. Queda claro que este fenómeno es muy complejo. La vinculación entre grandes reformas y reformas más particulares es un gran dilema. El encontrar vínculos entre ambos es una tarea como dijimos ardua y difícil. Como dice Ariznabarreta: "los modelos se presentan como una tipología de propuestas de problemas y soluciones a la institucionalidad administrativa del Estado. La relación lógica entre ellos es de parcial complementariedad, pero también de contradicción en la medida en que su énfasis se sitúa en la protección de valores diversos". Esto nos muestra que por más flexibles, amplios y completos que sean los modelos, siempre están condicionados por intereses subjetivos y/o valores. Es por eso que lo ideal es buscar un punto medio, o tratar de acercarse al mismo y no volcarse a ningún modelo cerrado. Esta especie de flotación que deben tener los agentes rescatando las mejores ideas de diferentes modelo, haciendo juicios valorativos tendientes a la objetividad, imposibilitan, mejor dicho, hacen menos probables caer en falacias y en errores, tales como negar la realidad y hacer reformas en el vacío, lo que en ultima instancia nos llevaría a la nada y a contestarnos tal cual lo hizo Sócrates: "solo sé que no se nada".

9. Bibliografía utilizada y consultada

ARIZNABARRETA, Koldo. " Reivindicación de la reforma administrativa: significado y modelos conceptuales" en la Revista del CLAD "Reforma y Democracia". No. 18. Octubre 2000. Caracas. GARCIA PELAYO, Manuel: "Burocracia y Tecnocracia", Editorial Alianza, Madrid, 1974. GROISMAN, Enrique: "Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa", en EL BIMESTRE, Diciembre de 1988. HIRSCH, Joachim: "GLOBALIZACIÓN: Transformación del estado y democracia", Edición especial conferencia realizada en Córdoba en Marzo año 1997 IACOVIELLO, Mercedes: "El juego político y las estrategias de Recursos Humanos en las organizaciones públicas". Cuadernos del CEPAS (Centro de Estudios de Política, Administración y Sociedad), Nº4, Septiembre de 1996. KLITGAARD, Robert. "Ajustándonos a la realidad". Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1994. KRIEGER, Mario y FELCMAN, Isidoro: "Programa de Reforma Administrativa". OSZLAK, Oscar: "Quemar las naves", en APORTES, Revista de la Asociación de Administradores Gubernamentales, Año 6, Nº 14, 1999. PEGORARO, Juan: "La corrupción como cuestión social y como cuestión penal", Revista Delito y Sociedad, Nº13, 1999. ROSS SCHNEIDER, Ben. "La política de reforma administrativa: dilemas insolubles y soluciones improbables" en la Revista del CLAD "Reforma y Democracia", Nº 20, Octubre 2000. Caracas. SETTEMBRINO, Hugo: "Análisis de la Estrategia de Reforma de la Administración Pública", Facultad de Ciencias Económicas de la UNCPBA, 1986. Paginas Web Consultadas Instituto Nacional de la Administración Pública (Asociación Civil) de México: www.inap.org.mx Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD): www.clad.org.ve Centro Latinoamericano de Economía Humana: www.claeh.org.uy Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales: www.clacso.edu.ar Facultad Latinoamericana Ciencias Sociales: www.flacso.edu.ar Centro de Estudios de Política, Administración y Sociedad: www.ag.org.ar/cepas

Autor:

Jordán Mularz