El control fiscal a la gestión de los contratos estatales (página 7)

La ley 136 de 1994, dispone en su artículo 158 que la elección del contralor municipal se realizará por el Concejo dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero respectivo, de ternas integradas con no menos de un (1) mes de antelación, .con dos (2) candidatos presentados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial y uno (1) por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que ejerza jurisdicción en el respectivo municipio. Igualmente la ley 330 de 1996 en su artículo 5 señala idéntico procedimiento dentro de los mismos términos para la elección del Contralor Departamental.

Al respecto la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de la anterior norma indicó:

"El procedimiento para efectuar la elección de servidores públicos y en el caso concreto de los contralores departamentales, y la potestad para fijar la fecha en que ella debe realizarse, corresponde al legislador, pues la Constitución no previó tal señalamiento.

De ahí que, al establecerse en el inciso 2o. del artículo 4o. de la Ley 330 de 1996 la oportunidad dentro de la cual las asambleas deberán elegir a los contralores departamentales, se ejerció una atribución en virtud de la cláusula general de competencia legislativa, sin que ello signifique (…) una modificación del período constitucional para el desempeño de las funciones de titular del control fiscal en el respectivo departamento.

De otro lado, acorde con las normas superiores, cabe agregar que el legislador, en ejercicio de la potestad legislativa, puede determinar la fecha en que la asamblea departamental, una vez integrada formalmente, al momento de iniciar sus labores y dentro del primer período de sesiones, proceda a llevar a efecto la elección del respectivo contralor".

Así mismo con relación a la conformación de la respectiva terna la Sala de Consulta y Servicio Civil el 24 de septiembre de 1997, por solicitud del Ministerio del Interior conceptuó indicando lo siguiente:

El hecho de que no exista tribunal superior de distrito Judicial en el departamento (…) no faculta, en modo alguno, al tribunal contencioso administrativo de dicho departamento para conformar, íntegramente, las ternas respectivas para contralores, departamentales y municipales, pues éstas deben elaborarse así:

"Para contralores municipales: dos candidatos postulados por el tribunal superior de distrito judicial. Si en el departamento existen dos tribunales, los dos nombres serán presentados por aquel que ejerza jurisdicción en el respectivo municipio. Si aún no hubiere tribunal superior, los dos nombres serán dados por el tribunal superior que, de conformidad con la división territorial del país para efectos judiciales en la jurisdicción ordinaria, tenga jurisdicción en dicho municipio. El tercer candidato será enviado por el tribunal contencioso administrativo del respectivo departamento.

Para contralores departamentales: dos candidatos presentados por el tribunal superior del distrito judicial. Si hubiere dos tribunales superiores, cada uno presentará candidato para conformar la terna. Si no hubiere tribunal superior en el departamento, los dos candidatos serán presentados por el tribunal que, de acuerdo con la división judicial territorial, tenga jurisdicción en dicho departamento. El otro integrante de la terna será presentado por el tribunal contencioso administrativo del departamento".

5.4 Régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los contralores territoriales.

Como señalamos en el capitulo anterior, en la parte referente a las inhabilidades e incompatibilidades de la Contraloría General, las inhabilidades e incompatibilidades hacen parte de un régimen especial aplicable a los funcionarios públicos, con el objeto de controlar ciertos riesgos sociales de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, de manera tal que se impide que la función pública se vea afecta por tratos discriminatorios hacia los administrados, garantizando su ejercicio de acuerdo con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Teniendo en cuenta que estos conceptos así como la descripción de las generales que le son aplicables a todos los funcionarios públicos, ya fueron desarrolladas en el capítulo correspondiente a la Contraloría General República, en este capítulo solo estudiaremos las especiales que le son aplicables a los Contralores territoriales, de acuerdo al régimen y normas que los cobijan.

5.4.1. Inhabilidades e incompatibilidades de los Contralores departamentales

Para la postulación y elección del Contralor departamental el artículo 6 de la ley 330 de 1996, indica que &$no podrá ser elegido Contralor quien:

-Haya sido Contralor de todo o parte del período inmediatamente anterior, como titular;

-Haya sido miembro de los Tribunales que participaron en su postulación, dentro de los tres años anteriores;

-Durante el último año haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia;

Con relación a esta causal la Corte Constitucional en Sentencia C-147 de 1998, respecto de las inhabilidades para ser Contralor departamental, señaló:

" la razón para restringir el acceso al desempeño como contralor departamental, por haber ejercido el candidato funciones públicas con anterioridad a la postulación, en los ordenes territoriales mencionados y en el año inmediatamente anterior a la elección que efectúa la correspondiente asamblea departamental (C.P., art. 272), está dirigida a impedir el ingreso de personas que, de alguna forma, tuvieron la oportunidad, los medios y las prerrogativas propias del ejercicio de funciones públicas, para incidir en su favor en una elección o nominación posterior, con clara violación del principio de igualdad de condiciones entre los demás postulantes (C.P., art. 13), y en detrimento de la prestación eficaz, moral, imparcial y pública de la función administrativa (C.P., art. 209), así como neutralizar la posibilidad de que se produzca un autocontrol de la gestión fiscal realizada".

"La Corte coincide con la Vista Fiscal en que los anteriores criterios jurisprudenciales se aplican plenamente en el presente caso, pues si es legítimo que se inhabilite para ser contralor departamental a quienes se desempeñaron en el año anterior como servidores públicos distritales o municipales, con mayor razón se debe concluir que es válido que quienes hayan ocupado, en ese mismo lapso, cargos públicos en el orden departamental, no puedan ser contralores departamentales por la injerencia que pueden tener en la elección y por la posibilidad de terminar controlando sus propias actuaciones precedentes. Igualmente, la excepción establecida por la norma, según la cual la inhabilidad no se aplica para los casos de docencia, es constitucional, no sólo porque tiene un fundamento razonable sino, además, por cuanto la propia Carta la prevé. En efecto, el artículo 272 superior excluye expresamente la docencia como causa de inhabilidad para acceder al cargo de contralor departamental".

-Quien sea o haya sido miembro de la Asamblea en el último año;

-Estarán igualmente inhabilitados quienes en cualquier época hayan sido condenados penalmente a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.

Frente a esta causal la Corte Constitucional en Sentencia C-509 de 1997 señaló que "la causal de inelegibilidad de una persona para el cargo de contralor departamental, por concurrir en ella una condena penal previa a una pena privativa de la libertad por delitos comunes, salvo los políticos y culposos, no configura una restricción exagerada e irracional de los derechos fundamentales que aparecen involucrados con el ejercicio de funciones y cargos públicos, como son los de igualdad, participación política, trabajo, y escogencia y ejercicio de profesión y oficio. Consignada la referida causa como una calidad personal del candidato que aspira a ser elegido como contralor departamental, y consagrada como una condición sine qua non a fin de generar la confianza y legitimidad necesaria que labor de vigilancia del manejo de los recursos públicos requiere, no resulta aceptable que la misma esté sujeta a graduaciones en el tiempo para su aplicación".

"El inciso primero del artículo en mención dispone además que no se podrá nombrar en algún cargo de la Contraloría a los Diputados y a los Magistrados que hubieren intervenido en la postulación y elección del Contralor, al cónyuge, compañero o compañera permanente de los mismos y a sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. Así mismo con relación a quienes postulan y eligen al Contralor, el inciso final del artículo señalado, dispone que estos en ningún caso podrán intervenir en su postulación o elección si respecto de los candidatos se hallan dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil".

Frente a las personas que hayan ocupado en propiedad el cargo de Contralor Departamental, salvo la docencia les prohíbe desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento o ser inscrito como candidato a cargos de elección popular, sino un año después de haber cesado en sus funciones.

5.4.2. Régimen de Inhabilidades de los contralores municipales.

Por su parte el artículo 163 de la ley 136 de 1994, &$ contiene el régimen de inhabilidades de los Contralores municipales disponiendo que 3no podrá ser elegido Contralor, quien:

-Haya sido Contralor o Auditor de la Contraloría Municipal en todo o parte del período inmediatamente anterior, como titular o como encargado;

-Haya sido miembro de los tribunales que hagan la postulación o del Concejo que deba hacer la elección, dentro de los tres años anteriores;

-Esté incurso dentro de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta Ley, en lo que sea aplicable.

Con relación a esta causal, la Corte Constitucional en sentencia C-367 de 14 de agosto de 1996, declaró exequible el literal "c" del artículo 163 de la ley 136 de 1994, indicando al respecto:

"El Constituyente con la consagración expresa de dos inhabilidades precisas para los contralores municipales sólo trata de asegurar un mínimo régimen de inhabilidades para tales funcionarios, sin excluir la posible ampliación de tal régimen a través del desarrollo legal. Dentro de la facultad que tiene el legislador para regular el ejercicio de la función pública se encuentra la posibilidad de establecer un régimen legal y general de inhabilidades de un grupo determinado de servidores públicos, y tal facultad es la que se desarrolla en el artículo demandado. Es admisible constitucionalmente que el legislador prevea para el contralor municipal inhabilidades adicionales a las establecidas. La norma constitucional al indicar que la ley establecerá las demás calidades requeridas para ser elegido contralor municipal no se refería únicamente a las positivas, sino también a las negativas, pues no distinguió entre ellas y dentro de las calidades o requisitos negativos se encuentran a las inhabilidades".

Así mismo el Consejo de Estado en sentencia del 6 de febrero de 2003, tomando como fundamento la anterior providencia, por el efecto erga monees que la misma reviste, señaló:

"la inhabilidad establecida en el artículo 95, numeral 2, de la ley 136 de 1994 (…) según el cual no puede ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal quien como empleado público, sin distingos, dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido jurisdicción en el respectivo municipio, no es inhabilidad para ser contralor municipal, en lo que pugna con el artículo 272, inciso séptimo, de la Constitución, según el cual, conforme al criterio expresado, no puede ser elegido contralor municipal quien en el último año haya ocupado cargo público del orden municipal, salvo la docencia. (…) [Teniendo en cuenta que] los cargos de los órganos judiciales son del orden nacional, en tanto pertenecientes a la rama judicial del poder público (…) el cargo de Magistrado que el señor Óscar Giraldo Jiménez desempeñó en el Tribunal Administrativo de Antioquia, que es del orden nacional, no lo inhabilitaba para ser elegido Contralor del municipio de Medellín".

De esta manera y de acuerdo a lo señalado en el artículo 95 de la ley 136 de 1994 para el contralor municipal se consagra la siguiente inhabilidad:

-Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.

-Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

-Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Así mismo, quien dentro del año anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.

-Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.

-Haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un periodo de doce (12) meses antes de la fecha de la elección."

5.4.3. Régimen de Incompatibilidades de los contralores municipales.

El artículo 164 de la ley 136 de 1994, dispone que respecto de los contralores municipales además de las incompatibilidades y prohibiciones previstas en los artículos 96 y 97 de esta Ley, en lo que les sea aplicable, no podrán desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo municipio, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones; de esta manera además les es incompatible:

-Celebrar en su interés particular por sí o por interpuesta persona o en representación de otro, contrato alguno con el respectivo municipio, con sus entidades públicas o privadas que manejen o administren recursos públicos provenientes del mismo.

-Tomar parte en las actividades de los partidos sin perjuicio de ejercer el derecho al sufragio.

-Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funciones, en la celebración de contratos con la administración pública.

-Intervenir, en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga interés el municipio, distrito, o sus entidades descentralizadas.

-Ser apoderado o gestor ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales, o que administren tributos.

-Desempeñar simultáneamente otro cargo o empleo público o privado.

Inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el cual fue elegido.

CAPITULO TERCERO

DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA COMO ÓRGANO AUTÓNOMO DE VIGILANCIA FISCAL A LA GESTIÓN DE LAS CONTRALORÍAS

La Institución de la "Auditoría General de la República" surge con el Artículo 274 de la Constitución Política, la cual se encargaría de fiscalizar la gestión que adelantan las Contralorías General de la República y las departamentales, distritales y municipales donde existan, las cuales realizan el Control Fiscal a toda la gestión de las entidades del Estado y de los particulares que manejen o administren fondos del Estado. Pues antes de la Constitución de 1991, los Contralores General y territoriales se auditaban ellos mismos, a través de auditores de su libre nombramiento y remoción. Por ello, el constituyente decidió crear la Auditoría General de la República en la Constitución de 1991, como órgano autónomo e independiente, que de conformidad con el artículo 17, numeral 12 del Decreto Ley 272 de 2000, ejerce la vigilancia fiscal a la gestión de la Contraloría General de la República, departamentales, distritales y municipales en aquellos municipios de categoría especial, primera y de segunda superiores a cien mil habitantes, a donde los concejos municipales las hayan creado.

En relación a los departamentos, La Ley 330 de 1996, dispuso en su artículo 10, lo siguiente:

Artículo 10°. Vigilancia de la gestión fiscal de las Contralorías Departamentales. La vigilancia de la gestión fiscal de las Contralorías Departamentales será ejercida por la Auditoría ante la Contraloría General de la República.

Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-110 de 1998, "Del simple texto del artículo 274 Superior, es claro que el Constituyente no limitó, en manera alguna, la facultad que él mismo le dio al Congreso de la República, para fijar la manera de ejercer la vigilancia de las contralorías departamentales, distritales y municipales, razón por la cual no se entiende por qué no hubiera podido el legislador encargar dicha tarea, en el nivel departamental, al Auditor de la Contraloría General de la República. Ahora, ¿por qué la función del Auditor, a que se refiere el inciso primero del artículo 274 constitucional, no es taxativa como lo supone el actor? Pues por la sencilla razón, ya expresada por el representante del Ministerio de Hacienda, de que dicha norma no pretende regular las atribuciones del Auditor, sino establecer la forma en que se vigilará la gestión fiscal de las contralorías en los diferentes niveles territoriales, a saber: a nivel nacional, por el Auditor de la Contraloría General de la República, y a nivel seccional y local (departamentos, distritos y municipios), en la forma que disponga la ley".

En el mismo fallo establece la Corte, que "por el simple hecho de que el Constituyente regule directamente cierta materia, no le está vedado al legislador intervenir en ella y menos cuando, por el contrario, ha sido expresamente delegado para ello, como sucede sin lugar a duda con el inciso segundo del artículo 274 Superior, en donde se permite la regulación de la vigilancia de las contralorías departamentales, distritales y municipales por el Congreso, sin limitación alguna, por lo cual es claro que no le prohibió, como equivocadamente lo sostiene el demandante, encomendarle dicha gestión al Auditor de la Contraloría General de la República. Por último, observa la Corte que el demandante está desconociendo abiertamente una regla de hermenéutica jurídica aún vigente en nuestro ordenamiento, según la cual "cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu"2, regla que por referirse concretamente a la ley, no se estima inaplicable para disposiciones constitucionales.

En efecto, el demandante pretende llegar a una supuesta intención del Constituyente que, vale decir, no se deriva ni de la ubicación del artículo 274 dentro de la Carta Política, ni de la materia que regula, vista sistemáticamente y menos de su texto, el cual claramente encarga al legislador, como antes quedó sentado, la forma de llevar a cabo la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departamentales, distritales y municipales. Además, si bien es cierto que el artículo 113 Superior, establece la división de las distintas competencias de los órganos estatales, la verdad es que de ella no se puede sacar la conclusión a que llega el demandante, en el sentido de que cuando el Constituyente determina funciones para ciertos funcionarios u órganos, éstas deben entenderse taxativas y, por ende, vedada la intervención del legislador para regularlas".

1. Antecedentes de la Auditoría General de la República.

La Auditoría General de la República, es un órgano de creación constitucional, creada en 1991 y desarrollada con la Ley 330 de 1996 en relación a los departamentos y mediante decreto ley 1142 de 1999 y decreto ley 272 de 2000, en su estructura, organización, funcionamiento y competencias. En su implementación, como toda obra humana novedosa, ha presentado algunas dificultades en la consolidación de sus procesos administrativos y de control fiscal, que se han venido superando y consolidando. Como bien se mencionó antes, surge a partir de la Constitución de 1991, en donde se consagra como un órgano autónomo e independiente de la Contraloría General de la República con el firme propósito de adelantar la vigilancia a la Gestión fiscal ejercida por dicha entidad.

Mediante la expedición del Decreto-Ley 1142 de 1999 "Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República", Se implementa la disposición constitucional en relación a la Auditoría General de la República como un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, el cual está a cargo del Auditor de que trata el artículo 274 de la Constitución Política. Y posteriormente se la da una nueva dimensión legal, mediante el Decreto-ley 272 de 2000, Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República. En ambos decretos se señaló que a Auditoría General de la República es un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, el cual está a cargo del Auditor de que trata el artículo 274 de la Constitución Política. ??Así mismo, se definió su ámbito de competencia, el cual comprendió en un principio, además de la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales. Sobre la competencia sobre las contralorías municipales y distritales, que posteriormente entró a ser parte de la vigilancia fiscal de la Auditoría General de la República, establecida en el artículo 17, numeral 12, del Decreto 272, la Corte Constitucional, al ser demandado en su totalidad el Decreto-ley 272, la Alta Corporación, en cuanto al numeral citado, señaló lo siguiente:

"La función excepcional de vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías municipales y distritales. ??Debe entenderse, que al autorizar la norma sub examine a la Auditoría General para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías municipales y distritales, lo hace con el fin de darle desarrollo al inciso segundo del artículo 274 constitucional, y dentro de esta perspectiva, no resulta aquélla reprochable, dada la circunstancia de que cumple apropiadamente con la voluntad del Constituyente en el sentido que, por disposición legal, sea la Auditoría General la entidad encargada de ejercer el control fiscal sobre los organismos que ejercen esta función a nivel territorial.2 Así, en virtud de la aludida revisión, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de algunas expresiones del numeral 12 del artículo 17, relacionadas con la excepcionalidad para la revisión de cuentas de las contralorías distritales y municipales por parte de la Auditoría General de la República, dejando la facultad permanente e incluyendo en su órbita funcional a la contraloría del Distrito Capital".

2. Del funcionamiento de la Auditoría General de la República.

El funcionamiento de la Auditoría General de la República lo establece el Decreto Ley 272 de 2000, el cual a su vez, rige la organización de dicho órgano. Este Decreto establece en su Artículo 6º, que la entidad estará representada judicial y extrajudicialmente por el Auditor o un apoderado, el cual es el encargado de liderar toda la estructura de los procesos implementados, de la suscripción de actos y contratos, necesarios para el cumplimiento de sus funciones, de tal forma que se adelanten a cabalidad, teniendo en cuanta lo establecido por la Constitución Política, el Estatuto de Contratación Pública y este Decreto, entre otras normas vigentes relacionadas con le tema.

La AGR, tiene dentro de sus fines primordiales proporcionar mejora continua, actualización, eficiencia y eficacia en los entes encargados del control fiscal en Colombia, a través de los principios y finalidades consagrados en la Constitución Política y de la implementación del autocontrol.

Mas allá del control fiscal que ejercen las Contralorías, la Auditoría General se encarga de la vigilancia de todo lo concerniente a la Gestión Fiscal de estas, como órgano autónomo de control fiscal a la gestión fiscal de las contralorías.

En cuanto a la parte administrativa, la AGR, se encarga de determinar los aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones teniendo en cuenta lo establecido por la Constitución Política y el Decreto 272 de 2000. Así mismo, cuenta con presupuesto propio de acuerdo a lo impuesto por el Estatuto Orgánico de Presupuesto. De esta forma todos los bienes y recursos que pertenezcan a la AGR, estarán a su deposición para el buen manejo por parte del Auditor General de la República.

3. Estructura organizacional de la Auditoría General de la República

La Auditoría General de la República consta de una estructura organizacional pequeña, actualizada, eficiente y eficaz, que le permite armonizar la gestión administrativa y mejorar continuamente para así, garantizar el cumplimiento de sus funciones, teniendo en cuenta las Normas legales vigentes y los postulados que rigen la función pública.

La estructura organizacional está dividida en tres áreas principales:

Área de asesoría y apoyo a la Auditoría General de la República, conformada por la oficina Jurídica, de Planeación, de Control Interno y de Estudios Especiales.

Área misional, que corresponde a la Auditoría Delegada con dos direcciones y las gerencias seccionales.

De apoyo administrativo y financiero, bajo la responsabilidad de la Secretaría General.

La Auditoría General como entidad autónoma de control goza de un esquema o estructura organizacional conformada por catorce (14) dependencias directivas, cuyos objetivos están consagrados en el Artículo 13 del Decreto Ley 272 de 2000:

1. Despacho del Auditor General de la República. Dirigir el funcionamiento de la Auditoría General de la República y formular las políticas, planes y estrategias necesarias para el eficiente y efectivo ejercicio de las funciones que le otorga la Constitución y la ley.

2. Oficina Jurídica. Prestar la asesoría jurídica requerida por el Auditor General de la República y demás dependencias del organismo, velando por que se actúe de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y coadyuvando en la consolidación de la unidad de criterio que debe acompañar la labor de las dependencias de la Auditoría, así como participar en la formulación y adopción de los planes, programas y proyectos de la entidad.

3. Oficina de Planeación. Asesorar al Auditor General de la República en la elaboración de planes y programas y la formulación de proyectos, encaminados al logro de la misión institucional y proyectar el desarrollo organizacional acorde con dichos planes, así como participar en la formulación y adopción de los planes, programas y proyectos de la entidad.

4. Oficina de Control Interno. Coadyuvar en la implementación del Sistema de Control Interno del organismo y asesorar al Auditor General de la República en la evaluación permanente de la gestión de la entidad, con el objeto de alcanzar las metas propuestas, dentro de un enfoque de mejoramiento continuo, y participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de la entidad.

5. Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico. Asesorar al Auditor General de la República en la ejecución de estudios técnicos sobre temas y asuntos especializados que requiera la entidad para el cumplimiento de su misión, así como participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de este organismo.

6. Despacho del Auditor Auxiliar. Asistir al Auditor General de la República en la coordinación, seguimiento, orientación, evaluación y control del manejo y desarrollo de los aspectos técnicos que en ejercicio de sus funciones ejecute la Auditoría, y participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de la entidad.

7. Despacho del Auditor Delegado para la vigilancia de la Gestión Fiscal. Dirigir, coordinar y controlar la ejecución de las actividades necesarias para el desarrollo de la vigilancia de la gestión fiscal, de conformidad con las directrices establecidas por el Auditor General de la República y participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de la entidad.

8. Dirección de Control Fiscal. Dirigir, coordinar y controlar la formulación, diseño e implantación de modelos uniformes para el ejercicio de la auditoría integral de las entidades vigiladas, y desarrollar las actividades de vigilancia de la gestión fiscal de su competencia, así como participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de la entidad.

9. Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva. Dirigir, desarrollar y controlar el conjunto de actuaciones tendientes a establecer la responsabilidad fiscal de los funcionarios y ex funcionarios de los órganos de control sujetos a la vigilancia de la Auditoría General de la República; adelantar el proceso de jurisdicción coactiva y efectuar el cobro que corresponda, de acuerdo con la Constitución, las leyes y las directrices impartidas por el Auditor General, así como participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de la entidad.

10. Secretaría General. Dirigir y organizar las actividades requeridas para la administración del talento humano y los recursos físicos, financieros y económicos de la Auditoría General de la República, procurando niveles adecuados en términos de eficiencia y eficacia en la administración de los recursos, y participar en la formulación y adopción de los planes, programas y proyectos de la entidad.

11. Dirección de Recursos Financieros. Dirigir, coordinar, controlar la ejecución de todas las actividades relacionadas con la administración de los recursos financieros y económicos de la Auditoría General de la República, y participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de la entidad.

12. Dirección de Talento Humano. Dirigir, coordinar, controlar la ejecución de todas las actividades relacionadas con la administración, desarrollo y bienestar de talento humano de la Auditoría General de la República, y participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de la entidad.

13. Dirección de Recursos Físicos. Dirigir, coordinar, controlar la ejecución de todas las actividades relacionadas con la administración de los recursos físicos de la Auditoría General de la República, y participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de la entidad.

14. Gerencias Seccionales. Dirigir y orientar en el nivel seccional la aplicación de las políticas, métodos y estrategias adoptadas por el Auditor General de la República para el ejercicio de la gestión fiscal y participar activamente en su formulación, así como dirigir y coordinar el trabajo técnico y administrativo de los funcionarios o grupos a su cargo, para el eficiente y eficaz desarrollo de las funciones de vigilancia de la gestión fiscal encomendada y participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de la entidad.

3.1 Funciones del Auditor General de la República

El Artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000, establece que las funciones del Auditor General de la República son:

1. Determinar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos para el cabal cumplimiento de la vigilancia de la gestión fiscal y el adecuado funcionamiento administrativo de la Auditoría General de la República, con base en su autonomía administrativa, jurídica, contractual y presupuestal.

2. Prescribir los métodos y la forma en que sus vigilados deben rendir cuentas y determinar criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados, entre otros, que deberán aplicarse para el ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal y la evaluación del control fiscal interno.

3. Promover las acciones pertinentes para resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las entidades sujetas a su vigilancia.

4. Recomendar al Contralor General de la República y al Gobierno Nacional las reformas legales que considere necesarias para el mejoramiento del régimen de control fiscal.

5. Solicitar con carácter obligatorio información relevante para el ejercicio de sus funciones a las entidades sometidas a su vigilancia.

6. Presentar los informes sobre el ejercicio de su gestión a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado cada año.

7. Certificar la gestión y resultados de las entidades sometidas a su vigilancia.

8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra los funcionarios o ex funcionarios de las entidades vigiladas que hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.

9. Constituirse por sí mismo o por intermedio de abogado, en representación de los intereses de la Nación, como sujeto procesal dentro de los procesos penales que se adelanten contra funcionarios o ex funcionarios de las entidades sometidas a su vigilancia, y contra los funcionarios o ex funcionarios de la Auditoría General de la República.

10. Llevar la representación legal de la Auditoría General de la República en todos los asuntos inherentes al desarrollo de sus funciones y suscribir los actos y contratos de la entidad.

11. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer sanciones pecuniarias del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.

12. Ejercer la vigilancia de la gestión fiscal, en forma excepcional, sobre las cuentas de las contralorías municipales y distritales, sin perjuicio del control que les corresponde a las contralorías departamentales, previa solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal; de cualquier Comisión Permanente del Congreso de la República; de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales o de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación ciudadana que establece la ley. Este control no será aplicable a la Contraloría del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

Nota: las partes subrayadas del numeral 12 del Art. 17 fueron declaradas inexequibles a través de sentencia C-1339 del 4 de octubre de 2000.

13. Adoptar las políticas, planes, programas y estrategias necesarias para el adecuado manejo administrativo y financiero de la Auditoría General de la República, en desarrollo de su autonomía.

14. Asignar a las distintas dependencias y funcionarios de la Auditoría General de la República las competencias y tareas necesarias para el cabal cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, para lo cual podrá conformar equipos de trabajo y dictar los reglamentos internos que se requieran, así como delegar y desconcentrar las funciones a que hubiere lugar, con sujeción a las disposiciones constitucionales y legales vigentes.

15. Ordenar el gasto, sin perjuicio de las delegaciones que considere convenientes para la buena marcha de la Entidad a su cargo, de conformidad con lo dispuesto por el Estatuto Orgánico de Presupuesto.

16. Adoptar la planta de personal de la entidad de acuerdo con la viabilidad presupuestal expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, proveer los empleos cumpliendo las normas sobre carrera administrativa, así como distribuir los cargos de la planta global, conformar los grupos internos de trabajo, consejos y comités asesores que sean necesarios para el cumplimiento eficiente y eficaz de las competencias y responsabilidades de la entidad, asignándoles las tareas a ejecutar.

17. Establecer y desarrollar el Sistema de Control Interno de la Auditoría General de la República, en cumplimiento de las normas constitucionales y legales que lo rigen.

18. Establecer las políticas, planes, métodos y procedimientos para el desarrollo de las actividades de capacitación integral de su talento humano, coordinar programas conjuntos con los organismos sujetos a su vigilancia.

19. Requerir reportes periódicos al asesor de control interno sobre los resultados de su gestión.

20. Designar el funcionario que adelantará las investigaciones disciplinarias internas a que haya lugar, de conformidad con lo establecido en la Ley 200 de 1995.

21. Las demás que no estén expresamente relacionadas en este decreto y que sean inherentes a la naturaleza del cargo, sin perjuicio de las delegaciones a que hubiere lugar, así como, aquellas que le sean asignadas por la Constitución y la ley.

Nota: El numeral 21 del Art. 17 fue declarado inexequible a través de la sentencia C-1339 de 2000.

4. Régimen de inhabilidades e incompatibilidades y conflicto de intereses del Auditor General de la República

Al igual que lo expuesto en los capítulos anteriores en cuanto a los Contralores; también para la elección y desempeño del Auditor General se deben tener en cuenta todas las normas y leyes vigentes que regulen o establezcan las inhabilidades e incompatibilidades y los requisitos generales para acceder a cualquier cargo de la función, a demás de las inhabilidades e incompatibilidades particulares para el ejercicio del cargo de auditor que trataremos en este capítulo.

4.1 Calidades y Requisitos del Auditor General de la República

Para desempeñar el cargo de Auditor General de la República, se requiere de conformidad con el Decreto-Ley 272 de 2000, ser profesional en ciencias económicas, financieras, contables, jurídicas o administrativas.

4.2 Periodo del Auditor General de la República

El Artículo 274 de la Constitución Política, dispone que el Auditor General de la República sea elegido para un periodo de dos años, por el Consejo de Estado, de una terna que envía la Corte Suprema de Justicia para tal fin.

El Auditor Auxiliar es el encargado de asumir las funciones del Auditor General en distintas circunstancias; cuando por parte del Auditor General se presenten faltas menores o iguales a un mes (faltas accidentales), haya ausencia forzosa e involuntaria, se ausente por comisiones fuera del país, así como también cuando el Concejo de Estado está en proceso de elección del Auditor General. Por su parte, corresponde igualmente a la Sala Plena del Consejo de Estado proveer las faltas temporales y absolutas del Auditor. Para el Efecto, se consideran faltas temporales:

-Los permisos para ausentarse del cargo por un periodo superior a un (1) mes.

-Incapacidad física transitoria cuando ésta sea superior a un (1) mes.

-Licencias superiores a un (1) mes.

-La suspensión provisional en el desempeño del cargo.

-La suspensión provisional de la elección dispuesta por la jurisdicción contenciosa administrativa.

4.3 Integración de la terna por la Corte Suprema de Justicia y elección a cargo del Consejo de Estado.

Al iniciar el proceso de selección del Auditor se da inicio a una convocatoria abierta en la que se inscriben los candidatos aspirantes al cargo para desempeñar funciones como Auditor General; los cuales deben cumplir con los mismos requisitos de los aspirantes a Contralor General de la República, y de ahí, con base a un proceso establecido por la Corte Suprema de Justicia se selecciona una terna, de la que posteriormente el Consejo de Estado escoge el Profesional óptimo para desempeñar dicho cargo.

El procedimiento para integración de la terna para el cargo del Auditor General, se encuentra consagrado en el Reglamento Interno de la Corte Suprema de Justicia, Acuerdo 022 de 1998, "Por el cual se dicta el reglamento general de la corporación", en el cual se dispone, que para la integración de dicha terna, se requiere un quórum igual o superior a las dos terceras partes de sus integrantes y su votación será secreta.

4.4 Régimen de Inhabilidades e Incompatibilidades del Auditor General de la República.

Al Auditor General le aplican todas las inhabilidades e incompatibilidades para todos los servidores públicos mencionadas con anterioridad en el presente Título, además de las que se mencionan a continuación de manera especial para el cargo de Auditor General de la República.

5. El ejercicio del control fiscal a la Auditoria General de la República.

Como se mencionó anteriormente, la Auditoría General de la República es un órgano de carácter autónomo creado por la Constitución de 1991, con el propósito de ejercer vigilancia fiscal a la Contraloría General de la República y las Contralorías territoriales, cuya labor involucra a su vez realizar gestión fiscal propiamente del Auditor General; es por ello que, éste último debe ser vigilado fiscalmente por la Contraloría General de la República tal como lo establece el numeral 8 del Artículo 4 del Decreto Ley 267 de 2000, al igual que todos los entes públicos constitucionales con régimen autónomo.

La Corte Constitucional a través de sentencia C-1176 de 2004 con ponencia de la Honorable Magistrada Clara Inés López Hernández, reitera que todas las entidades que manejen o administren fondos y bienes del Estado están sujetas a Control Fiscal; incluyendo la gestión que adelanta la Auditoría General de la República. No obstante lo anterior, no interfiere en la autonomía e independencia de la Auditoria General de la República:

La Vigilancia de la gestión fiscal que realiza la Auditoria General de la República que le corresponde ejercer a la Contraloría General de la República bajo los mismos parámetros y condiciones que se aplican respecto de todos los sujetos de control fiscal, y que como tal, no puede considerarse, interfiere la autonomía e independencia que le ha sido reconocida a aquella entidad para realizar la vigilancia de la gestión fiscal de ésta, pues tanto la Contraloría como la Auditoria tienen demarcada su competencia recíproca, única y exclusivamente respecto de la gestión fiscal que cada una realiza, sin que, ni la una ni la otra, puedan invadir o entrometerse en el ejercicio de la misión constitucional que a cada una de ellas le ha entregado la Constitución; por lo tanto, cada una de ellas debe establecer criterios de control fiscal que no impliquen la determinación de las funciones del otro o la intromisión en ellas.

TITULO CUARTO

Del ejercicio del control y vigilancia fiscal a la gestión de los contratos estatales

Para la Corte Constitucional, "La vigilancia de la gestión fiscal tiene como fin la protección del patrimonio público, la transparencia en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado. Estas medidas se enmarcan por la concepción del Estado social de derecho, fundado en la prevalencia del interés general, y propenden por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado".

De esta manera, tenemos que el contrato estatal y en general la gestión pública de carácter contractual que adelantan las entidades públicas con cargo a los recursos públicos del Estado son por antonomasia, el principal instituto de la gestión fiscal, pues se enmarcan dentro de los mismos supuestos señalados por la Corte Constitucional en el fallo antes citado; de tal manera, que el control fiscal sobre los contratos estatales constituye una verdadera herramienta para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, pues el contrato estatal, es una de las principales formas de ejecución e inversión del presupuesto público.

La gestión contractual de Estado, al constituir una forma de gestión pública, debe adelantarse con observancia de los principios constitucionales de la función administrativa consagrados en nuestra Constitución Política en el artículo 209, y en consecuencia la control fiscal que se ejerce sobre los mismos se enmarca dentro de los propios principios rectores de la gestión fiscal expresados en el artículo 8 de la mencionada Ley, como son, eficiencia, economía, eficacia, equidad y valoración de los costos ambientales.

1. Principio de Eficiencia. Consiste en la facultad que tiene la administración, para que en la mejor de las actuaciones, logre desarrollar determinados efectos públicos. Este principio está altamente ligado con la capacidad que debe tener la administración de poner a su disposición las herramientas jurídicas, técnicas y tecnológicas existentes, al servicio del interés general, logrando, para el caso que nos ocupa, la salvaguarda del patrimonio del Estado.

2. Principio de Economía. Observando los parámetros de funcionamiento del Control Fiscal antes de la promulgación de la Carta Política del 91, resulta acertado afirmar, que el principio de economía solo se veía reflejado en la verificación contable de las transacciones estatales. Pues lo que se pretendía era que todas las operaciones realizadas por administradores que tuvieran a su cargo recursos públicos fuesen realizadas al menor costo. Sin embargo el criterio de aplicación de este principio era muy limitado ya que solo verificaba la minimización del costo en las transacciones y operaciones estatales, dejando de lado criterios de conveniencia y evaluación de los resultados. Actualmente, el principio de economía se ve reflejado en la optimización de los resultados frente a la asignación presupuestal de los recursos públicos, cumpliendo de esta forma con las finalidades de la función social y estatal.

3.- Principio de Eficacia. El artículo 8 de la Ley 42 de 1993, estableció el principio de Eficacia como uno de los principios rectores del Control Fiscal, indirectamente, supuso como requisito de existencia, la planeación estratégica que debe tener la administración para la consecución de sus objetivos, planes y metas. Decimos con esto, que la administración debe tener claramente los propósitos planteados, conforme a los programas y planes a desarrollar en los términos y periodos correspondientes, con el fin de cumplir con los objetivos sociales de manera oportuna y eficiente cuidando las asignaciones presupuestales y dándoles el mejor uso posible.

La Eficacia, entonces, es el principio que mide y/o cuantifica los resultados de la gestión realizada por la administración frente a los planes nacionales de desarrollo, sus objetivos y metas trazadas, bajo criterios de calidad, racionalidad y oportunidad de la gestión pública.

4. Principio de Equidad.

El principio de equidad desarrolla uno de los postulados básicos del Derecho clásico, consistente en la ponderación de los preceptos legales de manera equilibrada y la aplicación del más justo a un caso en concreto. Al hablar del principio de Equidad como principio rector del Control Fiscal, nos referimos entonces a la relación equilibrada y equitativa que debe existir entre lo que la ley ha establecido como distribución de los costos y la maximización de los beneficios.

CAPITULO PRIMERO

SISTEMAS Y PRINCIPIOS DEL CONTROL FISCAL A LA GESTIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES.

Como se mencionó anteriormente, el fundamento constitucional del Control Fiscal lo encontramos dentro del artículo 267, en el cual se hace evidente la distribución de cargas públicas mediante la separación de poderes con el fin de que cada organismo o rama del poder público se especialice dentro de ciertas funciones públicas de gran importancia. Para el caso que nos compete, por disposición constitucional se dio creación a un grupo de órganos autónomos e independientes llamados órganos de control cuya función consiste en controlar el manejo y administración de los bienes y recursos de las administraciones públicos y de los particulares que administren o manejen recursos púbicos.

De igual forma el artículo 9 de la Ley 42 de 1993, establece la funcionalidad y el ejercicio del Control Fiscal mediante sistemas de control que a continuación se describen, tales como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno.

1. Control fiscal de gestión.

El artículo 12 de la Ley 42 de 1993, define el control de gestión como "el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que estas producen, así como de los beneficiarios de su actividad". (Articulo 12 Ibíd.).

El control fiscal de gestión permite auditar todos los procesos de un sujeto de control fiscal durante toda la fase de planeación y formulación de los proyectos, su ejecución que comprende la implementación, y la evaluación de los mismos una vez ejecutados. A través del control de gestión se identifican los recursos físicos, económicos y humanos de que dispone el Estado para las políticas públicas, de tal manera que se identifique su eficacia y eficiencia, esto es, que los recursos estatales invertidos en las políticas públicas conduzcan al órgano de control a establecer que fueron adecuadamente utilizados, dispuestos, invertidos conforme los principios constitucionales y legales de las funciones públicas y administrativas, con la adopción de las reglas de los buenos administradores de las cosas ajenas y con el cuidado que debe tener un buen padre de familia, en términos de diligencia y cuidado. El control fiscal de gestión permite identificar si la entidad hizo uso adecuado de los bienes públicos, si cumplió con la formulación e implementación de las políticas públicas, o si por el contrario la gestión fue irregular lo que permitirá identificar hallazgos penales, fiscales, disciplinarios o administrativos. Los hallazgos administrativos siempre permitirán y darán lugar a la formulación de planes de mejoramiento de la gestión pública.

En relación al control fiscal de gestión aplicable a los contratos estatales, se presenta en la vigilancia a la fase de preparación del contrato, en cuanto este debe tener la una finalidad pública para lo cual debe cumplirse con los elementos jurídicos, técnicos y económicos; así como durante la fase de ejecución de los contratos, en tanto la gestión de los contratos se haga de tal magnitud que se logre cumplir todas las obligaciones contractuales adquiridas por las partes en punto de cumplir con los cometidos estatales, en donde el contratista le ayuda en esa tarea al Estado como colaborador del mismo, al tiempo que como agente del mercado obtiene una utilidad en cuanto los contratos estatales son onerosos y conmutativos.

2. Control fiscal de resultados.

El artículo 13 de la Ley 42 de 1993, define el control de resultados como "Es el examen que se realiza para establecer en que medida, los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un periodo determinado". (Articulo 13 ibídem).

El control fiscal de resultados, es aquél que le permite a la entidad pública evaluar la eficiencia y eficacia de la formulación e implementación de las políticas públicas, esto es que a través del control de resultados se permite evaluarlas y concluir si se cumplieron los objetivos en término de resultados, esto es, que luego de la implementación de la política pública se logró el fin propuesto. Si luego de ejecutada la política pública, no se cumplieron los objetivos propuestos, se habrá presentado hallazgos penales, fiscales, disciplinarios y administrativos según el caso.

En materia de contratación estatal, el control fiscal de resultado consiste en la actividad de la evaluación en la ejecución de las políticas públicas, es decir, es la verificación del cumplimiento de las obligaciones adquiridas en los contratos estatales una vez culminado totalmente o en alguna de sus estalas. El control fiscal de resultados tiene una doble dimensión, de una parte, el resultado que se produce luego de la ejecución del contrato en términos del cumplimiento del mismo, y el resultado en el cumplimiento de la finalidad a que estaba destinado los bienes y servicios contratados. Por ejemplo, el control de resultado en el contrato de obra pública para la construcción de la sede de la comisaría de familia, estaría determinado por la ejecución de las obras, la entrega de la edificación en la primera dimensión del resultado del contrato, y en la segunda, el resultado está determinado por la finalidad a la que está destinada la edificación, esto es, que sirva para el funcionamiento de la comisaría de familia en términos de espacio, capacidad, reglamento urbano, salas de sicologías etc.

3. Control fiscal de legalidad.

El artículo 11 de la Ley 42 de 1993, define el control de legalidad como "la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables". (Articulo 11 Ibíd.)

El control fiscal de legalidad, consiste en la verificación de la aplicación de las normas legales en la adopción de las políticas públicas, esto es, en materia de contratación estatal se verifica que tanto la fase de preparación, ejecución y liquidación del contrato se realice con sujeción a las normas técnicas, jurídicas, económicas, contables, administrativas y financieras aplicables a la gestión de los contratos estatales.

4. Control fiscal de rendición de cuentas.

El artículo 14 de la Ley 42 de 1993, define el sistema de control fiscal de revisión de cuentas como " el estudio especializado de los documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario durante un periodo determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones" (Articulo 14 Ibídem).

En este caso se trata de verificar los soportes de cada un de las cuentas e informes, esto es que cada actuación contractual en el caso de los contratos estatales esté soportada con los documentos previstos en las leyes, reglamentos, manuales de contratación, manuales contables y financieros, tales como la verificación de los soportes contables y financieros de la inversión de los anticipos, las facturas soportes, las planillas de pago, los subcontratos, las ofertas mercantiles etc.

5. Control fiscal de valoración de los costos ambientales.

A partir de la entrada en vigencia de la nueva Carta, el medio ambiente entra a marcar un nuevo modelo de desarrollo en el país y es considerado como nuevo interés jurídicamente tutelable. Al respecto, la Carta Política, establece, el conjunto de reglas generales tendientes a posibilitar, crear, y mantener el ejercicio de las libertades individuales.

Sin embargo este criterio de desarrollo no solo ha sido implementado en Colombia, sino también a nivel mundial sobre la tesis de la preservación del medio ambiente para lograr calidad de vida digna con bienestar, categorizándolo como derecho fundamental, pues su vulneración va en contra vía del desarrollo y perpetuidad de la especie humana y en consecuencia violatoria del derecho más preciado del hombre: la vida.

De esta forma, y adaptándose a los nuevos cambios sociales, políticos y medioambientales del mundo, el Constituyente del 91 decide incluir la valoración de costos ambientales como principio fundamental en la gestión del Estado.

En palabras del profesor Diego Younes Moreno "Este principio cualifica el impacto que causan los distintos agentes económicos por el uso y deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente. Sirve también para evaluar la gestión de protección conservación uso, y explotación de los mismos".

CAPÍTULO SEGUNDO

HERRAMIENTAS Y PRODUCTOS DEL CONTROL FISCAL A LA GESTIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES.

Las herramientas para el ejercicio del control y la vigilancia fiscal, son el control fiscal macro, el control fiscal micro, y el proceso de responsabilidad fiscal y de jurisdicción coactiva.

1. El control fiscal macro sobre la planeación de las políticas públicas contractuales.

El artículo 32 del Decreto-Ley 267 de 2000, define el nivel macro de la vigilancia de gestión fiscal como "la consolidación de análisis, resultados y situaciones en que se encuentran y desarrollan las finalidades del Estado, tanto a escala general y territorial, como por sectores de actividad."

De esta manera, la Contraloría General de la República es responsable de evaluar en el nivel agregado, el comportamiento de las finanzas del Estado, el grado de cumplimiento de los objetivos macroeconómicos expresados por el Gobierno, el impacto de las políticas económicas sobre el crecimiento económico, la distribución del ingreso, el bienestar general y la posición fiscal del sector público, que se materializa en los programas y proyectos de los Gobiernos Nacional y territoriales, consignados en los planes de desarrollo, en sus componentes de proyectos, y el plan de inversión con el que se va a financiar tales proyectos. De allí, que se realiza un estudio pormenorizado sobre el Estado de las finanzas, de la deuda pública, los déficit fiscales, los mecanismos y herramientas financieras para cubrirlos, tales como empréstitos nacionales o extranjeros, emisión de títulos, emisión de acciones de las empresa públicas o mixtas , creación de nuevos tributos, incremento de tarifas o de base gravable de los existentes, la enajenación de activos estatales, la prestación de servicios, enajenación de bienes del Estado o la construcción de grandes obras de infraestructura productiva, física, de transporte, a través de contratos de concesión de concesión bajo el esquema de colaboración pública privada, así como también se hace control fiscal micro a los grandes proyectos consignados en los Documentos Conpes de Planeación Nacional.

Con fundamento en las estadísticas, la Contraloría General de la República y la territoriales determina el resultado fiscal de la Nación y analiza la consistencia de la política fiscal con las demás políticas macroeconómicas. Como resultado de esto la Contraloría presenta informes a que haya lugar, algunos de carácter constitucional, como el informe anual sobre las Finanzas del Estado, la Situación de la Deuda, la Cuenta General del Presupuesto y el Tesoro, la Auditoría al Balance General de la Nación y el Informe Financiero Mensual.

El tratadista, Dr. Rodrigo Naranjo Gálvez señala que este nivel de vigilancia se manifiesta en las siguientes funciones:

Llevar la contabilidad de la ejecución del presupuesto.

Presentar al Congreso la Cuenta General del Presupuesto y el Tesoro.

Certificar el Balance de Hacienda presentado por el Contador General.

Llevar el registro de la deuda pública de la nación y de los entes territoriales.

Informar al Congreso sobre el estado de la deuda pública.

Informar al Congreso sobre el estado de las finanzas públicas.

Informar al Congreso sobre el estado de lo recursos naturales y el medio ambiente.

Las evaluaciones sectoriales o de políticas públicas específicas.

Estos estudios informes y evaluaciones macro, permiten contextualizar el trabajo y los resultados de las auditorías efectuadas a las entidades públicas através del denominado control fiscal micro, el cual estudiaremos a continuación.

2. Del control fiscal micro a la gestión pública contractual: El procedimiento de auditoría fiscal.

El artículo 31 del Decreto-Ley 267 de 2000, define el nivel micro de la vigilancia de la gestión fiscal, como aquel que cubre a cada una de las entidades que actúan y desarrollan sus actividades con autonomía e independencia dentro del respectivo sector al cual pertenecen para efectos del ejercicio del control fiscal, el cual incluye el proceso auditor a la gestión pública, en sus diversas modalidades.

El Proceso auditor consiste en la vigilancia sistemática y permanente sobre las diversas entidades del Estado y aquellos particulares que manejan recursos públicos, sujetos de control de las Contralorías, o que son objeto del control excepcional.

El resultado final del control fiscal micro, queda registrado en un informe de auditoría, el cual contiene los hechos o situaciones que presentan importancia por la forma en que auditada el desempeño de la organización de la administración, este informe se comunica a la entidad auditada, para que las mismas elaboren un Plan de Mejoramiento que contenga las acciones correctivas para subsanar las situaciones encontradas por la Contraloría y que afectan o pueden llegar a afectar la correcta gestión fiscal del Estado.

Estos hechos se denominan hallazgos y dependiendo de la naturaleza de irregularidad encontrada, son de incidencia fiscal, penal, disciplinaria y administrativa, según cada caso en particular.

Dentro de esta etapa, cobra vital importancia los conceptos de selectividad y posterioridad enunciados con anterioridad y los conceptos de control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados y de revisión de cuentas.

2.1. Sistemas y modalidades de auditoría a los contratos estatales.

Mediante el sistema de auditorías, las contralorías vigilan sistemática y permanentemente las diversas entidades del Estado y aquellos particulares que manejan recursos públicos que son sujetos de control de fiscal, este proceso recibe el nombre de auditoría de gobierno o de la administración, la cual como señala el tratadista William Vásquez Miranda "se aparta un poco de los objetivo tradicionales de la auditoría independiente, que establecen como premisa principal la emisión de un dictamen u opinión profesional en relación con los estados financieros de una organización y los cambios en la posición financiera que ha cubierto el examen del auditor" .

Señala el mismo autor que "la auditoria del gobierno va mucho mas allá del mero examen de las cifras contables, el cual constituye solo un elemento del proceso de auditoría pública – control financiero- de tal suerte que presenta mayores aplicaciones con el fin de cubrir los campos financiero, administrativo y de gestión y resultados".

Por su parte, la Guía Audite 3.0 de la Contraloría General de la República, define la auditoría gubernamental de la siguiente manera:

"Es un proceso sistemático que mide y evalúa, acorde con las Normas de Auditoría Gubernamental Colombianas prescritas por la Contraloría General de la República (Compatibles con las Normas Internacionales de Auditoría NIAS), la gestión de una organización, mediante la aplicación articulada y simultánea de los procedimientos de evaluación contable y/o financiera, de legalidad y de gestión, para determinar, con conocimiento y certeza razonable, la calidad de su información, el cumplimiento de la normatividad, la eficiencia en la administración de los recursos públicos, la eficacia con que logra los resultados y su correspondencia entre las estrategias y propósitos de los sujetos de Control, de manera que le permitan fundamentar sus opiniones y conceptos.

PROCESO SISTEMÁTICO: Porque está construida por un conjunto de fases y actividades relacionadas entre sí con un objetivo especifico, con apego y arreglo a las normas que regulan la auditoría, y a los objetivos y principios de las diferentes auditorías reconocidas en el ejercicio del control fiscal.

EXAMEN ARTICULADO: Consiste en el ensalzamiento de los procedimientos de diferentes tipos de auditoría, lo cual significa que las herramientas de evaluación financiera y de gestión que nos ofrecen la Auditoría de Estados Contables, la Auditoría de Cumplimiento y la Auditoría de Gestión, son aprovechadas para el examen integral de las actividades o procesos de los Sujetos y Puntos de Control que se seleccionan para ser auditivos.

SIMULTANEA: Significa que los procedimientos de evaluación contable y/o financiera, de legalidad y de gestión son aplicados simultáneamente sobre el proceso o actividad definida como línea de auditoría, lo que garantiza que los pronunciamientos de la CGR revelen una visión integral de la organización auditada.

El objetivo de la Auditoría Gubernamental, consiste en establecer las condiciones que permitan ejecutar el control fiscal en tiempo real; coordinar la operación de todo el ciclo de fiscalización, aplicando los distintos sistemas que integran el control de la gestión fiscal -control de legalidad, control financiero, control de gestión y revisión de cuentas- articulando los resultados de las auditorías con los procesos de control Macro y Responsabilidad Fiscal.

De esta manera, como lo indica el tratadista Nelson Díaz, "la auditoría integral es la ejecución de exámenes estructurados de programas, organizaciones, actividades o segmentos operativos de una entidad pública o privada, con el propósito de medir e informar sobre la utilización de manera económica y eficiente, de sus recursos y el logro de sus objetivos operativos".

Así, sumada a la función del control de advertencia o de prevención, se logra detectar en tiempo real los riesgos para el erario público, formulando recomendaciones con el fin de mejorar el rendimiento y alcanzar el éxito deseado, lo cual tiende al mejoramiento continuo de las entidades, mediante la suscripción de planes de mejoramiento para superar las falencias y debilidades observadas en la auditoría.

De esta manera, la Contraloría General de la República ha señalado que la Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral tiene fundamentalmente los siguientes propósitos:

"Promover el mejoramiento continuo de las organizaciones: Los resultados de la auditoría deben permitir una continua retroalimentación para que la administración pueda emprender acciones preventivas y correctivas, en procura de lograr mayores niveles de eficiencia y eficacia.

Promover la transparencia y adecuado uso de los recursos: La evaluación debe establecer sí los recursos públicos se aplican de manera transparente por el gestor público, en procura de satisfacer las necesidades de la comunidad.

Apoyar al Congreso de la República: La Contraloría como organismo técnico debe brindar al Congreso información que le permita ejercer el control político que le corresponde.

Informar a la comunidad y vincularla al Control Fiscal: La ciudadanía es el principal cliente de la Contraloría General de la República y es deber de ésta mantenerla informada, como también promover su vinculación al control fiscal."

La labor de auditoría por parte de las contralorías se concreta anualmente mediante la formulación y la ejecución de un Plan General de Auditoría (PGA), que contiene la programación de las entidades y los puntos de control que se auditarán durante el año. Con el fin de articular y armonizar la vigilancia de la gestión fiscal, a través de la aplicación de la Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral en sus diferentes modalidades.

2.2. Modalidades de auditoría fiscal.