Indice1. Introducción 2. Planteamiento del problema 3. Marco teórico 4. Política fiscal 5. Instrumentos fiscales. 6. Clasificación del control fiscal 7. La descentralizacion del control fiscal no jurisdiccional 8. Conclusión 9. Bibliografía
Los estudios del Control Fiscal han venido cobrando una gran importancia simultáneamente con el avance de la administración financiera. Abarca un campo tan amplio el control de la actividad estatal en general, y en particular el control fiscal, esta presente en el ordenamiento de los estados.
La disciplina fiscal recorre el mundo. La sostenibilidad de las finanzas públicas, cada vez hay más consenso sobre ello en todos los países, es elemento esencial para el desarrollo económico y social. Pero en situaciones como la venezolana parece más fácil decirlo que hacerlo. Reducir un agudo desequilibrio fiscal, como el que persiste hasta ahora en Venezuela, no solo requiere decisión política, sino instrumentos eficaces. No solo requiere titulares de prensa sobre recortes, sino reglas de juego que garanticen una senda segura de eliminación de las perturbaciones. En el resto del mundo es cada vez más frecuente el diseño y puesta en marcha de reglas fiscales claras para imponer límites al déficit, al gasto y a la deuda pública y que, además, tengan bien definidas las instancias de decisión responsables y transparentes.
Desde el punto de vista orgánico y funcional, el control fiscal, no se confunde con los actos y operaciones de naturaleza fiscal –como el manejo de fondos o bienes del Estado, su conservación, inversión y control interno-, sujetos a su escrutinio. Los actos de control fiscal independientemente de que refrenden o glosen una cuenta, partida o movimiento fiscal, tiene una entidad propia y carecen de subrogados dentro o fuera de la administración pública."
2. Planteaminiento del problema
Aplicación del sistema nacional de control fiscal en Venezuela. El propósito del planteamiento no sólo responde a la necesidad de crear un sistema de control fiscal de mayor proyección estratégica, con ingredientes de tipo económico, sino sobre todo de renovar el carácter meramente formal del control que se efectuaba en vigencia de un Estado de Derecho, por un control fiscal que hace énfasis en los resultados de la gestión fiscal, en términos de rendimiento e impacto social (equidad e impacto ambiental), dentro de un contexto de Estado Social de Derecho.
Objetivo especifico Centraremos el escenario correspondiente a la función del control fiscal, determinando los aspectos esenciales de la misma, y de manera sistemática las demás atribuciones constitucionales y legales ejercidas por tales órganos.
Objetivos generales
- Precisar la importancia y las características más importantes del sistema nacional de control fiscal, Destacar los objetivos específicos y las perspectivas que su análisis tiene para las circunstancias fiscales de Venezuela.
- Establecer cuales son los principales mecanismos de creación de las normas fiscales.
- Analizar y evaluar el rol y las principales características de la política fiscal del Estado, conocer sus principales instrumentos y efectos tanto a nivel de la administración centralizada, como de la descentralizada
Control fiscal El Control Fiscal es el conjunto de actividades realizadas por Instituciones competentes para lograr, mediante sistemas y procedimientos diversos, la regularidad y corrección de la administración del Patrimonio Publico
El Control Fiscal, como función del Estado, esta distribuido entre diversas Entidades de Derecho Público, que realizan actividades de la más variada índole, de acuerdo con la estructura y naturaleza que les es propia. No puede pensarse que solo las llamadas Instituciones de Control o "Entidades Fiscalizadoras", realizan actos de Control Fiscal. El Control Fiscal deriva del poder de control. Ya suficientemente analizado, aunque circunscrito al aspecto fiscal, que come analizamos anteriormente, es la denominación convencionalmente aceptada para designar la actividad del Estado, en cuanto se 7relaciona con el patrimonio de la colectividad, o Hacienda Pública. De este modo puede entenderse come existe un Control Fiscal Parlamentario, ya que un conjunto de actividades del 6rgano legislativo van encaminadas al control de la administración patrimonial y un Control Fiscal Interno, de marcado carácter administrativo por cumplir además de la función de control propiamente dicha, la de colaborar en el desenvolvimiento de la Administración como función ejecutiva. Asimismo. Dentro del Control Externo, puede observarse también, la existencia de Instituciones Superiores "ad-hoc" creadas especialmente para absorber un amplio sector del control del Patrimonio Público.
La actuación de estas Entidades debe estar enmarcada dentro de la, súper legalidad (Normas Constitucionales) y dentro de la legalidad (Leyes, Reglamentos, Decretos, etc.) que domina en nuestros sistemas de gobierno la actuación de los Órganos del Poder Público.
El doctor Allan Randolph Brewer identifica la conformidad con la Constitución y las demás "leyes" con la denominación genérica de "Principio de la Legalidad" y al respecto dice en su Tesis de Grado: "Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana", que es " el principio según el cual toda la actividad del estado debe estar conforme con el Derecho de ese Estado". Agrega luego: "El contenido de los diversos Derechos Nacionales es ciertamente diverso, pero, sin embargo, los textos constitucionales de la mayoría del mundo occidental, entre ellos Venezuela, contienen una declaración mas o memos explicita del Principio de Legalidad. "La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Publico. Y a ellas debe sujetarse su ejercicio".
Como consecuencia del comentado principio, toda la actividad de las entidades encargadas de ejercer el Control Fiscal deben tener competencia legal Constitucional o legal propiamente dicha- para efectuar dichas actividades, enmarcadas estrictamente dentro de las facultades que la norma les otorgue. Como se sabe las instituciones de Derecho Publico solo pueden hacer aquello que les permite la Ley, mientras que las personas "privadas" pueden hacer todo lo que la Ley no prohíbe.
Dentro de la función de control existe, igualmente, la discrecionalidad en algunos aspectos de su ejercicio, pero ella, necesariamente debe estar circunscrita también a la competencia que sobre supuestos y modalidades determinados, establece la legislación.
Los sistemas y procedimientos aplicables al Control Fiscal, varían de acuerdo con la naturaleza de los órganos que lo ejecutan. Esto es fácil de comprender por cuanto entre la estructura y complejo funcionamiento del Parlamento y la simple de una unidad de control interno existen notorias diferencias que repercuten, lógicamente, en sus actividades. Como se verá al hacer un análisis de los sistemas y procedimientos del Control Fiscal, son diferentes los medios de control de que se valen, por ejemplo, los Parlamentos y las oficinas de control de una dependencia del Ejecutivo.
Los fines del Control Fiscal son variables en cuanto a la intensidad con que lo aplican unas y otras instituciones, y en atención a la diversidad de legislaciones, pero puede afirmarse que aun dentro de estas reconocidas diferencias, y variados matices que analizaremos al hablar del "Alcance del Control Fiscal"; sus objetivos básicos son la regularidad y la corrección de la administración del Patrimonio Publico,
Sistema Nacional De Control Fiscal
Se entiende por Sistema Nacional de Control Fiscal, el conjunto de órganos, estructuras, recursos y procesos que, integrados bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, interactúan coordinadamente a fin de lograr la unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los objetivos generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así como también al buen funcionamiento de la Administración Pública.
La función de control estará sujeta a una planificación que tomará en cuenta los planteamientos y solicitudes de los órganos del Poder Público, las denuncias recibidas, los resultados de la gestión de control anterior, así como la situación administrativa, las áreas de interés estratégico nacional y la dimensión y áreas críticas de los entes sometidos a su control.
La Contraloría General de la República es un órgano del Poder Ciudadano, al que corresponde el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos, cuyas actuaciones se orientarán a la realización de auditorias, inspecciones y cualquier tipo de revisiones fiscales en los organismos y entidades sujetos a su control.
La Contraloría, en el ejercicio de sus funciones, verificará la legalidad, exactitud y sinceridad, así como la eficacia, economía, eficiencia, calidad e impacto de las operaciones y de los resultados de la gestión de los organismos y entidades sujetos a su control.
Corresponde a la Contraloría ejercer sobre los contribuyentes y responsables, previstos en el Código Orgánico Tributario, así como sobre los demás particulares, las potestades que específicamente le atribuye esta Ley.
Naturaleza Del Control Fiscal Es innegable que el control fiscal tiene un fundamento eminentemente jurídico. Toda su actividad debe estar enmarcada dentro del ordenamiento legal. Tutela intereses públicos y su objeto fundamental es el "Fisco", denominación aceptada, convencionalmente, para designar el sector patrimonial del Estado. Su ejercicio esta encomendado a órganos del Estado y nunca a particulares, que si alguna vez pudieren actuar seria con el carácter de asesores, sin facultades para decidir.
Controlar la gestión de órganos o autoridades de la Administración patrimonial es una función pública. Declarar la conformidad con una decisión de un órgano del Estado es una función jurídica y además publica, .juzgar la legalidad y corrección de los encargados de efectuar la Administración Fiscal y pronunciar fallos sobre ella es función pública y como tal, jurídica.
El interés tutelado es un interés publico porque el compete a toda la colectividad, al Estado mismo. El Control Fiscal Como actividad estatal, es Derecho y dentro de este en la convencional subdivisión en ramas, permanece al Derecho Publico. Reconocemos las objeciones que la división del Derecho en estas dos ramas (Derecho Publico y Derecho Privado), suscita. Compartimos la idea de que el Derecho es uno solo como producto de la actividad estatal o aun mas, identificado íntimamente con el Estado, pero consideramos útil a los fines de estudio, calificar convencionalmente Como "Derecho Publico", aquella rama quo regula en forma particular con características de fácil relimitación la actuación de los entes estatales. A los fines de clasificación, es útil aceptar esta división Como parte del Derecho unitario. Como nada afecta a la Unidad del Derecho, admitir otras subclasificaciones: Derecho Constitucional, Administrativo, Minero, etc.
Como parte del Derecho Publico, al Control Fiscal, le corresponde ser estudiado por la ciencia jurídica, y aun cuando en su ejercicio se vincula muy estrechamente con la Economía, la Contabilidad, la Estadística, etc., estas son solo ciencias auxiliares Como pueden serlo de otras disciplinas jurídicas.
Los principios del control fiscal
- La eficiencia: que la asignación de los recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados.
- La economía: que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se obtengan al menor costo.
- La eficacia: que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden relación con sus objetivos y metas.
- La equidad: permite identificar los receptores de la acción económica y analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales.
En cuanto a la eficiencia, se parte del marco teórico de la administración de empresas, aplicada a las administraciones públicas, desarrollando para el efecto los indicadores de eficiencia. En este sentido, se verifican los recursos, el proceso al cual se aplican y los resultados obtenidos. Los resultados confrontados con los recursos aplicados, nos arroja el coeficiente de productividad.
Existe una gran diferencia entre medir la eficacia y medir la efectividad. La eficacia es una medida de lo que cuesta cada unidad de resultado. La efectividad es una medida de la calidad de ese resultado: ¿Con que precisión consigue el resultado deseado? Cuando medimos la eficacia, sabemos lo que cuesta conseguir un resultado específico. Cuando medimos la efectividad, sabemos si nuestra inversión tiene valor. No hay nada más ridículo que hacer de un modo más eficaz algo que debe dejar de hacerse. "Tanto la eficacia como la efectividad son importantes. Pero cuando las organizaciones públicas empiezan a medir sus rendimientos, a veces miden sólo su eficacia…El público evidentemente quiere un gobierno eficaz, pero aún más un gobierno efectivo. Los ciudadanos tal vez se complazcan en gastar menos en educación por alumno que el resto de Estado, pero si sus escuelas son las peores del país, no tienen muchas razones para estar felices por mucho tiempo…El centrarse en la eficacia más que en la efectividad también tiende a alienar a los funcionarios. Cuando los gobiernos acentúan el coste de cada unidad de trabajo, a menudo desarrollan una mentalidad de antifaz que menosprecia la inteligencia y destreza de sus trabajadores. La mayoría de los empleados quieren ser efectivos. La mayoría gustosamente haría lo que fuera necesario para aumentar el impacto de su organización. Pero si sus superiores únicamente se concentran en su eficacia -en lo rápido que hacen cada unidad de trabajo- empezarán a sentirse como si estuvieran en una cadena de montaje".
En cuanto a la economía, por su parte, se busca determinar si con los recursos disponibles, se obtiene el máximo de desempeño de la entidad y, adicionalmente, se verifica el parámetro de los costos mínimos.
La equidad se refiere a la proporcionalidad de la gestión, al concepto de justicia, de igualdad, a la caracterización socio-económica de los ingresos y las inversiones aplicadas a satisfacer las necesidades de la comunidad.
En cuanto a la determinación de la equidad en las entidades -concebida a través de los valores trazados, se propone la aplicación del principio del gasto inversamente proporcional, pues la proporcionalidad mantiene las desigualdades existentes.
De estos parámetros, también denominados los principios del control fiscal, se destaca el correspondiente a la economía, a través del cual la Contraloría puede pronunciarse en términos cualitativos sobre el uso del gasto público, como se pudo observar.
El control interno La Nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, ha dedicado todo un capítulo a la definición y desarrollo del Control Interno de la Administración Pública.
Sobre ese particular hay que establecer algunas distinciones. La Doctrina Moderna considera que es una obligación de la Administración Pública en su actuación rutinaria, establecer un control primario ó interno de la Administración Activa, que debe examinar el Acto del Administrador, inclusive dando oportuna solución a los problemas que pudieran presentarse, actuando de conformidad con la Constitución y las Leyes. En este caso puede colegirse, que el Control Interno incluido su sistema integral, difiere del control externo, en virtud que el primero lo realiza la propia administración activa y el segundo un ente totalmente distinto a el.
Conforme a lo establecido en el Artículo 35 de la citada Ley, el Control Interno es un sistema que comprende el plan de organización, las políticas, normas así como los métodos y procedimientos adoptados dentro de un Ente u Organismo sujeto a la Ley, para salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y veracidad de su información financiera y administrativa, promover la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones, estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas. No deja la Ley ninguna duda sobre a quien corresponde la responsabilidad de organizar, establecer, mantener y evaluar el Sistema de Control Interno, ya que el Artículo 36 de la Ley en comento, obliga a las máximas autoridades de cada Ente a implantarlo, adecuándolo a la naturaleza, estructura y fines del Ente.
Como una obligación complementaria y conforme a lo previsto en el Artículo 37 de la ya referida Ley, cada entidad del sector público elaborará, en el marco de las normas básicas dictadas por la Contraloría General de la República, las normas, manuales de procedimientos, indicadores de gestión, índices de rendimiento y demás instrumentos ó métodos específicos para el funcionamiento del Sistema de Control Interno.
El Artículo 38 de la Ley establece que el Sistema de Control Interno deberá realizar el Control Previo, tanto al compromiso, como al pago, ya que se ordena que antes de proceder a la adquisición de bienes ó servicios, ó a la elaboración de otros contratos que impliquen compromisos financieros, los responsables deben asegurarse del cumplimiento de los requisitos siguientes: 1) Que el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente partida presupuestaria ó a créditos adicionales. 2) Que exista disponibilidad presupuestaria. 3) Que se hayan previsto las garantías necesarias y suficientes para responder por las obligaciones que ha de asumir el contratista. 4) Que los precios sean justos y razonables, salvo las excepciones establecidas en otras Leyes. 5) Que se hubiere cumplido con los términos de la Ley de Licitaciones, en los casos que sea necesario y las demás Leyes que sean aplicables. De la misma forma, reza el Artículo en comento, que los responsables antes de proceder a realizar pagos, deben asegurarse del cumplimiento de los requisitos siguientes: 1) Que se haya dado cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. 2) Que estén debidamente imputados a créditos del presupuesto ó a créditos adicionales legalmente acordados. 3) Que exista disponibilidad presupuestaria. 4) Que se realicen para cumplir compromisos ciertos y debidamente comprobados salvo que correspondan a pagos de anticipos a contratistas o avances ordenados a funcionarios conforme a las Leyes. 5) Que correspondan a créditos efectivos de sus titulares.
De modo que ahora, la administración hará su propio previo, debiendo implementar todo un sistema orgánico tendiente al logro de su perfeccionamiento. A tal efecto y dentro del seno de la Administración Activa se crearán unidades de auditoria interna que en el ámbito de sus competencias podrán realizar auditorias, inspecciones, fiscalizaciones, exámenes, estudios, análisis e investigaciones de todo tipo y de cualquier naturaleza en el ente sujeto a su control, para verificar la legalidad, exactitud, sinceridad y corrección de sus operaciones, así como para evaluar el cumplimiento y los resultados de los planes y las acciones administrativas, la eficacia, eficiencia, economía, calidad e impacto de su gestión. Todo a tenor de lo contemplado en el Artículo 41, sin perjuicio de las facultades de los Órganos de Control Externo.
Solo cuando el Sistema de Control Interno del respectivo Ente Territorial garantice un Control Previo eficaz y eficiente, los Órganos de Control Fiscal Externo podrán transferirlo previa evaluación.
Estas innovaciones inscriben a Venezuela en la modernidad, porque sin renunciar a ninguna modalidad clásica de control, el control de gestión, de mérito ó de resultados, siempre será más efectivo y oportuno que uno que se circunscriba a mera formalidad de actos, ya que los hechos siempre exceden en contundencia a la letra ó al papel
El Control Externo No se concibe un Estado moderno y democrático, si este adolece de órganos de control fiscal externo, no solo autónomos, orgánica y funcionalmente, sino deslastrados de las influencias político-partidistas que han mancillado en casi todos los países del mundo, la limpieza de sus actuaciones. La existencia de sólidos y eficaces órganos de control fiscal externo, es una de las características del Estado moderno, y en buena medida, la magnitud de su trabajo refleja la salud de su régimen constitucional.
Por expreso mandato del Artículo 43 de la Ley de Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, son competentes para ejercer el control fiscal externo de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las Leyes y las Ordenanzas Municipales: 1) La Contraloría General de la República. 2) Las Contralorías de los Estados. 3) Las Contraloría de los Municipios y 4) Las Contralorías de los Distritos y Distritos Metropolitanos.
Los órganos de control fiscal externo son, a diferencia de los que realizan el control interno, aquellos que no forman parte de la administración activa, ubicándose fuera de ella y sin que exista ninguna especie de subordinación ó dependencia.
El control externo comprende la vigilancia, inspección y fiscalización ejercida por los órganos competentes del control fiscal externo sobre las operaciones de las entidades sometidas a su control.
Tales actividades deben realizarse con la finalidad de determinar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias ó demás normas aplicables a sus operaciones, así como para determinar también el grado de observancia de las políticas prescritas en relación con el patrimonio y la salvaguarda de los recursos de tales entidades.
De igual forma deben los órganos de control fiscal externo evaluar la eficiencia, eficacia, economía, calidad de sus operaciones, con fundamento en índices de gestión, de rendimientos y demás técnicas aplicables, evaluando además, el Sistema de Control Interno y formular las recomendaciones necesarias para mejorarlo.
Todo a tenor de lo establecido en el Artículo 42 de la citada Ley. El Artículo 46, establece sin distinción alguna que los órganos de control fiscal externo en el ámbito de sus competencias, podrán realizar auditorias, inspecciones, fiscalizaciones, exámenes, estudios, análisis e investigaciones de todo tipo y de cualquier naturaleza en los entes u organismos sujetos a su control, para verificar la legalidad, exactitud, sinceridad y corrección de sus operaciones, así como para evaluar el cumplimiento y los resultados de las políticas y de las acciones administrativas, la eficacia, eficiencia, economía, calidad e impacto de su gestión.
Para garantizar su independencia y buen funcionamiento, las Contralorías de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios, gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa, fundamentándose además por los principios que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal, contemplado en el Artículo 25 de la Ley Comentada.
Esos principios son: Capacidad financiera e independencia presupuestaria. Apoliticismo partidista. El carácter técnico de Control Fiscal. La oportunidad en el ejercicio del control y en la presentación de resultados. La economía en el ejercicio del control fiscal. La celeridad, y la participación ciudadana en la gestión contralora. Concatenando estas características y principios, los órganos de control fiscal externo podrán, al fin, gozar de plena autonomía hacia el logro de sus metas y objetivos. Máxime ahora cuando el control de gestión tiene rango constitucional y legal, ya que el control fiscal implica ahora una investigación a fondo, con fines de evaluación permanente, de las actividades de los entes y organismos sujetos a control, que a su vez permitirá la verificación de planes y programas, así como él cumplimento y resultado de políticas y decisiones gubernamentales.
Es una facultad de los órganos de control fiscal externo efectuar estudios organizativos, estadísticos, económicos y financieros, análisis e investigaciones de cualquier naturaleza, para determinar el costo de los servicios públicos y los resultados de la acción administrativa, pudiendo constatar con ello la eficacia con que operan las entidades sujetas a su vigilancia, fiscalización y control.
A tal efecto, tanto los funcionarios de la Contraloría General de la República, de las Contralorías Generales de Estado y las Contralorías Municipales ó Distritales, acreditadas para la realización de alguna actuación de control, tendrán libre ingreso a las sedes y dependencias de los entes y organismos sujetos a su actuación, acceso a cualquier fuente ó sistema de información, registros, instrumentos, documentos e información, necesarias para la realización de su función, así como competencia para solicitar dichas informaciones y documentos.
En este sentido, la Ley de Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece en su Artículo 47 que las entidades sujetas a control están obligadas a proporcionar a los representantes de las firmas de auditores, consultores ó profesionales independientes, acreditados para realizar actuaciones de control, todo lo que el órgano de control fiscal externo expresamente solicite, son riesgo de deducción de responsabilidad administrativa.
La consolidación del sistema nacional de control fiscal es una prioridad absoluta para el nuevo Estado venezolano, quien con el pivote de la participación popular, logrará promover el control ciudadano en los proyectos de alto impacto económico, financiero y social, además de enrumbarse hacia la concretización de la excelencia, transparencia y buen uso de los recursos públicos. .
Profesionalización De Los Órganos De Control Fiscal El Sistema Nacional de Control Fiscal tiene como objeto fundamental fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su función de gobierno, lograr la transparencia y la eficiencia en el manejo de los recursos del sector público y establecer la responsabilidad por la comisión de irregularidades relacionadas con la gestión de las Entidades Públicas sometidas a su control. Así lo prevé el Artículo 23 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de control Fiscal. Deja muy claro el legislador patrio que la "Última Ratio" del Sistema Nacional de Control Fiscal, es lograr una óptima ejecución de los recursos por parte de los Órganos del Estado, así como transparencia y eficiencia en su manejo. A tal efecto el artículo 25, define los principios que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal para garantizar el logro de ese objeto, y la consecución de una gerencia eficaz.
Obviamente que no sería viable un Sistema Nacional de Control Fiscal, si carece de una gerencia capaz, profesionalizada y técnica, que propenda el cumplimiento de los principios que lo rigen. En razón de tal circunstancia la Contraloría General del Estado Aragua ha creado la fundación para el desarrollo de la Gerencia Pública del Estado Aragua FUNDACEAR, con la finalidad de consolidar una entidad que formará, adiestrará y desarrollará recursos humanos en forma sistemática y técnica para ejercer funciones de gerencia y control sobre el patrimonio público en cualquier nivel de la administración. A tales efectos la fundación realizará actividades específicas para la promoción y realización de programas y actividades de formación y actualización profesional en la áreas de auditoria, control, administración y derecho, vinculadas con el manejo de la hacienda pública, implementando para ello seminarios, cursos, jornadas, talleres y demás actividades o medios cuyo propósito pedagógico sea de similar naturaleza. Igualmente promoverá trabajos de investigación en las áreas de auditoria, control, administración y derecho, vinculadas con la hacienda pública y la gerencia pública, en coordinación con instituciones públicas ó privadas.
La Fundación coadyuvará el establecimiento de planes de cooperación nacional e internacional en materia de educación e investigación en las áreas ya mencionadas, así como el desarrollo de relaciones de cooperación con otros institutos y entidades afines.
Para nadie es un secreto en nuestro país la secular resistencia al control fiscal, por obra de realidades históricas concretas vinculadas al autoritarismo y al totalitarismo, que crearon una suerte de cultura anti-control que aún se combate y debe combatirse, para acceder en lapso breve hacia estadios superiores dentro del concierto de naciones. Afortunadamente la historia documental de Venezuela resguarda para la posteridad nuestras fortalezas y debilidades, teniéndola como referencia obligada para la consulta a la hora de tomar decisiones. Esta es una de las tareas fundamentales de la Fundación y así se asume como un compromiso supremo.
No puede existir república y ciudadanía sin ciudadanos, como tampoco puede haber gerencia, sin gerentes. Formarlos integralmente tomando como pivote nuestra Fundación, no solo constituye con esfuerzo sino una verdadera y auténtica obligación de nuestra parte, en la búsqueda de soluciones positivas a nuestra crisis, formando parte de la solución y la respuesta, y no del caos.
Desde nuestra óptica un Gerente no es solo quien dirige, conforme a normas ó estatutos. No es solo quien ostenta potestades por mandato popular, por designación ó por nombramiento, porque concebirlo así sería incurrir en un peligroso simplismo, que quizá contenga buena parte de las respuestas a nuestras propias interrogantes sobre las carencias de la administración pública, así como también del sector privado, que no se muestra en nuestro contexto, tan exitoso como el país lo aspira y necesita. Revertir esta situación en alguna forma, será sin duda la mejor recompensa para una Fundación que basa su norte en la excelencia y el conocimiento.
La política fiscal. El gobierno gasta a través de inversiones públicas, gastos públicos y obtiene ingresos a través de los impuestos sobre las actividades de producción y de circulación de mercancías, sobre los ingresos y ganancias de cualquier otra naturaleza.
La política fiscal es el conjunto de medidas e instrumentos que toma el estado para recaudar los ingresos necesarios para la realización de la función del sector publico. Se produce un cambio en la política fiscal, cuando el Estado cambia sus programas de gasto o cuando altera sus tipos impositivos. El propósito de la política fiscal es darle mayor estabilidad al sistema económico, al mismo tiempo que se trata de conseguir el objetivo de ocupación plena. Como hemos dicho anteriormente la Política Fiscal tiene 2 componentes, el gasto público y los ingresos públicos.
Gasto publico En cuanto al gasto público, este se define como el gasto que realizan los gobiernos a través de inversiones públicas. Un aumento en el gasto público producirá un aumento en el nivel de renta nacional, y una reducción tendrá el efecto contrario. Durante un periodo de inflación es necesario reducir el gasto publico para manejar la curva de la demanda agregada hacia una estabilidad deseada. El manejo del gasto público representa un papel clave para dar cumplimiento a los objetivos de la política económica.
El gasto público se ejecuta a través de los Presupuestos o Programas Económicos establecidos por los distintos gobiernos, y se clasifica de distintos maneras pero básicamente se consideran el Gasto Neto que es la totalidad de las erogaciones del sector público menos las amortizaciones de deuda externa; y el Gasto Primario, el cual no toma en cuenta las erogaciones realizadas para pago de intereses y comisiones de deuda publica, este importante indicador económico mide la fortaleza de las finanzas públicas para cubrir con la operación e inversión gubernamental con los ingresos tributarios, los no tributarios y el producto de la venta de bienes y servicios, independientemente del saldo de la deuda y de su costo.
Gasto Programable: es el agregado que más se relaciona con la estrategia para conservar la política fiscal, requerida para contribuir al logro de los objetivos de la política económica. Por otro lado resume el uso de recursos públicos que se destinan a cumplir y atender funciones y responsabilidades gubernamentales, así como a producir bienes y prestar servicios. La clasificación económica permite conocer los capítulos, conceptos y partidas específicas que registran las adquisiciones de bienes y servicios del sector público. Con base a esta clasificación, el gasto programable se divide en gasto corriente y gasto de capital. Estos componentes a su vez se desagregan en servicios personales, pensiones y otros gastos corrientes dentro del primer rubro, y en inversión física y financiera dentro del segundo.
Gasto corriente: Dada la naturaleza de las funciones gubernamentales, el gasto corriente es el principal rubro del gasto programable. En él se incluyen todas las erogaciones que los Poderes y Órganos Autónomos, la Administración Pública, así como las empresas del Estado, requieren para la operación de sus programas. En el caso de los primeros dos, estos recursos son para llevar a cabo las tareas de legislar, impartir justicia, organizar y vigilar los procesos electorales, principalmente. Por lo que respecta a las dependencias, los montos presupuestados son para cumplir con las funciones de: administración gubernamental; política y planeación económica y social; fomento y regulación; y desarrollo social.
Por su parte, en las empresas del Estado los egresos corrientes reflejan la adquisición de insumos necesarios para la producción de bienes y servicios. La venta de éstos es lo que permite obtener los ingresos que contribuyen a su viabilidad financiera y a ampliar su infraestructura.
Gasto de Capital:El gasto de capital comprende aquellas erogaciones que contribuyen a ampliar la infraestructura social y productiva, así como a incrementar el patrimonio del sector público. Como gastos; gastos de Defensa Nacional, también se pueden mencionar la construcción de Hospitales, Escuelas, Universidades, Obras Civiles como carreteras, puentes, represas, tendidos eléctricos, oleoductos, plantas etc.; que contribuyan al aumento de la productividad para promover el crecimiento que requiere la economía.
Gestión Tributaria O Ingresos Públicos La Gestión Tributaria mide el conjunto de acciones en el proceso de la gestión pública vinculado a los tributos, que aplican los gobiernos, en su política económica. Los tributos, son las prestaciones en dinero que el Estado, en su ejercicio de poder, exige con el objeto de tener recursos para el cumplimiento de sus fines.
La Gestión Tributaria es un elemento importante de la política económica, porque financia el presupuesto público; Es la herramienta más importante de la política fiscal, en él se especifica tanto los recursos destinados a cada programa como su financiamiento. Este presupuesto es preparado por el gobierno central y aprobado por el Congreso, es un proceso en el que intervienen distintos grupos públicos y privados, que esperan ver materializadas sus demandas. Es un factor clave que dichas demandas se concilien con las posibilidades reales de financiamiento, para así mantener la estabilidad macro económica. La pérdida de control sobre el presupuesto es fuente de desequilibrio e inestabilidad con efectos negativos insospechados. Es importante mencionar que los ingresos y gastos gubernamentales se ven afectados por el comportamiento de otras variables macro económicas, como el tipo de cambio, los términos de intercambio, el crecimiento del PBI, etc.
Además la Gestión tributaria puede incentivar el crecimiento a determinados sectores, por ejemplo, otorgando exoneraciones, incentivos. De este modo la gestión tributaria es un elemento importante porque va ayudar a crecer, mantener o decrecer la economía en la medida que los indicadores de gestión se hayan llevado en forma eficiente a través de estrategias (Recaudación, presentación de la Declaración Jurada, para detectar el cumplimiento de los contribuyentes). La gestión tributaria optima es aquella en la que la política fiscal es estable y el Sistema Tributario eficiente (diseñado para nuestra realidad). Si la gestión tributaria es óptima atrae inversión.
En venezuela Antecedentes. Lamentablemente para nuestro país, la política fiscal ha sido mal llevada a lo largo de muchos períodos gubernamentales, uno y otro gobierno han tratado de implantar paquetes económicos que reactiven la economía venezolana, pero lamentablemente fallan al no poder controlar el Gasto Público y mucho menos se ha creado una cultura tributaria en los ciudadanos y empresas Venezolanas.
Durante los períodos de bonanza petrolera que vivía el país y hasta la llegada del viernes negro, la costumbre por parte de los gobiernos; era tener un enorme gasto público producto de un abultado número de subsidios y regalías; y una política de endeudamiento demasiado arriesgada, y como los ingresos por concepto de exportaciones petroleras eran suficientes para cubrir el gasto público, realmente no se desarrollo nunca una política económica y menos una política tributaria eficiente y adaptada a la realidad del país y modernizada. La modernización llegó muy tarde, hace apenas unos 15 o 20 años los instrumentos fiscales utilizados en las políticas económicas eran pocos, mal implantados y muy difíciles de controlar, obteniéndose una gran pérdida por los altos niveles de evasión fiscal que se presentaban.
Luego del viernes negro, y por causa de políticas económicas que no han sido diseñadas para adaptarse a la realidad de nuestro país, la política fiscal ha sido mal planteada y mal ejecutada. Se ha intentado aplicar serias medidas en materia económica pero han perdido efecto; primero por falta de continuidad en las políticas aplicadas, es decir, muchas veces dentro de un mismo periodo gubernamental hemos visto cambios en las políticas aplicadas, y apenas toman control los nuevos gobiernos inmediatamente son cambiados los planes económicos, con esto solo se logra un sistema inestable que no es capaz de asimilar un lineamiento cuando se le impone una nueva dirección. En segundo lugar por carecer de un planteamiento que busque primero, controlar el gasto público a través del mejoramiento y simplificación del sector público y crear un Sistema Tributario eficiente, para luego poco a poco pero con paso firme y sostenido lograr la reactivación económica que tanto requiere Venezuela.
En Venezuela, la posibilidad de un Estado como el que tuvimos en las últimas décadas ya no es viable, por la sencilla razón de que el país no se puede permitir ese lujo. La sinceración de la economía es y seguirá siendo la única salida. Los controles excesivos, los subsidios, el proteccionismo, el paternalismo estatal y el Estado empresario, conllevan altos grados de ineficiencia y terminan imponiendo un elevado costo a la sociedad. Esos costos tienen que salir de alguna parte (endeudamiento). Las políticas económicas que caracterizaron la política económica venezolana entre 1974 y 1994 arrojaron una hiperinflación alimentada por un drástico y continuado deterioro en el valor de nuestro signo monetario.
Política Fiscal Actual El actual gobierno venezolano, según su propuesta económica propone una reducción del gasto público, y una modificación al tratar de reducir el gasto corriente, a través de reestructuraciones en todos los organismos oficiales para hacerlos más eficientes y menos costosos, y por su parte aumentar el gasto de capital, para crear la infraestructura necesaria para comenzar la reactivación económica. El presupuesto fiscal del año 2000, tiene un nivel de gasto total acordado de Bs. 17.878 millardos, equivalentes al 24,2% del PIB, aumentando su nivel en 1,5 puntos del PIB con respecto al presupuesto de 1999. De este total de gasto, el 84,5% se concentra en los siguientes ministerios: Finanzas, del Interior y Justicia, Educación, Cultura y Deporte, Salud y Desarrollo Social, Infraestructura y Defensa.
En referencia a la clasificación económica del gasto, el mismo presenta una orientación que está en sintonía con los lineamientos estratégicos de este Programa Económico. Los gastos corrientes se ubican en monto de Bs. 12.718 millardos, equivalentes al 17,3% del PIB, creciendo en tan sólo 0,3 puntos del PIB con respecto al año precedente. Los de capital, se sitúan en Bs. 2.967 millardos, equivalentes al 4,0% del PIB, superando en más de 1,1 puntos del PIB al gasto presupuestado del año 1999, y por último, las aplicaciones financieras, dentro de las cuales se encuentran la amortización de préstamos, alcanzan un monto de Bs. 2.192 millardos, equivalentes al 3% del PIB, presentando una variación con respecto al año pasado de 0,1 puntos del PIB.
Por otra parte, en materia de gestión tributaria propone una reestructuración del actual Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), para aumentar la recaudación y evitar la evasión de impuestos. Así como la aplicación de una serie de instrumentos de recaudación que permitan reducir el déficit fiscal. En este sentido, el presupuesto fiscal para el año 2000, fija como meta en los ingresos ordinarios de origen no petrolero un monto de Bs. 8.561 millardos, equivalente al 47,8% del total de ingresos, mejorando su participación en 5,7 puntos porcentuales con respecto al nivel alcanzado en 1999. Los ingresos fiscales originados por la actividad petrolera, excluyendo las transferencias al Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM), se estiman en Bs. 4.211 millardos, equivalentes al 23,6% del total de ingresos fiscales.
Esto luce muy bien en el papel, pero ha sido un factor común observar excelentes propuestas económicas por parte de los distintos gobiernos venezolanos que luego se pierden en la intrincada e ineficiente red burocrática, o simplemente no son capaces de cumplir las metas que son trazadas, en otras ocasiones, y debido a nuestra gran dependencia de las exportaciones petroleras, los planes se ven afectadas por variaciones en los precios del petróleo, e incluso por crisis ocurridas en otros países que crean un efecto dominó, afectando a las economías más vulnerables como la nuestra.
Los economistas de finanzas públicas consideran que el sector público tiene tres ramas de actividades o tres funciones principales: 1) La función de estabilización y crecimiento: que se interesa en mantener el balance macroeconómico a fin de prevenir tanto grandes inclinaciones en el empleo y la actividad económica y severos ataques de inflación, así como asegurar una adecuada tasa de crecimiento económico; 2) La función de distribución: que se refiere a la adecuada distribución de la renta entre los diversos grupos de la economía. 3) La función de asignación: que se relaciona con la eficiente asignación de recursos en toda la economía. Cada una de estas funciones representa no solamente un objetivo legitimo de política gubernamental sino también un importante aspecto de desarrollo económico.
Las tres metas del sistema tributario señaladas anteriormente, con frecuencia están en conflicto, particularmente cuando se deben mantener los ingresos globales, forzando así a los formuladores de políticas a escoger entre las mismas al tomar sus decisiones de política tributaria. Más importante en ese respecto, es el conflicto entre un sistema tributario eficiente o uno que interfiere menos con el comportamiento económico y crean un menor impacto sobre las decisiones para trabajar o ahorrar o invertir, y un sistema tributario de distribución deseable o uno que logre mejor los objetivos de equidad de la sociedad.
Además los instrumentos tributarios también difieren en las demandas que se hacen a la administración tributaria así como en la característica de cumplimiento. Los impuestos basados en transacción tienden a ser más fáciles de administrar que los impuestos que requiere complejas reglas de medición de renta para ser aplicadas. Igualmente, los impuestos que pueden ser recaudados a través de retención serán más fácilmente administrados que aquellos que requieren la presentación de declaración de impuestos.
En caso de incumplimiento, factores tales como la oportunidad de evadir impuestos, las ganancias de la evasión tributaria, los riesgos de detección, y las sanciones aplicadas, se detecta que pueden variar de un impuesto a otro.
Los formuladores de políticas generalmente recurren a dos tipos de acciones al tratar de manejar el problema de conflictos entre las metas. En primer lugar, pueden escoger una mezcla de impuestos. Segundo pueden adoptar disposiciones particulares dentro de la estructura de cada tipo de impuestos en un intento por resolver los conflictos de metas.
Repercusiones De La Política Fiscal En Venezuela Definitivamente que la política económica aplicada en cualquier país tendrá una repercusión positiva o negativa sobre la sociedad que conforma dicho país, incluyendo empresas, ciudadanos, industrias, etc. En el caso de Venezuela, lamentablemente es necesario reconocer que las políticas económicas y por ende las políticas fiscales aplicada a lo largo de los últimos 50 años, no han sido más que incoherentes medidas contrarias a lo que aconseja la Teoría económica positiva, al contrario solo han logrado arrastrar al país a un profundo estancamiento del cual resulta muy difícil, pero no imposible de salir.
Para evitar un poco esta situación se inicia en el país un proceso de privatización de algunas empresas del Estado, caracterizadas por arrojar solamente perdidas en lugar de ganancias, esto tiene como finalidad reducir el déficit del Estado, ahorrando de esta manera millones de dólares en inversiones que no tienen ningún sentido al gobierno y transfiriendo esos activos improductivos a manos privadas. A su vez las empresas que continuaban en manos del Estado se vieron en la necesidad de sincerar las tarifas de sus bienes y servicios, incidiendo nuevamente en el alza de los precios y la inflación.
Sugerencias Hemos visto como la política fiscal puede estar orientada hacia dos corrientes principales; las políticas de demanda y las políticas de Oferta, ambas, sin embargo, buscan el equilibrio macroeconómica necesario para lograr el crecimiento sostenido y el desarrollo de las naciones, aunque a través de distintos métodos.
La de la demanda, se concentra en medidas coyunturales, es decir, de políticas intervencionistas del Estado, a fin de generar un desplazamiento de la curva de la demanda agregada, con el fin de equilibrar la situación económica y lograr la situación de pleno empleo. Sin embargo por tratarse de medidas coyunturales, estas pueden y deben ser reducidas gradualmente, una vez alcanzado el fin deseado debe dejarse nuevamente en manos del mercado el destino económico, el Estado sólo debe intervenir cuando el mercado no logre por si solo equilibrar la situación, sin embargo una vez logrado el equilibrio, el Estado debe retirarse nuevamente a sus funciones de supervisión y dejar que las fuerzas naturales de oferta y demanda del mercado sigan su curso.
Las políticas de oferta por su parte arguyen que las políticas de demanda generan un efecto devastador a largo plazo como lo es la inflación y el endeudamiento, así como una nueva plaga económica: la estanflación, producto de la excesiva aplicación de políticas de demanda las cuales auspician un incremento en el gasto público del Estado con el fin de activar el crecimiento económico, aunque se incurra en déficit fiscales. La estanflación, reúne todas las características del estancamiento económico (desempleo, industria paralizada) junto con la ya referida inflación producto del aumento de los precios generados por los incrementos en la masa monetaria de creados en las políticas keynesianas. Las políticas de la oferta proponen un control estricto sobre la oferta monetaria, a fin de que este posea una tasa de crecimiento constante que; sin generar inflación logre los propósitos del crecimiento económico y desarrollo perseguido, para evitar el estancamiento de la economía.
Las políticas de oferta se orientan a flexibilizar las reglas del juego dentro de la economía, evitando las presiones sobre los distintos componentes del sistema productivo, aspirando a constituirse en una acción coherente encaminada a propiciar el natural discurrir de las fuerzas que actúan en el mercado. En fin al contrario de las medidas coyunturales de las políticas de demanda, la política de oferta se traza a muy largo plazo, para lograr el equilibrio.
Con referencia al caso venezolano, siempre hemos estado conscientes del gran potencial económico que tiene nuestro país, enormes reservas petroleras, auríferas y mineras parecen inagotables, igualmente contamos con grandes posibilidades en materia agrícola, turística y manufacturera. Lamentablemente la excesiva aplicación de las políticas de demanda que arrastraron a nuestra economía hasta la actual situación permitió que se creara en nuestro país una mentalidad de que no somos capaces de lograr ningún avance si el Estado no interviene, es cierto que debido al enorme déficit fiscal y nivel de endeudamiento, el Estado no puede, ni debe continuar con políticas expansionistas y proteccionistas, debemos abrir nuestra economía a la inversión proporcionando seguridad en materia jurídica y fiscal, atraer las inversiones para desarrollar y explotar nuestro enorme potencial.
Esto solo se logrará a medida que se logre un equilibrio económico y los frutos de ese proceso no se observarán de inmediato, debemos asumir la responsabilidad por tantos años de despilfarro económico e intervención del Estado en los asuntos económicos, dejar que poco a poco sean las fuerzas naturales del mercado las que logren la reactivación económica de nuestro país.
Pero antes debemos asumir los riesgos y sacrificios que esto representa en aras de obtener un mejor futuro; no se puede ser pesimista y pensar que la situación no tiene salida, solo debemos asumir el reto, sincerando nuestra economía, creando una disciplina fiscal acorde a las necesidades, reduciendo el tamaño del Estado y evitando el intervencionismo del mismo, propiciar la aplicación de la economía de mercado, eliminar las medidas proteccionistas, eliminar trabas y controles innecesarias en la actividad económica, aplicar políticas de flexibilización de precios y salarios, establecer límites al crecimiento monetario y propiciar la movilidad y capacitación de la fuerza laboral.
Este conjunto de medidas no dará sus frutos inmediatamente por el contrario representan un lento pero continuo mejoramiento de la economía venezolana hasta lograr su total recuperación, esperemos que nuestros gobernantes actuales y los futuros logren entenderse unos con otros y trabajar en conjunto para lograr el recuperamiento de la economía Venezolana.
6. Clasificación del control fiscal
A pesar de la importancia que para toda disciplina tiene una clasificación técnica, en esta materia se observa una gran falta de uniformidad. Como el problema de la terminología, anteriormente analizado, éste presenta la más anárquica variedad. Podemos afirmar que no existen dos autores de los pocos que han hecho esfuerzos para clasificar, que muestren plenamente de acuerdo. Parten de puntos de vista diferentes, usan los mismos términos con distinto contenido, confunden los simples métodos con los sistemas, tratan de establecer diferencias donde no existen, confunden el género con la especie y viceversa, etc. Para confirmar la anterior aseveración presentaremos más adelante, con toda brevedad, las clasificaciones que con tanta variedad imaginativa han creado diversos autores.
Siempre se ha hablado de que "toda clasificación es peligrosa". Seguramente por la tendencia propia de las clasificaciones de crear confusión en lugar de orden, como debería ser, dentro de toda disciplina. La pluralidad arbitraria genera una anarquía doctrinaria que fácilmente repercute en el campo teórico y práctico. Es posible que los trabajos de unificación de la terminología que realiza el Secretariado Internacional de las Instituciones Superiores de Control puedan contribuir, indirectamente, a hacer un poco de luz sobre esta materia. Tal vez, así se canalice hacia una dirección más o menos precisa, la frondosa variedad creada por la cautivadora tentación que nos impulsa a clasificaciones subjetivas.
Pero es evidente, que toda disciplina necesita una clasificación para su exacta captación y para comprensión de sus inevitables atices. Las clasificaciones en si, no son "peligrosas". Lo peligroso es , la incontrolable libertad intelectual, que convertida en una especie de libertinaje arrastra a lamentable anarquía lo que por su naturaleza no es más que orden.
No obstante debemos reconocer que voluntaria o involuntariamente no deja de apreciarse una cierta y leve coincidencia que hace pensar en que la tarea de uniformar las clasificaciones del Control Fiscal quizás no ofrezca insalvables obstáculos.
La clasificación de esta materia debe atender a reglas de generalidad y simplicidad, y debe hacerse con espíritu restrictivo, y dentro de lo posible, universal. Cualquiera que se proponga clasificar, con el propósito de crear una interminable lista, estamos seguros que no tendrá demasiadas dificultades. Siempre existirán aspectos, rasgos, caracteres, modalidades y combinaciones infinitas que como en un inmenso caleidoscopio le permitirá crear hasta insólitas clasificaciones carentes de seriedad científica.
Algunas de las más usuales clasificaciones del Control Fiscal: parlamentario, legislativo, político, constitucional, de legitimidad, de legalidad, de oportunidad, de mérito, de sinceridad, de la probidad, de la honestidad, previo, preventivo, perceptivo, concomitante, en curso de ejecución presupuestaria, de compromisos, de egresos, de ingresos, judicial, jurisdiccional, contencioso, externo, interno, administrativo, escritural, objetivo, jurídico, de metas, de resultados, popular, de conveniencia, subjetivo, descentralizado, contemporáneo, analítico, sintético, permanente, ordinario, extraordinario, especial, general, parcial, selectivo, exhaustivo, por muestras, jerárquico, de tutela, supremo, superior, crítico, directo, indirecto, revisional o revisivo, total, fragmentario, continuo, periódico, eventual, de cuentadantes, formal, detallista, local.
Como se observará, los autores utilizan en numerosas oportunidades términos sinónimos para expresar conceptos diferentes y en otros casos se pretende denominar con diversos vocablos sistemas o métodos idénticos.
Vicente Ripa Alberdi, en su obra "El Presupuesto y su Control", dice que "la teoría moderna ha creado dos sistemas de fiscalización en boga en los países más adelantados, que tienden a evitar los males que pueden originarse y que son: el control preventivo y el control judicial o crítico según se le ha llamado. Una clasificación extremadamente parca.
Alberto Arévalo, en su "Contabilidad Gubernamental" habla de "Contralor de la Hacienda Pública" y lo clasifica así: financiero y patrimonial, en razón de la materia que se le aplica, externo e interno, según los "órganos jurisdiccionales" a los que le compete ejercerlo, de acuerdo con el momento en que se ejerce el control, lo clasifica en "preventivo, concomitante y posterior", de acuerdo con el alcance lo clasifica en "contralor de la legalidad" y contralor del mérito", y luego llama al primero objetivo y al segundo subjetivo; por la intensidad, lo clasifica en analítico y sintético, en cuanto a la "vía seguida", en directo e indirecto, total y fragmentario de acuerdo al procedimiento. Arévalo clasifica el control por "su continuidad o ritmo" en continuo, periódico y eventual. El control que se lleva a cabo " en el lugar de realización de los hechos" lo clasifica como local o "in situ" para diferenciarlo del "centralizado".
Constantín X, Sarantopoulos, en su anteriormente comentado trabajo "Principios Generales de Control de las Finanzas Públicas", incluido en la "Gran Enciclopedia Helénica", crea su propia clasificación y habla de que existe control administrativo, control jurisdiccional y control parlamentario, en primer lugar. Con respecto al control administrativo, dice que es el ejercicio por órganos de la Administración. Y califica dentro de este sistema, como "caso típico", el del ejercicio por el "Auditor and General Comptroller" del sistema anglosajón, a quien equipara a los inspectores de finanzas, de contabilidad e impuestos, que son órganos de control interno, en la mayoría de los países. La denominación de "administrativo" para el control ejercido por el Contralor General de los sistemas anglosajones, trae confusión por cuanto la mayor parte de la doctrina,, reserva el término "administrativo" para identificar el ejercicio por la propia Administración", o sea el interno.
Luego al hablar de "control jurisdiccional", dice que sólo el administrativo no aportaría las necesarias garantías "pues proviene de la misma administración controlada", y agrega que por eso "al lado del control administrativo" existe "un segundo control, el jurisdiccional".
Sobre el control parlamentario, dice solamente que lo ejerce "el parlamento", el cual, según las disposiciones de la Constitución, "examina y vota la Ley de Presupuesto". Es decir que según esto todo el Control Parlamentario se reduce al previo presupuestario. Se omite así la importante actividad contralora posterior a la aprobación del Presupuesto, la cual concluye con el juicio político de las cámaras sobre la gestión ejecutiva.
En una segunda clasificación X. Sarantopoulos, habla de Control a priori, a posteriori y concomitante. Llama al primero preventivo, que como ya demostramos es denominación impropia y al segundo, represivo, adjetivo que en esta materia resulta de difícil comprensión. En lo que se refiere al control "a posteriori", el autor limita su alcance al examen de cuentas para que se verifique "tanto la legalidad como la validez de las operaciones efectuadas". Como vemos, deja fuera de esta clasificación otras formas de control posterior, principalmente la que realiza el Parlamento.
Como una categoría distinta de control, el autor griego citado, analiza el "control concomitante". Explica que éste consiste en el que se realiza durante el año financiero "en el momento de ejecutarse las operaciones". Luego lo refiere al control interno o "administrativo"cuando dice que es el que realizan los inspectores financieros, pagadores y contadores subordinados. El control "concomitante" o "en curso de ejecución", o constituye una categoría independiente, un "tipo" o sistema. Esta forma es, ante todo, un procedimiento estrechamente ligado al control previo.
El control concomitante es siempre un procedimiento, auxiliar del sistema de control previo. Por su propia naturaleza el control "contemporáneo" con la realización del acto es previo a la aprobación o autorización. Y si es previo, por cuanto el acto aún no se ha consumado, es inoficioso y superfluo querer crear una categoría distinta donde sólo hay una modalidad específicamente. El control concomitante, es un procedimiento previo a la aprobación o a la autorización, y por ello es sólo una, modalidad del control previo.
Otra clasificación formulada por X. Sarantopoulos, es la de "Control Interno y Control Externo", fundamentada "en la ubicación del órgano de control con respecto al servicio controlado". En una definición poco clara del control interno dice que es "el ejercido por los órganos del mismo servicio". Y al tratar de distinguirlo de otros, dice el autor que "el carácter distintivo de este control es el de ser a la vez, preventivo y permanente". Hemos entendido siempre, y así lo observamos en la práctica, que el control interno puede ser previo y posterior. Además se manifiesta en toda la organización de la actividad administrativa y no sólo u "ordinariamente" en los "establecimientos públicos y empresas del Estado, tales como las de Electricidad, el Organismo de Administración de Material Aliad, etc.", como afirma el autor.
Lugo se refiere al "Control Externo", definiéndolo como "el efectuado por organismos que no pertenecen al mismo servicio, sino a una entidad de control externo". Como se ve, la definición es tautológica, incluye como parte de ella, la idea de lo definido. Tal es el caso del control ejercido por el Contralor General o por los miembros del "Instituto de Contadores Juramentados". Pero hacemos notar que cuando el autor habló de Control Administrativo", ejercido por los órganos de la administración, dijo que era típico el realizado por el Contralor General, funcionario, según él, propio de los sistemas anglosajones.
Al hablar del control externo, se refiere a las Instituciones Superiores de Control como "Cortes de Cuentas" o por el título del funcionario principal, Contralor General. Quedarían así fuera de la clasificación, varias instituciones. Otra inexplicable omisión del autor es la de excluir de la clasificación de control externo, el que realiza el Parlamento.
Otras clasificaciones efectúa el autor citado, y dice que en relación con su contenido se distingue el control general, el control parcial y el control particular. Entendemos que esta distinción obedece más que al contenido, a la extensión. Pero, además, en nuestra opinión, esta clasificación ya no corresponde a los sistemas de control, sino a los métodos o procedimientos, aplicables a todos los sistemas.
Dentro de lo que consideramos una clasificación de procedimientos o métodos, pero no de tipos de control, como los califica X. Sarantopoulos, concluye hablando de Control Permanente u Ordinario, Control completo y a título de prueba.
El autor Honorato Sepe en su obra "La Corte dei Conti", dice que el control puede ser clasificado en jurisdiccional y administrativo según la autoridad que lo ejercita y de acuerdo con el carácter extrínseco que reviste la actividad de control. Repite luego, la clasificación por la autoridad que lo ejerce y dice que puede distinguirse en político (que proviene de las Asambleas Legislativas), administrativo y jurisdiccional. La denominación de político para referirse, exclusivamente, al que efectúa el Parlamento es muy general, ya que esta expresión abarca prácticamente, en un sentido amplio, toda la actividad del Estado. No consideramos acertado que se distinga el control que realizan las Cámaras Legislativas del que efectúa, por ejemplo, la propia administración, denominado político. Todo lo relacionado con la cosa pública, con el gobierno de los intereses de la colectividad, es política, por lo cual se concluye que en realidad todo sistema de control sería político, y que esta expresión no es la más indicada para distinguir. Más apropiado es denominarlo Control Parlamentario.
Otra de las clasificaciones hechas por el Profesor Sepe, es la de control ordinario y control extraordinario. Habla igualmente de control de la legitimidad y control del mérito, tomando como base los fines.
Con respecto al momento en que se ejercita el control, el mencionado autor, dice que puede ser preventivo y sucesivo o póstumo. Es uno de los autores que no ha incurrido en clasifica, como una forma intermedia entre el previo y el posterior, un presunto control concomitante o en curso de ejecución.
Honorato Sepe dice que es oportuno hacer una distinción entre control interno y externo, entendiendo el primero como aquél ejercido en el ámbito de la jerarquía administrativa y en virtud de poderes jerárquicos, y el segundo, aquél desarrollado por órganos fuera de todo ligamento de subordinación jerárquica.
El profesor Louis Trotabas en su obra "Finances Publiques" dice que existe un control parlamentario, un control administrativo, que identifica con el interno realizado en Francia por el Ministro de Finanzas sobre la ejecución del presupuesto, y en tercer lugar un control que denomina, a la vez administrativo y jurisdiccional, atribuido a un órgano independiente del gobierno y del parlamento. La Corte de Cuentas.
Se considera errónea la denominación de control administrativo para el control interno, en razón de que de este modo se confunde el género, administrativo con la especie (interno). Es evidente, que el control administrativo puede ser externo.
El control administrativo no sólo se realiza en la propia administración, internamente, sino que un control externo realizado por órganos de la jurisdicción administrativa es igualmente administrativo. El autor pareciera estar de acuerdo con esta última afirmación cuando dice que el control ejercido por la Corte de Cuentas es a la vez administrativo y jurisdiccional. Es decir que pareciera admitir que el control administrativo no es sólo el que realiza internamente el Ministerio de Finanzas.
El autor Manuel Matus Benavente, Profesor de Derecho Financiero de la Universidad de Chile, clasifica el Control Fiscal, al referirlo únicamente a la actividad presupuestaria, en político, administrativo y técnico- financiero. Con respecto a la Fiscalización Política dice que es la que ejerce el Parlamento a través de sus atribuciones fiscalizadoras sobre los funcionarios públicos que tienen a su cargo responsabilidades financieras. Aparte de que la denominación de político para el control ejercido por el Parlamento, es impropia, consideramos el concepto transcrito, confuso y además limitado, ya que deja fuera una amplia actividad de control parlamentario y la circunscribe a un control sobre funcionarios.
Cuando el Profesor Matus habla de la Fiscalización Administrativa dice que es atendida por diversos organismos de la Administración Financiera de cada país que tienen a su cargo la fiscalización y aplicación de las leyes que establecen ingresos, su recaudación, la custodia de los fondos públicos y finalmente la tarea de cancelar los compromisos. Independientemente del ya comentado mal uso del término administrativo, para referirse al control interno que aparentemente el autor quiere describir, debemos señalar que el concepto sobre esta forma de control acusa una lamentable tautología. Es imprecisa, por cuanto leída con atención podemos observar términos vagos como organismos de la Administración Financiera que según el autor ejercen la fiscalización, pero no sólo está sino otras actividades que no son control, por locuaz el concepto se aparta de lo que se quiso clasificar, distinguiéndolo.
La tercera clasificación del Profesor Matus es la de Fiscalización Técnico- financiera, y la determina como una labor jurídico- contable que se desarrolla permanentemente durante la ejecución presupuestaria. Pero observamos que a los fines de clasificación, esta novedosa diferenciación no corresponde a una categoría autónoma, ya que según el concepto expresado por el autor esta labor puede ser también Fiscalización Administrativa. Si el principal carácter de la llamada Fiscalización- financiera, es la labor jurídico- contable, observamos que ésta, es común a casi todos los sistemas y no sería nota diferenciante tampoco.
El Auditor de la Corte de Cuentas de Francia Jacques Magnet, en su obra "La Cour des Comptes" clasifica el control por la autoridad que lo ejerce, en control administrativo, judicial y parlamentario. En cuanto al momento de su ejercicio, en control previo, en curso de ejecución y control posteriori. Por los fines del control, en control de la regularidad y control de la oportunidad. Y por su objeto, en control sobre los actos y en control sobre las personas.
Con respecto a esta clasificación observamos que habla de control administrativo, que aunque no lo define, se deduce que lo identifica en principio con el interno. Habla igualmente de control judicial para referirse al jurisdiccional que como sabemos puede ser también administrativo. Sobre estas dos formas de control y sobre el parlamentario el autor no desarrolla explicaciones.
Con relación al control previo, se observa que el Auditor Magnet, lo limita al ejercicio por la Administración Activa y olvida el que corresponde al Parlamento, u otras entidades.
Al desarrollar más adelante el autor, las potestades de la Corte de Cuentas, incurre en una distinción en nuestra opinión errónea y ya comentada, al hacer separación entre un control jurisdiccional y un control administrativo, a cargo de esta Institución. Es decir que llama "control jurisdiccional" el que ejerce la Corte en forma de juicio, y control administrativo el que no es jurisdiccional.
El Profesor Mauricio Duverger, en su obra "Finances Publiques" elabora su propia clasificación del control. Por las personas controladas, lo clasifica en control sobre contadores y sobre administradores, de acuerdo con el momento, en previo, en curso de ejecución y a posteriori, por la naturaleza de los organismos que lo ejercen lo clasifica en "control administrativo, ejercido por los administradores", el control jurisdiccional "ejercido por el tribunal", y "el control político, ejercido por el Parlamento". Duverger considera como más importante la última clasificación, y fundamenta sobre ella su exposición.
Nuevamente señalamos nuestra inconformidad con la denominación de control administrativo para referirse al que ejerce la propia administración, por las razones ya anteriormente expresadas. Con relación al controlen curso de ejecución como categoría diferente al previo y al posterior, expresamos nuestra inconformidad al analizar otros autores y alegamos, entonces, que no es una categoría autónoma, sino que es un método auxiliar del control previo. Nuestra opinión se basa en el hecho de que toda actividad de control ejercida antes de perfeccionarse el acto, es control previo, cualesquiera que sean sus modalidades. Sobre la denominación de "control político" para calificar el ejercido por el Parlamento, al comentar otros autores (Sarantopoulos, Sepe, Matus, etc.), nos referimos a su impropiedad por la amplitud del término y lo poco idóneo para distinguir. Sin embargo, cuando el autor desarrolla esta clasificación, habla de "Control Parlamentario", que resulta más acorde con su naturaleza.
Algunos autores, como el Profesor René Stourm, quien en 1889, publicó su obra "Le Budget", clasifico el Control Fiscal, estableciendo tres modalidades de acuerdo con las autoridades que lo ejercen: "administrativo", "judicial" y "legislativo". El control administrativo, como lo califican también autores más recientes, es el que realiza internamente la administración. La clasificación de "control judicial", la utiliza Stourm, para calificar la función de control que ya en esa época ejercía un órgano de la "jurisdicción administrativa", la Corte de Cuentas. En los autores contemporáneos esta expresión ha sido sustituida por la de "control jurisdiccional".
Cuando el autor comentado se refiere al control ejercido por el Parlamento, lo denomina "control legislativo". Este término ha sido eliminado en las clasificaciones elaboradas por autores modernos, aun cuando reemplazado en oportunidades, por el de "control político", que es inapropiado. El término, bastante generalizado, de control parlamentario, es el propio cuanto la función de control encomendada al Parlamento o Asambleas Legislativas, no tiene que ver con la función legislativa. Esto sería aceptar que toda la actividad del llamado "Poder Legislativo" es "Legislación".
En conclusión, consideramos que el término utilizado por Stourm en 1889, "control administrativo", para distinguir el realizado por la administración internamente, ha sido el que más fortuna ha tenido.
7. La descentralizacion del control fiscal no jurisdiccional
El crecimiento de los cometidos de la Administración, paralelo al aumento de las necesidades sociales, ha producido, aparte de la tradicional descentralización regional y local, una abundante creación de entidades descentralizadas que en forma de Institutos u Organismos Autónomos y de Empresas Estatales han cambiado la fisonomía a una Administración antiguamente caracterizada por una fuerte centralización. A medida que la Administración Activa ha ido descentralizándose, por razones de división del trabajo, se ha planteado la cuestión de si la función contralora debe seguir este mismo ritmo como en una especie de marcha paralela con la Administración.
Mientras que en os órganos del "Poder Central" van separándose y adquieren una finosomía característica y diversos grados de autonomía frente a este "Poder" , la entidad de control necesita adaptarse a estos cambios, y tratar como decimos, en una marcha moderadamente paralela, de seguir los pasos de la descentralización administrativa. Deberá hacer las necesarias modificaciones en su estructura, procedimientos y personal para que pueda realizar idóneamente la labor de control.
Nada obliga a que la descentralización de funciones sea por la parte de las Instituciones de Control una exacta copia de la operada en la Administración Activa, por lo cuanto estos innecesario y además puede resultar excesivo. Para evitar perjuicios a la esencia y funcionamiento del Control Fiscal, el Legislador o los órganos encargados de aplicar normas discrecionales sobre la descentralización, deben actuar con la mayor prudencia y celo, para no caer una descentralización inoficiosa contraproducente.
La descentralización de control, puede operarse de dos maneras: como una descontración de de funciones otorgada a funcionarios subalternos, quienes ejercerían las atribuciones que lo competen al Organismo en la sede de la Entidad sujeta a control, o mediante la creación de agencias u oficinas dotadas de facultades amplias para ejercer, con las particularidades del caso, las actividades de Control Fiscal que competen a los organismos centrales. Estas oficinas podrían tener sus instalaciones en la misma sede del organismo sometido a control, pero no necesariamente; y quizás en algunas oportunidades, resulte provechosa una separación material.
El establecimiento de oficinas especiales para controlar determinadas dependencias o entidades descentralizadas ha sido señalado en la oportunidades como inconveniente por el alto costo que representa tener que crear pequeñas entidades dotadas de las mismas características y medios de control del órgano central, y por otro lado se ha considerado negativa igualmente, la excesiva familiaridad que puede formarse entre los funcionarios destacados en la sede y los que trabajan en las oficinas de la Administración controlada.
En algunos países de particular extensión territorial, en donde las comunicaciones resultan dificultosas, la creación de sucursales u oficinas que ejerzan las actividades de control, que de otra manera carecerían la celeridad, son casi una necesidad y así se ha interpretado. Países de particular extensión geográfica han acogido como sistema la creación de Entidades Departamentales vinculadas a la Institución Superior de Control, dotadas de casi todas las facultades propias del organismo central, que conserva, fundamentalmente, el poder de revisión de los actos y decisión en los casos contencioso.
Las oficinas o agencias que se crearen podrían realizar exámenes parciales sobre las cuentas presentadas por los administradores y emitir un dictamen de carácter provisional que podrían ser confirmado o rechazado por la entidad por la entidad central; colaborarían en las inspecciones, que por los métodos perceptivos las Instituciones Contraloras, se ven obligadas realizar y serian un permanente vínculo entre la Institución Superior de Control y las entidades administrativas descentralizadas.
La creación de oficina o agencias en regiones mas o menos apartadas para agilizar el control, debe ser analizada con vista a cada caso concreto, tomando en consideración los más diversos aspectos y evaluando los resultados que la aplicación de esta forma de descentralización puede aportar.
Las relaciones de dependencia con la institución central y el grado de delegación de funciones, son aspectos que deben apreciarse, igualmente, en forma casuística, las oficinas o agencia pueden estar dotadas de facultades que vayan gradualmente desde simples auxiliares de la entidad central, hasta independencia en muchas de sus actividades y decisiones y en la escogencia de sus funcionarios e inversión de crédito presupuestarios.
Pero la forma de descentralización utilizada más frecuentemente, por ser quizás la de menos problemas trae consigo es la que realiza mediante designación de funcionarios que esporádicamente o con determinada regularidad se trasladen a las dependencias de la Administración Activa para efectuar "in situ" tareas de control perceptivo o documental. En otras oportunidades la descentralización se lleva esporádicamente para cumplir una tarea especifica con la relación a determinados aspectos de la actividad administrativa, tales como licitaciones, remantes, contratos especiales, inventario, arqueo de caja.
El control realizado por estos funcionarios en las sedes, ofrece una mayor garantía, más autenticidad a los actos de control, por lo cuanto esperar a ejercerlo sobre documentos solamente cuando éstos sean remitidos formando parte de las cuentas, puede propiciar deformaciones, falsificaciones de la realidad y retardos que quizás hagan inútiles las gestiones en pro de los intereses fiscales o que simplemente entraben la celeridad administrativa.
La relación de las actividades de Control Fiscal por parte de las Instituciones Superiores en los organismos descentralizados, por razones geo-políticas o por motivos económicos, aunque está vinculada con el presente tema será tratada especialmente en próximo capítulo, al referirnos al control de dichos organismo.
Podemos concluir que el control Fiscal es de gran importancia para el desarrollo económico de cualquier nación, esta debe ser adaptada a las realidades de cada nación, cuidadosamente estudiada y ser aplicada con la más estricta disciplina, a fin de lograr los objetivos de crecimiento económico y desarrollo que persigue.
La Contraloría General de la República debe entender la urgencia y necesidad que tiene el país de contar con un organismo de control fortalecido y con enorme capacidad preventiva del delito. Bajo ese objetivo debe revisar, de manera sostenida, los procesos internos, las competencias y su propia estructura, para poder precisar un marco en el cual sea posible una Nueva Contraloría. Esa nueva realidad es producto de una situación de crisis, en donde el complejo proceso de cambio del país a impuesto la necesidad de de que se revise, a la par, la figura y concepto del Estado y del control fiscal, de manera tal que su resultado tenga, como meta principal, el fortalecimiento de una sociedad democrática, bajo el impulso de parámetros de equidad y justicia social, que no es más que el mandato fundamental de nuestra Constitución.
Ahora bien, para ser productivos no basta con tener la potestad del poder social que emana de la Constitución La reestructuración y todos los proyectos estratégicos apuntan, entonces, a fortalecer la Contraloría General de la República, pero con un objetivo muy claro: servir de puntal a las entidades del Estado para cerrarle el paso a la corrupción, pues en la medida en que exista un control vigilante, tendremos una enorme capacidad preventiva. Debemos tener presente que todo este esfuerzo por mejorarla gestión fiscal tendremos no sólo una Nueva Contraloría sino un nuevo país.
- www.econoinvest.com/informacion
- www.venezuelatoday.com
- www.lyesnet.com/temasespeciales
- www.gestiopolis.com/recursos/documentos
- www.cgr.gov.ve
Trabajo enviado por Patricia Cisneros