El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 13)

El segundo aspecto de la apertura exterior es la liberalización de los movimientos internacionales de capitales. La eliminación de las trabas a la entrada y salida de capitales, además de permitir el flujo de recursos financieros que compensen, vía inversión directa o vía inversión financiera, la escasez de ahorro de las economías en desarrollo, se convierte en un estímulo de la competitividad de la banca nacional y permite el acceso al crédito internacional por parte de las grandes empresas, enlazando así con el quinto eje del modelo, la reforma del sistema financiero. Pero la atracción de capitales extranjeros requiere también del desarrollo de los mercados de valores mientras que la estabilidad política y macroeconómica son también importantes. Para algunos países, uno de las principales orígenes de la entrada de capitales puede estar en la ayuda al desarrollo de carácter multilateral y bilateral, si bien dicha ayuda debe tener un carácter transitorio y darse, sobre todo, durante las primeras fases de la implementación del modelo.

El segundo eje del modelo es la reforma del Estado. El primer paso de la misma es reforma del Banco Central que permita la aplicación de una política monetaria ortodoxa, evitando así la monetización del déficit. El siguiente paso es la reducción del propio déficit fiscal, lo que conduce a la reducción de gastos y al aumento de ingresos, enlazando con el tercer eje del modelo reformista, que es la privatización del sector público empresarial.

La reducción de gastos suele ir dirigida, por un lado, hacia la reducción tanto del personal que trabaja directamente para el Estado, como a la congelación de sus salarios; por otro lado, se producen importantes recortes presupuestarios, particularmente en gastos sociales, derivando gran parte de la protección social hacia la sociedad civil. La reforma de los sistemas de pensiones, enormemente deficitarios, y su acercamiento hacia diferentes modelos de capitalización, es otra de las medidas destinada a la reducción del gasto público.

La apertura comercial ha debilitado las arcas del Estado ante la eliminación o reducción sustancial de los impuestos de importación y de exportación, por lo que la reforma del sistema impositivo aparece como una necesidad. Por su poder recaudatorio, su automatismo y su neutralidad en la distribución del ingreso, el impuesto de ventas se convierte en la pieza clave del nuevo sistema impositivo; los impuestos directos suelen ocupar un lugar secundario debido a sus efectos distorsionadores sobre la distribución de ingreso, su desincentivo a la inversión, su incentivo al fraude y su menor poder recaudatorio ante la abundancia de clases bajas y la escasez de clases medias.

El tercer eje, la privatización del sector público empresarial es recomendada por tres razones. En primer lugar, se considera buena en si misma, ya que se supone que el mercado asigna más eficientemente los recursos que el Estado y que el sector privado es mucho más productivo que el sector público. En segundo lugar, al privatizar empresas se obtienen importantes ingresos a corto plazo, por la venta de los activos, y a largo plazo, por los impuestos recibidos procedentes directa o indirectamente de las actividades de las empresas privatizadas. Y en tercer lugar, la privatización supone una reducción de gastos públicos al suprimirse las continuas subvenciones recibidas por el sector público empresarial, bien para cubrir pérdidas, bien para nuevas inversiones.

Sin embargo, la reforma del Estado, y particularmente las privatizaciones, conducen al despido masivo de trabajadores ya que se atribuye la ineficiencia del sector público empresarial y del Estado a la excesiva mano de obra empleada en él. Al mismo tiempo, las empresas necesitan hacer frente a la competencia internacional, tanto dentro como fuera de las fronteras nacionales, y para ello requieren del abaratamiento del coste del uso de la mano de obra, por lo que la reforma del mercado de trabajo se constituye en el cuarto eje del nuevo modelo económico.

El exceso de regulación del mercado de trabajo, tanto en la contratación como en el despido de trabajadores en el sector formal, así como los costes laborales que las empresas abonan al Estado (pensiones, cobertura social y sanitaria…), desincentivo la contratación de trabajadores en el sector formal y generan un importante sector informal.

La reforma del mercado de trabajo persigue la reducción del coste del uso del factor trabajo y creación de empleo. El abaratamiento de la mano de obra es otra de las necesidades de la apertura comercial para hacer los productos, exportables e importables, más competitivos, pero al mismo tiempo contribuye a paliar la pobreza, por la vía del empleo, al tratarse de una producción intensiva de mano obra. Esta reforma se basa en la eliminación de un gran número de requisitos para la contratación y el despido, en la proliferación de formas de contratación temporal y a tiempo parcial, en la reducción de las contribuciones sociales obligatorias de las empresas y en el abaratamiento del despido.

Sin embargo, el hecho de que las empresas se decidan a contratar más trabajadores tras la reforma depende del tipo de tecnología empleada, intensiva en capital o en trabajo, y del precio relativo del capital, lo que entronca con el quinto eje del modelo reformista, la liberalización del sistema financiero y el mercado local de capitales.

Los sistemas financieros nacionales antes de la crisis de principios de los ochenta se encontraban muy intervenidos y, dadas las restricciones a los movimientos internacionales de capitales, aislados de la competencia internacional. Esto desembocó en la existencia de unas tasas pasivas de interés muy bajas, desincentivando así el ahorro y favoreciendo la fuga de capitales en busca de mayor rentabilidad.

La reforma del sistema financiero se basa en la eliminación de las regulaciones y restricciones, de forma tal que se elevasen las tasas pasivas de interés y se fomenta el ahorro local, disuadiendo a la vez la fuga de capitales. Al mismo tiempo debe producirse un aumento en las tasas activas de interés, encareciendo de esta forma el factor capital y favoreciendo las actividades productivas intensivas en mano de obra en detrimento de las intensivas en capital.

Las políticas que han de aplicarse para desarrollar cada uno de estos ejes son las denominadas políticas de ajuste estructural, en clara referencia a que lo que pretenden modificar es la estructura socioeconómica; por ello se consideran dichas medidas las responsables del cambio estructural de los sistemas socioeconómicos de los países subdesarrollados.

El conjunto de políticas que forman el modelo reformista de desarrollo deben institucionalizarse para ser efectivas y dicha institucionalización tiene lugar en la mayoría de los casos por medio de la derogación legislativa de las normas propias del anterior modelo de desarrollo (aranceles, subvenciones a industrias, nacionalización de sectores, control del crédito, regulación de precios…) y su sustitución por nuevas leyes (reforma arancelaria, reforma tributaria, reforma laboral, reforma del Banco Central, reforma del sistema de pensiones, reforma del sistema financiero, desregulación de precios…). Así pues la modificación de parte del marco político-institucional es previa al cambio estructural y se hace precisamente con la intención de generar dicho cambio.

La implementación del modelo reformista ha sido desigual en América Latina, y así mientras países como Chile acometieron pronto todas las reformas y el modelo ha dado sus resultados, otros como República Dominicana a finales de los noventa apenas han comenzado con dichas reformas. El caso que nos ocupa, Costa Rica, es considerado como un país reformista de segunda oleada (Edwards, 1997 [1995], p. 18) donde las reformas comenzaron muy pronto (suele señalarse 1986 como el punto de partida); sin embargo, la implementación de dicho modelo ha sido lenta, irregular e incompleta. Cuando Miguel Ángel Rodríguez ganó las elecciones de 1998, las privatizaciones aún no habían acabado y apenas si había habido avances en materia de reforma del mercado de trabajo. Aun así puede considerarse que el modelo de desarrollo aplicado en Costa Rica es el modelo reformista y que el mismo es el responsable del cambio estructural del sistema.

Sin embargo, la opción de Costa Rica por el modelo reformista neoliberal no fue inmediata y tal vez por ello su implementación ha sido lenta. Bajo la Administración Monge y tras los cambios de gabinete de 1984, Eduardo Lizano, Presidente del BCCR, y Juan Manuel Villasuso, Ministro de Planificación, mantuvieron una interesante polémica sobre el modelo concreto de desarrollo que debía aplicarse (Rovira, 1987, pp. 87-95). Villasuso defendía lo que se denominó el modelo de promoción de exportaciones no tradicionales a terceros mercados (Rodríguez Céspedes, 1983), afín a lo que serían posteriormente los planteamientos neoestructuralistas de la CEPAL, es decir, apertura comercial con papel activo del Estado. Lizano, por su parte, preconizaba lo que hoy conocemos como el modelo reformista neoliberal, afín a lo que posteriormente se recogería en el Consenso de Washington (Williamson, 1991, pp. 8-17) y basado en la promoción general de las exportaciones (Ranis, 1981). La permanencia de Lizano en el BCCR durante la Administración Arias, la orientación neoliberal de la Administración Calderón, así como la ineficacia primero y las concesiones al neoliberalismo, durante la Administración Figueres, hicieron que en la práctica se consolidara el modelo reformista neoliberal, frente a una variante neoestructuralista menos consistente; aun así, la tensión existente entre las dos estrategias similares pero diferentes ha conducido a que la implementación del modelo reformista neoliberal haya sido bastante heterodoxa, lenta e irregular.

4.4.2.- La estabilización macroeconómica.

La estabilización macroeconómica es el primer paso para salir de una crisis; en aquellos casos en que la crisis es de naturaleza cíclica o provocada por una perturbación es suficiente con recuperar dicha estabilidad para que el sistema siga funcionando con normalidad; en los casos en que la crisis es estructural, la estabilización es el paso previo al cambio de modelo de desarrollo y un útil complemento para garantizar su adecuada implementación. Se entienden por políticas de estabilización aquellas medidas de corto plazo que tienden a favorecer la recuperación de los principales equilibrios macroeconómicos (equilibrio exterior, equilibrio presupuestario, equilibrio en el mercado de capitales, equilibrio en el mercado de trabajo y equilibrio en el mercado de bienes y servicios).

En el caso de Costa Rica dichas políticas, con independencia de su bondad intrínseca, estuvieron vinculadas a la firma de los Programas de Estabilización y Reactivación Económica con la AID (EREs) y de los Acuerdos de Contingencia con el FMI.

En 1982 la Administración Monge firmó el primer acuerdo con la AID por el que ponía en marcha el ERE I con una contrapartida de 20 millones de dólares (15 como préstamo y 5 como donación). La finalidad de dicho acuerdo era la estabilidad económica del país, aunque la motivación del mismo fue, para Costa Rica, la obtención de divisas con las que hacer frente a los pagos internacionales y, para los Estados Unidos, conseguir un aliado estratégico en la región ante la amenaza del sandinismo nicaragüense. Estos programas (EREs) y sus contrapartidas en créditos y donaciones se siguieron firmando cada año a lo largo de la década de los ochenta (Sojo, 1991, pp. 33-38).

También durante 1982 se aprobó en la Asamblea Legislativa, con los votos del PLN y de la oposición socialcristiana, el paquete de medidas de estabilización que exigía el Acuerdo de Contingencia que se firmó a finales de año con el FMI; en esas mismas fechas la AID aprobó también el ERE II, cuya firma había estado vinculada a la del acuerdo con el FMI.

Los principales objetivos plasmados en el Acuerdo de Contingencia eran la ordenación del mercado cambiario, la renegociación de la deuda externa, la disminución del déficit público, la reducción de la inflación y la moderación de los efectos sociales que las medidas de estabilización generarían (Rovira, 1987, pp. 57-82; Doryan, 1990, pp. 65-70).

La estabilización del mercado cambiario se llevó a cabo por medio de la reducción de las transacciones que se efectuaban al tipo de cambio oficial, el establecimiento de un monopolio de cambio de divisas por parte del BCCR y el ajuste del tipo de cambio interbancario; con ello se trataba de conseguir la reducción de las disparidades existentes entre el tipo de cambio oficial, interbancario y libre, y reducir las fluctuaciones de este último, lo que fue una realidad hacia finales de 1983.

A principios de 1983 se llegó a un acuerdo con el Club de París para postergar el pago del principal y de los intereses de la deuda externa y se consiguieron facilidades de crédito con las organizaciones financieras internacionales. El acuerdo con los bancos acreedores privados llegó a finales de año.

En términos de política fiscal se procuró reducir el déficit por la vía del aumento de los ingresos fiscales, y así se reajustaron las tarifas de los servicios públicos (teléfono, agua, electricidad…), se aumentó el precio de los combustibles, se recargó el impuesto sobre la renta de las empresas privadas, se aplicó un impuesto adicional a las exportaciones y las importaciones que se beneficiaban del funcionamiento del sistema cambiario, se recortaron subsidios, se aumentaron las cuotas de la CCSS… Con ello se consiguió mantener el déficit público por debajo del 4,5% del PIB en 1983.

La política social, por otro lado, se centró en dos paquetes de medidas: el Programa de Salvamento de Empresas y el Plan de Compensación Social; mientras el primero iba destinado a que las empresas en crisis pudieran hacer frente a sus deudas internas y externas (evitando así la quiebra de gran parte del aparato productivo del país), el segundo tenía un campo de actuación más amplio.

En primer lugar, organizaba la política salarial fijando la canasta básica salarial, una escala móvil de salarios revisable cada seis meses, una escala salarial única para el sector público, un sobresueldo para los trabajadores públicos con dedicación exclusiva y un nuevo salario mínimo; ello provocó un aumento del salario promedio del 19% en 1983.

En segundo lugar, ponía en marcha un programa de distribución de alimentos a las familias en situación de pobreza extrema, financiado por diversos organismos internacionales y gobiernos extranjeros, la Iglesia y el propio Estado. El efecto fue un menor aumento de la pobreza extrema desplazando población al estrato de pobreza básica; aun así los personas que padecían extrema pobreza representaban el 19% de la población del país y mientras que la pobreza básica concentraba el 21%, con lo que el 40% de población costarricense de 1983 vivía en situación de pobreza.

Los otros tres campos de actuación del Plan de Compensación Social fueron la creación de empleo temporal comunitario, un programa de viviendas de interés social y una política de distribución de tierras a los campesinos; sin embargo, los efectos de estos tres programas fueron de escasa relevancia.

El último objetivo de control de la inflación contó con medidas como la reducción del crédito interno concedido a las distintas instituciones del sector público y la ordenación de la política salarial y de precios públicos, que sirvió para que las expectativas de inflación se estabilizaran en torno a las previsiones del Gobierno; así, la inflación pasó del 81,8% en 1982 al 10,7% en 1983.

Con este conjunto de medidas de estabilización y sus resultados, Costa Rica se había ganado la consideración de país disciplinado ante los organismos internacionales, hecho que la colocó en buenas condiciones para seguir recibiendo fondos de dichos organismos y de la AID norteamericana.

Sin embargo, la idea de continuar por la senda de estabilización que permitiera llegar a acuerdos con los organismos internacionales propició que se aprobara a finales de 1983 la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, en la que se incluían una serie de medidas tendentes a reducir el déficit público, junto con otras que incidían más en determinados aspectos estructurales. Entre las primeras se encontraban la amortización de plazas vacantes en la función pública, las jubilaciones anticipadas de trabajadores públicos, las bajas incentivadas de dichos trabajadores, el aumento de varios impuestos, la contribución forzosa de ciertas entidades públicas a las arcas del Estado, y la reunificación presupuestaria de todos los ingresos y gastos públicos; así mismo se garantizó que el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) dispusiera realmente de los fondos presupuestados para el mismo, yendo los excedentes de ingresos a las arcas del Estado.

A pesar de que, como vimos en el apartado 4.2.2, en 1984 fracasó el segundo acuerdo con el FMI, se congeló la ayuda de la AID y apareció la figura de la condicionalidad cruzada, los esfuerzos estabilizadores continuaron gracias al desarrollo de las medidas adoptadas en 1983.

En el año 1985 se retomaron los esfuerzos de estabilización con la aprobación de la Ley de Prórrogas y Nuevos Ingresos y del segundo Acuerdo de Contingencia con el FMI; en ese mismo año se aprobaron el primer Programa de Ajuste Estructural (PAE I), en virtud de la condicionalidad cruzada, así como el ERE IV (Rovira, 1987, pp. 57-82; Doryan, 1990, pp. 65-70).

Con la Ley de Prórrogas y Nuevos Ingresos se trataron de mantener los esfuerzos de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público y así se prorrogaron muchos de los impuestos cuya vigencia debía concluir, se profundizó en la reunificación del presupuesto y se otorgó facultades al poder ejecutivo para modificar los presupuestos de las instituciones autónomas.

Por otro lado, el acuerdo de contingencia con el FMI señalaba como objetivos la reducción de los desequilibrios de la balanza de pagos y de la hacienda pública (inflación inferior al 11%, déficit público inferior al 1,5% del PIB, aumento del ahorro del sector público del 6,4%, reducción de las pérdidas del BCCR al 4,3% del PIB y disminución del déficit por cuenta corriente), así como la orientación de la estructura productiva hacia la exportación a mercados extrarregionales, objetivo éste de carácter estructural en clara vinculación con el PAE acordado con el Banco Mundial.

Entre las medidas aplicadas se encontraban una revisión periódica de las tarifas de los servicios públicos para evitar los déficits de las instituciones autónomas, un fortalecimiento de la autoridad presupuestaria, la limitación del volumen máximo de deuda pública externa nueva a 50 millones de dólares, la disminución del crédito interno a las instituciones autónomas, el mantenimiento de la política salarial vigente desde 1983, el establecimiento de una política de tipo de cambio flexible y una reducción de la protección arancelaria.

Tras la expiración del convenio a mediados de 1986, no fue posible llegar a un nuevo acuerdo de contingencia hasta 1987, ya bajo la Administración Arias. Este acuerdo, que expiraría sin que se desembolsara el crédito, tenía como objetivos la reducción de la inflación, la reducción del déficit público al 3% del PIB, la reducción del déficit por cuenta corriente y la creación de las bases para un crecimiento sostenido; entre sus principales medidas se encontraban la adopción de una política cambiaria que fomentase las exportaciones y de una política monetaria restrictiva que actuase sobre el control de la inflación, así como de una serie de medidas de corte estructural que incidían sobre el tamaño y eficiencia del sector público, sobre el funcionamiento del sistema financiero nacional y sobre la liberalización del comercio exterior. El incumplimiento de algunos de los objetivos propició el que no se produjera el desembolso del crédito (Picado, 1996, pp. 20-26).

El siguiente acuerdo de contingencia con el FMI data de 1989 y fue firmado como condicionalidad cruzada del PAE II negociado con el Banco Mundial ese mismo año. Los objetivos volvían a ser los mismos que en 1987, reducción del déficit público, de la inflación y del déficit por cuenta corriente. Tampoco se desembolsó el crédito unido a este acuerdo ante el incumplimiento de los objetivos fijados (Picado, 1996, pp. 20-26).

Un nuevo acuerdo se firmó en 1991, bajo la Administración Calderón, y otro en 1993, siguiendo los mismos objetivos marcados en acuerdos anteriores de reducir los desequilibrios macroeconómicos; en este caso el cumplimiento de los mismos facilitó el desembolso de los créditos (Picado, 1996, pp. 20-26).

Sin embargo, en 1994 la situación económica de Costa Rica se volvió a deteriorar ante una mala gestión de la Administración Figueres alcanzando el déficit público niveles superiores al 8% del PIB cuando en 1993 había sido inferior al 1%. Todo ello propició a mediados de 1995 la firma de un pacto entre el ex Presidente Rafael Ángel Calderón Fournier y el Presidente José María Figueres Olsen (ambos hijos de los caudillos de 1948) para aprobar una serie de medidas de estabilización, tales como la Ley de Justicia Tributaria (con la que se pretendía aumentar la recaudación y luchar contra el fraude fiscal), una reducción arancelaria, la reforma de los sistemas de pensiones, la reforma del sistema financiero, la venta de empresas públicas y una reforma constitucional denominada de Garantías Económicas y consistente entre otros aspectos en una limitación del déficit público al 1% del PIB (Figueres y Calderón, 1995-a; 1995-b). Sin embargo, el rechazo social que supuso esta reforma constitucional, junto con una sentencia de la Corte Suprema declarando su nulidad por defecto de forma, paralizaron dicha reforma, aunque no la aprobación selectiva de las restantes medidas.

En este marco de entendimiento político, se firmó en 1995 un acuerdo de contingencia con el FMI y el PAE III con el Banco Mundial, al tiempo que se aprobaron una serie de leyes tendentes a implementar la reforma del Estado (Ley de Democratización de las Subsidiarias de CODESA, Ley de Concesión de Obras Públicas, Ley Marco de Pensiones, Ley de Pensiones Complementarias, Ley General de Aduanas, Ley de Justicia Tributaria y Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos -con anterioridad al acuerdo se habían aprobado la Ley de Sociedades Anónimas Laborales y la Ley de Promoción de la Libre Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor-).

La firma del acuerdo de contingencia de 1995 con el FMI supuso además el compromiso de aplicar una serie de medidas de estabilización destinadas a restablecer la base de un crecimiento económico sostenido, orientado a la exportación, a partir de la reducción de los desequilibrios financieros y de la profundización en el proceso de reformas estructurales; para todo ello se propusieron medidas tendentes a reducir el déficit fiscal (el 3,5% para 1995 y el 0,5% para 1996 -objetivos ambos incumplidos ya que los valores fueron del 3,8% y del 5,3%, respectivamente), aumentar al ahorro público, reestructurar el sector público, reducir las rigideces del gasto público, aumentar el papel del sector privado, aumentar la competencia, eficiencia y supervisión del sector financiero y fortalecer la efectividad del gasto social (Gobierno de Costa Rica, 1995). Dicho crédito no llegó a desembolsarse y, tras su vencimiento en 1997, la Administración Figueres estimó conveniente no suscribir un nuevo Acuerdo de Contingencia con el FMI.

Cabe señalar que durante el periodo analizado las políticas de estabilización fueron algo heterodoxas y, si excluimos el duro y eficaz ajuste de 1983 bajo la Administración Monge y los aplicados durante la Administración Calderón, el resto de los planes de estabilización vinculados a Acuerdos de Contingencia con el FMI fueron incumplidos. A pesar de dichos incumplimientos el FMI continuó firmando los distintos acuerdos pues, aunque no se alcanzaban los objetivos fijados, al menos Costa Rica aplicaba políticas de estabilización y sus efectos, aun no siendo satisfactorios, eran preferibles a los resultantes de la ausencia de dichas políticas.

Los principales motivos de dichos incumplimientos fueron, por un lado, la falta de convicción de los dirigentes socialdemócratas en la necesidad de una estabilización tan rigurosa como la propuesta por el FMI y, por otro lado, el deseo de dichos dirigentes por minimizar en la medida de lo posible los costes sociales; aunque aceptaban la necesidad de estabilizar la economía diferían en el nivel que debían alcanzar los indicadores de los objetivos. Esta manera de entender la política de estabilización, junto con la entrada masiva de fondos procedentes de la ayuda internacional bilateral y multilateral, han permitido que el transcurso de la llamada década perdida haya dejado a Costa Rica menos resentida, en los planos económico, social y político, que el resto de los países latinoamericanos.

4.4.3- Las políticas de ajuste estructural.

Así como la necesidad de estabilizar la economía resultó evidente para los dirigentes socialdemócratas, la necesidad de aplicar políticas de ajuste estructural que transformasen radicalmente las estructuras económicas del país generó más recelos. Se trataba de pasar de una economía política basada en el proteccionismo, en la intervención del Estado, en el desarrollo del sector industrial y en la demanda doméstica centroamericana a otra cuyos ejes eran la apertura, la reforma del Estado, el desarrollo de una agricultura para la exportación y la demanda internacional. Sin duda, las presiones del FMI, la AID y el Banco Mundial, condicionando su ayuda a la existencia de programas de ajuste estructural, influyeron en las decisiones adoptadas por las Administraciones Monge y Arias, y en menor medida por la Administración Figueres.

Se consideran políticas de ajuste estructural aquellas medidas de largo plazo que tienden a reducir o eliminar las distorsiones existentes en una economía (regulación de precios, salarios, tipos de cambio e interés, monopolios, aranceles, impuestos…) y que impiden el buen funcionamiento de los mercados y, por tanto, una asignación eficiente de los recursos.

Mientras las políticas de estabilización estaban vinculadas a los Acuerdos de Contingencia firmados con el FMI, las políticas de ajuste estructural lo estuvieron a los PAEs acordados con el Banco Mundial y a los convenios EREs con la AID norteamericana.

Antes de detenernos en el estudio de las distintas políticas de ajuste estructural atendiendo a los ejes del modelo reformista, creemos conveniente presentar las mismas en bloques según la procedencia y la cronología de la mismas.

a) Los EREs.

La ayuda concedida por la AID a Costa Rica a partir de 1982 fueron los denominados Fondos de Apoyo Económico (ESFs) que tenían como contrapartida los Programas de Estabilización y Recuperación Económica (EREs). Dichos programas estuvieron dirigidos entre 1982 y 1984 al fomento de la estabilidad económica, sobre todo en lo referente a la política de tipo de cambio y a la corrección de los desequilibrios de la balanza de pagos; sin embargo, a partir de 1985 y coincidiendo con la firma del PAE I, estos programas se enfocaron más hacia la consecución de transformaciones estructurales (fomento de la capacidad de gestión de la sociedad civil, desarrollo del sector exportador, reducción del Estado…). En 1991 se firmó el ERE X y en 1992 el ERE XI, con una sustancial reducción del volumen del ESF, marcando así la retirada paulatina de la AID de Costa Rica, que concluyó en 1995 con el cierre de sus oficinas y la constitución de la Fundación CRUSA; dicha fundación pasó a ser la encargada de canalizar y gestionar la cooperación bilateral entre Estados Unidos y Costa Rica y la heredera del remanente de los últimos fondos concedidos por la AID (Sojo, 1991, pp. 23-48).

Aunque los EREs no utilizaban la condicionalidad cruzada, sí incluían condiciones precedentes y estipulaciones. Las primeras consistían en una serie de requisitos que Costa Rica debía cumplir antes del desembolso del ESF, como un acuerdo de contingencia con el FMI (ERE II, 1983), un plan de privatización de CODESA (ERE V, 1986), la continuación de la privatización de CODESA, la congelación del crédito subsidiado a la agricultura y la industria, y la modificación del sistema aduanero para facilitar la exportación (ERE VI, 1987), la administración de las divisas recibidas en cuentas separadas y la presentación de planes económicos anuales (ERE VII y VIII, 1988 y 1989), o el depósito de los fondos de la ayuda en el Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos (ERE XI, X y XI, 1990, 1991 y 1992) (Sojo, 1991, pp. 23-48).

Las estipulaciones, por el contrario, eran acciones conjuntas de ambos Gobiernos de cumplimiento necesario pero cuya ejecución no estaba sujeta al ritmo de los desembolsos. Estas estipulaciones iban dirigidas fundamentalmente a cinco áreas: el control de las actividades y la privatización de las empresas de CODESA; una política crediticia con indicación de los sectores de financiación preferente y de los tipos de interés preferentes; una política social orientada hacia la construcción de viviendas y la creación de empleo (sobre todo desde 1988); la promoción de las exportaciones del país por medio de la garantía de la disponibilidad de divisas, de un tipo de cambio competitivo, de la capacitación en actividades dirigidas a la exportación y del fomento de las actividades financieras necesarias para el esfuerzo exportador; y, por último, un grupo de estipulaciones permanentes relacionadas con las importaciones realizadas a Estados Unidos y los acuerdos con el FMI (Sojo, 1991, pp. 23-48).

Las políticas de corte estructural vinculadas a los EREs podemos dividirlas en cuatro bloques: los proyectos que ejecutó la AID directamente, los proyectos que ejecutó el Gobierno directamente, los proyectos de apoyo sectorial ejecutados conjuntamente, y la utilización de los fondos de crédito (Sojo, 1991, pp. 23-48).

Entre los proyectos desarrollados por la AID podemos destacar: el saneamiento y venta de las empresas de CODESA, los proyectos de vivienda, el apoyo al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el programa de computación del sistema escolar, el apoyo a la JAPDEVA y al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOPP), y los proyectos relacionados con las universidades estatales y el sistema de seguridad social.

Entre los proyectos desarrollados por el Gobierno se encontraban: la reducción de pérdidas del BCCR, la creación de una línea especial de crédito para fomentar el desarrollo de la banca privada, equilibrar las finanzas de los bancos estatales y facilitar el pago de las deudas de las empresas afectadas por la crisis, algunos proyectos de viviendas sociales, el programa de computación del sistema educativo, y ciertos proyectos de agricultura comunitaria.

Los proyectos de apoyo sectorial se centraron en: el proyecto Foresta, varios proyectos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), el proyecto de desarrollo de la Zona Norte, varios proyectos de vivienda social y otros proyectos de educación, transportes, aduanas, contraloría pública y parques nacionales.

Los fondos de crédito se destinaron en su mayor parte al sector privado en: actividades no especificadas, en Becas de Paz para Centroamérica, en actividades del Cuerpo de Paz, en proyectos de la Embajada de los Estados Unidos, en acción cívica, en autoayuda comunitaria, en apoyo a proyectos de desarrollo, en la Escuela Agrícola Regional del Trópico Húmedo (EARTH) y en remodelación de escuelas rurales.

Los sectores financiero, exportador y público-empresarial fueron los más afectados por las acciones de la AID en lógica coincidencia con las reformas estructurales de los PAEs, lo cual no es de extrañar dada la coincidencia ideológica entre las autoridades del Banco Mundial, el FMI y la AID (Sojo, 1991, pp. 23-48).

La cooperación económica entre los Estados Unidos y Costa Rica obedeció a la coincidencia de intereses entre ambos Gobiernos; mientras el primero quería obtener un efecto demostración de una democracia pluralista, respetuosa de las libertades y derechos individuales y amante de la paz bajo un sistema económico de economía de mercado, el segundo necesitaba abundantes recursos para suavizar los efectos de la estabilización y el ajuste estructural. Por lo demás, ambos Gobiernos coincidieron en la necesidad de estabilizar la economía del país a principios de los ochenta, en dar una orientación exportadora a la producción y en abandonar las funciones empresariales del Estado costarricense. Razones de la cooperación, menos confesables que las anteriores por parte de Estados Unidos, como el apoyo de Costa Rica a la contra nicaragüense o el estímulo de la demanda externa de las empresas norteamericanas gracias a esa ayuda, no deben tampoco ser ignoradas.

Los motivos de la retirada de la AID obedecían a un cambio de dirección de la política exterior norteamericana, con una región centroamericana en decidido proceso de pacificación, y al hecho de que los indicadores de desarrollo de Costa Rica superaron los límites para ser considerado como país receptor de ayuda por parte de la AID.

b) Los PAEs.

La presentación de un Programa de Ajuste Estructural (PAE) era una de las condiciones impuesta por el Banco Mundial para la concesión de un Préstamo de Ajuste Estructural (SAL), ello llevó a Costa Rica a acordar con dicha institución el PAE I (Asamblea Legislativa, 1985-a) como contrapartida del SAL I en 1985 y el PAE II (Asamblea Legislativa, 1989) como contrapartida del SAL II en 1989. El PAE III fue enviado a la Asamblea Legislativa durante la Administración Calderón, pero la falta de consenso entre el Gobierno y la oposición impidió su aprobación; sin embargo, en 1995, durante la Administración Figueres, bajo un marco de entendimiento entre el Gobierno socialdemócrata y la oposición socialcristiana, se aprobó el PAE III (Asamblea Legislativa, 1994) y su contrapartida el SAL III[14]

La orientación claramente neoliberal de las medidas de ajuste estructural recomendadas por los organismos financieros internacionales entró en conflicto con la ideología socialdemócrata de los dirigentes costarricenses y los mecanismos de autorregulación automática propios del creodo intervencionista, que, aunque debilitados, seguían teniendo operatividad. Esto condujo a un continuo tira y afloja en el proceso de negociación de los SALs retrasando así la firma de los acuerdos (fundamentalmente el PAE II y el PAE III) y, sobre todo, moderando la gradualidad de la implementación de las medidas, reduciendo las exigencias en términos de indicadores y sobre todo posponiendo la reforma en profundidad de Estado costarricense.

El PAE I.

La aprobación en 1985 del PAE I supuso todo un cambio en la manera de concebir la política económica en Costa Rica. Los fines perseguidos con el PAE I eran la reestructuración del aparato productivo, la diversificación de la producción industrial, la promoción de exportaciones no tradicionales a mercados fuera de la región centroamericana y la democratización económica. Y para alcanzar estos fines se diseñaron cinco paquetes de medidas económicas: políticas de exportación, comercio e industria, política agrícola, política del sector financiero, política del sector público y política redistributiva.

Las políticas de exportación, comercio e industria se centraban en aumentar las entradas de divisas en el país por medio del crecimiento de las exportaciones tradicionales y no tradicionales a nuevos mercados distintos del MCCA. Entre las principales medidas podemos destacar: la aplicación de un tipo de cambio flexible a través de minidevaluaciones periódicas; la reducción de la protección efectiva por medio de la eliminación de las exenciones de derechos de importación, de la creación de un nuevo sistema arancelario (con reducción generalizada de aranceles) y de la creación de un nuevo régimen de incentivos fiscales (basado en la eficiencia, la democratización de la propiedad, la creación de empleo y el uso de recursos nacionales); la eliminación de los impuestos a la exportación de productos no tradicionales destinados a nuevos mercados y del impuesto al diferencial cambiario; y la creación de un sistema de incentivos a la exportación de productos no tradicionales a nuevos mercados, basado en la concesión de contratos de exportación por medio de Consejo Nacional de Inversiones (que incluirían la exención del cien por cien del impuesto de la renta generada en estas actividades, la exención de los impuestos de importación de los insumos usados en dichas actividades y los beneficios del sistema de tráfico de perfeccionamiento).

En cuanto a la política agrícola, ésta se articuló según las siguientes medidas: un nuevo sistema de incentivos a la producción agropecuaria para la exportación tanto de cultivos tradicionales como nuevos (aceite de coco, piña, jugos cítricos, nueces de macadamia y marañón); la revisión del anterior sistema de incentivos y de control de precios para aproximar los precios agropecuarios domésticos a los internacionales; la reforma del CNP al objeto de reducir pérdidas; el apoyo financiero a los agricultores; y el desarrollo de la investigación agrícola dirigida hacia productos exportables.

El tercer bloque de medidas fue el relacionado con el sector financiero y entre ellas podemos citar: la elevación y el mantenimiento de los tipos de interés reales en niveles positivos equiparables a los tipos internacionales, por lo que aumentarían la mayoría de los tipos vigentes en el Sistema Bancario Nacional por encima de la inflación; una política de recursos financieros basada en la concesión de créditos según la rentabilidad del proyecto, la limitación del crédito gestionado por la banca pública y la determinación de la composición de la cartera de los bancos privados; y una reforma del sistema financiero, a través de la Ley de la Moneda y la Ley Orgánica del Banco Central, que permitiría el acceso de la banca privada a la financiación directa del BCCR con los fondos procedentes de la ayuda internacional, el acceso de la banca privada a los fondos de financiación de las exportaciones y la posibilidad de otorgar préstamos en moneda extranjera al sector privado al tipo de cambio interbancario.

Las medidas orientadas hacia las transformaciones estructurales en el sector público pueden resumirse de la siguiente forma: la aprobación de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público para controlar el déficit público, además de para incorporar algunas medidas de naturaleza estructural; la congelación de contrataciones y salarios en el sector público, salvo contadas excepciones; la reestructuración de la administración pública, en especial los Ministerios de Educación y Salud, la CCSS y otras instituciones y organismos autónomos (ICE, ICT, INS, INFOCOOP, BPDC, RECOPE); la asistencia técnica internacional en el Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN); una política de endeudamiento externo basada en la necesidad de autorización administrativa del BCCR, el MIDEPLAN y la Autoridad Presupuestaria para nuevos empréstitos, en una limitación anual del nuevo endeudamiento externo y en la imposibilidad de acometer proyectos de inversión dependientes del empréstitos externos si estos no hubiesen sido desembolsados; una reorientación de la inversión pública hacia la agricultura de exportación y los proyectos ya comenzados de energía y transporte, dejando el sector industrial en manos de la iniciativa privada apoyada con créditos e incentivos; y la reforma en profundidad de CODESA basada en cuatro actuaciones, la reducción de su carga financiera (cerrando algunas filiales y vendiendo la totalidad o parte de las acciones de otras), la reorientación de la inversión hacia pequeños proyectos agroindustriales del sector privado con alto contenido social y proyectos de exportación de productos no tradicionales a terceros mercados, la reducción de su participación en las empresas a no más del 30% del capital renunciando además a su administración y, por último, el ajuste de sus estados financieros.

El último bloque de medidas tenía un carácter redistributivo centrándose éstas en: los planes de desarrollo rural integral para permitir el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra; el fomento de las cooperativas de trabajadores y de las empresas con participación de éstos; y las políticas de vivienda y reforma agraria que aumentarían la demanda de los estratos de renta más bajos, cuyo contenido de bienes importados era menor.

Como puede apreciarse, bajo el PAE I se recogieron las líneas generales de lo que fue la política económica estructural de Costa Rica entre 1984, en que inician las negociaciones con el Banco Mundial, y 1989, en que se firma el PAE II.

Las medidas adoptadas al amparo del PAE I rompieron con la tónica general de la política económica implementada en Costa Rica desde 1948, basada en el aumento progresivo del intervencionismo estatal y en el estímulo de la demanda interna. La toma de conciencia por parte de la Administración Monge de la necesidad de desarrollar el sector exportador como fuente de las divisas que el país requería para financiar sus importaciones, así como de la necesidad de sanear un sector público tremendamente endeudado, junto con los 80 millones de dólares del SAL I, llevaron al Gobierno a aceptar los planteamientos defendidos por el Banco Mundial.

El PAE II.

Con la aprobación del PAE II en 1989, no sin un intenso debate social y político, la Administración Arias continuó con la implementación de la nueva estrategia de política económica diseñada bajo la Administración Monge.

El PAE II fue concebido como continuación del PAE I y, por tanto, perseguía los mismos objetivos, la reestructuración del aparato productivo, la diversificación de la producción industrial, la promoción de exportaciones no tradicionales a mercados fuera de la región centroamericana y la democratización económica. Sin embargo, como principal diferencia destaca la desaparición del paquete de medidas dedicadas a la política redistributiva; esta laguna vino a ser salvada, en cierta medida, por la ayuda de la AID, que bajo la Administración Arias desarrolló un importante programa de viviendas sociales y empleo.

Así pues, las medidas aprobadas quedaron recogidas en cuatro paquetes: políticas de exportación, comercio e industria, política agrícola, política del sector financiero y política del sector público.

En el primer paquete se incluyeron medidas como: el mantenimiento del sistema de tipo de cambio flexible con minidevaluaciones periódicas; una nueva reforma del sistema arancelario para reducir aun más la protección efectiva, que supondría la fijación del arancel máximo en el 40%; la reducción gradual del depósito previo a las importaciones; y un nuevo sistema de incentivos a la exportación que incluiría una modificación de los certificados de abono tributario (CATs) y la eliminación de la exención del impuesto sobre la renta a los beneficiados por un contrato de exportación.

La política agrícola quedó aquí reducida a una política de precios agrícolas basada en: una profunda reestructuración del CNP; la eliminación de los subsidios al arroz, al maíz y al frijol; la liberalización de las importaciones de granos básicos; y la convergencia gradual de los precios de garantía del CNP con los precios internacionales.

Las reformas en el sistema financiero se centraron en: el mantenimiento de tipos de interés reales en valores positivos, con limitación del crédito a tipos negativos, cubriendo el diferencial con asignaciones presupuestarias; la reducción de la cartera de préstamos vencidos de la banca pública; la modificación de las reglamentaciones bancarias para mejorar el control y la eficiencia del sector financiero; y la creación de la Comisión Nacional de Valores.

El último paquete dedicado a la política del sector público se basó en: el aumento del ahorro público y la limitación de la inversión pública; la elevación de determinados impuestos y de las tarifas de los servicios públicos; la reducción gradual de determinados subsidios y transferencias (INCOFER, RECOPE…); la orientación de la inversión pública hacia programas de apoyo a las actividades agrícolas e industriales del sector privado; y la continuación del programa de privatización de CODESA.

Como puede apreciarse son escasas las diferencias entre los dos PAEs y la continuidad es la característica más relevante del segundo, lo que pone de manifiesto la consolidación de la estrategia de política económica surgida en 1984. La apertura y el saneamiento del sector público fueron el centro de atención sin que se avanzara decididamente hacia una reforma integral del Estado que redujese significativamente su participación cualitativa y cuantitativa en la economía.

El PAE III.