El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 12)

TABLA 4.3

DEUDA PÚBLICA EXTERNA Y SERVICIO DE LA DEUDA (1980-1997).

Fuente: MIDEPLAN (1995-a), MIDEPLAN (1998-a).

* Cifras preliminares del informe CEFSA (1999); DPE: deuda pública externa en millones de dólares; DPE/PIB: deuda pública externa en porcentajes del PIB; SDPE: servicio de la deuda pública externa en millones de dólares; SDPE/EXP: servicio de la deuda pública externa en porcentaje de las exportaciones de bienes; PDPE/EXP: principal de la deuda pública externa en porcentajes de las exportaciones de bienes; IDPE/EXP: intereses de la deuda pública externa en porcentajes de las exportaciones de bienes.

Al mismo tiempo, el acuerdo también recogía otras medidas complementarias tales como la recuperación del valor de los títulos de deuda si el PIB de Costa Rica superaba el 120% del de 1989, un programa de conversión de la deuda en colones para financiar proyectos de exportaciones y turismo, por un total de 20 millones de dólares anuales durante 5 años, y la posibilidad de recompra por parte de Costa Rica de su propia deuda en el mercado secundario. Fueron además condiciones del acuerdo, la participación de al menos el 95% de los tenedores de deuda en el acuerdo y la recompra de al menos el 60% de la deuda. El coste para el país de estas operaciones (recompra y intercambio por bonos) fue de 225,5 millones de dólares que fueron aportados por la cooperación internacional; con ello se reestructuró toda la deuda con la banca comercial internacional (MIDEPLAN, 1993-f).

En 1991 un nuevo acuerdo de reestructuración de 145,3 millones de dólares se firmó con el Club de París organizando la deuda en dos tramos con diferentes intereses y vencimientos.

Como consecuencia de este proceso de negociaciones el problema de la deuda que Costa Rica se encontró en 1981 ha dejado de ser tal; el saldo que representaba el 120 % del PIB del país en 1982 pasó a representar poco menos del 28% en 1997, mientras que el servicio de la deuda representa menos del 20% de los ingresos por exportaciones (Tabla 4.3).

No sólo son relevantes estos cambios cuantitativos, sino que también lo son los cambios cualitativos, como la estructura de la deuda según acreedores. En este caso, la deuda con los bancos privados internacionales ha pasado de casi 1.472 millones de dólares en 1989 a menos de 13 millones en 1994, aunque desde entonces se ha elevado ligeramente en los años 1995 y 1996 para volver a reducirse en 1997 hasta los 25 millones de dólares; por otro lado, la deuda con los organismos públicos extranjeros (multilaterales y bilaterales) se ha elevado considerablemente; esto último sin duda fruto de los SALs, los primeros ESFs y los créditos blandos de la ayuda internacional de otros países y organismos que, aunque con ventajosas condiciones, también han de ser pagados. Además, el endeudamiento externo del sector privado recuperó los niveles anteriores a la crisis, síntoma de la solvencia esperada de la economía costarricense (Tabla 4.4).

TABLA 4.4

DEUDA EXTERNA PRIVADA Y DEUDA PÚBLICA EXTERNA (1980-1998).

Fuente: MIDEPLAN (1995-a), MIDEPLAN (1998-a) y datos suministrados por el BCCR.

* A partir de 1994 el BCCR dejó de realizar las estimaciones de deuda privada externa; ** cifras preliminares del informe CEFSA (1999); TDE: total de deuda externa en millones de dólares; DPE: deuda privada externa en millones de dólares; DPE: deuda pública externa en millones de dólares; DPE/OM: deuda pública externa con organismos multilaterales en millones de dólares; DPE/OB: deuda pública externa con organismos bilaterales en millones de dólares; DPE/BC: deuda pública externa con la banca comercial en millones de dólares; DPE/OA: deuda pública externa con otros acreedores en millones de dólares.

El hecho de que Costa Rica enfrentara rápida y hábilmente el problema de la deuda contribuyó sin duda a la recuperación económica de este país; pero lo más relevante de todo es que el estrangulamiento financiero que sufrió el sistema forzó al Gobierno a aceptar unas condiciones que favorecieron el salto hacia el creodo neoliberal y no hacia otro creodo distinto. Dicho salto estuvo reforzado por la masiva ayuda financiera que recibió Costa Rica.

b) La captación masiva de ayuda internacional.

La rápida renegociación de la deuda externa convirtió a Costa Rica en un país disciplinado y digno de la confianza de los prestamistas internacionales; esto le permitió sacar partido y obtener nuevos préstamos y créditos, en este caso de los organismos internacionales (FMI, Banco Mundial, BID, ONU, CEE-BEI…) y de los gobiernos de países capitalistas (Estados Unidos, Japón, Alemania, Holanda, España…).

La cooperación internacional aprobada para Costa Rica durante los años ochenta, sin considerar los créditos del FMI, representó siempre más del 7% del PIB de cada año, llegando a alcanzar en 1983 hasta el 13,1%; sin embargo, para los años noventa (1990-1998) este peso se redujo significativamente desde el 6,5% de 1990 hasta 0,6% de 1998 (Tabla 4.5).

El país que más ayuda bilateral ha otorgado a Costa Rica durante todo el periodo 1980-1998 ha sido Estados Unidos con más de 1.350 millones de dólares, entre préstamos y donaciones; de dicha ayuda, unos 1.200 millones de dólares fueron concedidos durante la década de los ochenta y unos 150 millones en los noventa, concretamente entre 1990 y 1992, ya que en este último año desapareció la ayuda bilateral norteamericana.

TABLA 4.5

COOPERACIÓN INTERNACIONAL APROBADA PARA COSTA RICA (1980-1998).

Fuente: datos suministrados por MIDEPLAN y el MREC.

CIAP: cooperación internacional aprobada en porcentajes del PIB; CIA: cooperación internacional aprobada en millones de dólares; CIAM: cooperación internacional aprobada por organismos multilaterales en millones de dólares; CIAB: cooperación internacional aprobada por organismos bilaterales en millones de dólares; USA: cooperación internacional aprobada por Estados Unidos en millones de dólares; JAP: cooperación internacional aprobada por Japón en millones de dólares; OB: cooperación internacional aprobada por otros países en millones de dólares; BID: cooperación internacional aprobada por el BID en millones de dólares; BIRF: cooperación internacional aprobada por el BIRF en millones de dólares; OM: cooperación internacional aprobada por otros organismos multilaterales en millones de dólares.

TABLA 4.6

FONDOS DE APOYO ECONÓMICO (ESFs) CONCEDIDOS POR LA AID (1982-1992).

Fuente: Sojo (1991, p. 35) y datos suministrados por MIDEPLAN.

Datos en millones de dólares.

Casi toda la cooperación internacional norteamericana que recibió Costa Rica lo hizo por medio de la AID. Esta agencia era la encargada de conceder los ESFs (Fondos de Apoyo Económico) vinculados a los EREs (Programas de Estabilización y Reactivación Económica); en un primer momento dichos fondos se repartían entre donaciones y préstamos, pero a partir de 1985 toda la ayuda se canalizó en forma de donaciones, evitando así que los acuerdos EREs tuvieran que ser discutidos en la Asamblea Legislativa (órgano encargado de autorizar la aceptación de préstamos). Así pues, las donaciones y préstamos de los ESFs alcanzaron entre 1982 y 1992 unos 873 millones de dólares, de los cuales 203 fueron préstamos y 670 donaciones (Tabla 4.6). Conviene recordar que esta ayuda estaba vinculada a la adopción de determinadas políticas económicas por parte de Costa Rica y, por tanto, estaba cargada de condicionalidad (Sojo, 1991, pp. 33-38).

Por lo que se refiere a los préstamos concedidos por el Banco Mundial, los SALs (Préstamos de Ajuste Estructural), éstos también poseían una alta condicionalidad al ser la contrapartida financiera de los PAEs (Programas de Ajuste Estructural). El SAL I fue concedido en 1985 por un total de 80 millones de dólares y desembolsado en dos tramos de 40 millones a lo largo de doce meses (1985-1986); junto al SAL I se aprobó el TAL I (Préstamo de Asistencia Técnica), para financiar proyectos de asistencia técnica por 3,5 millones de dólares, que se desembolsaron entre 1985 y 1990 (aunque estaba prevista su finalización en 1987). Por lo que se refiere al SAL II, el Banco Mundial concedió 100 millones de dólares que desembolso entre 1989 y 1992, a razón de unos 40 millones en 1989, 35 millones en 1991 y 25 millones en 1992. Vinculado también al PAE II se firmó otro crédito por otros 100 millones de dólares con el Fondo de Cooperación Internacional del Gobierno del Japón (pagadero en yenes), que se desembolso a razón de 40 millones en 1990, 35 millones en 1991 y 25 millones en 1992. Costa Rica recibió por tanto unos préstamos vinculados a los PAEs por un total de 283,5 millones de dólares entre 1985 y 1992. Los créditos vinculados al PAE III eran 100 millones de dólares, aportados por el Banco Mundial, y 250 millones más aportados por el BID; sin embargo, los 100 primeros se perdieron debido a los incumplimientos por parte de Costa Rica de los compromisos adquiridos, denunciados por el Banco Mundial; mientras que de los 250 del BID, a 70 de ellos se renunció por la imposibilidad de cumplir con los requerimientos, se recibieron, entre 1995 y 1997, 94 millones (parte de los cuales fueron destinados a paliar los daños causados por el huracán de 1996 en la zona sur del país, desvinculándose así de sus destinos originales) y los 86 millones restantes no habían sido desembolsados cuando Miguel Ángel Rodríguez llega al poder.

TABLA 4.7

CRÉDITOS CONCEDIDOS Y DESEMBOLSADOS POR EL FMI (1981-1997).

Fuente: Picado (1996, pp. 20-30).

CC: créditos concedidos en millones de derechos especiales de giro (DEG); CD: créditos desembolsados en millones de derechos especiales de giro (DEG).

Los créditos otorgados por el FMI a Costa Rica fueron la contrapartida de los acuerdos de contingencia (Stand By y Facilidad de Financiamiento Compensatorio). Cabe señalar la divergencia entre los créditos concedidos y los desembolsados; ello es debido, en la mayoría de los casos, a que el país no hizo uso de dichos créditos, aunque en ocasiones se debió al incumplimiento de las condiciones de los acuerdos por parte de Costa Rica (Tabla 4.7). El total de los créditos concedidos a Costa Rica por el FMI durante el periodo 1981-1995 fue de 725,4 millones de DEG, de los que sólo se desembolsaron efectivamente 309,5 millones.

Como puede apreciarse la financiación externa, en forma de cooperación internacional, que recibió Costa Rica fue masiva y a la vez condicionada a la adopción de determinadas políticas económicas de corte neoliberal. Existía por tanto un importante incentivo para la aplicación de dichas políticas. Cualquier otra alternativa para enfrentar la crisis estructural, además de contar con una coherencia técnico-económica menor, carecía de este incentivo financiero. Los donantes y prestamistas internacionales ofrecían a Costa Rica una solución técnica viable y un apoyo financiero importante; bajo estas condiciones y debilitados los mecanismos de autorregulación automática del creodo intervencionista, el salto hacia el creodo neoliberal era sin duda el más probable. Y Costa Rica saltó y saltó pronto; la mayor parte de sus vecinos latinoamericanos tardaron más en aceptar el neoliberalismo, aunque al final casi todos lo hicieron.

4.4.- El nuevo modelo de desarrollo. El reformismo neoliberal.

Cuando la Administración Monge se enfrentó a la crisis, en los años 1982 y 1983, lo hizo con medidas de corte coyuntural destinadas a recuperar los equilibrios macroeconómicos; en aquel momento no estaba claro cual debía ser la estrategia de medio y largo plazo para superar la crisis, e incluso durante 1984 se consiguió reactivar la economía apoyándose en la demanda interna. Sin embargo, a lo largo de 1984 y sobre todo durante 1985, comienza a perfilarse la nueva estrategia, que a la postre dejaría de ser una estrategia frente a la crisis para convertirse en una estrategia de desarrollo.

La industria necesitaba grandes importaciones en tanto se adaptaba a las nuevas condiciones de los mercados internacionales y regional, por lo que era imprescindible un considerable volumen de divisas; las obligaciones financieras internacionales también presionaban en ese sentido. Sin embargo, la ayuda internacional procedente de la AID, el FMI y el Banco Mundial no era suficiente; la inversión extranjera había caído en toda América Latina ante la crisis de la deuda; los ingresos que se obtenían por la exportación de los productos tradicionales (café, banana y azúcar, esencialmente) tampoco generaban las suficientes divisas, al igual que las exportaciones a un MCCA desarticulado y con serios conflictos civiles al interior de los países. Era necesario conseguir más divisas.

Bajo este contexto se comenzó a negociar el PAE I con el Banco Mundial; las recomendaciones de este organismo apuntaban hacia la necesidad de aumentar las exportaciones, sobre todo de nuevos productos y hacia mercados distintos del centroamericano. Sin embargo, dentro del creodo político-institucional intervencionista esta nueva orientación comercial tenía difícil cabida; se precisaba entonces una reformulación de la manera de entender el funcionamiento del sistema, un nuevo genotipo político-ideológico; dicho genotipo sería el neoliberalismo.

El neoliberalismo se basa en una serie de principios fundamentales, entre los que destacan, según diferentes autores (Levine, 1992-a): el individualismo, la libertad de elección, la democracia, la tolerancia, la defensa de la igualdad de oportunidades, el imperio de la ley, la defensa de la propiedad, del libre mercado y del Estado mínimo, la creencia en el efecto trickle-down, la necesidad de estabilidad macroeconómica y de apertura económica, la competitividad o la flexibilidad laboral.

Todos estos principios se han ido incorporando a la cultura política costarricense, en particular a la de su élite política, y han servido de base para la aprobación de determinadas reformas estructurales que iban en contra del debilitado creodo intervencionista. Dichos principios han inspirado las principales nuevas leyes del país, en su mayoría de naturaleza económica, e incluso se trató de incorporarlos a la propia Constitución a través de una reforma en la que se introduciría en la carta magna un capítulo denominado Garantías Económicas; sin embargo, a pesar de su polémica aprobación en la Asamblea Legislativa en 1995, dicha reforma fue declarada nula por defecto de forma por la Corte Suprema y, posteriormente, ante el rechazo social que generó, no se obtuvo el consenso político necesario para sacarla adelante.

El desarrollo del creodo político-institucional neoliberal a partir del genotipo político-ideológico neoliberal tiene múltiples manifestaciones que afectan a las distintas esferas del sistema socioeconómico, y así se habla de reforma política, de reforma judicial, de reforma educativa, de reforma económica, etc.; es precisamente esta última la que nos interesa porque a ella se vincula el nuevo modelo de desarrollo que se ha implementado en Costa Rica, en particular, y en toda América Latina, en general; es lo que podemos denominar el modelo del reformismo neoliberal.

La implementación de políticas reformistas en países subdesarrollados, particularmente latinoamericanos, se corresponde en el plano teórico con un modelo de desarrollo orientado hacia el mercado que podemos denominar modelo reformista. Dicho modelo ha sido aplicado de forma más o menos ortodoxa en casi todos los países latinoamericanos, incluido Costa Rica; este país fue uno de los primeros en comenzar a aplicarlo, aunque su implementación ha sido lenta y, en algunos casos, heterodoxa, siendo los aspectos de la apertura económica, la privatización del sector público empresarial y la reforma del sistema financiero, los ejes más desarrollados del modelo, mientras que la reforma del Estado y la del mercado de trabajo han sido los ejes con menor desarrollo.

4.4.1.- El modelo reformista.

El modelo reformista (Bulmer-Thomas, 1996, pp. 7-28 y 295-314; Edwards, 1997 [1995], pp. 89-312) parte de la hipótesis de que el sistema socioeconómico ha alcanzado previamente la estabilidad macroeconómica y que durante la aplicación de las políticas de ajuste estructural se siguen implementando las políticas de estabilización cuando son necesarias.

El modelo reformista se articula en cinco ejes que son: la apertura exterior, la reforma del Estado, la privatización del sector público empresarial, la reforma del mercado de trabajo y la reforma del sistema financiero.

El eje central del modelo reformista es la apertura exterior, y ello por dos razones, una teórica y otra práctica. La teórica es la conveniencia de aprovechar las ventajas comparativas que surgen de un entorno de libre comercio, donde los países se especializan en aquellos productos en los que pueden ser más competitivos. La práctica es la necesidad de obtener divisas para hacer frente al pago de la deuda externa.

Aceptada la necesidad y conveniencia de la apertura externa conviene distinguir entre la liberalización comercial y la liberalización de los movimientos de capitales.

La liberalización comercial se basa en el desmantelamiento más o menos acelerado de las barreras arancelarias y no arancelarias y, por ende, en la depreciación del tipo de cambio (tipo de cambio efectivo real). La exigencia de la depreciación se apoya en la necesidad de generar un superávit comercial con el que hacer frente al pago de la deuda, al tiempo que hace más baratos los productos exportables.

El desarme arancelario conduciría a un abaratamiento de las importaciones, pero la depreciación de tipo de cambio las encarecería, por lo que no cabría un aumento desproporcionado de las mismas. El mayor estímulo lo recibirían, por tanto, las exportaciones en virtud del cambio en los precios relativos de los bienes exportables; de esta forma las exportaciones se convertirían en el motor de un crecimiento económico orientado hacia afuera.

Pero la apertura comercial tiene además como exigencia la mejora en la competitividad, tanto de los bienes exportables como de los importables; los primeros para seguir siendo demandados por los mercados internacionales, y los segundos para poder hacer frente a las importaciones liberalizadas. Así pues, la modernización tecnológica se convierte en otro de los elementos relevantes de y para la liberalización comercial. La posibilidad de importar bienes de capital en condiciones favorables y la atracción de capitales extranjeros en forma de inversiones directas, contribuyen a la modernización tecnológica y, por tanto, a la mejora de las competitividad de la producción nacional.

En algunos casos, y ante el sesgo antiexportador de la economía, los incentivos fiscales sirven para que la variación de los precios relativos sea aun mayor, y así se deben eliminar los subsidios a la producción de bienes importables y aplicar éstos a la de bienes exportables. No obstante, de esta recomendación destaca su carácter transitorio.

Sin embargo, el efecto de la variación de los precios relativos de los productos puede desaparecer si persiste una inflación elevada, por lo que el control de la inflación es otro elemento crucial en la estrategia de liberalización comercial. Y esto enlaza con el segundo de los ejes del modelo reformista, la reforma del Estado.