El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 22)

TABLA 6.17

EVOLUCIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS FINANCIERAS (1980-1998).

Fuente: elaboración propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76) y los organigramas de la administración pública costarricense de 1985, 1994 y 1998 facilitados por MIDEPLAN.

EPF: empresa pública financiera (siglas de las mismas en el Anexo); F: empresa en funcionamiento; C-94: cerrado a finales de 1994 por quiebra; CEPNF: convertida en empresa pública no financiera; ASBANA: en 1980 se esta empresa se denominaba Asociación Bananera Nacional; CIPS: cambio de clasificación de empresa pública financiera a institución pública de servicio.

TABLA 6.18

EVOLUCIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS NO FINANCIERAS (1980-1998).

Fuente: elaboración propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76), FINTRA (1993, pp. 243-245) y los organigramas de la administración pública costarricense de 1985, 1994 y 1998 facilitados por MIDEPLAN.

* Empresa subsidiaria o afiliada a CODESA, o de la cual CODESA era accionista; EPNF: empresa pública no financiera (siglas de cada una en el Anexo); F: empresa en funcionamiento, al menos legalmente, con capital público; L: liquidada, V: vendida al sector privado la empresa o la participación pública en su capital; T: traspaso de los activos de la empresa a manos de la administración pública; n.d.: no se encontraron datos. OFIPLAN (1982) incluye en 1980 entre las empresas públicas no financieras a la Lotería Nacional, a la Dirección Nacional de Comunicaciones y a la Junta Administradora de Acueductos de Escazú, Sojo (1991) a la Azufrera de Guanacaste y FINTRA (1993) a Maricultura; por distintas razones ninguna aparece ya en 1985, por lo que hemos optado por no incluirlas en esta clasificación.

En 1980 existían más 50 empresas públicas (unas 13 empresas financieras, más de 11 empresas no financieras autónomas y alrededor de 35 empresas subsidiarias de CODESA o con participación de ésta). En 1998, después de un importante, pero inacabado, proceso de privatizaciones, liquidaciones y traspasos al sector público, quedaban en el sector público 24 empresas (12 financieras, 12 no financieras y ninguna vinculada con CODESA, que fue liquidada en 1997).

En la evolución de las empresas públicas financieras destaca la transformación de INFOCOOP en institución de servicio público, la creación del BANHVI, la transformación de CODESA en empresa pública no financiera, el cierre del Banco Anglo-Costarricense y la creación del Banco de Crédito Cooperativo. Los intentos por privatizar el INS, el BCR, el BICSA y CORBANA no dieron resultados, al igual que la propuesta de cierre del IFAM.

En la evolución de las empresas públicas no financieras destaca a su vez la constitución como empresa de Correos de Costa Rica, S. A., la pérdida de las funciones financieras de CODESA y su cierre y la desaparición de las empresas vinculadas a CODESA, 23 por liquidación, 11 por venta al sector privado y 5 por traspaso de sus activos a la administración pública. Con estas operaciones el Estado ha renunciado prácticamente a su función empresarial, reservándose sólo la provisión de servicios públicos esenciales.

Aún así, han existido intentos infructuosos de privatizar FANAL, dependiente del CNP y cuya permanencia en el sector público es inconsistente con el creodo neoliberal. Lo mismo ha ocurrido con RECOPE, RACSA e ICE, empresas vinculadas a la energía y a las telecomunicaciones, cuya permanencia en el sector público no se justifica bajo la óptica neoliberal. De hecho la privatización del ICE ha sido tema central del debate político durante a la Administración Rodríguez.

6.2.7.- La administración pública y los cambios en las instituciones.

La administración pública costarricense también ha quedado transformada en todo este periodo por las políticas reformistas; especial mención merecen los efectos de las políticas de reducción de empleo público (Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público y programas de movilidad laboral), las de control presupuestario (ingresos, gastos, déficit y deuda), la reforma del BCCR (que a pesar de ser considerada una empresa pública financiera es en realidad una institución autónoma y, por tanto, parte de la administración pública), la modificación del marco de regulación de los mercados (Ley de Defensa de la Competencia y creación de la ARESEP), y la racionalización del sistema de pensiones.

Los principales efectos de dichas medidas sobre la administración pública costarricense se han estudiado implícitamente en el apartado 5.2; no obstante, merece la pena detenernos en observar las modificaciones que se han producido en el mapa institucional de la misma (Tablas 6.19 y 6.20).

La administración pública costarricense está compuesta de tres grupos de organismos, según la distribución del poder político. Por un lado está la administración pública del Gobierno Central (entendida en sentido amplio, ya que incluiría la administración de los cuatro poderes de la República), por otro, las instituciones autónomas de servicios públicos y, en tercer lugar, las municipalidades y los consejos municipales de distrito.

Los organismos que componen la administración pública del Gobierno Central podemos dividirlos en cuatro grupos según el poder de la República al que pertenezcan. Así tenemos el Tribunal Supremo de Elecciones, como cuarto poder, del que depende el Registro Civil; la administración pública del Poder Judicial; la Asamblea Legislativa, o poder legislativo, del que dependen la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes (creada en los años noventa); y la Presidencia de la República, o poder ejecutivo, del que dependen los ministerios.

Los principales cambios que se han producido en la organización de la administración pública del Gobierno Central, han sido, junto con la creación de la Defensoría de los Habitantes, la distribución de competencias ejecutivas entre distintos ministerios dando lugar a la aparición de cuatro nuevos en la segunda mitad de la década de los noventa, el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), el Ministerio de la Vivienda y de Asentamientos Humanos (MIVAH), el Ministerio de Ciencia y la Tecnología (MICIT) y actual Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), antes denominado Ministerio de Energía y Minas (MIEM) y Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM). La constitución de estos cuatro ministerios pone de manifiesto la preocupación política por cuatro elementos importantes del desarrollo económico, el comercio exterior (base del modelo reformista), el medio ambiente (ventaja competitiva del país), la vivienda (elemento social compensador del ajuste) y la tecnología (donde recae la viabilidad a largo plazo del modelo de desarrollo). Durante la Administración Calderón se creó el Ministerio de Reforma del Estado, que desapareció a principios de la Administración Figueres; este hecho pone de manifiesto el carácter claramente neoliberal de la Administración Calderón que elevó la cuestión de la reforma del Estado a categoría de ministerio.

TABLA 6.19

EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL (1980-1998).

Fuente: elaboración propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76), FINTRA (1993, pp. 243-245) y los organigramas de la administración pública costarricense de 1985, 1994 y 1998 facilitados por MIDEPLAN.

APGC: departamentos de la administración pública del Gobierno Central (siglas de los ministerios en el Anexo); ASAMBL. LEG.: Asamblea Legislativa; POD. JUDICIAL: Poder Judicial; REG. CIVIL: Registro Civil; TSE: Tribunal Supremo de Elecciones.

Las instituciones autónomas, que por su relativa independencia del Gobierno fueron importantes mecanismos de autorregulación automática del sistema bajo el creodo intervencionista, perdieron gran parte de su poder durante el proceso de reforma de Estado, sobre todo debido a modificaciones legislativas que reforzaron el poder del Presidente. Dichas instituciones, pese a ser simples extensiones de determinados ministerios, siguen manteniendo un cierto grado de autonomía que les da flexibilidad en su funcionamiento, pero que al mismo tiempo genera dificultades de coordinación.

En 1980 existían en Costa Rica 37 instituciones autónomas con una gran independencia (12 en el sector de la educación, 6 en el de cultura, 6 en el de pensiones, salud y asuntos sociales, 4 en el de agricultura y 1 en energía, en infraestructuras, en turismo y en comercio). En 1998 existían en Costa Rica 50 instituciones de servicio público, 33 de ellas autónomas, 16 adscritas al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes (MCJD) y 1 adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG); las 33 instituciones autónomas, cuyo grado de independencia no es comparable con el 1980, se distribuyen por sectores de la siguiente forma, 12 en educación, 8 en pensiones, salud y asuntos sociales, 6 en agricultura, 4 en economía y comercio y 1 en turismo, energía y cultura.

Por lo que se refiere a las municipalidades éstas apenas han sufrido modificaciones desde 1980, ya que no ha variado su número, 81, ni se han ampliado significativamente sus competencias. Los consejos municipales de distrito si han ampliado su número pasando de 4 a 7.

TABLA 6.20

EVOLUCIÓN DE LAS INSTITUCIONES DE SERVICIOS PÚBLICOS (1980-1998).

Fuente: elaboración propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76) y los organigramas de la administración pública costarricense de 1985, 1994 y 1998 facilitados por MIDEPLAN.

* Institución dependiente del MCJD; ** institución dependiente del MAG; ISP: instituciones de servicio público (siglas de cada una en el Anexo); F: institución de servicio público en funcionamiento; P: institución privatizada; ICDR: convertida en Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (institución autónoma); PROCOMER: institución fusionada con otras para constituir PROCOMER; DGAF: convertida en FODESAF; OC: en 1980 la institución se denominaba Oficina del Café; CTAMS: convertida en Comisión Técnica de Asistencia Médico Social; EPF: en 1980 la institución era considerada una empresa pública financiera; n.d.: no se encontraron datos; JCVTN: en 1980 la institución se denominaba Junta de Conservación y Vigilancia del Teatro Nacional.

.2.8.- El mercado de trabajo y el aumento de la precariedad laboral.

Las políticas reformistas también han tenido repercusiones sobre el mercado de trabajo, en algunos casos directos como las reinterpretaciones legislativas, la pasividad en la aplicación de la legislación, la política de movilidad laboral, la de salarios mínimos o la atracción de inversiones extranjeras; en otros casos los efectos fueron indirectos ya que, al haber dichas políticas estimulado el crecimiento económico, ello se ha notado en el empleo.

En todo este periodo se ha producido una lenta pero constante movilización que ha hecho aumentar la tasa bruta de participación (ocupados y desocupados entre la población total) desde el 35% de principios de los ochenta hasta más del 40% de finales de los noventa (Tabla 6.21). Entre las razones que explican dicha movilización conviene destacar los efectos de la crisis de los ochenta sobre los ingresos de los hogares, el aumento de las oportunidades de empleo en los noventa y la mayor incorporación de la mujer al mercado de trabajo; esto último se explica por distintos factores, entre ellos los mayores niveles formativos de las mujeres, la reducción del tamaño medio de los hogares, así como la reducción de las tasas de natalidad y fecundidad (MIDEPLAN, 1998-b, p. 247). Entre las causas del aumento de las tasas de participación puede también citarse el aumento de la fuerza laboral consecuencia de las migraciones desde Nicaragua, ya que el aumento de la población consecuencia de dichas migraciones es casi equivalente en términos absolutos al aumento de la fuerza laboral por el mismo motivo.

Por lo que se refiere a la tasa de ocupación (ocupados sobre la población de más de 12 años – mínima edad laboral legal-) su incremento no se produjo hasta 1987 y desde entonces se viene manteniendo en los mismos niveles; es por tanto a partir de dicha fecha cuando la reactivación económica influye decisivamente en el mercado de trabajo. Lo mismo puede decirse de la tasa de desempleo (desempleados sobre fuerza laboral -población activa-), que no recuperó los niveles previos a la crisis hasta 1987.

Contrasta con ello la evolución del subempleo. Dicho concepto hace referencia bien a aquellos trabajadores que trabajan menos de 47 horas semanales y desean trabajar más horas pero no encuentran ocupación (subempleo visible), bien a aquellos otros que trabajando 47 horas semanales no alcanzan el salario mínimo-minimorum mensual (salario mínimo interprofesional). En la Tabla 6.21 se observa como el subempleo se disparó durante la crisis y se redujo a partir de 1987; sin embargo, desde 1995 el subempleo ha vuelto a aumentar, tanto el visible como el invisible, poniendo de manifiesto que el empleo que se está creando en los últimos años es un empleo precario. El resultado de todo ello es que la tasa de subutilización de la fuerza laboral (subempleo más desempleo) ha aumentado de forma significativa durante los noventa.