El impacto social de las privatizaciones: El caso de los servicios públicos domiciliarios

Partes: 1, 2

Descriptores Temáticos:

PRIVATIZACION, SERVICIOS PUBLICOS, TARIFAS, REGULACION, DISTRIBUCION DEL INGRESO, ARGENTINA

En el marco del proceso de reestructuración económica encarado en la década de los noventa, un amplísimo programa de privatizaciones transfirió a manos privadas la administración y operación de las principales empresas públicas del país. Muchos de los impactos sociales de la reestructuración económica se hicieron evidentes a los pocos años de iniciado el proceso.3 Otros menos visibles, aunque no menos importantes, son aún hoy poco conocidos. Entre estos últimos se encuentra el análisis de los impactos sociales de la privatización de los servicios públicos que, a pesar de su relevancia, no ha recibido la atención que merece.

Las privatizaciones conllevaron una profunda reestructuración de los cuadros y niveles tarifarios, y al mismo tiempo redefinieron –vía regulación pública– las principales condiciones de prestación de los servicios. El traspaso de los servicios públicos al sector privado no significó simplemente la contracción de la participación directa del Estado en la actividad económica. Más importante, fundamentalmente en términos de sus impactos futuros, resulta la reformulación del rol del Estado de prestador de los servicios a entidad concedente y autoridad regulatoria de la operación privada.

Hasta qué punto el Estado ha asumido adecuadamente su nuevo rol y, en definitiva, hasta qué punto la privatización de los servicios públicos ha sido "socialmente eficiente" es en parte lo que pretende evaluar este trabajo. A través del estudio de los impactos de las privatizaciones sobre el presupuesto de los hogares y la cobertura de los servicios pueden discernirse –desde una perspectiva diferente a la generalmente adoptada– los efectos sociales de este conjunto de políticas públicas.

Pasada ya más de una década de iniciada la transferencia de los activos públicos al sector privado, numerosos estudios analizaron, desde diversas perspectivas, los programas de privatizaciones, sus determinantes políticos y sus efectos económicos.4 Sus principales defensores destacaron los aumentos en la productividad, la calidad y la eficiencia en la prestación de los servicios luego de la transferencia o concesión al sector privado. Sus críticos señalaron como características paradigmáticas de las privatizaciones el aumento real de las tarifas, las altas tasas de rentabilidad empresaria, la deficiencia regulatoria de los organismos públicos y la constante renegociación de las principales cláusulas contractuales, con la consecuente "inseguridad jurídica" para los usuarios y la desnaturalización de los mecanismos de selección de los oferentes.

Sin embargo, es notable la escasez de estudios que hagan referencia a los efectos de las privatizaciones y sus regulaciones sobre el gasto y el ingreso de los hogares y, en definitiva, sus más salientes impactos sociales. Si bien algunas investigaciones han evaluado tangencialmente el tema –por ejemplo– a través del estudio de la evolución tarifaria durante el período postprivatización, pocos se han orientado –por ejemplo– al análisis específico de los efectos que dichos cambios tarifarios tienen sobre los hogares de diferentes estratos sociales.5 Evaluar los impactos sociales de la privatización de los servicios públicos significa dirigir el estudio al modo en que los cambios en la prestación de los servicios, originados en el proceso de privatizaciones, afectaron de manera directa a las familias, su nivel de vida y sus gastos de consumo. A su vez, de los efectos diferenciales de las privatizaciones sobre distintos estratos sociales pueden derivarse sus principales impactos distributivos, es decir, los ganadores y perdedores del proceso (siempre dentro del universo de los usuarios y consumidores de los servicios).

Al margen de otros impactos macro (sobre el mercado de trabajo por ejemplo6), los impactos sociales de la privatización de los servicios públicos se centran en dos ejes explicativos: la evolución tarifaria y del gasto de los hogares, por un lado, y la extensión de las redes y la consecuente expansión de la cobertura, por otro. El primero refiere a los precios relativos de la economía y sus efectos distributivos. El segundo se centra en el acceso a bienes y servicios básicos y, con ello, influye sobre el nivel y calidad de vida de los hogares. Ambos aluden a los impactos micro de la privatización de los servicios públicos, tomando como unidad de análisis el hogar, núcleo de consumo e ingreso de las familias.

La estructura del trabajo es la siguiente. En una primera parte se describen los procesos de privatización con especial énfasis en las características regulatorias que definen los derechos y obligaciones de las empresas prestatarias en relación con los aspectos tarifarios y de cobertura de los servicios (que, en última instancia, deberían determinar la evolución real de los precios y la cobertura).

Consecuentemente, se presenta la evolución de las tarifas residenciales de los servicios públicos analizados, distinguiendo las fases de operación pública y privada. La segunda parte del trabajo se concentra en el análisis del impacto social de las privatizaciones, a través del estudio de sus efectos sobre los hogares pertenecientes a distintos estratos de ingreso, tanto en términos de gasto como de acceso a los servicios. Ello implica evaluar los impactos reales de los aspectos regulatorios y la evolución de las tarifas y la cobertura que son el eje central de la primera parte. Por último, se presentan las principales conclusiones del estudio.

PRIMERA PARTE: LA PRIVATIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

1.1. Algunas precisiones metodológicas previas

Esta primera parte se centra en el estudio de las características regulatorias y de performance de los servicios públicos privatizados que inciden sobre el gasto de los hogares y su distribución. Es preciso realizar dos aclaraciones metodológicas preliminares, la primera referida a los servicios públicos privatizados que se incluyen en el análisis, y la segunda al universo geográfico y temporal comprendido en este estudio.

El vasto programa de privatizaciones iniciado en el país en 1989 culminó con la transferencia al sector privado de numerosas empresas productoras de bienes y prestadoras servicios que hasta entonces se encontraban en manos del Estado. Este trabajo se restringe al estudio del impacto de la privatización de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, excluyéndose del análisis toda otra privatización de empresas públicas que pueda haber tenido lugar durante el período. Los sectores que se incluyen son: gas natural por red, energía eléctrica, telefonía básica y servicios de agua corriente y desagües cloacales, todos ellos privatizados entre 1990 y 1993.

El período de análisis se extiende entre 1985 y 1997, lo cual permite abarcar un horizonte temporal que incluye las etapas "pre" y "post" privatización y se corresponde con las principales fuentes de datos utilizadas. En tanto la disponibilidad de información lo permite, se combinan para el período datos de precios y cobertura de los servicios, con datos de gasto e ingreso de los hogares. Estos últimos surgen de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares realizada por el INDEC entre julio de 1985 y junio de 1986,7 y su versión reciente, la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares, realizada entre julio de 1996 y junio de 1997.8 Finalmente, este estudio tiene como universo geográfico de análisis al Area Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires (AMBA).9 Debido a la escasez de información a escala nacional10 la amplitud en la cobertura geográfica debió ser sacrificada para garantizar la precisión y consistencia en las fuentes de información. Ello motivó además que se prestara especial atención a referir los demás datos utilizados al mismo universo geográfico. En este sentido, las series que se presentan en la sección siguiente se refieren a la evolución de los precios al consumidor (es decir, residenciales) para los hogares del AMBA. Si bien esto supone una parcialidad en el análisis del fenómeno, la misma se encuentra atenuada porque el AMBA constituye el aglomerado urbano más grande del país, con alrededor del 30% de la población total, lo cual, si bien no garantiza la "representatividad de la muestra", apunta a la relevancia del universo en términos de la proporción de hogares comprendidos. 11

1.2. Principales aspectos regulatorios de la prestación de los servicios públicos

El traspaso de la operación de los servicios públicos al sector privado incluye, como un elemento esencial, la creación de marcos regulatorios y la especificación, en los contratos de concesión o transferencia, de los principales derechos y obligaciones de las empresas prestatarias. El carácter de "servicio público" de la prestación de electricidad, gas, telefonía básica y servicios de agua y cloacas, por un lado, y su condición de monopolio natural o legal, por otro, son los dos elementos fundamentales sobre los que se sostiene la necesidad de una efectiva regulación pública. Por ello, los procesos privatizadores determinaron los marcos regulatorios y contractuales que rigen los aspectos fundamentales de la operación de los servicios, incluyendo las reglas para la determinación de los niveles tarifarios y la extensión de la cobertura de las redes. Sin embargo –a contramano de lo teóricamente aconsejable–, los contratos de concesión y transferencia fueron sujetos a reiteradas modificaciones desde la privatización, sobre todo en sectores como aguas y cloacas y telefonía donde los mismos fueron sancionados por Decretos de Necesidad y Urgencia.12 Los marcos regulatorios se convirtieron así en un intrincado entramado de normas que modifican y redefinen, de manera recurrente, las condiciones de prestación de los servicios y las obligaciones contractuales inicialmente pactadas. Dada la dimensión propia del análisis de esta compleja trama regulatoria, este trabajo se centrará únicamente en la descripción de los aspectos regulatorios que tienen particular relevancia para los objetivos aquí planteados, es decir, aquéllos que puedan tener un efecto directo sobre la evolución (y distribución) del gasto de los hogares (principalmente las cuestiones tarifarias y de evolución de la cobertura).13 Los impactos directos de las privatizaciones sobre el gasto de los hogares14 se derivan principalmente de la evolución de los precios de los servicios (que influye en el nivel de gasto) y su cobertura (que rige el acceso, y con ello la existencia de gasto). A su vez, la evolución real de las tarifas y la cobertura está determinada por las regulaciones de la prestación de los servicios (plasmadas en los contratos de concesión, los marcos regulatorios y sus modificaciones), por un lado, y por el efectivo cumplimiento de dichas regulaciones (en parte resultante de la efectiva capacidad de contralor público), por otro. En esta sección se describen los principales aspectos regulatorios que tienen relación con la evolución de los precios y la cobertura de los respectivos servicios. En la sección siguiente se presenta la evolución real de las tarifas de los servicios públicos para el período bajo estudio.

1.2.a La regulación tarifaria

En lo que respecta a la evolución tarifaria, existen al menos cuatro elementos de los sistemas tarifarios que influyen sobre el nivel y la evolución de las tarifas finales a pagar por el usuario.

Primero, el mecanismo de formación de la tarifa a cobrar por la empresa privatizada. Segundo, la eventual existencia de reestructuraciones tarifarias antes o después de la transferencia de las empresas al sector privado. Tercero, el mecanismo de actualización monetaria de la tarifa a los usuarios.

Cuarto y último, la existencia de subsidios directos orientados a favorecer a ciertos grupos específicos de usuarios de menores ingresos.

Los mecanismos de formación de las tarifas definidos durante los procesos de privatización determinaron qué elementos influyen sobre el nivel y el comportamiento de los precios de los servicios públicos. La tarifa final se forma, en la mayoría de los sectores, por la combinación de cargos fijos y variables más una cierta carga impositiva. La proporción de unos y otros afecta el monto de la tarifa de manera diferencial según se trate de usuarios residenciales de pequeñas o grandes cantidades del servicio. En efecto, las variaciones en los cargos fijos afectan a los pequeños usuarios en mayor medida que a los grandes, dado que el cargo fijo representa una mayor proporción del monto total de sus facturas. De este modo, las variaciones de precios entre los distintos componentes de las tarifas no tienen efectos uniformes sino diferenciales entre tipos de usuario y, en definitiva, entre tipos de hogares y deciles de ingreso.

El valor y la evolución de cada uno de estos componentes (cargos fijos y variables) surge de las regulaciones específicas de cada servicio, y por lo tanto difiere entre ellos. En los casos del gas natural y la energía eléctrica, en los cuales el proceso privatizador incluyó la desintegración vertical del mercado (que separó productores –o generadores–, de transportistas –o transmisores– y distribuidores), la tarifa final pasó a estar determinada por las variaciones en los precios de estas tres etapas de la cadena. En las dos últimas etapas (transporte y distribución), en tanto actividades de carácter monopólico, la tarifa se encuentra regulada por el Estado y se ajusta por mecanismos de actualización especificados en la normativa (ver más abajo), mientras que los precios al productor se encuentran desregulados (es decir, los productores y generadores de gas y electricidad fijan el precio mayorista libremente).15 La tarifa que pagan los usuarios, en ambos casos, está compuesta entonces por (1) el cargo fijo por el servicio, más (2) el cargo por unidad de consumo (compuesto a su vez por el precio desregulado del producto a nivel mayorista y las tarifas reguladas de transporte y distribución), más (3) la carga impositiva.

En el caso del servicio telefónico la tarifa final está determinada por el valor del abono (y la cantidad de "pulsos libres"), el valor del pulso telefónico (y su duración para cada clave y horario), y la carga impositiva. Todos estos elementos se hallan regulados por el Estado.16 Por último, en el servicio de provisión de agua corriente y desagües cloacales existen dos tipos de sistemas tarifarios, el "medido" y el "no medido". La tarifa del servicio medido –que alcanza sólo a una escasa proporción de la población (alrededor del 15%)– se compone (como en los otros servicios públicos) de un cargo fijo y un cargo variable (metros cúbicos de agua consumida y/o afluentes cloacales tratados). El sistema tarifario "no medido", utiliza como estimadores de la cantidad de agua consumida y afluentes vaciados en la red cloacal, la ubicación, tamaño, tipo y antigüedad de la vivienda. Todos estos factores se incluyen en la fórmula de cálculo de la "tarifa básica bimestral". Como se verá en la sección siguiente, las tarifas de agua y cloacas sufrieron varias alteraciones a lo largo de la década de los años noventa. Estos ajustes se efectuaron modificando el precio del servicio, ya sea a partir de la modificación de un coeficiente incluido en el cálculo de la tarifa final (el "factor K"), o a través de la adición de nuevos cargos fijos a las facturas para financiar las inversiones de extensión de la red.

Como se mencionó anteriormente, la tarifa final al usuario se vio afectada, en segundo lugar, por las reestructuraciones tarifarias efectuadas con anterioridad y/o durante la operación privada.

Dichas reestructuraciones modificaron la evolución relativa de las tarifas entre usuarios de distinto tipo. Si bien se fundamentaron en la necesidad de anular los subsidios cruzados entre categorías de usuarios y adecuar los precios específicos a los respectivos costos de prestación, en los hechos produjeron incrementos tarifarios para algunos usuarios (generalmente los de menores niveles de consumo) y reducciones para otros (generalmente los grandes consumidores).17 Tres de los sectores analizados (energía eléctrica, gas natural y telefonía básica) sufrieron reestructuraciones tarifarias inmediatamente antes y/o después de la privatización. En los casos de gas natural y energía eléctrica dichas reestructuraciones derivaron en el incremento de los precios pagados por los usuarios "residenciales" en relación con los correspondientes a usuarios "industriales".18 En el sector de gas natural, la tarifa residencial se duplicó al tiempo que se redujeron las tarifas de los grandes usuarios industriales.19 En el servicio eléctrico, las transformaciones más intensas se manifestaron al interior de los consumos residenciales, donde los usuarios de mayores consumos se beneficiaron con reducciones tarifarias que no alcanzaron a los usuarios de menores consumos. En el servicio telefónico, la reestructuración tarifaria ("rebalanceo telefónico" de 1997) dictada como parte de la preparación para la liberalización del mercado telefónico significó, por un lado, reducciones en las tarifas de larga distancia nacional e internacional en relación con las tarifas locales y, por otro lado, el incremento relativo de las tarifas de los usuarios de menores consumo como producto de la eliminación de los "pulsos libres" incluidos en el abono bimestral. En general, y más allá de las particularidades específicas de cada sector, estas reestructuraciones contribuyeron al incremento relativo de las tarifas pagadas por los "pequeños" usuarios, que tienen menores consumos en gas y electricidad y que realizan llamadas locales en mayor proporción que el resto. En el mismo sentido, las reestructuraciones tarifarias derivaron en un incremento de los precios de los consumos más inelásticos y de los usuarios más cautivos (residenciales y PyMEs), en relación con los precios de los consumos más elásticos y menos cautivos como son los grandes consumidores (que no sólo pueden utilizar "sustitutos" de los servicios, sino también, en algunos casos –como en los energéticos–, acceder a los mismos en el mercado mayorista).

Un tercer elemento determinante de la evolución de los precios refiere al mecanismo de ajuste de las tarifas. Una particularidad de las privatizaciones de los servicios de gas, electricidad y telefonía es que las tarifas se encuentran, prácticamente desde los inicios de la operación privada y hasta finalizado el período de referencia de este trabajo, fijadas en dólares estadounidenses. Esto, por un lado, operó como una suerte de seguro de cambio ante una eventual devaluación de la moneda local y, por otro, allanó el camino para la actualización monetaria de las tarifas expresamente prohibida por la Ley de Convertibilidad.20 Ésta es una de las principales razones por las cuales en un contexto de estabilidad en el nivel general de precios, las tarifas de algunos de los servicios públicos domiciliarios continuaron incrementándose, independientemente de la evolución de los precios domésticos.

En los casos de electricidad, gas y telefonía básica, el ajuste de las tarifas se efectuó (prácticamente desde inicios de la concesión) siguiendo los índices de precios (mayoristas y/o minoristas) de los Estados Unidos (Cuadro N° 1). En el caso del servicio de aguas y cloacas, por el contrario, los contratos originales fijaron las tarifas en pesos y excluyeron la actualización monetaria periódica, estableciendo además, que cualquier modificación ordinaria de precios durante los siguientes diez años sólo podría redundar en reducciones tarifarias, nunca en incrementos. Durante esos diez años, en principio, los aumentos tarifarios sólo podían derivar de revisiones "extraordinarias", a realizarse únicamente ante incrementos de los costos de la concesión superiores al 7%.21 A pesar de estas restricciones normativas, las tarifas sufrieron aumentos luego de la transferencia del servicio al sector privado. Las modificaciones tarifarias se efectuaron, en este caso, por la vía de la renegociación contractual que, a partir de junio de 1994 (sólo un año después de efectuada la concesión), autorizó incrementos de precios no previstos en la normativa original.22

Cabe aclarar que el mecanismo de actualización tarifaria en los servicios de gas, electricidad y telefonía básica (y, desde febrero de 2000, el servicio de aguas y desagües cloacales) se basa en la regulación por "price cap", que consiste en la aplicación de un coeficiente de actualización (generalmente ligado a algún índice de precios domésticos) sobre un "precio base" inicialmente pactado.23 Por ello la tarifa inicial de la concesión es de importancia fundamental, ya que es el valor en que se basa toda la evolución tarifaria posterior, de tal forma que si el "precio base" es muy elevado los beneficios de esta modalidad de actualización tarifaria se diluyen. Las reestructuraciones tarifarias (gas natural) o el aumento tarifario directo (telecomunicaciones) realizados durante el período inmediato anterior a la privatización fueron los principales mecanismos que determinaron el importante aumento en las tarifas de los servicios públicos domiciliarios en el período "pre-privatización", y que por lo tanto incidieron sobre toda la evolución tarifaria posterior de los servicios públicos domiciliarios.

Un último aspecto que influye sobre la evolución de las tarifas al público es la existencia de subsidios explícitos para ciertos tipos de usuario. Uno de los principales subsidios directos otorgado por el Estado, entre octubre de 1988 y julio de 1989, fue el destinado al consumo de servicios públicos por parte del sector pasivo (jubilados y pensionados con haber mínimo, extensible también a los hogares beneficiarios del Plan Alimentario Nacional). Los mismos consistían básicamente en bonificaciones que alcanzaban el 50% del valor total de las facturas de energía eléctrica, gas natural por red y servicios de aguas y cloacas.24 La Ley de Emergencia Económica25 primero, y los procesos privatizadores después, mantuvieron los descuentos para los jubilados y pensionados (únicamente aquéllos con haber mínimo), pagaderos por el Tesoro Nacional vía transferencias de los montos de los subsidios a las empresas prestatarias. Es a partir de abril de 1997 que se eliminan todas las bonificaciones a las tarifas de electricidad, gas y agua, y se reemplazan por un subsidio directo de $13,50 a pagar por la ANSES junto con la liquidación del haber jubilatorio.26 En el caso del servicio telefónico, el rebalanceo tarifario redefinió los beneficiarios del subsidio (estableciendo un nivel de consumo "tope") y lo fijó en el 20% de descuento sobre los cargos fijos y variables.27 ¿Cuáles fueron los efectos de estos cambios? En primer lugar, los impactos del cambio en la metodología de asignación del subsidio depende, entre otras cuestiones, de la exactitud del cálculo realizado para determinar su valor monetario y de la evolución de las tarifas de los servicios públicos en comparación con la evolución del valor del subsidio. Pero además, al transformar un subsidio en especie en uno monetario, el hacedor de política pierde la certeza de que el monto transferido sea efectivamente utilizado para el pago de los servicios básicos (objetivo inicial de la política). Por último, si bien las condiciones para la obtención del subsidio no se modificaron, hubo un cambio importante en el número de jubilados que cumplen con dichas condiciones. En particular, mientras que en 1991 un 65% de los jubilados eran perceptores del haber mínimo (y por tanto elegibles para el subsidio), ya en 1994 dicho porcentaje se había reducido a 26% para seguir cayendo hasta 17% en 1997.28 Por esta razón, progresivamente, los subsidios al sector pasivo comenzaron a perder relevancia y los jubilados y pensionados (que concentran alrededor del 9% de la población total)29 sufrieron aumentos de hecho en las facturas de los servicios.30

1.2.b La regulación de la cobertura de los servicios

Además de las tarifas, su formación y evolución, un segundo aspecto central en el análisis del impacto social de las privatizaciones es el nivel de cobertura de los servicios. Los contratos de concesión, así como los marcos regulatorios (y sus modificaciones), determinaron las obligaciones de las empresas concesionarias en relación con la extensión de las redes. La ampliación del acceso a los servicios fue, de hecho, uno de los principales objetivos de las privatizaciones que planeaban suplir con inversión y management privado las alegadas falencias y limitaciones del sector público.

En este sentido, los marcos normativos de los servicios públicos privatizados incluyeron regulaciones derivadas de conceptos tales como "Servicio Obligatorio" (SO) o "Servicio Universal" (SU). El SO implica que cualquier hogar que quiera utilizar el servicio debe tener la posibilidad de acceso con el sólo pago de una tarifa razonable.31 El SU, por su parte, refiere a la extensión de la cobertura a todos los hogares, también bajo niveles tarifarios razonables. Sus objetivos son diferentes. El SO intenta superar las desigualdades en el acceso a los servicios emergentes de las sustanciales diferencias en los costos de prestación que existen entre usuarios. El SU se implementa cuando el servicio es esencial en tanto (a) afecta derechos sociales básicos (como el derecho a la salud, muy ligado al acceso al servicio de agua y cloacas); y/o (b) la exclusión de unos tiene externalidades negativas para otros (deficiencias en la salud de unos puede perjudicar a otros, como en el caso del contagio de enfermedades); y/o (c) la carencia del servicio limita la participación de los individuos en otros mercados (como el mercado de trabajo).

El concepto de SU es particularmente relevante en el caso de servicios básicos como los analizados en este trabajo. Se refiere al acceso a los servicios públicos como un "derecho", y a la necesidad de asegurar su disponibilidad geográfica, no discriminación y accesibilidad a precios razonables. En esto la regulación es esencial ya que libradas a las "fuerzas del mercado" muy probablemente las empresas decidan no prestar el servicio a aquellos usuarios para los cuales los costos de la prestación sean demasiado altos, y la rentabilidad –a un nivel tarifario determinado– demasiado baja o incluso negativa. El nivel de precios al que se presta el servicio (bajo condiciones de "no discriminación") es importante a fin de superar limitaciones tanto de la demanda como de la oferta del servicio. En ausencia de "precios accesibles", la universalización puede verse severamente limitada, aun cuando las empresas estén dispuestas a prestar el servicio. Tal como señala la Secretaría de Comunicaciones en su análisis del servicio universal en telecomunicaciones, la determinación de un nivel de precios adecuado tiene que tener en cuenta tanto los precios vigentes en otras zonas del país (y/o las experiencias internacionales) como así también los niveles de ingreso de la población a la que se orienta el servicio.32 Por todo esto, el SU puede significar la prestación de servicios en condiciones deficitarias en ciertos casos particulares (cuando los costos de prestación del servicio superan los ingresos por tarifas cobrables a los usuarios). Es aquí donde nociones de igualdad, desarrollo social y derechos humanos fundamentan la existencia de subsidios cruzados (entre servicios o categorías de usuarios) o subsidios explícitos del Estado que tiendan a garantizar la universalización del servicio. Es decir, se considera socialmente deseable y eficiente, desde el punto de vista del bienestar agregado, la aplicación de subsidios que permitan alcanzar la universalización del acceso al servicio.

En síntesis, la Obligación de Servicio Universal (OSU) consiste en un conjunto de regulaciones públicas orientadas a garantizar que las empresas prestatarias ofrezcan los servicios sin discriminación y a precios razonables a todos los hogares. Esto implica que todo hogar que desee obtener el servicio debe tener la posibilidad de acceder a él sin otra condición que la de pagar el precio regulado. Por los costos y subsidios que la OSU supone, no es un criterio que se aplique con igual intensidad en todos los sectores sino que depende de la "valuación social" que se le asigne a la expansión del servicio. El grado de indispensabilidad que se le otorga al servicio es en muchos casos resultado de un contexto social, cultural e histórico determinado. Los bienes y servicios que una determinada sociedad considera indispensables varían con el tiempo y las circunstancias (el servicio telefónico, por ejemplo, mutó a lo largo de los años de servicio prácticamente suntuario a servicio básico). En otros casos, como el de provisión de agua y cloacas, la indispensabilidad del servicio es más "objetiva" ya que surge de requerimientos sanitarios esenciales para garantizar la salud (como derecho humano fundamental) y no de otras cuestiones relacionadas con gustos y necesidades propias de un determinado contexto sociocultural.

Este conjunto de consideraciones relativas a la deseabilidad de la expansión de las redes de servicios públicos –teniendo en cuenta el grado de indispensabilidad de cada tipo de servicio– enmarca las obligaciones de expansión de las redes plasmadas en los marcos normativos de cada sector. En el sector telefónico la extensión se planteó en términos cuantitativos (instalar una cierta cantidad de líneas en un período de tiempo determinado), sin tratarse específicamente de una OSU. De hecho, las empresas (Telecom Argentina S.A. y Telefónica de Argentina S.A.) no estaban obligadas a universalizar el servicio (SU) ni tampoco a prestar el servicio a todo usuario que así lo solicitara (SO). El cumplimiento de las obligaciones de expansión, sin embargo, fue una de las condiciones para acceder a la extensión del "período de exclusividad" (es decir, el período durante el cual el servicio telefónico sería prestado bajo condiciones de mercado oligopólico).33 Probablemente por lo tentador del "premio" (la posibilidad de mantener la reserva legal de mercado por hasta tres años más), así como por la importancia del nivel de cobertura para el posicionamiento de la empresa en la etapa de liberalización del mercado, las metas fueron cumplidas en exceso y la red se amplió considerablemente. Según los contratos de concesión, las empresas debían instalar 1,6 millones de líneas nuevas entre noviembre de 1990 y 1996 (cumpliendo una distribución regional específica). Los datos oficiales señalan que las líneas instaladas superaron en un 75% dichas obligaciones. Sin embargo, expansión de redes no es idéntico a universalización del servicio: mientras que la primera se refiere a cuestiones meramente cuantitativas (por ejemplo, cantidad de líneas instaladas), la segunda se centra en la "distribución" de dicha expansión, es decir, en el aumento de la cantidad de hogares cubiertos. Por esta razón, la extensión de la cobertura –si bien importante– fue menos significativa que la expansión de la red calculada sobre la base del número de líneas nuevas. De hecho, según señala Abeles (2001) en base a información de la Comisión Nacional de Comunicaciones, la expansión en el número de líneas instaladas profundizó las disparidades regionales, ya que se concentró en las zonas de mayor rentabilidad (es decir, en los usuarios y las regiones del país con mayores ingresos).

El caso del servicio de aguas y cloacas presenta una situación contrastante en lo que respecta al grado de cumplimiento de las obligaciones contractuales. Por su importancia central en términos de necesidades básicas y sanitarias de la población, el programa de extensión de la red definido al momento de la privatización de Obras Sanitarias de la Nación constituía uno de los retornos sociales más importantes que la transferencia al sector privado acarrearía. Las metas definidas en el contrato de concesión a la empresa Aguas Argentinas S.A. se orientaban a alcanzar, hacia el final de la concesión (30 años), una cobertura plena de los servicios de agua potable y desagües cloacales. Partiendo de una cobertura inicial estimada en 70% para aguas y 58% para cloacas (en 1993, año de inicio de la concesión), la empresa se comprometió a extender la cobertura de agua potable a 82% y la de desagües cloacales a 66% en 1998, continuando con la ampliación de la red hasta alcanzar un servicio casi universal al final de la concesión (100% de cobertura en aguas y 95% en cloacas para el año 2023).34 Las características intrínsecas del sector de provisión de agua potable y desagües cloacales como un sector indispensable para la salud de la población, un indiscutido "servicio básico", fueron claves en la definición de un marco regulatorio que apunta al SU. Sin embargo, como señalan algunos estudios en la materia35 (y como se confirma con los datos presentados en la segunda parte de este trabajo) la extensión de la cobertura fue en realidad mucho menor a la prevista. A siete años de iniciada la concesión, la extensión de las redes de agua corriente y cloacas fue un 30% y un 33% menor (respectivamente) que lo originalmente previsto. Otras estimaciones que excluyen del cálculo las "regularizaciones" de la posesión del servicio (que no son "extensiones" de la red ni en términos de universalización del acceso ni de niveles de inversión comprometidos) arrojan incumplimientos mucho mayores (alrededor del 41% en aguas y el 56% en cloacas).36 En el caso de la electricidad, no existieron obligaciones cuantitativas de extensión de redes del tipo de las mencionadas para la prestación de servicios de telefonía, ni obligaciones de universalización del servicio como en el caso de la provisión de agua potable y servicios cloacales. Sin embargo, y probablemente a raíz de la cobertura casi plena existente a inicios de la concesión, los marcos regulatorios se acercaron más al concepto de SO. Al respecto, el marco regulatorio estableció la obligación empresaria de proveer el servicio a todo hogar que así lo solicitase, siempre que éste se encontrara bajo su órbita de operación.37 En lo que respecta a los resultados concretos de la expansión de las redes durante el período postprivatización, según los cálculos relevados en las encuestas de hogares aquí utilizadas (ver la segunda parte de este trabajo), el alcance de la red a fines de los años noventa es prácticamente universal (siempre dentro del AMBA).

Por último, en el sector de gas natural la extensión de las redes se reguló de manera diferente a los otros sectores. El marco regulatorio estableció, también en este caso, la obligación empresaria de proveer el servicio a todo usuario que lo solicitara, aunque bajo "condiciones" tales que lo alejan del SO puro (del tipo existente en el caso del servicio eléctrico). En efecto, el marco regulatorio del sector establece que "los distribuidores deberán satisfacer toda demanda razonable de servicios de gas natural".38 En la reglamentación del marco regulatorio se aclara que "se entenderá que no es razonable una solicitud de servicios dentro de la zona de un Distribuidor cuando no pueda ser satisfecha obteniendo el Distribuidor un beneficio acorde con los términos de la habilitación (…) En todos los casos los mayores costos, de existir, deberán ser íntegramente compensados por quien solicita el servicio".39 En definitiva, la obligación de brindar el servicio en el caso de gas natural rige solamente cuando (a) los costos de instalación de la red en cada hogar particular sean tales que permitan a la empresa obtener algún beneficio de la prestación del servicio a ese hogar, o (b) los costos que excedan los niveles aceptables para la obtención del beneficio mencionado en (a) sean pagados en su totalidad por el hogar que solicita el servicio. Ello implica que la extensión de la red excluye consideraciones relativas a su deseabilidad y relevancia social o, en otras palabras, que la valoración social de la extensión del servicio no es lo suficientemente importante como para justificar la existencia de subsidios cruzados o explícitos, o cualquier otro mecanismo de financiamiento de la extensión de la cobertura que no recaiga únicamente en el usuario destinatario (hecho que de por sí excluye a los potenciales usuarios de menores ingresos). Tal vez en parte por estas disposiciones, la extensión de la red de gas natural (tal como se analiza en la segunda parte de este trabajo) fue menor que la de otros sectores, y aún bien entrada la década de los años noventa, un conjunto significativo de hogares carecía de acceso al servicio (y utilizaba sustitutos tales como gas en garrafa o en tubo).

En síntesis, cada sector cuenta con regulaciones particulares en relación con la extensión de las redes de los servicios públicos domiciliarios. Entre los sectores aquí analizados existen cuatro situaciones diferentes. Un sector con obligaciones de extensión cuantitativas, aunque sin obligaciones de SO ni de SU (telefonía); un sector con objetivos de SU (agua); un sector con características regulatorias de SO (energía eléctrica); y por último, un sector en el cual el SO opera bajo "condiciones" tales que desvirtúan su función social de garantizar la "no discriminación" en el acceso (gas natural). Estas características regulatorias, al tiempo que contribuyen a explicar la particular evolución de la cobertura en cada uno de los sectores durante el período analizado, dan una idea de la "relevancia social" que la normativa le otorga a cada uno de los servicios. En la segunda parte de este trabajo, a partir de los datos de expansión real de la cobertura durante el período 1985-1997, se evaluará en qué medida la extensión de las redes se condijo con las expectativas públicas plasmadas en los marcos regulatorios de cada sector, y en la prioridad que allí se le asignó a la ampliación de la cobertura.

1.3. Evolución de las tarifas de los servicios públicos

En lo que respecta a la evolución de las tarifas de los servicios públicos, resulta conveniente dividir el período analizado en tres subperíodos: (1) la fase de operación estatal, (2) la etapa "preprivatización" (también bajo operación estatal, aunque ya en el marco de las reformas conducentes a la privatización) y (3) la etapa de operación privada. Durante la fase de operación estatal, los precios de los servicios eran parte central de la política general de precios de la economía. La empresa pública otorgaba al Estado la capacidad de subsidiar el consumo de servicios básicos en épocas de crisis, así como de paliar la inflación a través del retraso de las tarifas de los servicios en relación con la evolución general de los precios. La empresa pública fue, durante este período, uno de los principales instrumentos de política económica de que disponían los gobiernos. Modificando tarifas y niveles de inversión, el Estado podía afectar el gasto de ciertos hogares, influyendo sobre la distribución del ingreso y el acceso a bienes y servicios básicos. Claro está, la discresionalidad pública en el manejo tarifario (y su utilización con fines políticos) puede ser (y ha sido, en algunos casos) perjudicial para la viabilidad económica de las empresas. Por ello, muchas de ellas contribuyeron a engrosar el déficit del sector público.

En consonancia con ello, durante la fase de operación estatal comprendida dentro del período analizado en este trabajo, las tarifas reales tienden a bajar en todos los servicios (ver Gráficos N° 1 a 4),40 aunque en mayor medida en los sectores gasífero y telefónicos (precisamente los que posteriormente presentan el mayor incremento relativo).41 Dado que las series de precios se presentan en valores reales, la caída observada en el precio medio refleja el retraso de las tarifas de servicios públicos en relación con la evolución de los demás precios de la economía. La diferencia entre el comportamiento promedio de los precios nacionales y el de las tarifas de los servicios públicos da cuenta (ceteris paribus) de la dimensión del subsidio público (implícito) transferido a los hogares a través de las tarifas.

La segunda fase, correspondiente al período de operación estatal "pre-privatización", se extiende desde la decisión política de privatizar hasta la fecha en que se efectúa la transferencia o concesión de las empresas. El primer punto de corte se puede ubicar en la sanción de las Leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica (en agosto de 1989), que dejan sentada la decisión política de iniciar un abarcativo programa de privatizaciones, delegando su ejecución en el Poder Ejecutivo Nacional. A partir de entonces, las empresas públicas dejaron de ser un canal mediante el cual se desarrollaba la política pública (de estabilidad de precios, de subsidios implícitos, etc.) para constituirse en uno de los ejes de la reestructuración del Estado y la economía a través de la privatización. El sustancial incremento tarifario real que tiene lugar en ciertos servicios públicos durante esta fase no puede explicarse sino en referencia con el programa de privatizaciones. Para que éste fuera "exitoso" (en términos de atracción de ofertas privadas, en una economía inmersa en un proceso de crisis profunda) debía garantizarse la recuperación de los niveles tarifarios erosionados por la inflación de los años anteriores. Uno de los dos servicios que incrementaron sustancialmente sus tarifas reales durante este período (telefonía básica) es precisamente el primero en transferirse al sector privado, de allí que fuera catalogado como el "mascarón de proa" de las privatizaciones.42 En este sentido, los incrementos tarifarios durante el período inmediato previo a la transferencia de ENTEL al sector privado, jugaron un rol muy importante para la consecución de una privatización que iba a allanar el camino para las siguientes.43 Finalmente, durante el período de operación privada, la evolución de las tarifas reales se explica por las disposiciones de los contratos de concesión y transferencia (en relación con la "formación", la "estructura" y la "actualización" de las tarifas mencionadas en la sección anterior), y las renegociaciones contractuales que tuvieron lugar en cada uno de los sectores. En esta etapa, en función de las disposiciones contractuales que autorizan la actualización de las tarifas en base a índices de precios ajenos a la economía local, su evolución se desliga de la evolución de los precios internos. Dada la estabilidad en el nivel general de precios que se instaló desde la sanción de la Ley de Convertibilidad por toda la década de los años noventa, la actualización por índices de precios externos, junto con las reestructuraciones tarifarias posteriores a la privatización (como en el caso del servicio telefónico), produjeron, en algunos sectores y períodos, subas reales en las tarifas. Esto se evidencia con mayor claridad en el período post 1995. Mientras que, entre 1995 y 2000, los precios mayoristas locales aumentaron un 0,4% y los minoristas se redujeron un 0,5%, las tarifas continuaron ajustándose por coeficientes de inflación externos que alcanzaron, respectivamente, incrementos del 8% y del 13%.44 Así, durante la etapa post-Convertibilidad los servicios públicos pasan a dominar la tendencia hacia el aumento de precios: según un informe del Banco Provincia basado en datos de precios al consumidor del INDEC, entre abril de 1991 y junio de 2001, los servicios públicos se incrementaron un 55,3% más que los bienes.45 Los Gráficos N° 1 a 4 presentan, respectivamente, la evolución real de las tarifas de energía eléctrica, de gas natural, de telefonía y del servicio de provisión de agua potable y cloacas, para el período comprendido entre 1988 y fines de 1997, con diferentes formatos de línea que distinguen cada uno de los subperíodos mencionados más arriba. En todos los casos se trata de índices de precios reales, en tanto las tarifas fueron deflactadas por el Índice de Precios al Consumidor Nivel General.

En el caso de la energía eléctrica, la tendencia general es hacia una reducción de las tarifas, explicada fundamentalmente por la alta hidraulicidad del sistema en los últimos años y el aumento de la generación en plantas del ciclo combinado que significaron una reducción en el precio de la energía en el mercado mayorista. Si bien se observa una caída importante en el nivel tarifario durante el período hiperinflacionario de fines de los ochenta (en la fase de operación estatal), la etapa pre-privatización no desencadenó aumentos tarifarios como, según se verá más adelante, ocurrió en los otros sectores. Por el contrario, los precios residenciales de la energía eléctrica continuaron reduciéndose. Recién durante el período de operación privada se verifica una tendencia levemente ascendente aunque –como resultado de las reestructuraciones tarifarias– resulta diferencial según el nivel de consumo de los hogares. Según datos complementarios, provenientes del ENRE, los precios de la energía eléctrica para usuarios residenciales de altos consumos (no incluidos en las series presentada) se beneficiaron durante los períodos pre y post privatización con una sustancial reducción tarifaria.46 Esta evolución diferencial de las tarifas del servicio eléctrico según niveles de consumo del hogar es central para los objetivos de este trabajo, ya que apunta a la existencia de efectos distintivos de las privatizaciones entre hogares con mayores o menores niveles de gasto e ingreso.

El sector gasífero, por su parte, presenta una evolución ascendente muy pronunciada durante la década de los años noventa. En el período previo a la sanción de las Leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica los precios reales caen abruptamente. Esta tendencia se revierte una vez tomada la decisión política de privatizar. Entre agosto de 1989 y la privatización de Gas del Estado, los precios reales del servicio domiciliario de gas por red aumentan sustancialmente. Desde la privatización y hasta diciembre de 1997, los precios mantienen su tenencia ascendente que, aunque es mucho menos acelerada que en el período previo, es destacable dado que se produce en un contexto de absoluta estabilidad agregada de precios. Una parte fundamental del aumento de precios se origina en las reestructuraciones tarifarias que incrementaron las tarifas residenciales en relación con las correspondientes a los grandes usuarios. Otra parte importante se explica (en el período de operación privada) por el traslado a las tarifas finales del precio del gas "en boca de pozo" que, entre enero de 1994 (cuando se inicia la liberalización del segmento productor) y fines de 1997, se incrementó un 21%.

En el caso del servicio telefónico los precios caen durante el período de operación estatal, aumentan de manera muy pronunciada en el período pre-privatización y se mantienen estables, en términos reales, durante los primeros años del período de operación privada. Un aumento paulatino se observa, sin embargo, desde mediados de 1995, cuando en el contexto local de estabilidad (e incluso deflación) de precios, las tarifas continúan ajustándose de acuerdo con la evolución de precios estadounidenses. Finalmente, en 1997, tiene lugar un fuerte incremento de las tarifas residenciales como resultado del rebalanceo telefónico (ver Gráfico N° 3). Cabe señalar que la serie de precios presentada está construida en base a una canasta básica del servicio que incluye tanto los cargos fijos (abono telefónico neto de pulsos libres) como los variables (valor del pulso telefónico). Esto resulta metodológicamente más apropiado que la consideración del valor del pulso telefónico como único indicador de la evolución tarifaria del sector. De hecho, si bien durante el período de operación privada se produce una reducción del valor real del pulso, ello no significa una disminución del costo del servicio telefónico para todos los usuarios, en tanto el abono neto mensual47 (medido en cantidad de pulsos) se duplica durante el mismo período (esto es, entre octubre de 1990 y diciembre de 1997).48 Ello deriva en incrementos en el costo del servicio telefónico que no pueden ser captados si sólo se considera la evolución del valor del pulso. Más aún, el incremento de la parte "constante" del costo del servicio telefónico, es decir, aquella que no varía de acuerdo con el nivel de consumo, supone un mayor incremento relativo para los hogares de menores consumos (que generalmente coinciden con los de menores ingresos).

La evolución de las tarifas del servicio de aguas y cloacas es notablemente diferente a la del resto de los sectores aquí analizados. En el Gráfico N° 4 se observa que las tarifas reales caen durante los tres subperíodos. En las dos etapas de operación estatal los niveles tarifarios tienden a bajar, fundamentalmente a raíz de la erosión de los valores reales de las tarifas que no logran recuperarse a pesar de los incrementos tarifarios dictados en este sentido. La operación privada comienza con una reducción tarifaria del 26,9% establecida en el contrato de concesión a la empresa Aguas Argentinas S.A.. Sin embargo, algo más de un año después de realizada la concesión, una revisión extraordinaria de las tarifas autorizó un aumento tarifario del 13,5% junto con incrementos de más del 40% en los cargos de infraestructura y conexión.49 Por esta razón, como resultado de las modificaciones contractuales posteriores a la concesión inicial, la reducción tarifaria establecida en los contratos no fue de la magnitud inicialmente prevista (26,9%), sino mucho menor (14,3% desde la privatización hasta diciembre de 1997). Una mirada hacia el período post1997 da cuenta de incrementos tarifarios aun mayores en el sector (fundamentalmente emergentes de la aplicación de nuevos cargos fijos en la factura) que erosionan prácticamente por completo la reducción tarifaria dictada al inicio de la operación privada. 50 La creación de nuevos cargos de infraestructura (reemplazando el antiguo cargo de conexión pagado directamente por el beneficiario del servicio), si bien se sustenta en criterios distributivos (socializa los costos de expansión de la red que generalmente se orienta a los sectores de menores ingresos), instala subsidios cruzados que incrementan el costo medio del servicio para los hogares cubiertos, fundamentalmente para aquellos de menores ingresos (por el carácter "fijo" del cargo).

Las series tarifarias presentadas en esta sección ofrecen un panorama general de la evolución de los precios de los servicios públicos domiciliarios antes y después de la privatización. Ellas refieren, sin embargo, al precio pagado por un "hogar promedio", por lo que poco informan acerca de los impactos diferenciales sobre los hogares de cada decil de ingresos. De hecho, tal como se explicó más arriba, la tarifa final a pagar por el hogar está compuesta por el cargo fijo (abono por conexión a la red) más el cargo variable (costo por unidad de consumo) y la carga impositiva. De este modo, excepto en el caso de aguas y cloacas (que al ponderar elementos tales como calidad, antigüedad y ubicación de la vivienda supone menores tarifas para las familias que habitan viviendas de menor costo relativo),51 en los servicios públicos en general, cuanto menor es el consumo mayor es la tarifa por unidad consumida, ya que el costo del cargo fijo adquiere mayor relevancia. Ello, junto con las reestructuraciones tarifarias que modifican los precios relativos entre tipos de usuarios, y entre cargos fijos y variables (como en el caso del servicio telefónico) hace que la evolución real de los precios difiera entre hogares con distintos niveles de gasto. Esto se traduce en diferentes proporciones del ingreso y del gasto total del hogar destinadas al pago de servicios públicos por hogares pertenecientes a cada estrato social. La segunda parte de este trabajo ofrece una aproximación al análisis de los impactos de las privatizaciones sobre el gasto (y el ingreso disponible luego del pago de los servicios básicos) de los hogares pertenecientes a distintos estratos sociales.

Partes: 1, 2

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