El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 17)

El Estado sólo puede regular los precios de los bienes y servicios en circunstancias excepcionales de forma temporal, y nunca en los casos en que los productos o servicios provistos por el Estado entren en competencia con los provistos por la iniciativa privada; sí puede hacerlo, sin embargo, cuando los bienes y servicios se suministren en condiciones monopolísticas u oligopolísticas, mientras se mantengan dichas condiciones; ésta regulación será revisada cada seis meses o en cualquier momento a petición de los interesados. Así mismo, también puede regular y fijar el precio mínimo de salida del banano para la exportación.

Por lo demás se eliminaron con esta ley todas las restricciones al comercio exterior, salvo las arancelarias. Tan sólo en condiciones excepcionales (desorden del mercado interno o externo por causa fortuita o de fuerza mayor, desabastecimiento del mercado local, restricciones negociadas o impuestas por los socios comerciales) pueden establecerse las citadas restricciones con carácter temporal y revisables cada seis meses.

También se han prohibido todos los monopolios públicos o privados y prácticas monopolísticas que impidan o limiten la competencia, salvo las concesiones para la prestación de servicios públicos y los monopolios del Estado creados por ley, mientras éstas subsistan (seguros, depósitos bancarios en cuenta corriente, destilación y comercialización interna de alcohol, servicios telefónicos, telecomunicaciones, distribución de combustibles, de electricidad y de agua).

b) La regulación de los precios de los servicios públicos.

Los precios de la mayoría de los servicios públicos han estado tradicionalmente regulados por el Servicio Nacional de Electricidad (SNE) hasta que en 1997 se creó la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Sin embargo, en el caso de los servicios de seguros, al ser monopolio del Instituto Nacional de Seguros (INS), las competencias en dicha materia las tiene el mismo organismo. Los servicios financieros por el contrario son regulados por el BCCR.

El Servicio Nacional de Electricidad (SNE).

El organismo regulador de Costa Rica fue el SNE desde 1941 hasta 1996; creado en un primer momento para regular los precios y la producción de electricidad, poco a poco se le fueron asignando competencias para controlar también los suministros de agua, telecomunicaciones, acueductos y alcantarillados, derivados del petroleo, riego y desagüe, los márgenes de ciertos transportes y las concesiones de obras públicas. El control del SNE se ejercía sobre empresas públicas y privadas y su política de precios estaba basada en la promoción del desarrollo y en la justicia distributiva, por lo que las tarifas eran fijadas según el coste del servicio y se discriminaba según el consumidor, de forma que se beneficiaran los sectores más populares (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp. 48-49).

Por lo que se refiere a los precios de los carburantes producidos y distribuidos por RECOPE, conviene señalar las diferencias existentes entre los precios de la gasolina, superiores a sus costes, y los del keroseno, diesel y búnker, inferiores a sus costes; esta tarificación permitía subvencionar a estos últimos con el sobreprecio de la gasolina, que funcionaba a modo de impuesto. La citada tarificación permitía que RECOPE funcionase con equilibrio financiero, aunque el coste de sus productos era superior al precio de los mismos en los mercados internacionales y la producción se mantenía gracias a la protección arancelaria. Desde 1990 los precios de los carburantes, en términos reales comenzaron a descender en Costa Rica (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp. 99-133).

Las tarifas eléctricas y de suministro de agua tuvieron un comportamiento algo diferente. En este caso los principales productores de electricidad eran el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) y el principal suministrador de agua y saneamiento era Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado (ICAA). Estas tarifas se calculaban en función del coste de producción pero sin incluir en él la inversión necesaria para el desarrollo del suministro en el futuro; dicha inversión se financiaba con ahorro externo, generando así una importante deuda con la que se subvencionaba el suministro a los consumidores. Para solucionar este problema las tarifas eléctricas y de suministro de agua comenzaron a crecer desde principios de los noventa incorporando en ellas el coste de la inversión (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp. 99-133).

Por lo que se refiere a las telecomunicaciones, el monopolio del servicio lo poseía el ICE, hasta que por la vía de una interpretación generosa de la legislación se permitió la instalación en el país de empresas de telefonía móvil a principios de los noventa. En este caso la tarificación permitía que las telecomunicaciones del ICE tuvieran superávit presupuestario (Guardia et al., 1987, pp. 165-206).

En resumen la política de precios del SNE no se modificó hasta la Administración Calderón, cuando se trató de que las tarifas y precios de los servicios se correspondieran con sus verdaderos costes.

La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP).

En 1996 el SNE quedó trasformado en la ARESEP por medio de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Asamblea Legislativa, 1996). En virtud de dicha ley la ARESEP es desde entonces la institución encargada de fijar los precios y las tarifas de algunos servicios públicos y de velar por calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima de los mismos.

Los servicios públicos que regula la ARESEP son los ofrecidos entre otros organismos por el ICE, la CNFL, el ICAA, RECOPE o INCOFER y según se reflejan en la ley son el suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización; los servicios de telecomunicaciones; el suministro del servicio de acueductos y alcantarillados, incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, residuales y pluviales; el suministro al consumidor final y a los distribuidores de los combustibles derivados de los hidrocarburos (derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas); el riego y desagüe prestado por empresas públicas o privadas con concesión; el transporte público de pasajeros, salvo el aéreo; los servicios marítimos y aéreo de los puertos nacionales; el transporte de carga por ferrocarril; y la recolección y el tratamiento de desechos sólidos e industriales.

La fijación de las tarifas, precios y tasas de los servicios públicos por parte de la ARESEP se realiza atendiendo al criterio del coste producción incluyendo en él el de las inversiones necesarias y excluyendo de él todos los costes que soporten las empresas y que no sean necesarios para el desarrollo de su actividad; así mismo no están permitidas las tasas, tarifas y precios que atenten contra el equilibrio financiero de las entidades que presten los servicios.

La ARESEP puede fijar también tarifas extraordinarias en caso de variaciones importantes del entorno económico.

El Instituto Nacional de Seguros (INS).

Todos los seguros en Costa Rica han sido y seguían siendo a comienzos de la Administración Rodríguez, monopolio del INS, el cual fija tanto los precios de los seguros como las condiciones de los mismos. Entre los servicios de seguro que presta el INS se encuentran los planes de pensiones, los seguros de vida, de accidentes y de salud, los seguros patrimoniales, marítimos y de automóviles, los seguros de ganado y cosechas y de riesgos del trabajo y los seguros diversos (INS, 1996).

La regulación de este monopolio público queda al margen de la ARESEP y de la Ley de Defensa de la Competencia y Protección Efectiva del Consumidor, por lo que cada vez son más las voces que defienden su privatización. Durante 1997 se debatió la posibilidad de privatizar el 40% del mismo, sin embargo, la falta de acuerdo en un contexto de precampaña dejó este asunto pendiente para la gestión de la Administración Rodríguez.

5.2.7.- Los desequilibrios presupuestarios y la deuda interna.

Dentro de las distintas medidas destinadas a promover la reforma del Estado, y vinculadas con las políticas de estabilización, se encuentran todas aquellas que han tenido como objeto limitar los desequilibrios presupuestarios. En este sentido especial mención merece la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, ya ampliamente comentada en apartados anteriores.

Otra de las medidas más importantes adoptada para controlar los desequilibrios presupuestarios fue la reforma constitucional aprobada en 1995 por la Asamblea Legislativa, en primera votación, y posteriormente declarada nula por defectos de forma por la Sala Constitucional. Posteriormente, la citada reforma no consiguió el consenso necesario para superar todo el trámite parlamentario que conllevaba su aprobación y en la Constitución de 1949 no pudo introducirse el capítulo de Garantías Económicas.

TABLA 5.7

DÉFICITS DEL SECTOR PÚBLICO (1980-1997).

Fuente: MIDEPLAN (1997-a), MIDEPLAN (1995-a) y datos suministrados por el BCCR.

Datos en porcentajes del PIB; DSPNF: déficit del sector público no financiero; DGC: déficit del Gobierno Central (el DGC de 1994 incorpora las pérdidas por el cierre del Banco Anglo-Costarricense); DRPNF: déficit del resto del sector público no financiero; DBC: déficit del BCCR; DCSP: déficit combinado del sector público no financiero y del BCCR.

Dicha reforma consistía básicamente en incorporar a la legislación costarricense, con rango constitucional, la prohibición de que el déficit fiscal del Gobierno Central superase el 1% del PIB, con la limitación añadida de que ello no perjudicara la inversión pública directa en salud, educación, vivienda y seguridad ciudadana. Se trataba de una medida enormemente restrictiva para un país en desarrollo como Costa Rica, en un contexto internacional donde los países desarrollados superan con creces dicho umbral.

No obstante, acerca del déficit público costarricense conviene hacer la distinción entre el déficit del Gobierno Central y el déficit del sector público no financiero. Dadas las dimensiones del sector público costarricense y debido a la modificación de las políticas de gestión de las instituciones públicas, los déficits del Gobierno Central se compensan con los superávits del resto del sector público no financiero. Por otro lado, cuando incluimos en el cálculo del déficit, las pérdidas del BCCR, como consecuencia de sus operaciones cuasifiscales, el déficit combinado del sector público no financiero y del BCCR alcanza proporciones mayores (Tabla 5.7).

Como consecuencia de los distintos déficits antes señalados las diferentes instituciones que conforman el sector público emiten sus propios títulos de deuda, lo que nos permite hablar de deuda pública del Gobierno Central, deuda de otras instituciones públicas no financieras y deuda de los Bancos Estatales y del BCCR (bonos de estabilización monetaria). Sin embargo, dicha deuda se corresponde con la denominada deuda interna, a la que hay que sumar la deuda externa para obtener el nivel de endeudamiento público del país. Este endeudamiento total presenta una clara tendencia a la reducción, de forma que en desde mediados de los años noventa, su nivel es equiparable al de muchos países desarrollados (Tabla 5.8).

Destaca, no obstante, en dicha evolución como la política de gestión de la deuda pública se ha centrado en reducir la deuda externa, tras la amarga experiencia de los años ochenta, depositando la carga de la financiación de los déficits en la deuda interna.

TABLA 5.8

DEUDA PÚBLICA (1980-1997).

Fuente: MIDEPLAN (1998-b, pp. 316-317) y elaboración propia a partir de Vargas y Sáenz (1994).

Datos en porcentajes del PIB; DPT: deuda pública total; DPE: deuda pública externa; DPI: deuda pública interna; DGC: deuda del Gobierno Central; DBEC: deuda de los bancos estatales y del BCCR; DOIP: deuda de otras instituciones públicas.

Además gran parte de la citada deuda interna se encuentra en manos de entes estatales como la CCSS o los bancos estatales. En el primero de los casos, se corre el riesgo de poner en peligro el sistema de pensiones en caso de bajos rendimientos de dicha deuda; en el segundo de los casos, la colocación de la deuda en bancos estatales equivale a ponerla en manos del sector privado de manera forzosa, lo cual sólo ha podido hacerse gracias a la gran intervención del sistema financiero (Jiménez, 1994, pp. 187-191).

5.3.- La privatización del sector publico empresarial.

La tradición intervencionista del Estado costarricense había hecho que éste se dedicara a la provisión de bienes y servicios públicos de forma generalizada, convirtiéndose en un Estado empresario. En 1980 CODESA y sus filiales eran el símbolo de ese modelo estatal, pero también existían otras empresas e instituciones autónomas dedicadas a actividades empresariales, tales como CNP, FANAL, RECOPE, ICE, INS, INCOFER, BCR, BNCR, BAC, BCAC, Banco Internacional de Costa Rica (BICSA)…

El hecho de que estas empresas públicas se dedicaran a la producción de bienes y servicios que en la mayoría de los países se encuentran en manos privadas, las convirtió en el objetivo de las actuaciones privatizadoras. CODESA y sus filiales fueron las primeras afectadas, y lo fueron tanto por su papel simbólico como por las continuas pérdidas y la demostrada ineficacia de su gestión. El resto del sector público empresarial apenas se había privatizado cuando Miguel Ángel Rodríguez ganó las elecciones y ello a pesar de los distintos proyectos que se centraron en FANAL, RECOPE, ICE, INS, BCR, BICSA…

5.3.1.- La privatización de CODESA.

Hacia 1978 cuando Carazo llegó al poder comenzó a tomar forma la idea de privatizar la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA), pero por aquel entonces esta empresa se había constituido en una importante institución del creodo intervencionista y los mecanismos de autorregulación automática del sistema impidieron llevar a cabo el proyecto. Sin embargo, hacia 1984, tras la crisis la situación era bien diferente, en esos momentos se estaba configurando el nuevo creodo neoliberal y la privatización de las empresas públicas se convirtió en una de las más importantes políticas de desarrollo.

En 1984, cuando gracias al convenio ERE III firmado entre la AID y el Gobierno de Costa Rica se inició la privatización de CODESA, ésta poseía 16 subsidiarias y estaba asociada a unas 25 empresas más por medio de participaciones en su capital, préstamos o avales; sin embargo, la situación de las empresas vinculadas a CODESA varió bastante, pasando muchas de las empresas asociadas a convertirse en subsidiarias. Las empresas vinculadas de una u otra forma a CODESA eran Acuacultura S. A., Agropalmito S. A., Algodones de Costa Rica S. A. (ALCORSA), Aluminios Nacionales S. A. (ALUNASA), Atunes de Costa Rica S. A., Atunes del Puerto S. A., Bolsa Nacional de Valores, Cementos del Pacífico S. A. (CEMPASA), Cementos del Valle S. A. (CEMVASA), Central Azucarera del Tempisque S. A. (CATSA), Centro Permanente de Ferias y Convenciones S. A., Compañía Consolidada de Terrenos de Oro S. A., Compañía Industrial Pesca Escama S. A., Consolidación de Compañías Agrícolas e Industriales S. A., Consorcio de Exportación de Productos Costarricenses S. A. (CONEXPRO), Corporación de Zonas Francas de Exportación S. A., Corporación para el Desarrollo Agroindustrial Costarricense, S. A. (DAISA), Distribuidora Costarricense de Cementos S. A. (DISCOCEM), Expofresco S. A., Ferrocarriles de Costa Rica S. A. (FECOSA), Fertilizantes de Centroamérica (Costa Rica) S. A. (FERTICA), Guacamaya S. A., Guanacal S. A., Inmobiliarias Temporales S. A., Industria Aceitera Costarricense S. A. (INACO), Industria Petrolera del Atlántico S. A. (PETROLAT), Ingenio Tempisque S. A., Líneas Aéreas de Costa Rica S. A. (LACSA), Maderas y Acabados S. A. (MACASA), Minera Nacional S. A. (MINASA), Multifert S. A., Naviera Multinacional del Caribe S. A. (NAMUCAR), Oficina de Fletamiento Marítimo S. A. (FLEMAR), PANCAFÉ, Puesto de Bolsa, SEDEMAT S. A., Servicios Aéreos Nacionales S. A. (SANSA), STABAPARI y Subproductos del Café S. A., Tempisque Ferry Boat S. A., Transportes Aéreos Continentales S. A. (TRANACO), Transportes Metropolitanos S. A. (TRANSMESA) (Sojo, 1991, pp. 68-76; FINTRA, 1993, pp. 243-245).

Si descontamos la liquidación de Azucarera de Guanacaste en 1980, podemos decir que el proceso de privatización-liquidación de CODESA comenzó en 1984 con la liquidación de la DISCOCEM y concluyó en 1994 con la venta de total de FERTICA y CEMPASA. En todo este proceso de han liquidado unas empresas, se traspasado al sector público otras, se han vendido íntegramente otras y se han vendido parcialmente, primero, e íntegramente después las restantes. El resultado fue que CODESA se convirtió en una especie de organismo autónomo vinculado a MIDEPLAN cuyas funciones quedaron reducidas al asesoramiento de empresas, jugando un papel importante en la política de reconversión industrial de la Administración Arias, para ser liquidada definitivamente en 1997 bajo la Administración Figueres.

a) El bloqueo de los primeros intentos de privatización de CODESA y sus subsidiarias.

Cuando bajo la Administración Carazo se comenzó a considerar la privatización de CODESA, la burocracia del Estado argumentó que para poder vender dichas empresas era necesario poner en marcha cada uno de los proyectos y en particular terminar la construcción de tres de las mayores empresas (CATSA, CEMPASA y ALUNASA), por lo que en realidad lo que se hizo durante este periodo fue precisamente dar un mayor impulso financiero al modelo del Estado empresario. A ello hay que unir diferentes actuaciones que culminaron con la creación de FLEMAR, la nacionalización de FERTICA y STABAPARI y la financiación adicional de Acuacultura, CONEXPRO y DAISA (FINTRA, 1993, p. 65). El resultado fue un mayor desarrollo del sector público empresarial, a lo que no fue ajena la política de café para todos de la Administración Carazo.

Sin embargo, uno de las más importantes acciones de bloqueo a la privatización surgió a raíz de la puesta en venta de CEMPASA en 1980. Una de las principales ofertas de compra vino de la Industria Nacional de Cemento (INCSA), una empresa de capital suizo cuyo monopolio en Costa Rica se trató de romper con la creación de CEMPASA. Este hecho provocó la aprobación en la Asamblea Legislativa de la Ley de Venta de las Acciones de Empresas de Propiedad Pública, por medio de la cual se estableció que las empresas públicas dedicadas a la producción y distribución de fertilizantes (FERTICA) y de combustibles y sucroquímicos (RECOPE y CATSA) no podían dejar de pertenecer a CODESA y al Estado y que el resto de las empresas públicas no podrían ser vendidas a extranjeros o sus representantes, lo que en la práctica supuso la prohibición de su venta ante la falta de capital de los empresarios y cooperativistas nacionales. Al mismo tiempo se limitaban al 2,5% del capital los paquetes de acciones que podían ser adquiridos por una persona o empresa, salvo en el caso de las cooperativas y asociaciones de trabajadores (FINTRA, 1993, pp. 65-66).

b) La reducción del número de empresas vinculadas a CODESA.

La situación cambió bajo la Administración Monge debido entre otras cosas al impulso que supuso la firma del ERE III en 1984, que imponía como estipulación el adelgazamiento del sector público empresarial. Bajo esta nueva política se procedió a un lento pero efectivo proceso de liquidación, traspaso y venta de las distintas empresas vinculadas a CODESA.

La principal medida legislativa a favor de dicho proceso fue la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, de 1984, por medio de la cual se autorizó a CODESA a vender todas sus subsidiarias y asociadas por medio de licitación pública. Sin embargo, la ley impuso ciertas limitaciones a la venta de: las empresas de servicios públicos como TRANSMESA, FECOSA y Zonas Francas de Exportación, que debían ser traspasadas a instituciones del sector público; CATSA y CEMVASA, que sólo podían ser vendidas al sector cooperativo; y FERTICA y CEMPASA, de las que sólo se podía vender un 40% de las acciones.

Para participar en todo este proceso de privatizaciones se crearon dos entidades, la Comisión Nacional para la Reestructuración de CODESA, que funcionó durante el periodo de mayor transformación del sector público empresarial, entre 1985 y 1988, y la Fiduciaria de Inversiones Transitorias (FINTRA), creada con fondos de la AID para adquirir y administrar las empresas más grandes de CODESA, sanearlas y venderlas de nuevo (FINTRA, 1993, pp. 66-67).

Así entre 1985 y 1988 se liquidaron 15 empresas (Atunes del Puerto, Ferias y Convenciones, Pesca Escama, DAISA, CONEXPRO, Expofresco, FECOSA, Guacamaya, Guanacal, INACO, PETROLAT, Ingenio Tempisque, FLEMAR, SEDEMAT y TRANACO), se traspasaron al sector público 5 empresas más (Zonas Francas de Exportación, MINASA, MULTIFERT, NAMUCAR y TRANSMESA) y se vendieron las participaciones de otras 6 empresas (Agropalmito, Terrenos de Oro, LACSA, SANSA, MACASA y Subproductos del Café) (Sojo, 1991, pp. 74-75); el resto de las empresas fueron vendidas o liquidadas con posterioridad a 1988.

Especial atención merecen los procesos de privatización de ALUNASA, CATSA, ALCORSA y Atunes de Costa Rica, así como las particularidades de los de FERTICA y CEMPASA.

ALUNASA fue licitada en 1985 y dado el alto precio que se fijó, la única oferta presentada para su adquisición fue la de FINTRA. Esta fiduciaria administró ALUNASA hasta 1987 en que fue vendida a un grupo de empresarios costarricenses, por un precio inferior al de su adquisición. Estos empresarios volvieron a vender en 1988 el 40% de las acciones a una empresa pública venezolana, a la que le reportó grandes pérdidas (FINTRA; 1993, pp. 91-99).

CATSA fue licitada en 1986 con la limitación de que sólo podía ser adquirida por el sector cooperativo nacional; sin embargo, el alto precio fijado dejó desierta la licitación y CODESA decidió permitir que FINTRA participara en el proceso de privatización. Se creó así en 1987 un fideicomiso por medio del cual FINTRA administró CATSA hasta su venta final; durante este periodo FINTRA realizó una profunda reestructuración de la empresa con una importante reducción de personal. En 1988 se vendieron siete paquetes de acciones a distintas cooperativas; el resto de las acciones se vendieron en 1989 a los propios trabajadores, a cooperativas de Guanacaste y a otras cooperativas del país (FINTRA, 1993, pp. 122-126).

ALCORSA trató de privatizarse parcialmente (maquinaria y equipo ociosos) en 1986, pero las licitaciones no dieron resultados. En 1987 se realizó la licitación total de la compañía sin precio base, que quedó desierta por los bajos precios ofrecidos. En 1988 se vendieron los activos de la empresa a una cooperativa, la cual en 1990 por las pérdidas que le generaba la producción decidió vender una planta desmotadora a una empresa argentina y la otra al mismo proveedor de quien había sido adquirida en 1979 (FINTRA, 1993, pp. 145-147).

Atunes de Costa Rica fue licitada en 1986 y ganó la licitación una empresa venezolana; sin embargo, la venta no pudo realizarse dado que uno de los acreedores de Atunes de Costa Rica se negó a autorizar la operación, de forma que la empresa fue adjudicada a FINTRA, quien la adquirió en 1987, después de que la deuda con el acreedor se saldara con la entrega a éste de uno de los dos barcos de la compañía. Ese mismo año FINTRA vendió el segundo barco a una compañía venezolana (FINTRA, 1993, pp. 158-161).

Las privatizaciones de CEMPASA y FERTICA resultaron ser las más problemáticas. La Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público había limitado al 40% del capital las acciones que podían ser vendidas, pero ello no supuso ningún atractivo para el sector privado que no acudió a las licitaciones. No fue hasta 1993, año en que se aprobó la Ley de Democratización Económica de las Subsidiarias de CODESA, cuando el proceso del privatización total de estas dos compañías pudo comenzarse (FINTRA, 1993, pp. 192-194, 227-228). Ambas empresas fueron vendidas en 1994 a organizaciones populares y en 1997 CODESA fue liquidada, poniendo con ello fin a los últimos restos del modelo del Estado empresario.

5.3.2.- Otras privatizaciones.

El resto del sector público empresarial apenas ha sido privatizado. Pocos casos pueden encontrarse como ejemplos de privatización, y la mayoría durante la Administración Calderón, entre ellos el referido a los puntos de venta del CNP, parte de los servicios de farmacia y laboratorio de la CCSS, la funciones de la Comisión Especial de Vivienda y la supervisión de obras del MOPT. Entre los casos de liquidación destacan el cierre del Banco Anglo-Costarricense (BAC), en 1994, o el cierre técnico del INCOFER, en 1995.

Sin embargo, los proyectos de privatización de otras empresas públicas fueron muy discutidos durante las Administraciones Calderón y Figueres, sin que se pudiese llegar a ningún acuerdo. Especial mención merecen los proyectos de privatización de Radiográfica Costarricense (RACSA),FANAL, RECOPE, ICE, INS, BCR y BICSA.

La privatización del sector público empresarial costarricense estaba a todas luces incompleta en 1998, cuando Miguel Ángel Rodríguez ganó las elecciones.

5.4.- La reforma del mercado de trabajo.

En materia de reforma del mercado de trabajo prácticamente nada se ha hecho en Costa Rica, a excepción de los programas de movilidad laboral (véase apartado 5.2.5) y de la modificación de la política de salarios mínimos. Distintos proyectos que hubiesen representado una importante reforma laboral fueron discutidos durante las Administraciones Calderón y Figueres sin que ninguno de ellos llegase a convertirse en ley; entre ellos el más ambicioso fue el del Fondo de Capitalización Laboral y Democratización Económica durante la Administración Calderón (Vargas Hidalgo, 1994; Rojas Jiménez, 1994).

A pesar de que la Constitución de 1949 incorporaba el capítulo de Garantías Sociales elaborado durante los años cuarenta y que ha servido como de norma de mínimos, la legislación laboral en Costa Rica ha sido siempre bastante flexible.

Dicha flexibilidad ha aumentado bastante a lo largo de los últimos años debido, por un lado, a la reinterpretación que el Gobierno ha hecho de determinadas normas de la legislación laboral, en muchos casos en contra del espíritu e incluso de la letra de la misma y, por otro lado, a la falta de aplicación de dicha legislación; aquí se encuentra la auténtica reforma laboral costarricense.

El mercado de trabajo ha tenido una segmentación clara entre los trabajadores del sector público y los del sector privado (Céspedes y Jiménez, 1994, pp. 80-82). Mientras entre los primeros ha existido tradicionalmente una alta sindicación, entre los segundos ésta no es relevante; ello es la base de las diferentes condiciones de las relaciones laborales en los dos sectores. Los trabajadores públicos han gozado de mejores salarios y de una gran estabilidad, a excepción de los que ocupan puestos de designación política removidos cada cuatro años, frente a los trabajadores del sector privado. En este sentido, las medidas de movilidad laboral (véase apartado 5.2.5) pueden ser entendidas como políticas de reforma del mercado de trabajo, por cuanto trasladan a trabajadores desde el sector público al sector privado.

También puede ser considerada como una medida de reforma del mercado de trabajo la aprobación de la Ley de Asociaciones Solidaristas en 1984, por cuanto se da a dichas asociaciones la consideración de asociaciones laborales. En las asociaciones solidaristas participan los trabajadores y el empresario y en su seno se regulan las relaciones laborales de la empresa en un ambiente de negociación dirigida por la propia empresa. El desarrollo del solidarismo dentro del sector privado, con el apoyo del Estado, ha servido para neutralizar la acción sindical en dicho sector y frenar las reivindicaciones de los trabajadores en materia salarial y de condiciones laborales (Bejarano, 1992).

Otro importante elemento de la reforma laboral costarricense lo ha constituido la política salarial. Dicha política sufrió una importante modificación en 1982, ya bajo la Administración Monge, como consecuencia de la aprobación de la Ley de la Escala Salarial Única para todo el sector público, por medio de la cual se pasaba de la existencia de 500 salarios mínimos a sólo 65 (Céspedes y Jiménez, 1994, pp. 82-85, 118). Además, en virtud de dicha ley, los salarios de los trabajadores públicos quedaban regulados con la característica de que se actualizaban cada seis meses según la evolución de la Canasta Básica Salarial (CBS), un mecanismo de medición del deterioro de los salarios creado también en 1982; junto a estas medidas la citada ley recogía también la posibilidad de fijar sobresueldos, de entre el 10% y 40%, para los profesionales con formación universitaria que tuviesen dedicación exclusiva. La CBS se usó también como base en las negociaciones salariales del sector privado que se desarrollaban dentro del Consejo Nacional de Salarios (CNS), donde se fijaban los salarios mínimos del dicho sector. La política de la Administración Monge en materia salarial consistió en la elevación de los salarios reales de los trabajadores, que se habían deteriorado bastante como consecuencia de la crisis (Cardozo, 1990, pp. 65-68).

La política de la Administración Arias, por el contrario, se basó en el mantenimiento del salario real promedio, con la mejora de los salarios más bajos en detrimento de los más altos; se pretendía con ello evitar las presiones inflacionistas que generaban las subidas salariales. Dicha política se realizó en el marco de la concertación social entre el Estado y los trabajadores del sector público, mientras que los empresarios y los trabajadores del sector privado mantenían sus negociaciones a nivel de empresa y sector, aunque el salario mínimo se negociaba en el CNS, donde trabajadores, empresarios y el Estado tenían los mismos votos, tres cada sector (Cardozo, 1990, pp. 65-68). Bajo esta Administración también se modificó el parámetro de referencia para las subidas salariales, ya que se abandonó la Canasta Básica Salarial en favor del Índice de Precios al Consumidor (IPC) (MIDEPLAN, 1993-e, p. 11).

La política de salarios mínimos de la Administración Calderón se caracterizó por la falta de concertación con los trabajadores, aprobándose subidas de los salarios mínimos suficientes para que éstos, en general, mantuviesen su poder adquisitivo (Gutiérrez et al., 1995, pp. 65-66).

La política salarial de la Administración Figueres presentó como novedades la reducción del número de salarios mínimos existentes en el país, desde 72 a 22, y la creación del llamado salario escolar en 1995, que consistía en acumular parte de las subidas salariales en un complemento salarial que se cobraba en enero, con la pretensión de que sirviese para financiar los gastos de incorporación de los hijos de los trabajadores al nuevo curso escolar (Gutiérrez et al., 1996, pp. 75-76). Los salarios mínimos reales si bien disminuyeron durante los primeros años de la Administración Figueres, mejoraron significativamente hacia el final del mandato.

En todo este proceso destaca la reducción del número de categorías salariales oficiales. Entre 1982 y 1997 las categorías salariales del sector privado han pasado de más de 400 a tan sólo 20; mientas que las del sector público desde finales de los ochenta hasta 1996 se redujeron desde más de 600 a 23 (Trejos, 1999, pp. 311).

Muchas han sido las actuaciones reinterpretativas y pasividades del Gobierno en materia de legislación laboral (Trejos, 1999). Por un lado, es evidente la permisividad en la contratación laboral de trabajadores inmigrantes nicaragüenses indocumentados como fuerza de trabajo barata y desprotegida. Por otro lado, la tarjeta de trabajo estacional para extranjeros por un periodo de seis meses, sólo exige de los empleadores (patronos) el pago de salarios mínimos y el seguro de salud, sin necesidad de cumplir el resto de la legislación laboral, dentro de la cual se encuentra la obligatoriedad de estabilidad laboral cuando el trabajador desempeña el mismo trabajo durante tres meses.

Junto a ello, el fomento de la micro-empresa transforma, temporalmente, población asalariada en autoempleada, pero una vez que desaparecen las ayudas públicas dicha población regresa al mercado de trabajo en situación de aceptar condiciones de trabajo más duras de las que en un principio disfrutaba. Además, se ha producido, por medio de la subcontratación, un proceso de externalización o privatización de determinados servicios que realizaba el propio Estado (vigilancia, limpieza, farmacias de hospitales, docencia del INA…).

No quedan aquí las actuaciones; la sujeción del empleo público a la Autoridad Presupuestaria hace que éste pueda reducirse, si así lo aconseja la situación financiera del Estado, por distintos mecanismos (congelación de las contrataciones, eliminación de vacantes, jubilaciones incentivadas, movilidad laboral, remociones -despidos- de trabajadores discapacitados, dirigentes sindicales y trabajadoras embarazadas amparándose en las necesidades de un fin público…); mientras que la sujeción de los salarios públicos a dicha Autoridad, hace que su determinación se base en el equilibrio financiero del sector público, pudiendo ser aprobadas las subidas por decreto sin necesidad de concertarlas con los representantes de los trabajadores, en el seno de la Comisión Especial de Salarios del Sector Público.