El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 9)

TABLA 3.13

DATOS MACROECONÓMICOS (1970-1974).

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986).

RRI: relación real de intercambio, con año base en 1987; SBC: saldo de la balanza comercial en porcentajes del PIB; TI: tasa de inflación; DE: deuda externa en porcentajes del PIB.

Sin embargo, el verdadero hecho relevante de la Administración Figueres fue la creación de la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA) en 1972, una corporación de inversiones, de capital mixto (público – privado). La intención de Figueres con la creación de CODESA era la de que el Estado prestara su apoyo al capital privado bajo la estructura de una economía mixta sin ganancia para el Estado como tal; así dicha medida contó con el apoyo de la Cámara de Industrias, que vieron como el Estado seguía coincidiendo con sus intereses. Se pretendía suplir las debilidades del capital privado nacional, incapaz de continuar por sí solo con el proceso de industrialización por sustitución de importaciones, una vez agotada la primera fase de bienes de consumo, sin necesidad de recurrir al capital extranjero para la creación de grandes empresas (Doryan, 1990, pp. 47-56).

CODESA se constituyó con un 67% de capital público y un 33% de capital privado, quedando su Consejo de Administración conformado por siete miembros, cuatro designados por el Gobierno (uno de ellos era el Ministro de Economía, Industria y Comercio), dos por la Cámara de Industrias y uno por la Cámara de Agricultura; sin embargo, la falta de suscripción de la totalidad de las acciones correspondiente al capital privado llevó a que fuese el Gobierno quien eligiese también a los representantes del sector privado de entre las propuestas de las Cámaras de Industrias y Agricultura. La independencia de CODESA era enorme ya que se regía por la ley de su creación y no requería de la supervisión de la Contraloría General de la República.

Las funciones que la ley asignaba a CODESA eran muy diversas y entre ellas destacaban: dar asistencia técnica a las empresas constituidas o en vías de constitución, aportar financiación a firmas que lo requirieran o avalarlas para que tuvieran acceso a él, estimular el mercado de capitales, promocionar las exportaciones y los proyectos de desarrollo y coparticipar en programas con empresas nacionales y extranjeras para crear nuevas empresas (Doryan, 1990, pp. 47-56).

Sin embargo, las pretensiones de una fracción del PLN iban más allá y pensaban en la conformación de un Estado empresario. La primera generación política del PLN estuvo formada por empresarios que se dedicaron a la política (empresario-políticos), miembros de la burguesía urbana e industrial y de la burguesía rural, vinculada al café, la cabuya y las inversiones agroindustriales, que orientaron la política del país hacia sus intereses. Sin embargo, en los setenta, una segunda generación política procedente de la burocracia del Estado, sin capital propio, comenzaba a emerger y buscaba la forma de adquirir poder económico además del poder político, encontrando la salida en un Estado empresario; surgieron así los político-empresarios que ocuparon los puestos directivos en las empresas públicas que se crearon bajo el nuevo modelo de Estado. El sucesor de Figueres en la Presidencia de la República, Daniel Oduber, aunque pertenecía a la primera generación del PLN, se convirtió en el abanderado de una nueva élite política que desplazó a los vencedores de la contienda de 1948 (Cerdas, 1979).

g) La Administración Oduber y el Estado empresario (1974-1978).

La Administración Figueres dio paso a la Administración Oduber en 1974, después de que el PLN ganase dos elecciones presidenciales consecutivas por primera vez desde 1948, manteniendo al mismo tiempo el control de la Asamblea Legislativa con mayoría relativa.

Oduber accedió a la Presidencia en plena crisis económica internacional, con una contracción de la demanda internacional y un MCCA que trataba de convertirse en la Comunidad Económica y Social de Centroamérica (CESCA) sin vislumbrar la crisis que se avecinaba en la región.

En este contexto, el Gobierno se percató de la necesidad de seguir diversificando el sector de exportación al objeto de crear nuevos rubros de exportaciones no tradicionales (industriales y de servicios) y de captar nuevos mercados (más allá del MCCA); en este sentido se aprobaron una serie de líneas de crédito (certificado de abono tributario -CAT- y certificado de incremento de las exportaciones -CIEX-) y exoneraciones de impuestos de importación de bienes de capital para las empresas orientadas a los nuevos sectores de exportación (incluidas las actividades turísticas y la construcción de hoteles). Sin embargo, estas medidas tuvieron escaso éxito (Rovira, 1987, pp. 34-42).

Es de destacar la política social de la Administración Oduber, que desarrolló el más ambicioso programa de redistribución de la renta desde los años cuarenta. Se extendió la cobertura del Seguro Social a los grupos de indigentes y el resto de la población rural. Se creó en 1975 el Programa de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, que dispuso del 1,1% del PIB para sus funciones (porcentaje que aumentó hasta el 2% a finales de la década), que iban desde la creación de comedores escolares hasta la construcción de acueductos rurales.

Estas medidas tenían un claro sesgo keynesiano, pues pretendían, además de una mayor justicia social, un mayor desarrollo del mercado interno, por lo que resultaron ser un buen complemento del Programa Nacional de Granos Básicos de 1975, que por medio de una política crediticia dirigida a la agricultura pretendía aumentar la producción dirigida al mercado interno. Junto a ello, el Instituto de Tierras y Colonización inició una política de compra de tierras para convertirlas en zonas de desarrollo donde se ofrecían a campesinos independientes una serie de infraestructuras y servicios.

Sin embargo, por lo que se caracterizó la Administración Oduber fue por la conformación de un Estado empresario a partir de CODESA. Esta Corporación no estuvo en pleno funcionamiento hasta 1976, cuando comenzó su proceso de expansión empresarial por medio de sus filiales (Cementos del Pacífico, Cementos del Valle, Central Azucarera de Tempisque, Tempisque Ferry Boat, Transportes Metropolitanos, Ferrocarriles de Costa Rica, Distribuidora Costarricense de Cemento, Algodones de Costa Rica y Aluminios Nacionales), además de la adquisición del 100% de las acciones de RECOPE y la mayoría de las de Fertilizantes de Centroamérica, Costa Rica S.A. (FERTICA). Sin embargo, a juicio del Gobierno esta corporación no estaba actuando con un objetivo de desarrollo, sino que realizaba funciones que eran propias del Sistema Bancario Nacional (política crediticia), por lo que en 1977 el Presidente Oduber propuso una serie de cambios, como fueron la conversión de CODESA en una empresa de capital público y la eliminación de los representantes del sector privado en el Consejo de Administración. De esta forma, en 1978 el 92,4% de toda la inversión de CODESA se había destinado a empresas en las que tenía participación total o mayoritaria, concentrándose el 86,45% en sus cuatro grandes filiales (Cementos del Pacífico, Cementos del Valle, Central Azucarera de Tempisque y Aluminios Nacionales); sólo el 6,59% se había destinado a empresas no participadas por la corporación.

CODESA pasó así a competir con el sector privado, tanto por los mercados (cemento, algodón, azúcar, transportes…) como por el crédito. Con un capital social de 67 millones de colones, CODESA realizó una inversión de 2.000 millones de colones debido a las facilidades que el Sistema Bancario Nacional le concedió (créditos de diferencia cambiaria, facilidades de crédito nacional, avales para créditos en el extranjero y bonos vendidos al BCCR). Todo ello, junto con un estilo personalista de la gestión donde las relaciones entre el Sistema Bancario Nacional, CODESA y la Presidencia de la República eran muy estrechas, comenzó a despertar recelos y las acusaciones de corrupción no tardaron en aparecer (Doryan, 1990, pp. 47-56).

TABLA 3.14

DATOS MACROECONÓMICOS (1970-1980).

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986).

GGC: gasto del Gobierno Central en porcentajes del PIB; DGC: déficit del Gobierno Central en porcentajes del PIB; DE: deuda externa en porcentajes del PIB.

Como es de suponer el aumento del gasto público durante los setenta fue significativo, al igual que el déficit público y el endeudamiento externo; si algo permitió que se desarrollara el Estado empresario fue la enorme elevación de los precios del café (que pasó de 58 dólares el saco en 1974 a 110 dólares en 1975 y a 217 en 1976) y las facilidades de endeudamiento externo, debidas a los bajos tipos de interés internacionales que en términos reales llegaron a ser negativos. Sin embargo, cuando bajó el precio del café y subieron los tipos de interés internacionales a principios de los ochenta, la situación se hizo insostenible y se desató una profunda crisis económica y política.

El creodo intervencionista se desarrolló entre 1949 y 1980 y su resultado fue la existencia en Costa Rica de una estructura socioeconómica determinada que puede incluirse de forma tipológica, pese a su especificidad, dentro del modelo primario-exportador doméstico-industrial. Dicha estructura se vio profundamente modificada después de la crisis de principios de los años ochenta que desembocó en un relevo generacional en la élite política del país y consecuencia de ello tuvo lugar un salto creódico; el desarrollo del nuevo creodo político-institucional, al que podemos denominar neoliberal, ha ido conformando una nueva estructura socioeconómica que nos permite clasificarla dentro de un modelo diferente.

3.3.- La estructura socioeconómica costarricense previa al cambio. El modelo agro-exportador doméstico-industrial.

El desarrollo del creodo intervencionista aplicado en Costa Rica entre 1949 y 1980 tuvo como consecuencia la conformación de una estructura socioeconómica determinada que puede clasificarse de forma tipológica como un ejemplo del modelo de sustitución de importaciones; nosotros creemos más adecuada la denominación de modelo primario-exportador doméstico-industrial, ya que dicho modelo es el resultado de superponer elementos estructurales nuevos sobre los propios del modelo primario-exportador. De hecho para el caso que nos ocupa el término más adecuado creemos que sería el de agro-exportador doméstico-industrial, ya que las exportaciones primarias de Costa Rica eran todas de naturaleza agraria. Otros autores prefieren utilizar la denominación de modelo agro-exportador-industrial-sector público no planificado (Fallas, 1983, p. 73).

3.3.1.- El modelo primario-exportador doméstico-industrial.

A continuación vamos a presentar las características estructurales básicas de un sistema socioeconómico para que pueda ser interpretado por medio del modelo primario-exportador doméstico-industrial, para lo cual seguiremos el esquema utilizado por otros autores, basado en el estudio de nueve aspectos de la estructura socioeconómica y en el funcionamiento del sistema bajo este modelo (Talavera, 1987 [1986], pp. 280-319).

Dichos aspectos serían la propiedad de los medios de producción, la producción, la articulación económica, el destino de la producción, la financiación de la producción, el papel de Estado, el uso de los factores productivos, la distribución de la renta y la estructura social. Por lo que se refiere al funcionamiento, lo relevante es el resultado de la interrelación entre los distintos aspectos anteriores, así como las etapas de auge y crisis propias del modelo.

Las características estructurales del modelo primario-exportador doméstico-industrial, serían pues las siguientes:

a) La propiedad de la tierra se mantiene inalterada, dependiendo por tanto su distribución del modelo primario-exportador preexistente, bien de enclave, bien de economía integrada. El capital utilizado en las actividades industriales es en gran medida extranjero aunque también hay capital nacional tanto público como privado, pero en actividades menos dinámicas.

b) En la producción nacional el sector primario sigue siendo muy importante, aunque el sector industrial posee también un gran peso, donde destacan los sectores productores de bienes de consumo no duradero y duradero, por ese orden; el sector servicios adquiere dimensiones demasiado grandes para el escaso desarrollo industrial.

c) A pesar de que el grado de articulación interna de la economía es ahora mayor que bajo el modelo primario-exportador, la dependencia del exterior se manifiesta en muchos aspectos; la estructura de las importaciones es ahora diferente pues los bienes de consumo han sido sustituidos por producción nacional y en su lugar han aparecido partidas importadoras de bienes intermedios y de capital necesarios para la industrialización; dichas importaciones se siguen financiando con los ingresos procedentes de las exportaciones de productos primarios y con capitales foráneos que, en forma de inversión extranjera directa o de préstamos y créditos, entran en el país. Las redes de infraestructuras siguen mostrando una fuerte articulación con el exterior. En los países en que los mercados domésticos son pequeños, éstos se amplían por medio de la conformación de procesos de integración regional.

d) La producción primaria se destina esencialmente hacia el mercado externo, mientras que la producción industrial va a parar al mercado doméstico, bien sea nacional o regional, en este caso protegido por aranceles exteriores comunes.

e) La producción industrial se va a financiar por diferentes vías; la primera por medio del trasvase de recursos desde las actividades primarias, a través del sistema impositivo que gravando éstas puede conceder ayudas y subvenciones a aquélla; la segunda, son las inversiones directas de empresas extranjeras; y, la tercera, el endeudamiento externo, tanto de origen público como privado.

f) El Estado juega un papel destacado en este modelo interviniendo en todos los aspectos de la vida económica por medio de la planificación, llegando incluso a participar en el sistema productivo con un gran sector público empresarial.

g) El sector agrícola apenas tiene capacidad para absorber mano de obra, por lo que todos los aumentos de población se traducen en aumentos de población económicamente activa de los sectores industrial y servicios, que es ocupada en muchos casos en forma de subempleo. Por otro lado, el papel de la tecnología es de gran importancia; la tecnología utilizada en las actividades industriales es una tecnología importada, intensiva en factor capital y que requiere de fuentes de energía e insumos intermedios que deben ser también importados.

h) La apropiación del excedente generado por las actividades productivas la realizan, en primer lugar, las empresas transnacionales (ETN) en forma de repatriación de beneficios o de importación de insumos de otras filiales a precios superiores a los de mercado; en segundo lugar, la burguesía primario-exportadora, que será nacional en el caso de las economías integradas y extranjera en el caso de los enclaves; en tercer lugar, la burguesía industrial nacional, que aprovecha la estructura proteccionista para ampliar sus márgenes empresariales; y, en cuarto lugar, los prestamistas internacionales.

i) La estructura social aparece formada por una burguesía nacional, vinculada al sector primario-exportador y al sector industrial, que se complementa con el papel de burguesía que desempeñan las empresas transnacionales que participan tanto en las actividades industriales protegidas como en los enclaves primario-exportadores; junto a éstas destaca un proletariado urbano-industrial formado por emigrantes de las zonas rurales que ven mejorada su situación gracias al desarrollo industrial, frente a los campesinos sin tierras y jornaleros entre los que se dan importantes bolsas de pobreza rural; por otro lado, la intervención del Estado en la economía ha generado una pequeña clase media de burócratas y trabajadores públicos.

Por lo que se refiere al funcionamiento del modelo primario-exportador doméstico-industrial, los motores económicos del mismo serían la demanda externa de productos primarios realizada por los países desarrollados y la demanda de productos industriales de consumo realizada a nivel nacional o procedente del área de integración; mientras estas demandas crecen el modelo funciona y genera un desarrollo.

Las grandes importaciones de bienes intermedios y de capital necesarios para la industria son compensados con el superávit comercial del sector agropecuario y con una importante entrada de capitales extranjeros en forma de inversión directa y créditos (que se destinan a financiar las inversiones productivas nacionales privadas y públicas).

Las debilidades del modelo comienzan a percibirse a principios de los años setenta, cuando la demanda primaria externa se contrae como consecuencia de la crisis internacional y la demanda industrial doméstica se contrae también fruto de la muy desigual distribución del ingreso.

Ante la ralentización del crecimiento de la economía y la falta de divisas para financiar las importaciones, en algunos casos, el Estado decide reactivar la economía mediante inversiones públicas financiadas con deuda externa, mientras que, en otras ocasiones, son las empresas privadas las que acuden al endeudamiento externo, entonces muy accesible, para financiar sus inversiones.

Sin embargo, la crisis del modelo sobreviene cuando a principios de los ochenta ni la demanda externa ni la demanda interna se recuperan, los términos de intercambio siguen deteriorándose y la elevación de los tipos de interés internacionales y la revalorización del dólar hacen imposible el pago de la deuda externa y mucho menos su aumento. Ante la falta de divisas para la importación, ésta sufre una importante contracción que afecta fundamentalmente a la producción industrial y a través de ella al resto de la economía.

La consideración de la estructura socioeconómica costarricense como primario-exportadora doméstico-industrial puede irse comprobando en el análisis que presentamos a continuación.

3.3.2.- Las leyes estructurales del sistema socioeconómico costarricense en 1980.

El desarrollo del creodo intervencionista en Costa Rica desde 1949 había ido conformando una estructura socioeconómica en el país, que sufriría un cambio brusco a partir de principios de los ochenta cuando la crisis del sistema condujo a un cambio de poder, que trajo consigo, a su vez, un salto creódico y, por tanto, un cambio estructural.

Para la determinación de las leyes estructurales (leyes particulares y parciales, o simplemente relaciones estructurales, si se prefiere) que caracterizan la estructura socioeconómica costarricense previa al cambio[7]estudiaremos las interrelaciones existentes entre los distintos elementos estructurales (sector primario, sector secundario, sector terciario, sector exterior, sector financiero, sector público, administración pública, mercado de trabajo y clases sociales), construyendo una matriz 9 por 9. En dicha matriz, que consideramos simétrica, identificamos 36 interrelaciones posibles (no estimamos las autorrelaciones directas, 9), algunas de las cuales tienen suficiente entidad como para ser consideradas leyes estructurales. A continuación presentamos dichas leyes, organizadas de manera sistemática y fundamentadas en estudios parciales o globales de otros autores o en datos estadísticos.

a) La articulación productiva interna.

No puede afirmarse que la economía costarricense hacia 1980 estuviese desarticulada productivamente como sería el caso de las economías de enclave, pero sí puede afirmarse que se trataba de una economía con escasa articulación productiva interna, lo cual puede comprobarse acudiendo a la matriz insumo-producto de 1980 (Soto y Leiva, 1980). Basándonos en los datos recogidos en la misma, podemos determinar de manera muy simple el grado de conectividad o interrelación de los distintos sectores productivos, por medio del cociente entre el valor de los insumos intermedios y el valor de la producción final; dicho grado es del 42,3%, de los que tan sólo 30 puntos corresponden a las interrelaciones con sectores nacionales; visto de otra forma, podemos decir que el 70,8% de los consumos intermedios del aparato productivo corresponden a productos nacionales. Calculando el grado de conectividad como la suma, ponderada por el peso de cada sector en el consumo intermedio, de la suma por columnas de los coeficientes técnicos totales, obtenemos que dicho valor es del 0,56480281; sin embargo, la conectividad interna (coeficientes técnicos domésticos) alcanzaría un valor de 0,390658065, lo que se traduce en que tan sólo el 69% de los eslabonamientos hacia atrás son con sectores productivos nacionales[8]

Más allá del plano productivo, existen otras importantes interrelaciones entre los distintos sectores productivos. Entre ellas destacan las existentes entre el sector primario y el resto de los sectores.

Puede afirmarse que el sector primario financiaba el desarrollo industrial de Costa Rica. Siguiendo a Chenery y Syrquin (1978 [1975], p. 103), Costa Rica venía siguiendo una pauta de desarrollo equilibrada, ya que a pesar de aplicar una política de industrialización por sustitución de importaciones mantenía su orientación primario-exportadora; de hecho, desde la perspectiva de la balanza de pagos, los superávits comerciales agrarios, debidos a la exportación de café, banano, carne y azúcar, servían para compensar los déficits comerciales industriales, debidos al volumen de importaciones de bienes intermedios y de capital y de materias primas; así el sector primario aportaba, en gran medida, las divisas necesarias para el desarrollo del sector de industrial (Fallas, 1981, p. 49).

Pero no sólo era esa la única forma en que el sector agrario financiaba el desarrollo industrial. El Ministerio de Economía y Hacienda y algunas instituciones autónomas, tales como CNP, se encargaban de regular los precios de los productos de la canasta básica, de forma que ésta pudiese ser adquirida por la mayoría de la población (Rovira, 1982, pp. 75-76; OFIPLAN, 1982, p. 325). La mayor parte de dicha regulación recaía sobre productos agrarios de consumo interno (arroz, frijoles, maíz, leche, carne…), que poseían precios máximos y mínimos y cuotas de importación en caso de escasez; ello limitaba la ampliación de los márgenes empresariales de este sector al tiempo que permitía frenar las presiones al alza de los salarios industriales por estar controlada la canasta básica. Este control de los salarios industriales, a pesar de la política de aumento salarial del Estado, contribuía al mantenimiento de amplios márgenes empresariales en el sector, cuyos precios no sólo no estaban regulados sino que estaban protegidos por la estructura arancelaria.

No obstante, los salarios industriales y del sector servicios eran superiores a los del sector agrario y si a esto le unimos el proceso de capitalización del agro que trajo consigo aumentos de productividad, tenemos una explicación de la transferencia de mano de obra desde el sector primario hacia el sector secundario y el sector terciario. Siguiendo el modelo de Lewis (1954), el desarrollo industrial de un país subdesarrollado se basa en la absorción de la mano de obra excedente en la agricultura por parte de la industria moderna, lo que origina a su vez un proceso de éxodo rural y de urbanización; así, el sector industrial (público y privado, nacional y extranjero), concentrado en las ciudades del Valle Central se nutrió durante todo el periodo de población rural excedentaria de regiones eminentemente agrarias como Guanacaste, Limón, Puntarenas y algunos cantones periféricos de las provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago. Al concentrarse los servicios también mayoritariamente en zonas urbanas, parte del excedente de mano de obra rural es absorbido por los servicios, donde la administración pública y el sector público financiero jugaban un papel importante.

Además, parte del excedente agrario, particularmente el de las actividades agro-exportadoras, se utilizó para financiar aquellos sectores productivos considerados como prioritarios por el Estado, en particular, la propia administración pública, la industria y las actividades agropecuarias destinadas al mercado interno (Rovira, 1982, pp. 68-70). Las empresas bananeras y los exportadores cafetaleros soportaban elevados impuestos sobre las utilidades y sobre la renta y sus ahorros eran depositados en los bancos del sector público, así por la vía del gasto público y de la subsidiación del crédito determinados sectores pudieron obtener un desarrollo que difícilmente hubiesen obtenido de otra forma.

b) La articulación externa.

Desde el punto de vista de la articulación externa podemos afirmar que el aparato productivo tenía un alto grado de dependencia del exterior; basándonos de nuevo en los datos de la matriz insumo-producto de 1980 (Soto y Leiva, 1980), del 42,3% que habíamos determinado como grado de conectividad 12,3 puntos corresponden a las interrelaciones con sectores productivos extranjeros; visto de otra forma, podemos decir que el 29,2% de los consumos intermedios del aparato productivo corresponden a productos importados; calculado el grado de conectividad externa de manera distinta (la suma, ponderada por el peso de cada sector en el consumo intermedio, de la suma por columnas de los coeficientes técnicos del componente importado directo) ésta alcanzaría un valor 0,174144745, lo que se traduce en que el 31% de los eslabonamientos hacia atrás son con sectores productivos extranjeros.

Pese a la política de industrialización por sustitución de importaciones, puede afirmarse que Costa Rica era hacia 1980 una economía abierta (Fallas, 1981, p. 64), con un coeficiente de dependencia o de apertura del 67,1% PIB (media de los coeficientes entre 1971 y 1980)[9], lo cual es consistente con el hecho de que se trata de un país pequeño que sólo puede aprovechar las economías de escala destinando una gran parte de su producción al mercado exterior y demandando de éste aquello que no le resulta rentable o estratégico producir.

Pero Costa Rica era también una economía deficitaria, como demuestra el hecho de que su tasa de cobertura fuese del 77,5% (media de las tasas entre 1971 y 1980)[10]; el déficit comercial crónico y creciente de Costa Rica (en la década de los cincuenta la tasa de cobertura era del 90,7%) pone de manifiesto la incapacidad de la política de industrialización por sustitución de importaciones para generar un desarrollo autosostenido. Las principales responsables de este déficit eran las importaciones de bienes intermedios y de capital y de materias primas para la industria (BCCR, 1986, pp. 101-102), ya que la legislación existente favorecía mediante exenciones fiscales dichas importaciones; la aparición del Estado empresario, liderando la segunda etapa de la industrialización por sustitución de importaciones, no contribuyó a la reducción de dichas importaciones (Meléndez y Meza, 1993, pp. 58-62). Además de la propia estructura productiva del país, existían otras razones que contribuían a explicar el déficit estructural de la balanza por cuenta corriente, como eran la imitación de las pautas de consumo de las sociedades desarrolladas, el deterioro sistemático de los términos de intercambio, la retribución de la inversión extranjera (intereses, patentes, derechos, utilidades…) y la dependencia energética del exterior (Fallas, 1981, p. 62).

Costa Rica, como cualquier país con una importante base primario-exportadora y una débil estructura industrial (Prebisch, 1949), presentaba una tendencia al deterioro de sus términos de intercambio a lo largo del tiempo. Dicha tendencia se explica por el menor crecimiento de los precios de la exportaciones, eminentemente agropecuarias (productos tradicionales), frente a un aumento superior de los precios de los bienes industriales de consumo y de capital importados; ciertas coyunturas, como la elevación de los precios del café en determinados años, venían a paliar temporalmente los efectos de esta tendencia, aunque la subida de los precios del petroleo y de otras materias primas importadas hacia mediados de los setenta también agudizó los efectos de la tendencia (Fallas, 1981, pp. 64-66).

La contrapartida del déficit comercial era la entrada de capitales, en un primer momento, en forma de inversión extranjera directa y, posteriormente, en forma de deuda externa multilateral, bilateral y con la banca comercial extranjera; así el desarrollo económico costarricense se financiaba con ahorro externo (Rovira, 1982, p. 88, 112-113; Fallas, 1981, p. 59).

Las entradas de capital, cada vez mayores y cada vez más vinculadas a la deuda externa, junto con los fluctuantes ingresos de las actividades agro-exportadoras y los decrecientes ingresos de la exportaciones industriales al MCCA aportaban las divisas necesarias para pagar las importaciones de bienes de capital y materias primas (Fallas, 1981, p. 62).

Las exportaciones costarricenses estaban altamente concentradas en un pequeño grupo de productos tradicionales (café, banano, carne, azúcar, cacao y fertilizantes); estos productos tradicionales, de naturaleza agropecuaria aunque en algunos casos ligeramente transformados (café, azúcar y fertilizantes), venían a representar el 60% de las exportaciones totales del país (Fallas, 1981, p. 64). El resto de la exportaciones, los llamados productos no tradicionales, entre los que se encontraban bienes industriales de consumo no duradero, eran exportados en su mayoría la MCCA. Alrededor del 65% de dichas exportaciones se dirigían hacia Centroamérica, donde los altos aranceles comunes generaban un mercado cautivo, lo que constata el sesgo antiexportador del sector industrial, apenas interesado por mercados no protegidos. Aun así la demanda de este mercado venía disminuyendo como consecuencia del agotamiento del modelo de desarrollo seguido en la región, la industrialización por sustitución de importaciones; agotamiento directamente vinculado con la desigual distribución del ingreso que impedía que grandes masas de población pudiesen adquirir los bienes de consumo no duradero que se encontraban en el mercado.

Vinculado con las entradas de capital en el país destacaban la concentración de inversiones extranjeras directas en los sectores industriales más dinámicos (fertilizantes, material eléctrico, equipo de oficina y muebles) (Fallas, 1981, pp. 42-43). El papel de las ETN en el desarrollo costarricense ha sido menor que en el de otros países, debido entre otras cosas al carácter nacionalista de la política de desarrollo, pero aun así el mayor dinamismo industrial estaba vinculado al capital extranjero; lo mismo puede decirse del sector bananero, donde las grandes ETN, como la vieja United Fruit Company, tenían auténticos enclaves que vivían de espaldas al resto de la economía (Fallas, 1981, p. 64).

La demanda externa de productos agropecuarios y la demanda doméstica (centroamericana) de productos industriales eran, junto con el Estado y la inversión extranjera, importantes motores del crecimiento económico de Costa Rica (Fallas, 1981, pp. 29-32). El carácter de economía pequeña y abierta de Costa Rica hacía impensable cualquier dinamismo económico sostenido que no procediera del exterior, por ello la política de industrialización por sustitución de importaciones se completaba con el MCCA, permitiendo así aprovechar las economías externas en el sector industrial al amparo del proteccionismo. A esta demanda cautiva suma Costa Rica la demanda exterior de sus productos tradicionales.

c) La intervención pública.

El grado de intervención del Estado en la economía costarricense era elevado, no tanto por el peso del sector público (administración pública, instituciones autónomas, sector público financiero y sector público empresarial) en el conjunto del PIB que era en 1980 del 23,9% (OFIPLAN, 1982, p. 312), sino por la intensidad de las regulaciones y por la provisión de bienes y servicios en situaciones de monopolio u oligopolio. Estas regulaciones provenían no sólo de la Asamblea Legislativa, que entre 1950 y 1980 aprobó 1.446 leyes, o de la administración central del Estado, sino también de los instituciones autónomas y empresas públicas que intervenían en un gran número de sectores; entre ellos destacaban el CNP, la CCSS, el IMAS, el ICT, el INA, el Sistema Bancario Nacional (SBN), el Servicio Nacional de Electricidad (SNE), el Instituto de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), la Oficina del Arroz (OFIARROZ), la Oficina del Café de Costa Rica, la Junta de Defensa del Tabaco… Pero el sector público jugó también un papel importante en la provisión de bienes y servicios en situación de monopolio legal o cuasi-monopolio (electricidad, telecomunicaciones, acueductos y alcantarillados, combustibles, licores, alcohol, seguros, sanidad, ferrocarriles, servicios financieros, fertilizantes, cementos…); dicha provisión no sólo la realizaba el sector público empresarial (Fábrica Nacional de Licores -FANAL-,CODESA, RECOPE…) y financiero (BCR, BNCR, BCAC, BAC, BPDC…), sino las propias instituciones autónomas (Instituto Nacional de Seguros -INS-, Instituto Costarricense de Ferrocarriles -INCOFER-, ICE, CCSS…) (Fallas, 1981, pp. 87-91).

Las principales regulaciones del Estado recaían sobre el sector exterior; el mantenimiento de un tipo de cambio fijo, una estructura arancelaria altamente proteccionista y un contrato de industria que otorgaba importantes exenciones fiscales a la importación de insumos y bienes de capital, constituían un entramado de mecanismos que en la práctica generaban un sesgo antiexportador en el sector industrial más allá del MCCA y un sesgo proimportador de materias primas y bienes de capital (Monge González, 1987).

Existía un monopolio público de la intermediación financiera desde la nacionalización bancaria de 1948; el acceso exclusivo a los depósitos a la vista y a plazo y al crédito exterior por parte del sistema de bancos públicos (BCR, BNCR, BAC, BCAC y BPDC) les confería la capacidad de poner el sistema financiero al servicio de las decisiones políticas; el resto de los bancos privados tenían muy limitado el acceso a los recursos con los que realizar su actividad, por lo que en la práctica ocupaban una posición marginal en el sistema financiero. Este monopolio de la intermediación permitía utilizar los recursos financieros en favor de los sectores considerados prioritarios por el Estado, como fueron las determinadas actividades agrarias e industriales, el sector público empresarial y el propio Estado, que financiaba sus déficits presupuestarios con la colocación forzosa de bonos en el sistema financiero o con deuda externa (González Vega, 1994, pp. 20-21).

Junto con los dos medios anteriores destacaba sin duda la regulación de los precios como forma de intervención del Estado en la economía; con objeto de proteger a las familias con ingresos bajos se fijaban precios máximos para los productos de la canasta básica que proveía el sector privado (arroz, frijoles, maíz, leche, carne, sal, azúcar, velas, aceites, petróleo, lamparas…) y se proveían bienes y servicios por medio de las empresas públicas e instituciones autónomas de forma gratuita o a precios subvencionados (infraestructuras públicas, educación, sanidad, viviendas sociales, electricidad, suministro de agua, telecomunicaciones, combustibles, licores, transportes…); esta provisión pública hacía difícil la competencia del sector privado. Pero la intervención vía precios no se explica sólo por la defensa de los sectores populares; en otras ocasiones se pretendía proteger a los productores nacionales de la competencia exterior (aranceles y control de precios de la importación) y de las fluctuaciones de los precios en el mercado (precios de intervención del Consejo Nacional de la Producción para productos agropecuarios) (OFIPLAN, 1982, pp. 325-326).

La estructura impositiva se basaba en el predominio de los impuestos indirectos, que representaban alrededor del 75% de los impuestos totales y se concentraba sobre todo en unos cuantos impuestos (selectivo de consumo, de ventas, de estabilización económica, derechos de importación, ad valorem sobre exportaciones, derechos de exportación de banano, sobre el café que reciben los beneficios…); esto denota el carácter regresivo de la estructura impositiva en el que el impuesto directo sobre la renta tenía una casi nula importancia y, por tanto, escasa repercusión en redistribución personal de la renta. Especial mención merecen los derechos de importación, ya que el volumen de exoneraciones del mismo fue creciendo de forma que en 1980 los impuestos de importación exonerados eran casi cuatro veces superiores a los recaudados (OFIPLAN, 1982, p. 323-326).

La insuficiencia y fluctuación de los ingresos públicos junto al fuerte crecimiento de los gastos públicos, derivado de la intervención, explican el déficit público creciente y la necesidad de financiarlo con endeudamiento interno y externo. Con una estructura impositiva muy dependiente de los movimientos de los mercados internacionales y cargada de exoneraciones, la capacidad de los ingresos públicos para hacer frente a los gastos era muy limitada y a medida que éstos crecieron por la propia expansión del sector público, se hizo cada vez más necesario acudir al endeudamiento interno, por medio de la colocación de bonos en el Sistema Bancario Nacional, o a la captación del ahorro externo, por medio de la emisión de títulos de deuda externa; el resultado de este déficit publico estructural fue el endeudamiento masivo, lo que puso de manifiesto la insostenibilidad financiera del sector público costarricense (OFIPLAN, 1982, pp. 331-332)[11].

d) La composición social.

La distribución del ingreso en Costa Rica era cada vez más equitativa, como muestra el hecho de que el coeficiente de Gini pasase del 0,50 en 1961 al 0,42 en 1977; los beneficiados por la evolución en la distribución del ingreso fueron las clases medias en detrimento de las clase alta y de las capas bajas de la clase baja que vieron como su participación en el ingreso disminuía (Sauma y Trejos, 1990; Seligson et al., 1996, p. 7).

Los niveles de pobreza en Costa Rica se redujeron significativamente, gracias a las políticas públicas de lucha contra la pobreza. Así, se pasó desde el 50,3% de población por debajo de la línea de pobreza en 1961 hasta el 18,5% en 1977, siendo Costa Rica uno de los países en desarrollo con menores niveles de pobreza (Seligson et al., 1996, pp. 8-10). Las políticas de precios máximos de la canasta básica, de salarios mínimos, de viviendas sociales, de salud y educación públicas, de empleo público, de infraestructuras básicas, de servicios públicos subvencionados, de alimentación complementaria, de pensiones no contributivas para indigentes, etc., fueron los responsables de dicha reducción (Seligson et al., 1996); aunque conviene señalar que estas políticas se aplicaron en un periodo de expansión, por lo que el crecimiento económico es sin duda un factor a tener en cuenta en la explicación de la reducción de la pobreza.

El fortalecimiento económico de la clase media, en sentido amplio, generó un clima de paz social que contribuyó al desarrollo democrático del país. Las expectativas de mejora socioeconómica de la mayor parte de la población contribuyeron a que los conflictos de clase se dirimieran sin poner en cuestión el funcionamiento del sistema. La moderación ideológica de los dos principales proyectos políticos, el socialdemócrata (PLN) y el socialcristiano (coalición de partidos opositores) se corresponde con una distribución equitativa de la renta y una amplia clase media como base del electorado. La ausencia de conflictos sociales importantes, tan comunes en la región, está directamente relacionada con la práctica inexistencia de partidos revolucionarios de izquierda y partidos ultraconservadores de derechas, típicos de sistemas socioeconómicos con distribución poco equitativa de la renta (Rojas y Sojo, 1995, pp. 13-23). La abolición del ejército tras la Guerra Civil de 1948, también es un componente a tener en cuenta, junto con muchos otros, a la hora de explicar la estabilidad política de Costa Rica (Zelaya et al., 1992).

Existía una tendencia hacia la concentración de la población en zonas urbanas. El agotamiento de la frontera agrícola junto con la concentración de las actividades industriales y de servicios en las ciudades, hizo que el empleo creciera lentamente en las zonas rurales en términos absolutos y que en términos relativos decreciera, de tal forma que en 1980 el empleo en actividades agropecuarias representaba tan sólo el 29% del empleo total; si a esto le unimos la temporalidad de gran parte del trabajo agropecuario y los bajos salarios (limitados por los precios máximos de los productos agrícolas y la actuación de la empresas transnacionales bananeras), tenemos una situación de continuo aumento de la pobreza en las zonas rurales que explica el flujo migratorio (éxodo rural) hacia las cuatro grandes ciudades del Valle Central (OFIPLAN, 1982, pp. 254-255).