El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 15)

En 1995 la política cambiaria sufrió un pequeño reajuste. Se eliminó el impuesto por cambio de divisas, se redujo significativamente el diferencial cambiario cobrado por el BCCR y se suprimió la obligación que tenían los exportadores de vender a dicho banco el 20% de la divisas obtenidas (MIDEPLAN, 1996-a, pp. 103-104). Este régimen de flotación sucia fue sustituido de nuevo por las minidevaluaciones diarias que rigen en la actualidad (Muñoz y Pacheco, 1999, pp. 78-79).

5.1.4.- Las nuevas formas de integración.

El proceso de apertura de Costa Rica condujo a una modificación en las formas de inserción internacional de su economía; se ha pasado de un modelo de integración económica basado en una unión aduanera a otro modelo de integración basado en áreas de libre comercio.

Los intentos por reactivar el MCCA (Esquipulas I – 1985, Esquipulas II – 1987 y Tegucigalpa – 1991) dieron como resultado la modificación de las estructuras arancelarias y la conformación del Sistema de Integración Centroamericano (SICA); sin embargo, en la práctica, ante el número de productos excluidos de los acuerdos, la utilización de las cláusulas de salvaguardia y la no aplicación en algunos países de los aranceles acordados, el MCCA ha funcionado más como un área de libre comercio que como una unión aduanera (González Fernández, 1993, pp. 231-232; Calvo, 1994, pp. 143-162; Berzosa et al., 1996, pp. 421-431).

Junto a su pertenencia al MCCA, Costa Rica participa de otros procesos de integración, la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, el Tratado de Libre Comercio con México y el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Mientras que el primero es un sistema de preferencias aduaneras que los Estados Unidos mantienen con los países de la cuenca del Caribe, el segundo supone la constitución, desde 1994, de un área de libre comercio entre Costa Rica y México y el tercero es el proceso para constituir en el año 2005 un área de libre comercio desde Alaska hasta Tierra de Fuego, incluyendo todos los Estados de América, excepto Cuba.

La Iniciativa para la Cuenca del Caribe fue una propuesta lanzada por el Presidente Reagan en 1984, que se articulaban en un conjunto de medidas económicas destinadas a dar o reforzar la estabilidad política de los países de la región que trataban de consolidar sus democracias y alejarse de las situaciones de guerra. De todas estas medidas la más relevante fue la constitución de una zona unilateral de libre comercio, por medio de la cual los países de la región aprovechaban un conjunto de franquicias que les permitían introducir sus productos en los Estados Unidos. Teniendo en cuenta que entre 1985 y 1996 las relaciones comerciales de Costa Rica con este país representaron el 41,2% del comercio exterior, los Estados Unidos son sin duda el principal socio comercial de Costa Rica; por ello, la Iniciativa para la Cuenca del Caribe ha jugado un papel más relevante en la apertura y en la integración internacional de la economía que el propio MCCA, que sólo representó en el mismo periodo el 9,5% del comercio exterior costarricense, de los que 4,1 puntos se corresponden con el comercio con Guatemala y 2,9 con El Salvador (MIDEPLAN, 1998-a, pp. 152-153).

Como una de las condiciones para participar en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, Costa Rica solicitó su adhesión al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) como observador en 1984, iniciando así un proceso de negociación que concluyó con su incorporación al mismo a finales de 1989. Tras la transformación de dicho acuerdo en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1994, Costa Rica pasó a formar parte de dicha institución, comprometiéndose así con los principios del libre comercio.

En la misma línea destaca el Tratado de Libre Comercio con México, que obedece más a una estrategia para una futura integración en el Área de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) que a una necesidad de integración con una economía con la que el intercambio comercial no era a principios de los noventa especialmente significativo. Entre 1990 y 1994 el comercio exterior con México representó 2,9% del total, siendo las exportaciones a México el 1% de las exportaciones totales y las importaciones el 4,3% de las totales; tres años después, en 1997 las relaciones comerciales con este país representaban el 5% del total, las exportaciones el 2,2% y las importaciones el 7% (Gutiérrez et al., 1998, p. 108).

Así pues, Costa Rica parece haber apostado por el modelo de integración propuesto en la Iniciativa para las Américas, basado en la constitución de sistemas preferenciales y áreas de libre comercio de carácter bilateral, que permitan en un futuro generalizar estos acuerdos a todo el continente americano, y no sólo a América Latina. Dicho proyecto parece tomar cuerpo en el ALCA, un proceso de integración en curso que arrancó en 1994 a iniciativa norteamericana y que tras sucesivas rondas de negociación se espera que se concluya en el año 2005 con la firma de un acuerdo continental. Costa Rica ha participado activamente en las distintas negociaciones y ha sido uno de los principales impulsores del proceso; no obstante, el futuro del ALCA es bastante incierto y la crisis financiera que afectó a América Latina en 1998 y 1999 ha creado más incertidumbre aun sobre el mismo.

5.1.5.- La captación de capitales extranjeros.

Como ya se señaló con anterioridad, la apertura exterior no sólo abarca la apertura comercial, sino que también tiene que ver con los movimientos internacionales de capitales. En este sentido, las medidas que más importancia han tenido en la captación de capitales extranjeros fueron la renegociación de la deuda y los distintos convenios de cooperación internacional por medio de los cuales fluyó a Costa Rica un importante volumen de ayuda oficial al desarrollo, tanto bilateral como multilateral (véase apartado 4.3.2).

Pero no sólo estos elementos justifican la entrada de capitales en Costa Rica, ya que las partidas de inversión extranjera privada dependen de factores diferentes. En primer lugar, el proceso de liberalización financiera externa se convirtió en el principal instrumento de atracción de capitales extranjeros privados, destacando entre las medidas adoptadas la modificación de la política cambiaria (véase apartado 5.1.3) y la liberalización de la cuenta de capitales, permitiendo la libre disposición de divisas, en un primer momento, a los exportadores e importadores, y desde 1992, al resto de los propietarios de divisas (MIDEPLAN, 1993-e, pp. 6-7). Tras estas modificaciones en Costa Rica existe libertad de movimientos capitales, pudiéndose tanto introducir capitales extranjeros en país como repatriar los mismos o sus rendimientos, sin limitación alguna (Guardia Quirós, 1992, pp. 52-54).

En segundo lugar, la estabilidad política y económica (véanse apartados 4.2 y 4.4.2) fue otro los incentivos para la inversión extranjera, que en concreto presta mucha atención al manejo de los equilibrios macroeconómicos, por lo que las políticas de estabilización se convirtieron también en un instrumento para la captación de capitales, en la medida en que contribuyen a reducir el riesgo-país favoreciendo así la inversión extranjera directa de largo plazo.

En tercer lugar, la existencia de oportunidades de negocio en el país fue otro importante incentivo; en este sentido, destacan la eliminación de facto o de iure de monopolios públicos, la privatización del sector público empresarial, así como los regímenes especiales de zonas francas y de admisión temporal (ahora perfeccionamiento activo) (véanse apartados 5.1.2, 5.2.6 y 5.3).

En cuarto lugar, el control del mercado de valores por medio de la Comisión Nacional de Valores, adscrita la BCCR, aporta garantías a los inversores extranjeros (Espinosa, 1996, pp. 26-27).

En quinto lugar, el Tratado de Libre Comercio con México da un trato favorable a las inversiones procedentes de dicho país, que están dirigiéndose a sector claves como los medios de comunicación, la banca o los centros comerciales. Además de dicho acuerdo, Costa Rica ha negociado durante la Administración Figueres distintos tratados bilaterales de promoción y protección recíproca de inversiones con 34 países distintos, aprobándose antes de la disolución de la Asamblea en 1998 cinco de ellos (Suiza, Alemania, Reino Unido, Francia y Chile) (COMEX, 1998-a, pp. 41-42).

Y en sexto lugar, la inversión extranjera directa puede aprovechar, en este contexto de atracción de las mismas, las ventajas competitivas que posee el país, que aunque no son fruto de las políticas de ajuste estructural, favorecen las inversiones extranjeras. Dichas ventajas son la buena cualificación de la mano de obra, la flexibilidad y diversificación de la oferta educativa, la posición geográfica del país y su infraestructura política, social y cultural, los acuerdos comerciales con Estados Unidos, la Unión Europea, el MCCA y México, y los recursos basados en la biodiversidad aún no explotados (COMEX, 1998-a, pp. 25-26).

5.2.- La reforma del Estado.

La reforma del Estado fue el objetivo central del PAE III aprobado en 1995, lo que indica que poco se había avanzado en este sentido desde que comenzó a implementarse el modelo reformista neoliberal. Reformar el Estado es una tarea delicada que choca de plano con los fundamentos más profundos del creodo intervencionista, de ahí la timidez de esta reforma y el difícil consenso sobre la misma. Sin contar algunos avances notables en aspectos puntuales, las principales modificaciones legislativas sobre este asunto no se produjeron hasta que la gestión de la Administración Figueres, durante su primer año, se mostró del todo ineficiente para controlar el déficit público y fue necesario un acuerdo con la oposición (Pacto Figueres-Calderón); por medio de dicho acuerdo se obtuvo el consenso necesario para aprobar medidas legislativas de reforma del Estado que habían sido bloqueadas por el PLN bajo la Administración Calderón.

5.2.1.- La reforma del Banco Central.

La reforma del Banco Central de Costa Rica (BCCR) ha sido tardía, ya que la nueva Ley Orgánica del Banco Central (LOBC) no fue aprobada hasta 1995; hasta esa fecha rigió la vieja ley del mismo nombre, aprobada en 1953 y varias veces modificada. Con la nueva LOBC se ha tratado de dotar al BCCR de una mayor independencia para que pueda cumplir con los objetivos fundamentales de garantizar la estabilidad interna (precios) y externa (cambio) y, una vez alcanzados éstos, contribuir al logro de otros objetivos, tales como la promoción del desarrollo, el buen uso de las reservas monetarias internacionales, la eficiencia del sistema de pagos o la estabilidad, eficiencia y competitividad del sistema de intermediación financiera. Antes de 1995, el control de la inflación no era el objetivo principal, sino que ocupaba el cuarto lugar, tras la promoción del desarrollo, la del pleno empleo y la asignación de crédito a actividades prioritarias (Redondo, 1996, pp. 4-5).

A pesar de esto, desde 1982 se fueron introduciendo importantes modificaciones en la LOBC con el objeto de permitir un funcionamiento más ortodoxo de la autoridad monetaria, particularmente dedicadas a frenar el comportamiento cuasi-fiscal del BCCR (Delgado y Vargas, 1990) y a liberalizar el sistema financiero.

a) Los modificaciones de la LOBC.

Aunque ya vimos como evolucionó la política de tipo de cambio (véase apartado 5.1.3), conviene señalar algunas de las más importante modificaciones que sufrió la LOBC en materia de control de cambio. En 1982 se aprobó una ley destinada a unificar el tipo de cambio que modificó algunos artículos de la LOBC, confiriéndole al BCCR el monopolio de la negociación de divisas de forma que pudiera controlar su volumen. Dichas medidas consiguieron efectivamente la unificación y la estabilidad del tipo de cambio en 1983, aunque al mismo tiempo, al eliminar las casas de cambio se generó un mercado informal de divisas (mercado negro y mercado off-shore). En 1992, cuando se abandonó el sistema de minidevaluaciones, se liberalizó el mercado cambiario, permitiéndose incluso la captación de depósitos y los préstamos en dólares por parte de los distintos intermediarios financieros (Espinosa, 1996, pp. 20 y 29).

Por lo que se refiere a las funciones del BCCR como ente supervisor del sistema financiero, la Ley de Modernización Financiera de 1988, autorizó al mismo a intervenir, sin autorización judicial, cualquier entidad financiera que estuviera bajo la supervisión de la Auditoría General de Entidades Financieras (AGEF). Así mismo, se confirió a la AGEF mayor autonomía respecto del BCCR, pasando de ser un departamento del mismo a ser un organismo adscrito, y se le asignaron las competencias de fiscalizar todas las entidades, bancarias y no bancarias, públicas y privadas, que operasen en la intermediación financiera en Costa Rica, incluidos el BCCR y las Bolsas de Comercio. Otra medida recogida en dicha ley y que afectó al funcionamiento del BCCR, fue la autorización al mismo para regular los grupos económicos y evitar así la concentración del crédito o que los bancos privados fueran la vía de financiación de otras empresas de sus socios (Espinosa, 1996, pp. 22-23).

La política de tipos de interés había sido utilizada tradicionalmente en Costa Rica como política crediticia más que como política monetaria, sin embargo, en este periodo se trató de reducir sus efectos distorsionadores sobre el conjunto de la economía; en este sentido, se acometieron actuaciones tanto sobre los tipos de interés como sobre los topes de cartera, al objeto de liberalizar el crédito.

Así, en el primer caso, se pasó de la fijación por parte del BCCR de las distintas tasas de interés activas y pasivas por sectores de actividad, a un sistema de bandas, en 1984, en el que los intermediarios podían fijar libremente sus tipos; de ahí se pasó a la eliminación de las restricciones, en 1989, con la excepción hecha de la tasa activa mínima, modificada en 1992 y fijada en la tasa básica (LIBOR más 0,5) más tres puntos; en 1990, se prohibió además la existencia de tipos de interés distintos para la misma actividad salvo que poseyesen riesgos diferentes (Espinosa, 1996, pp. 18, 24-25 y 28-29).

En el segundo caso, los topes de cartera, es decir, la obligación de destinar porcentajes determinados de los recursos de las entidades financieras a ciertos sectores, se fueron liberalizando poco a poco; primero fue la liberalización de las secciones financieras de los bancos, ya en 1978; posteriormente, en 1984, se permitió a las secciones comerciales colocar sus recursos sin topes, con excepción hecha del rubro de otras actividades, que en 1991 se amplió hasta el 40% de la cartera y en 1992 se eliminó (Espinosa, 1996, pp. 18-19, 25 y 29).

De esta forma el BCCR fue abandonando su papel de director de la política crediticia y dejándola en manos del libre funcionamiento del mercado financiero; con ello se renunciaba a uno de los principales instrumentos de la política de desarrollo propia del creodo intervencionista.

La política monetaria del BCCR en todo este periodo estuvo marcada por la utilización cada vez más intensa de los instrumentos tradicionales, es decir, del encaje bancario, de las operaciones de mercado abierto y del redescuento, que fueron puestos al servicio del control de la oferta monetaria (González y Mesalles, 1993, p. 43).

Las operaciones de mercado abierto, que tuvieron un mayor protagonismo hasta 1985, se basaban en la compra, no de bonos del Estado, sino de Bonos de Estabilización Monetaria (BEM) del propio BCCR. En 1984 se había obligado a los bancos a adquirir BEM por el valor de los recursos excedentes que tenían depositados en el BCCR; sobre dichos BEM recayeron las operaciones de mercado abierto, hasta que en 1985 los intereses de los mismos aconsejaron utilizar preferentemente el mecanismo del encaje bancario. Sin embargo, la poca eficacia demostrada por este instrumento hizo que en 1987, se buscasen fórmulas para volver a utilizar los BEM sin tener que aumentar el tipo de interés que se pagaba por ellos; la solución vino de la mano del sector público no financiero y de los bancos estatales, que comenzaron a adquirirlos desde 1987, el primero, y desde 1988, los segundos (González y Mesalles, 1993, pp. 43-45).

El encaje bancario ganó protagonismo a partir de 1985, cuando para mejorar su eficiencia se eliminó la obligación de mantener un porcentaje del mismo en bonos fiscales, que pasaron a formar parte de las carteras de inversión de los bancos comerciales. En 1988 y bajo la Ley de Modernización del Sistema Financiero, se limitaron los niveles de encaje bancario que el BCCR podía aplicar y se le obligó a pagar intereses cuando el encaje fuese superior al 10%. En 1989 se elevaron las reservas que los bancos comerciales debían depositar en el BCCR desde el 50% hasta el 100%; además se hizo de forma que no podían incluirse en las mismas fondos procedentes de impuestos recaudados, depósitos previos a la importación o comisiones de confianza. Sin embargo, cuando el encaje llegaba a niveles altos éste se convertía en un instrumento poco eficaz para el control de la oferta monetaria (González y Mesalles, 1993, pp. 43-45).

El redescuento se utilizó hasta 1985 como un mecanismo para otorgar créditos a los bancos estatales con tipos de interés diferenciados según las actividades que se pretendían fomentar. Sin embargo, desde 1984 esto comenzó a modificarse; ese mismo año el redescuento pasó a utilizarse como recurso de última instancia para los bancos estatales con problemas de liquidez; en 1985 se eliminó la estructura de tasas diferenciadas y se creó una única tasa de redescuento del 28%; se permitió además el desarrollo de un mercado interbancario al autorizar a los bancos estatales y privados el préstamo de fondos entre sí para cumplir los requisitos del encaje sin necesidad de tener acudir al redescuento; y en 1992 se creó un fondo para préstamos a bancos privados con problemas de liquidez, a altos tipos de interés, que en la práctica nunca se usó dado que en 1995 se autorizó a estos bancos a acudir al redescuento.

b) La nueva LOBC.

La aprobación en 1995 de la nueva LOBC ha supuesto la instauración de un nuevo marco institucional para la política monetaria, pero no un cambio profundo de dicha política, pues lo que ha hecho esta ley no ha sido otra cosa que dar cobertura legal a la práctica habitual que el BCCR tenía con anterioridad a la misma.

La modificación de los objetivos y de la jerarquía de los mismos ha puesto al BCCR al servicio de la estabilidad de precios. Junto a ello, se ha dotado a dicha entidad de una importante independencia, a pesar de que el Presidente Ejecutivo lo designa el Gobierno por cuatro años y de que el Ministro de Hacienda forma parte de la Junta Directiva; el nombramiento del resto de los miembros de dicha Junta Directiva ha de ser ratificado por la Asamblea Legislativa y su duración es de noventa meses, renovándose parcialmente la misma cada dieciocho meses. Estos dos elementos, independencia y prioridad por la estabilidad de precios, confieren al BCCR el marco adecuado para la ejecución ortodoxa de la política monetaria, siguiendo así el modelo de los principales bancos centrales (Reserva Federal Norteamericana, Bundesbank Alemán…).

En consonancia con estos cambios, se suprimieron obligaciones y facultades que el BCCR poseía bajo la anterior legislación; entre las obligaciones, desaparecieron la de coadyuvar al logro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y la de actuar en estrecha colaboración con el Gobierno coordinando esfuerzos y actividades; entre las facultades, se perdieron el otorgamiento de financiación a las instituciones públicas o al Gobierno (salvo letras del tesoro y con algunas limitaciones), de avales y de garantías o la asunción de cualquier pasivo en moneda extranjera (salvo que tuvieran como contrapartida activos en la misma moneda), así como la concesión de créditos a los intermediarios financieros con recursos externos (Redondo, 1996, pp. 4-5).

En este sentido el BCCR ha perdido también una serie de instrumentos que antes tenía a su disposición, tales como el control de las tasas de interés activas y pasivas, la autorización previa para las operaciones de endeudamiento externo o de emisión de bonos o los topes de cartera globales o por categorías.

El BCCR dispone entonces, desde la aprobación de la LOBC, de cuatro instrumentos para ejecutar la política monetaria, el encaje legal, las operaciones de mercado abierto, el redescuento y los préstamos de emergencia; aunque algunos de ellos han sufrido ciertas modificaciones.

El encaje bancario, además de sufrir una unificación de las distintas tasas existentes, se limitó a un máximo del 15%, al que se llegaría por medio de un periodo transitorio de cuatro años en el que se reduciría gradualmente el mismo; dicha reducción obedece al hecho de que un encaje alto es un incentivo para creación de mecanismos que lo evadan, eliminando así su eficacia. Por otro lado, quedaron sujetas al encaje bancario, además los bancos comerciales estatales y privados y las empresas financieras, el resto de los intermediarios financieros del país (con excepción del BPDC y la Caja de la Asociación Nacional de Educadores -ANDE-, salvo en lo referido a la captación de cuentas corrientes) a quienes se concedió también un periodo transitorio durante el cual el encaje bancario ha ido aumentando gradualmente hasta llegar al 15% (Espinosa, 1996, pp. 8-10).

Las operaciones de mercado abierto no han sufrido modificación aunque dadas las limitaciones de los demás instrumentos se han ido convirtiendo en la principal herramienta para el control de la oferta monetaria (Espinosa, 1996, p. 8).

El redescuento si ha sufrido una importante modificación al redefinirse su utilización como instrumento encargado de salvaguardar la estabilidad del sistema financiero, en lugar de asignar el crédito a los distintos sectores a través de los bancos estatales. El redescuento se convirtió en un mecanismo de obtención de liquidez en última instancia a disposición de todos los intermediarios financieros, aunque con algunas condiciones para la banca privada, pero a tasas muy elevadas. Algo similar puede decirse de los préstamos de emergencia, destinados a devolver, en la medida de lo posible, la estabilidad financiera a una entidad con problemas, evitando así una crisis generalizada del sistema financiero; también en este caso las tasas son muy elevadas, para que efectivamente se utilicen sólo en caso de emergencia (Espinosa, 1996, p. 8).

Además de estos instrumentos específicos de control monetario, la nueva LOBC prevé la utilización de los llamados instrumentos temporales, que sólo podrán ser usados en aquellos casos en los que el desequilibrio no pueda ser controlado con los instrumentos tradicionales. La utilización de los mismos estará limitada a seis o doce meses según el instrumento y no se podrán volver a utilizar en el plazo de un año. Estas herramientas temporales son los recargos, de hasta un 10%, sobre bienes importados, los límites globales al crecimiento del crédito y de las inversiones de las entidades financieras, el aumento de la tasa de encaje hasta el 25%, la fijación del nivel máximo de intermediación y de tasas máximas de comisiones y ciertas restricciones cambiarias (Espinosa, 1996, pp. 8-9).

Entre las reglamentaciones que el BCCR como autoridad monetaria ha adoptado bajo la nueva LOBC destacan las relativas al control de los grupos financieros, para evitar la financiación preferente de los socios de los bancos, y el aumento del capital mínimo exigido a los bancos y entidades financieras no bancarias privadas, para fomentar la fusiones de las mismas (Gutiérrez et al., 1998, p. 115).

5.2.2.- La reforma tributaria y los ingresos públicos.

Dentro de la política de reforma del Estado ha jugado un papel destacado el manejo de la política fiscal. Al igual que la política monetaria se vio afectada por la reforma del Banco Central, la política fiscal sufrió los efectos de la reforma del sistema tributario costarricense, reforma que ha venido a modificar ligeramente la estructura tributaria de este país donde los impuestos directos tienen menor importancia que los indirectos.

a) La evolución de los ingresos del Gobierno Central.

Costa Rica no se ha caracterizado por ser un país con una gran carga tributaria, si bien ésta ha venido aumentando desde principios de los ochenta, con algunos altibajos fruto de ajustes tributarios coyunturales; en 1980 dicha carga, medida como los ingresos tributarios del Gobierno Central sobre el PIB, no alcanzaba el 12,5%, mientras que en 1997 se había elevado por encima del 16%. A pesar de este aumento, la carga tributaria de Costa Rica sigue siendo reducida si la comparamos con la existente en los países desarrollados que siguen el modelo del Estado del bienestar (Tabla 5.2). Incluso midiendo la carga tributaria como el cociente entre el gasto total y el PIB, como sugieren algunos autores (Naranjo y Zúñiga, 1990, p. 153), ésta sigue siendo pequeña, inferior al 21,5%, en los mismos términos comparativos (Rama et al., 1994, p. 235).

Pero no sólo una menor carga tributaria diferencia al Estado costarricense de los Estados del bienestar de los países desarrollados, sino que la estructura fiscal es también muy diferente; frente al predominio de los impuestos directos progresivos de los países desarrollados, en Costa Rica la estructura tributaria viene marcada por el gran peso que han tenido siempre, y siguen teniendo a pesar de las reformas tributarias, los ingresos procedentes de impuestos sobre el comercio exterior (impuestos sobre las importaciones, sobre las exportaciones, sobre las exportaciones de café, sobre las exportaciones de banano…).

TABLA 5.2

INGRESOS, GASTOS Y DÉFICIT DEL GOBIERNO CENTRAL (1980-1998).

Fuente: MIDEPLAN (1995-b), Gutiérrez et al. (1998) y CEFSA (1999).

Datos en porcentajes del PIB; IC: ingresos corrientes; IT: ingresos tributarios; INT: ingresos no tributarios; GT: gastos totales; DFGC: déficit financiero del Gobierno Central.

Dichos impuestos han venido aumentado su peso en el conjunto de los ingresos del Gobierno Central desde mediados de los años ochenta hasta alcanzar un máximo en 1993 en que superaron el 52% del total, desde entonces vienen disminuyendo; aun así desde mediados de los ochenta sólo en dos ocasiones estos ingresos representaron menos del 45% del total (Tabla 5.3). Este hecho no es de extrañar en una economía tan abierta como la costarricense.

Le siguen en importancia los impuestos de venta y selectivo de consumo, dos impuestos indirectos que en conjunto han pasado de representar el 18% de los ingresos totales en 1986 a más del 28% desde 1996.

TABLA 5.3

COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS DEL GOBIERNO CENTRAL (1985-1997).

Fuente: elaboración propia a partir de MIDEPLAN (1998-b, p. 292).

Datos en porcentajes del total de ingresos; ICE: impuestos sobre el comercio exterior; IR: impuesto sobre la renta; IVC: impuestos de venta y de consumo; OI: otros ingresos.

Frente a este predomino de los impuestos indirectos, los directos, representados por el impuesto sobre la renta, tienen un participación modesta en la estructura tributaria con valores próximos al 15%.

El resto de los ingresos, tributarios y no tributarios, vienen perdiendo participación en el total, desde valores superiores al 20% a mediados de los ochenta hasta valores inferiores al 10% desde mediados de los noventa; esta pérdida de importancia viene a coincidir con el mayor peso alcanzado por los impuestos de venta y selectivo de consumo (Tabla 5.3).

b) Las reformas tributarias.

Desde que Monge alcanzó la Presidencia en 1982 hasta el comienzo de la Administración Rodríguez, el sistema tributario costarricense ha sufrido varias reformas parciales que en su conjunto han transformado la estructura tributaria. Muchas de estas reformas responden más a las necesidades financieras de algunas administraciones que a la implementación de un modelo tributario determinado; aun así, el conjunto de las mismas marcan una clara evolución del sistema tributario.

Así en 1982, tras el triunfo de Monge se procedió a aplicar un recargo progresivo en el impuesto sobre la renta, se amplió la base tributaria del impuesto de ventas y su gravamen pasó del 8% al 10%. En 1983 se incrementaron las tarifas de los impuestos selectivos de consumo, se eliminaron algunos de estos impuestos de menor importancia y se amplio la base tributaria del impuesto sobre la renta. En 1984 con la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público se amplió la base de la mayoría de los impuestos. En 1985 la Ley de Prórrogas y Nuevos Ingresos continuó en la misma línea de ampliación de la base tributaria. Sin embargo y a pesar de estos esfuerzos, la carga tributaria venía descendiendo (Tabla 5.2), entre otras cosas como consecuencia del desarme arancelario y de las exoneraciones fiscales de las actividades relacionadas con la exportación de productos no tradicionales[16]ello obligó a la Administración Arias a plantear una reforma tributaria en profundidad, que posteriormente la Asamblea Legislativa dejaría en una reforma de menor alcance. Las medidas aprobadas en 1988 afectaron al impuesto sobre la renta, al impuesto de ventas y a otros impuestos menores.

Por lo que se refiere a la reforma del impuesto sobre la renta la principal modificación consistió en pasar de un impuesto progresivo a otro básicamente proporcional, ya que entre sus medidas destacaban (Naranjo y Zúñiga, 1990, pp. 141-143): la distinción entre personas físicas y jurídicas, fijando para estas últimas un impuesto mínimo fijo en el caso de que no realizaran actividad durante un periodo fiscal; la reducción de la tasa marginal de los tramos superiores desde le 50% al 30% para las personas jurídicas y desde el 50% al 25% para las personas físicas; la creación de la figura de la pequeña empresa que tributaría al 10% o al 20%, según el nivel de renta generada, y la disminución del número de tramos para las personas físicas; el establecimiento de rentas presuntivas para algunas actividades y profesionales; el establecimiento de un mínimo vital exento para las personas físicas con actividades lucrativas; la creación de créditos impositivos por cónyuge y por hijos; y la aplicación del cobro en la fuente para las rentas de los asalariados, que gozaban de un mínimo mensual exento y de dos tramos de tributación del 10% y del 15%, con deducciones familiares y un máximo de nivel de impuesto.

El resultado más importante de esta reforma fue una mínima ampliación de la base tributaria, ya que con la figura de los mínimos exentos muchos contribuyentes quedaron excluidos del pago, mientras que la diferente tributación entre personas jurídica y físicas y entre pequeñas, medianas y grandes empresas no hizo sino generar nuevas distorsiones. No obstante la reforma sirvió para mejorar el mecanismo de cobro de impuestos, reducir la evasión fiscal y estimular el crecimiento económico por la vía de reducir la presión fiscal sobre la mayores rentas (Naranjo y Zúñiga, 1990, pp. 141-143).

Por lo que se refiere al impuesto de ventas, éste cobró un gran protagonismo al extenderse a los servicios, a pesar de que los servicios profesionales quedaron exentos del mismo impidiendo así la existencia de un mecanismo de control del fraude de los profesionales en el impuesto sobre la renta, como pretendía el Gobierno.

Además de estos dos importantes impuestos se crearon y modificaron otros muchos, como el impuesto sobre las rentas de los títulos valores (que se fijó en el 8%), el de propiedad de vehículos (mínimamente progresivo), el de traspaso de vehículos (fijado en el 5%, o el 70%, en el caso de hubiesen estado exonerados del impuesto de importación), el de los casinos y salas de juegos (fijado en el 10% de los ingresos netos, con un monto fijo por mesa de juego), el de transferencia de bienes inmuebles (fijado en el 3%, pero con una elevada cuota exenta), la tarifa única de los vehículos de servicio público (que se elevó), el de residencias de lujo (con una tasa progresiva entre el 1% y el 1,5%), el de salida al exterior (que se elevó) y el territorial (cuyos valores de referencia se revisaron).

Además de estos impuestos, durante la Administración Arias se modificaron los impuestos sobre las importaciones (véase apartado 5.1.1) y sobre la exportaciones. De estos últimos conviene aclarar que desde 1984 las exportaciones no tradicionales prácticamente no pagaban tributos, mientras que sí lo hacían las de café y banano que han seguido teniendo un gran protagonismo y han sufrido pequeños ajustes.

Otros impuestos menores también se vieron modificados; tal es el caso del impuesto a las actividades cafetaleras, un tributo de amplia base que gravaba con el 10% a los productores de café cuando éstos entregaban sus cosechas a los beneficios, y que desapareció en la práctica pues, desde 1989, sólo se puede aplicar cuando el precio del saco de café (46 kilos) supere los 100 dólares y con un gravamen progresivo entre el 2,5% y el 10%.

Durante la Administración Calderón se introdujeron escasas reformas en el sistema tributario. Además de la Ley de Derogación de Todas las Exoneraciones Vigentes (véase apartado 5.1.1), conviene destacar algunas medidas, tales como la elevación del impuesto de ventas del 10% al 13% en 1991, para ir reduciendo progresivamente el gravamen hasta el 10% entre 1992 y 1994.

El resto de las medidas de reforma tributaria fueron adoptadas durante la Administración Figueres y fueron recogidas en varias leyes, entre las que destacan la Ley de Ajuste Tributario y la Ley de Justicia Tributaria de 1995.

La principal medida recogida en la Ley de Ajuste Tributario fue la elevación del gravamen del impuesto de ventas desde el 10% al 15% durante dieciocho meses, gravamen que se redujo al 13% en 1997. Dicha medida se justificaba por los apuros financieros por los que atravesó la Administración Figueres en los primeros años, de ahí ese carácter coyuntural del aumento del gravamen[17]

La Ley de Justicia Tributaria estuvo más encaminada a mejorar la administración tributaria dotando a ésta de instrumentos para cobrar efectivamente los impuestos, tipificando la evasión fiscal como delito penal, estableciendo severas sanciones a los delitos fiscales y permitiendo la determinación de rentas presuntivas en el caso de que el contribuyente no presentase declaración.

Junto a todas estas medidas también se introdujeron bajo la Administración Figueres algunos cambios menores, tales como la aprobación de la Ley General de Aduanas, para modernizar y agilizar el procedimiento aduanero, la creación de un impuesto del 1% sobre los activos de las empresas, deducible de la declaración de la renta y orientado a obligar a las empresas a realizar dicha declaración, la descentralización del impuesto territorial y el aumento del impuesto selectivo de consumo de hidrocarburos.

5.2.3.- Los esfuerzos por controlar los gastos públicos.

El gran peso que tradicionalmente han tenido en Costa Rica las instituciones autónomas y las empresas públicas ha sido uno de los elementos que explican el elevado gasto del sector público del país; si bien conviene señalar que dicho gasto no es estrictamente gasto público ya que en una gran proporción se financia por la venta de bienes y servicios. Una medida más ajustada de gasto público nos la dan los gastos corrientes del Gobierno Central, los cuales sí se financian esencialmente vía impuestos.

Sin embargo, el gasto público en este caso no es una medida adecuada del tamaño del Estado costarricense, debido al gran peso del sector público no gubernamental. Según esto podríamos afirmar que el Estado costarricense, medido como el gasto del sector público, no se ha reducido significativamente como consecuencia de la implementación de las políticas reformistas, a pesar de que desde 1990, coincidiendo con el comienzo de la Administración Calderón, presenta una clara tendencia a la reducción; tendencia que fue quebrada en el año 1994, el primero de la Administración Figueres, en que el gasto del sector público se elevó 6,6 puntos (Tabla 5.4). Todo esto pone de manifiesto que no es hasta la Administración Calderón cuando la reducción del Estado se convierte en un claro objetivo del Gobierno; objetivo que es asumido por la Administración Figueres tras el colapso financiero al que tuvo que hacer frente en el año 1994.