El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 11)

Ante esta situación Costa Rica se vio obligada a fomentar su mercado interno durante 1984 como forma de reactivar la economía ante la falta de recursos externos. Se inició así una política de corte keynesiano orientada hacia el mercado nacional con estímulos a la producción industrial, subida de salarios y aumento de la inversión pública y del crédito; el resultado fue un crecimiento económico superior al 7%. Dicha política, a pesar de ser coherente con el creodo intervencionista, era insostenible a medio plazo, pero además los mecanismos de autorregulación automática estaban debilitados y, ante la fuerte oposición de los distintos grupos de poder partidarios de la apertura económica, el sistema se desestabilizó en su plano político.

Los organismos internacionales como el Banco Mundial, el FMI y el Club de París presionaban por medio de la condicionalidad cruzada a favor la adopción de medidas de ajuste estructural; medidas que pretendían transformar la estructura socioeconómica costarricense, pero que eran incompatibles con el creodo intervencionista. Estos organismos amenazaban con un estrangulamiento financiero si no se avanzaba en las reformas de liberalización económica y el estímulo de la demanda interna no podía mantenerse sin recursos financieros externos; si no se adoptaban las medidas de ajuste estructural Costa Rica podía volver a caer en la situación de inestabilidad de 1982. Pero no era ésta la única espada de Damocles que pendía sobre Costa Rica ya que el conflicto nicaragüense se recrudeció durante 1984. La postura que Costa Rica debía adoptar ante la situación en Nicaragua y la asunción o no de las propuestas de los organismos internacionales se convirtieron en ese año en un foco de tensión entre los diferentes grupos de poder.

En el seno del Gobierno, en la Asamblea Legislativa, en el propio PLN y en la élite política y económica del país existían importantes defensores de la opción preconizada por los organismos internacionales; eran los defensores del llamado Programa Vende-Patria y entre ellos se incluían la Cámara de Comercio y la Cámara de Representantes de Casas Extranjeras, con fuertes conexiones con la prensa nacional y la Embajada de Estados Unidos. En materia de política exterior y de seguridad éstos consideraban que era necesario apoyar en todo a los Estados Unidos en su lucha contra el marxismo en Centroamérica, permitir la entrada de los marines en territorio costarricense para que pudiese combatir el sandinismo, dar apoyo económico, político y logístico a los contras que combatían desde Costa Rica, e incluso organizar bandas paramilitares, como el Movimiento Costa Rica Libre o la Asociación Democrática Región Huetar Norte (Gutiérrez et al., 1985, pp. 91-96).

Muy próximos a éstos se encontraban los que, asumiendo gran parte de las recomendaciones del FMI, no querían el desmantelamiento rápido y global del proteccionismo; eran los defensores del llamado Programa Conservador Tradicional y entre ellos se incluían los empresarios industriales próximos a la Asociación Nacional de Fomento Económico (ANFE). En materia de política exterior y de seguridad éstos coincidían con los vende-patrias en su apoyo a la Contra, pero diferían en la aceptación de tropas norteamericanas en el país y en la participación directa de Costa Rica en el conflicto, ya que dichas medidas podían tener consecuencias negativas para sus intereses económicos (Gutiérrez et al., 1985, pp. 96-100).

Frente a ellos se encontraban otros sectores vinculados a la vieja guardia del PLN que sostenían la tradicional intervención con más dogmatismo que racionalidad; eran los defensores del llamado Programa Reformista Nacionalizante y entre ellos se incluían los sectores del PLN vinculados con el movimiento sindical y las capas medias rurales y urbanas del partido, así como empresarios industriales a quienes perjudica la liberalización. En materia de política exterior y de seguridad éstos sostenían que Costa Rica debía ser neutral no sólo en el plano militar sino también en el plano político y diplomático y defendían la salida negociada al conflicto centroamericano e incluso el ingreso en el Grupo de Contadora (Gutiérrez et al., 1985, pp. 106-112).

En medio existían algunos sectores que, comprendiendo la necesidad de un cambio importante en la política económica del país que necesariamente pasaba por una mayor liberalización, se resistían a romper del todo con los principios inspiradores de la tradición intervencionista; eran los defensores del llamado Programa de Equilibrio Liberal y entre ellos se incluía el propio Presidente Monge. En materia de política exterior y de seguridad la opción defendida por éstos se basaba en la Proclama de Neutralidad de Costa Rica y en la negativa a participar directamente en el conflicto y a que el territorio costarricense fuese empleado como base de operaciones de los distintos ejércitos; pero se trataba de una neutralidad militar, en el plano político y diplomático defendían la alianza de Costa Rica con los Estados Unidos en su lucha contra los movimientos revolucionarios de izquierda en Centroamérica (Gutiérrez et al., 1985, pp. 100-106).

Por supuesto, aunque bastante minoritarios, existían sectores de la izquierda radical que aspiraban a llegar al poder si el sistema se desestabilizaba de forma extrema; eran los defensores del llamado Programa Ultraizquierdista. En materia de política exterior y de seguridad éstos apoyaban la revolución sandinista e incluso defendían su extensión a Costa Rica (Gutiérrez et al., 1985, pp. 112-116).

Con una economía en equilibrio inestable y la amenaza de la extensión del conflicto nicaragüense, los diferentes grupos políticos se disputaron el poder durante el año 1984, siendo uno de los motivos principales del enfrentamiento la aprobación de reformas de la Ley de la Moneda y de la Ley Orgánica de Banco Central; con estas medidas, de una clara orientación liberalizadora, se pretendía modificar parte del marco institucional apartando al sistema costarricense del creodo intervencionista.

El centro de la discusión era el Artículo 62 de la Ley Orgánica del Banco Central que confería a los bancos públicos el monopolio del crédito externo lo cual impedía la expansión de la banca privada. La burguesía financiera, sin suficiente fuerza política como para poder sacar adelante la reforma de dicho artículo, encontró un excelente aliado en la AID norteamericana, que impuso como condición para la concesión del ERE II la autorización a los bancos privados para poder captar recursos financieros del exterior. Con ello se rompía con uno de los principios inspiradores del intervencionismo costarricense, uno de los componentes del genotipo político-ideológico que dio lugar al creodo intervencionista, la nacionalización bancaria. Como es lógico los debilitados mecanismos automáticos de autorregulación del sistema trataron de bloquear esta reforma.

No sólo defendían la reforma la burguesía financiera, la AID y la Embajada de Estados Unidos, sino que de dicha defensa participaba además todo un conglomerado empresarial y un importante grupo de tecnócratas (economistas del PLN y del PUSC, entre los que se encontraban el Ministro sin cartera de financiamiento externo, el Ministro de Hacienda y el Presidente del BCCR) y el propio Presidente Monge. Éstos sostenían que de no aprobarse la Ley de la Moneda, que recogía la citada reforma, dejaría de fluir la ayuda internacional hacia Costa Rica y esto ocasionaría el caos económico. La prensa nacional defendió igualmente esta postura. Frente a ellos, opuestos a la reforma aunque con menor movilización que los defensores, estaban los directivos de los bancos públicos y los sindicatos (Gutiérrez y Vargas, 1986, pp. 29-40).

En la Asamblea Legislativa la defensa de la reforma la sostenían el llamado grupo de los intransigentes, formado por el PUSC, un diputado independiente y algunos diputados del PLN vinculados al pre-candidato Castillo, que ideológicamente sostenían la necesidad de la reforma para que el sistema financiero pudiese funcionar adecuadamente. Frente a ellos estaba el grupo de oposición formado por los sectores tradicionalista del PLN, algunos independientes y los diputados de los partidos de izquierda, que defendían el llamado dogma de la nacionalización bancaria. Existía un tercer grupo, el de los oscilantes, formado por diputados liberacionistas, que por cálculo político y lealtades personales variaban su decisión de una votación a otra y reconocían pragmáticamente las presiones de la AID norteamericana y la conveniencia de aceptarlas (Gutiérrez y Vargas, 1986, pp. 25-29).

La reforma del Artículo 62 fue rechazada por la Asamblea Legislativa varias veces durante los meses de junio y julio de 1984 y la situación política se fue crispando cada vez más. La amenaza de caos económico por una crisis de estabilidad fue esgrimida con vehemencia. El propio Presidente del BCCR afirmaba el 17 de junio en La Nación que la estabilidad dependía de factores externos y "para mantenerla es necesario seguir recibiendo dólares de la AID y del FMI; si no es así se derrumba todo el sistema. No es tan segura la estabilidad del sistema costarricense" (Gutiérrez y Vargas, 1986, p. 44).

La prensa cuestionó si Monge realmente gobernaba; en La República del 6 de julio se le acusaba de ser un "prisionero de palacio" y en La Nación del 23 de junio se planteaba "si el Estado costarricense realmente existe, si está prevenido de lo que acontece, si tiene voluntad para sobrevivir y no dejar que la República se le escape de las manos" (Gutiérrez y Vargas, 1986, pp. 48-49).

Pese a la estabilidad económica, bastante frágil entre otras cosas, en esos momentos era evidente que el sistema permanecía en una fase no autopoiética, que el Gobierno no tenía aún la capacidad para autorregular al sistema y que el escenario político podía volver a cambiar repentinamente; cualquiera de las fuerzas políticas que antes hemos caracterizado, aunque con diferente probabilidad, podía controlar el poder si la situación se complicaba y la complicación vino por el lado de la política exterior y de seguridad.

En dicha materia, las fuerzas opositoras al Presidente Monge y defensoras de los postulados norteamericanos estaban agrupadas en torno a la llamada Amalgama Política, que tenía como objetivo la ruptura de relaciones diplomáticas con Nicaragua y el permiso para la entrada de fuerzas militares norteamericanas en el norte del país. Formaban parte de este bloque opositor antineutralidad los grupos paramilitares, la prensa (periódicos, radio y televisión), las cámaras empresariales, la Embajada de Estados Unidos, el PUSC y algunos políticos del PLN, entre los que se encontraban el ala derecha del Gobierno (el Vicepresidente Arauz, el Canciller y el Ministro de Gobernación).

Frente a ellos se encontraban los defensores de la neutralidad, quiénes en mayo de 1984 habían convocado con gran éxito (50.000 personas) la Marcha por la Paz. Formaban parte de este grupo el propio Presidente Monge, el ala nacionalista del Gobierno (el renunciante Vicepresidente Fait, el Ministro de Seguridad, el Ministro de Presidencia y el Ministro de Agricultura), las fuerzas nacionalistas del PLN lideradas por José Figueres, los partidos de izquierda, las organizaciones sindicales, comunales, estudiantiles, político-juveniles y religiosas y la Iglesia Católica.

Pese a la derrota política que para los miembros de la Amalgama supuso la Marcha por la Paz, éstos siguieron crispando la opinión pública durante meses y aprovecharon las divisiones que se produjeron en el bloque pro-neutralidad como resultado de las votaciones de la Ley de la Moneda para sostener que había una "conjura comunista" para desestabilizar el país, que existía un vacío de poder, que el Gobierno y el PLN estaban corrompidos y que se necesitaba un hombre fuerte en el poder. Así, La Nación publicaba el 3 de julio: "[..] los comunistas están desestabilizando el país. Una combinación de invasiones de tierras y de oficinas, con huelgas bananeras, con la atención puesta también en el sector público para convocar nuevos paros, obliga al Gobierno a diluirse […]" (Gutiérrez y Vargas, 1986, p. 84). Y el 5 de agosto ese mismo medio publicó unas declaraciones del Ministro de Gobernación, claro representante de la Amalgama, en las que implícitamente amenazaba con un golpe de Estado:

"La omisión o falta de acción (en materia de seguridad) […] ha creado un clima de inseguridad en el país que es absolutamente inconveniente para la buena marcha de los asuntos públicos […] yo espero que en los próximos días el Presidente pueda tomar decisiones en este campo o deje el espacio libre para que las adopte el vicepresidente Lic. Armando Arauz. […] Si el Gobierno no sale adelante en el ejercicio de sus funciones y en el cumplimiento de sus tareas, se presentaría uno de los grandes peligros de que eventualmente pudiéramos no tener elecciones en 1986. Eso hay que tenerlo muy presente." (Gutiérrez y Vargas, 1986, p. 97).

La Amalgama pretendía forzar la dimisión del Presidente Monge y del ala nacionalista del Gobierno, para que la Presidencia recayese sobre el Vicepresidente Arauz, ya que el Vicepresidente Fait había renunciado para postularse como pre-candidato para las siguientes elecciones. Con el objeto de sustituir a Monge por Arauz, argumentando "problemas de salud", se habían concentrado a finales de julio hombres armados en la zonas aledañas al Valle Central y la Contra había trasladado la mayor parte de sus campamentos al norte de Costa Rica; durante los días 6 y 7 de agosto se inició una marcha de grupos de hombres armados hacia la capital (Gutiérrez y Vargas, 1986, pp. 69-73).

El día 8 de agosto el Ministro de Seguridad, del ala nacionalista del Gobierno, denunció que se había descubierto un intento de golpe de Estado. La Nación publicó al día siguiente sus declaraciones y en ellas afirmaba "[…] tenemos rumores de un golpe de Estado. Estamos en máxima alerta ante estas versiones[…]" (Gutiérrez y Vargas, 1986, p. 62). Apoyándose en ello se justificó el acuartelamiento de la Fuerza Pública y la movilización de los voluntarios de la Organización para las Emergencias Nacionales (OPEN; posteriormente convertida en Reserva Nacional). El ex Presidente José Figueres aseguró la lealtad personal de los comandantes de plaza y alertó a los militantes del PLN y de otros partidos (Gutiérrez y Vargas, 1986, pp. 97-101).

Al hacerse pública la maniobra política ésta se paralizó, pero la amenaza estaba latente y debían producirse cambios que redujesen la crispación política. La situación se calmó con un cambio de gabinete, muy cuestionado por uno y otro bando, por lo que hubo quienes sostuvieron que Monge había dado un autogolpe de Estado al pedir la dimisión de todos sus ministros.

El Presidente Monge hizo renunciar a su gabinete por medio de una carta que todos debían firmar y entregar al Vicepresidente Arauz. A mediados de agosto Monge separó del Gobierno al Ministro y Viceministro de Gobernación, pertenecientes al ala derecha de éste, y a los Ministro de Seguridad, Presidencia y Agricultura, del ala nacionalista, así como al Presidente Ejecutivo del BCCR. Como Ministerio de Seguridad Monge nombró a un destacado líder de la Amalgama fundador del grupo paramilitar Movimiento Costa Rica Libre, ex-presidente de cámaras empresariales y convencido anticomunista, sin embargo mantuvo al Viceministro, un hombre de su confianza. Al frente del Ministerio de Gobernación también colocó a dos hombres de confianza y a un representante de la izquierda del PLN en el Ministerio de la Presidencia, con el objeto de que pudieran controlar al Vicepresidente Arauz. Como Ministro de Agricultura colocó a un empresario liberacionista con buenas relaciones con los sectores empresariales. Pero el cambio más significativo, por lo que vino a representar en adelante, fue el del Presidente Ejecutivo del BCCR, con el nombramiento de Eduardo Lizano Fait (Gutiérrez y Vargas, 1986, pp. 101-110).

Días después del cambio de gabinete la situación política se normalizó; se aprobó la Ley de la Moneda, concluyó la dura huelga bananera contra la United Fruit Company, con la victoria de ésta y la derrota del sindicato, y la Guardia Civil dejó de detectar campamentos de la Contra en territorio costarricense. El sistema socioeconómico había alcanzado también un inestable equilibrio político que se sumaba al económico; sólo restaba encontrar una estrategia que devolviera la estabilidad estructural (Gutiérrez y Vargas, 1986, pp. 110-111).

4.2.3.- La nueva clase política.

Todo este proceso de lucha por el poder había tenido como resultado la ascensión de una nueva clase política, la de los tecnócrata-políticos, que vinieron a reemplazar a los político-empresarios. Los tecnócrata-políticos eran unos profesionales altamente cualificados o personas de cierto prestigio social, en la mayoría de los casos con formación económica, que sin tener una trayectoria política dentro de un partido fueron elegidos para ocupar los principales cuerpos políticos del país (ministros, presidentes de instituciones autónomas, diputados, embajadores…). Eran personas designadas por su preparación y méritos personales que constituían lo que el Presidente Arias denominó la meritocracia del país (Doryan, 1990, pp. 80-82).

El ascenso de esta nueva clase fue el resultado del desprestigio de la anterior clase política. Los políticos tradicionales eran incapaces de encontrar soluciones eficaces a los problemas que atravesaba el país como consecuencia de la crisis. Se les responsabilizaba de haber sido en parte responsables de la situación; a los políticos liberacionistas porque con el modelo del Estado empresario habían llevado al país hacia una crisis estructural aun más profunda; a los políticos socialcristianos que participaron en la Administración Carazo porque sus actuaciones, lejos de contribuir a una pronta salida de la crisis, vinieron a desestabilizar aun más el sistema. La vieja clase política había sido desprestigiada por su ineficacia; más tarde se cuestionaría también su honestidad al salir a la luz pública importantes casos de corrupción (Prieto, 1992, p. 281).

Frente a ellos surgieron los tecnócratas, en teoría sin ideología, que planteaban soluciones técnico-económicas a la crisis basadas en los conocimientos de la Ciencia Económica, concretamente en los conocimientos de la parte ortodoxa de la Ciencia Económica.

En el primer Gobierno de Monge éstos ya tenían una importante representación en las figuras de Federico Vargas, Ministro sin cartera de financiamiento externo, Porfirio Morera, Ministro de Hacienda, Jorge Dengo, Coordinador del Ministerio de Exportaciones, y Marcos López, Presidente Ejecutivo del BCCR. En el segundo Gobierno de Monge, el poder de los tecnócrata-políticos se vio reforzado por las competencias que asumió Jorge Dengo (a la postre Vicepresidente con Óscar Arias) y por la entrada en el equipo de Eduardo Lizano Fait como Presidente del BCCR (cargo que ocuparía también bajo la Administración Arias y al que retornaría en 1998 con los socialcristianos durante la Administración Rodríguez). Pero cuando los tecnócrata-políticos consolidaron su posición fue durante la Administración Arias, ya que el Presidente decidió romper con la vieja guardia del PLN y confiar su Gobierno a la meritocracia.

Si durante la consolidación del creodo intervencionista una figura, Rodrigo Facio Brenes, y una organización, el Centro de Estudios de los Problemas Nacionales, simbolizaron el pensamiento político-económico de la época, durante la fase de consolidación del creodo neoliberal esos símbolos fueron Eduardo Lizano Fait y la Academia de Centroamérica.

Lizano es el más claro exponente de la meritocracia, un prestigioso economista sin trayectoria política dentro de ningún partido, que se convirtió en el principal defensor de un neoliberalismo moderado en Costa Rica y que fue, desde la Presidencia del BCCR durante seis años (1984-1990), el principal artífice de la política de desarrollo que conduciría al cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense.

Este tecnócrata-político pertenecía a la Academia de Centroamérica, una institución de clara tendencia neoliberal, con fuertes vinculaciones académicas y económicas con los Estados Unidos y dedicada al estudio de los problemas económicos costarricenses; en ella trabajó con ideólogos e investigadores como Alberto Di Mare, Jorge Corrales, Claudio González Vega, Victor Hugo Céspedes, algunos de los cuales también dedicados a la política, como Thelmo Vargas (Ministro de Hacienda en el primer Gobierno de la Administración Calderón) y Miguel Ángel Rodríguez (líder del PUSC junto a Calderón y Presidente de la República tras las elecciones de 1998). Las ideas y los trabajos de la Academia de Centroamérica han servido y siguen sirviendo de base para la elaboración de las estrategias electorales de los dos principales partidos, el PLN y el PUSC. Esta institución se vio reforzada años más tarde por la incorporación de una segunda generación de investigadores, como Tomás Miller, Rodolfo Quirós, Martha Castillo (Directora de Asuntos Legales del Ministerio de Seguridad Pública en la Administración Figueres), Luis Mesalles (Director del BCCR durante la Administración Figueres), Edna Camacho (Viceministra de Hacienda en la Administración Rodríguez) y Ronulfo Jiménez (Director del BCCR en la Administración Rodríguez).

Esta nueva clase política, sin compromiso con el viejo estilo de hacer política, basa su estrategia en conocimientos técnicos procedentes de la Ciencia Económica, supuestamente asépticos de ideología. De esta forma la asepsia técnica neoliberal se convierte en el pensamiento único de la clase política, que acepta sus principios fundamentales centrando el debate político sobre aspectos menores como la velocidad de las reformas o las prioridades sectoriales.

Junto a estos tecnócrata-políticos neoliberales con un discurso económico, surgieron años después, bajo las Administraciones Calderón y Figueres, un segundo grupo de tecnócrata-políticos con discurso social; procedentes de partidos de izquierda desaparecidos o en declive, su misión ha sido diseñar medidas que permitieran continuar con la reforma económica pero con legitimidad social. Estos tecnócratas de lo social alcanzaron el grado de ministros bajo la Administración Calderón, aunque los ministerios de naturaleza económica quedaron en manos de los tecnócratas neoliberales, mientras que algunos destacados empresarios ocuparon también ministerios (como el Ministerio de Turismo que recayó sobre un hostelero) y otros puestos de responsabilidad (como el asesor presidencial Rodolfo Jiménez Borbón, considerado la eminencia gris de la Administración Calderón). Sin embargo, bajo la Administración Figueres, los tecnócratas de lo social llegaron a ocupar la mayoría de las carteras, destacando Rebeca Grynspan como Segunda Vicepresidenta, Leonardo Garnier como Ministro de Planificación, Fernando Herrera como Ministro de Hacienda y Eduardo Doryan como Ministro de Educación; la mayoría de ellos procedentes de una consultora llamada Apoyo para la Toma de Decisiones (ATD) (Rojas y Sojo, 1995, pp. 78-86).

Pero lo realmente importante de este repaso es la constatación de que una nueva clase política se hizo con el poder durante la fase no autopoiética de principios de los ochenta y lo ha consolidado desde entonces al tiempo que el sistema evolucionaba bajo el creodo neoliberal.

4.3.- El salto creódico.

Tras la crisis de segundo orden que soportó el sistema socioeconómico costarricense a principios de los ochenta, éste abandonó el creodo intervencionista en busca de un nuevo marco institucional que le permitiera crecer de manera sostenida; se produjo, por tanto, un salto creódico en el que tuvo una gran influencia el cambio en las concepciones de la élite política costarricense.

En aquel entorno de incertidumbre el sistema podría haber evolucionado por distintos creodos, sin embargo, el creodo neoliberal era el que tenía mayores posibilidades de desarrollarse debido a fuertes condicionantes procedentes de la situación económica y política externa al sistema; dichos condicionantes eran la deuda externa y la ayuda al desarrollo, que aparecían vinculadas a políticas económicas neoliberales.

Así, el genotipo político-ideológico neoliberal empezó a ser asumido por el sistema socioeconómico costarricense y en su desarrollo fue generando una serie de reformas en distintos ámbitos; las reformas en la esfera económica constituyen el modelo de desarrollo reformista, de cuya implementación se derivó el cambio estructural del sistema costarricense.

4.3.1.- Las razones del salto creódico. El cambio en las concepciones de la élite política.

Uno de los aspectos que resulta interesante al estudiar el cambio del modelo de desarrollo en Costa Rica es el hecho de que es el mismo partido político que fomentó la industrialización por sustitución de importaciones, el PLN, el que impulsa la promoción de exportaciones, en una clara ruptura con su tradición intervencionista. Pero ¿por qué rompe con esa tradición?, o lo que es lo mismo ¿por qué abandona el creodo intervencionista?.

La respuesta la dio Doryan (1990, p. 192), "las reformas dependen de la profundidad y envergadura de la crisis y de como ella impacta en la élite estatal y en la sociedad". El cambio de estrategia se debió esencialmente a "los cambios en las percepciones e ideas de la élite estatal causados por la crisis" (Doryan, 1990, pp. 191-206). Esta conclusión surge de una investigación en la que se entrevistaron a nueve tomadores de decisiones y a diez ejecutores de la política de desarrollo de las Administraciones Monge y Arias[13]

En dichas entrevistas se les pidió a estas personas que dieran una valoración de 0 a 100 a la importancia que cuatro variables propuestas habían tenido en el cambio de estrategia de desarrollo. Las variables eran: a) el cambio en sus percepciones e ideas causados por la crisis; b) las oportunidades y limitaciones que presenta la economía política internacional; c) las demandas y presiones de los grupos sociales internos; d) los instrumentos de política disponibles al Estado (la autonomía estatal). Los resultados de las entrevistas se resumen en la Tabla 4.2.

De los datos de dicha tabla se desprenden varias conclusiones. La primera y más importante que es la crisis la responsable principal del cambio de estrategia por medio de la modificación de las creencias e ideas de la élite política. La segunda es que el efecto de la crisis tiene una mayor importancia para los que tuvieron que definir la estrategia (Administración Monge) que para los que la implementaron (Administración Arias). La tercera que es que los ejecutores de las políticas de desarrollo están más influidos que los tomadores de decisiones por otras variables, en particular por las oportunidades y limitaciones de la economía política internacional. La cuarta es que a medida que nos alejamos del periodo de crisis y de la toma de decisiones las distintas variables explicativas van equilibrando su importancia, aunque ninguna de ellas llega a ser realmente explicativa del cambio de estrategia.

TABLA 4.2

IMPORTANCIA DE LAS VARIABLES EXPLICATIVAS

DEL CAMBIO DE ESTRATEGIA DE DESARROLLO SEGÚN LA ÉLITE POLÍTICA DEL ESTADO.

Fuente: Doryan (1990, p.193).

ADMINISTRAC. o ADM.: Administración.

Por tanto, el salto creódico está vinculado con lo que Rohrlich llamó cultura económica, es decir, con un conjunto de valores y creencias respecto de la economía social que guía y legitima la toma decisiones, o lo que es lo mismo, con una adaptación a la cultura nacional de una ideología económica genérica (Doryan, 1990, pp.204-205). Esta cultura económica es específica para un periodo de tiempo dado y para un país; si esta cultura cambia el sistema salta de un creodo a otro, si permanece el sistema evoluciona dentro del creodo en que se encuentra. La cultura económica de Rohrlich formaría parte de lo que hemos denominado genotipo político-ideológico, que recoge otros muchos aspectos ideológicos distintos de los económicos.

En palabras de Doryan (1990, pp. 204-205):

"En cada periodo, y justo antes de una crisis grave, la gente que pronto se convertirá en élite estatal sentía que las posibilidades de la anterior estrategia de desarrollo se habían agotado, o que la estrategia prevaleciente necesitaba de nuevos instrumentos de crecimiento, de un nuevo motor del desarrollo […]. La crisis de 1981 destruyó la legitimidad de […] (la) cultura económica (precedente) y aceleró la búsqueda de una estrategia de desarrollo alternativa. En este caso, el papel de las ideas, particularmente desde 1982 hasta 1986, fue la variable con el mayor poder de explicación".

Así pues, la explicación del salto creódico la encontramos en la propia crisis del sistema, de la que se deriva el control del poder por una nueva élite política que ha roto con la cultura económica anterior y que busca una nueva estrategia de desarrollo dentro de un nuevo marco de referencia intelectual. No obstante, su elección va a estar influida por otras variables, entre ellas la efectividad de determinadas organizaciones internacionales en la promoción de nuevos esquemas (Odell, 1982, p. 371).

4.3.2.- Los condicionantes del salto creódico. La deuda y la ayuda.

Como ya hemos visto la crisis del sistema socioeconómico costarricense condujo a un cambio en las concepciones de la élite política; esto es un hecho común a muchas crisis y podría determinarse a priori, pero lo que sólo puede constatarse a posteriori es el sentido de ese cambio. Cuál va a ser la nueva élite política y cuáles van ser sus nuevas concepciones sobre el funcionamiento del sistema, son aspectos indeterminables a priori; aun así esta indeterminación es una indeterminación parcial y existen elementos condicionantes del resultado final. En el caso que nos ocupa los principales determinantes fueron la deuda externa y la ayuda financiera internacional.

Costa Rica sufrió durante la crisis un importante estrangulamiento financiero y la escasez de divisas se convirtió en uno de los principales obstáculos para reactivar una economía paralizada. Si no entraban divisas en el país a corto plazo el colapso económico sería general dada la alta dependencia externa tanto del aparato productivo como de la demanda final costarricense.

De las cuatro principales vías de entrada de divisas en un país, dos de ellas, las exportaciones de bienes y servicios y las inversiones extranjeras directas no podían reactivarse a corto plazo por la propia naturaleza de las mismas y la situación de crisis del sistema. Las otras dos vías que quedaban eran las transferencias y los préstamos y créditos internacionales, o lo que es lo mismo la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), en forma de donación o de préstamo, y la deuda externa con la banca privada.

Respecto de la ayuda, Costa Rica podía acudir a la AOD bilateral o multilateral. En el caso de la bilateral, la AOD de los países del bloque socialista podría haber sido una opción de triunfar el Programa Ultraizquierdista, pero aun así los problemas que por esos años venían atravesando dichos países hacían muy improbable un volumen de ayuda suficiente; además, Costa Rica ha sido tradicionalmente un país capitalista y democrático sin grandes conflictos de clase donde difícilmente podría haber triunfado una revolución socialista.

Descartada la AOD de los países socialista, queda la de los países capitalistas, particularmente la norteamericana. Como ya vimos, Costa Rica supo vender sus derechos de imagen de país capitalista y democrático a cambio de la ayuda de la AID norteamericana; ayuda que, por otro lado, estaba condicionada a la adopción de una determinada política económica de estabilización en concordancia con la ayuda de los organismos internacionales, particularmente el FMI, en un primer momento, y el Banco Mundial, con posterioridad. Así pues, optar por la AOD multilateral del FMI y bilateral de la AID era lo más probable.

Respecto de la deuda externa, Costa Rica tenía la opción de no pagarla, pero esto le hubiese cerrado las puertas a futuros créditos y préstamos internacionales, lo cual hubiese sido muy traumático para un país con escaso ahorro interno para financiar su desarrollo. Descartado el impago, Costa Rica sólo tenía la opción de renegociar el pago de la deuda con sus acreedores, los gobiernos agrupados en el Club de París y los bancos comerciales privados agrupados en el Club de Londres. Esta opción permitía además el acceso a nuevos créditos y préstamos, aunque en condiciones más duras, de plazos y tipos de interés, que con anterioridad a la crisis de la deuda.

Hacia 1984 la renegociación de la deuda implicaba ya la aceptación de la condicionalidad cruzada, es decir, que sólo se renegociaba si se tenían acuerdos con el FMI y el Banco Mundial y viceversa. De esta forma la opción del endeudamiento y de la captación de AOD se reforzaban mutuamente convirtiéndola en la más probable; de hecho todos los países latinoamericanos terminaron por aceptar esta opción, pero Costa Rica fue de los primeros.

a) La rápida renegociación de la deuda externa.

La declaración de la moratoria del pago de la deuda externa costarricense en 1981 fue sin duda la consecuencia lógica de un proceso que había arrancado en los años setenta.

Con independencia de quién se endeudó, en este caso el Estado empresario, el endeudamiento externo de los setenta obedecía a una clara lógica. En primer lugar, ante la caída de la demanda externa y de la consiguiente entrada de divisas por esa vía, resultaba necesario compensar la balanza por cuenta corriente, la cual se había desequilibrado aun más como consecuencia de la elevación de los precios de los combustibles y los productos manufacturados de importación. En segundo lugar, la ayuda internacional y las inversiones extranjeras procedentes de los países desarrollados se redujeron considerablemente, con lo que las entradas de capitales se concentraron necesariamente en la deuda. En tercer lugar, los créditos se realizaban a largo plazo y a tipos de interés reales negativos, por lo que la deuda se pagaba a sí misma, es decir, el endeudamiento de cada año permitía hacer frente al servicio de la deuda de ese mismo año, por lo que mientras las condiciones no variasen la situación era ideal. En cuarto lugar, la demanda de los países subdesarrollados, entre ellos Costa Rica, permitía reactivar las economías de los países desarrollados (Montero, 1990, pp. 192-202).

En resumen, la deuda externa permitió a Costa Rica, y a otros países subdesarrollados, posponer durante una década la crisis internacional que los países desarrollados soportaron durante los setenta; cuando éstos se recuperaron a principios de los ochenta, el caballo de Troya de la deuda comenzó a operar. Al elevarse los tipos de interés internacionales y la cotización de dólar, la deuda pagadera a tipos variables y en dólares se disparó y en 1981 el país no fue capaz de hacer frente a sus obligaciones financieras internacionales.

Costa Rica necesitaba divisas para pagar su deuda y esto forzó al país a realizar un mayor esfuerzo exportador y aceptar los condicionamientos de la ayuda internacional. El problema de la deuda se constituyó así en uno de los determinantes del cambio de la economía política costarricense.

En 1983 se realizaron una serie de negociaciones con el Club de París y con la banca comercial internacional, por medio de las cuales se llegaron a acuerdos con los acreedores (gobiernos y bancos), aplazando así el pago de la deuda vencida. Para el caso de la deuda con la banca comercial internacional (670 millones de dólares, 390 millones de principal y 280 de intereses), se acordó refinanciar el 50% de los intereses vencidos y no pagados y de los corrientes a tres años a tipo variable y programar la devolución del principal en dos tramos. Para el caso de la deuda bilateral, se llegó a un acuerdo de reestructuración, por 58,2 millones de dólares, para los préstamos anteriores al 30 de junio de 1982, vencidos o con vencimiento en 1983 (MIDEPLAN, 1993-f).

Costa Rica no pudo beneficiarse de las ventajas recogidas en el Plan Baker de renegociación de la deuda en 1985, ya que éste se programó para los quince países más endeudados del mundo. En su lugar, el país negoció con los bancos comerciales acreedores lo que se conoce como colonización de la deuda (conversión). Dicha operación tenía dos variantes; una era la recompra de la deuda abonando en divisas su valor real y la diferencia con el valor nominal en colones, que habrían de ser invertidos en el país; la segunda consistía en la recompra de la deuda a su valor de mercado más un premio por la pérdida, pero abonado en colones. Lógicamente, las operaciones de colonización estaban limitadas por el BCCR para impedir el desarrollo de un proceso inflacionista. La colonización de la deuda no alcanzó siquiera los 200 millones de dólares y fue suspendida a finales de 1986 (Jiménez Castro, 1991, pp. 81-90).

También en 1985 se llegó a otro acuerdo con el Club de París por medio del cual se reestructuraron los pagos del principal que vencían en 1985 y 1986, se modificaron los acuerdos de 1983 y se otorgó a Costa Rica un nuevo crédito por 87 millones de dólares. Se reestructuraron en total 56,5 millones de dólares (MIDEPLAN, 1993-f).

En 1989 Costa Rica volvió a negociar con el Club de París los 400 millones de dólares que debía a los países europeos, Japón y Canadá (los 600 millones de deuda bilateral restantes se adeudaban a los Gobiernos de México, Brasil, Argentina y Venezuela) reprogramando así la deuda que ya había sido reestructurada en 1983 y 1985. Se reestructuraron 145,3 millones de dólares (MIDEPLAN, 1993-f).

Las negociaciones con la banca comercial internacional en 1989 tuvieron lugar ya bajo el marco del Plan Brady, programado para los treinta y cinco países más endeudados del mundo entre los que sí estaba Costa Rica. Dicho plan asumía que la deuda externa era impagable bajo las circunstancias vigentes y proponía que se redujera en un 20% el valor de la deuda, asumiendo los bancos y los gobiernos de los países desarrollados la pérdida; además, se permitía que los países deudores recomprasen su deuda a precios de descuento o canjeasen ésta por títulos de activos del país (MIDEPLAN, 1993-f).

Se consiguió reducir la deuda pendiente de 1.598 millones (1.232 millones de dólares de principal y 366 millones de intereses) a 695 millones de dólares. La operación se estructuró en tres medidas: la recompra de la deuda por 991 millones de dólares al 16% de su valor nominal (se encontraba al 11% en el mercado secundario antes de la negociación); el intercambio de la deuda por Bonos A (303 millones de dólares) o Bonos B (304 millones de dólares), si los bancos accedían a vender más o menos, respectivamente, del 60% de la deuda en su poder (las condiciones de los Bonos A eran más favorables que las de los Bonos B) (Avendaño, 1992; MIDEPLAN, 1993-f).