El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 4)

Autores institucionalistas identifican el cambio estructural como morfogénesis, entendiendo por este concepto el proceso mediante el cual nuevas formas institucionales surgen a partir de un marco institucional previo, siendo éstas determinadas bien endógenamente o bien por acciones deliberadas que toman en cuenta las estructuras existentes y su potencial implícito al cambio (Baranzini y Scazzieri, 1990, p. 265). Para estos autores la estructura socioeconómica está formada por una base material y por unas instituciones y el cambio estructural es el cambio tanto de la base material como de las instituciones, ya que difícilmente puede producirse el uno sin el otro. Ahora bien, el cambio estructural puede ser de dos tipos, por un lado una transformación lenta tanto de la base material como de los elementos institucionales, o bien una transformación brusca tanto de la base material como de las relaciones institucionales. En el primer caso, la morfogénesis es consecuencia de cambios en la población, en la demanda o en la productividad; en el segundo caso, la morfogénesis surge como resultado de presiones internas en el sistema que son incompatibles con el marco institucional, en cuyo caso se hace necesaria una actuación deliberada de las instituciones políticas para modificarlo; estas presiones internas en el sistema pueden tener un origen endógeno, como una morfogénesis de los elementos institucionales, o exógeno, como un shock tecnológico o una escasez brusca de recursos naturales (Baranzini y Scazzieri, 1990, pp. 264-267).

Este enfoque institucional resulta a nuestro juicio más adecuado para el estudio del cambio estructural del sistema socioeconómico, ya que maneja un concepto de estructura muy similar al que venimos utilizando, porque distingue entre una morfogénesis lenta y una morfogénesis brusca y porque centra el cambio estructural brusco en una incompatibilidad de la situación con el marco institucional que necesita de una decisión política para producirse. Sin embargo, este enfoque no recoge adecuadamente la idea de indeterminación parcial de la evolución económica y, por tanto, del cambio estructural, ni las relaciones de este cambio con las crisis del sistema. Se trata, por tanto, de un interesante punto de partida que debe ser completado con otros elementos.

Pero en nuestro estudio nos interesa el cambio estructural de un sistema socioeconómico subdesarrollado, por lo que resulta interesante también detenernos en las concepciones de cambio estructural que existen dentro de la Economía del Desarrollo. En toda la disciplina se asume que desarrollo implica cambio estructural, lo que varía es cómo unos y otros entienden este concepto y las propuestas que presentan para conseguirlo.

Para los teóricos de la modernización, el desarrollo significa el paso desde una sociedad tradicional a una sociedad moderna por medio de un proceso de industrialización, por lo que desarrollo, modernización, industrialización y cambio estructural se convierten en términos equivalentes. Uno de los pioneros del desarrollo, Lewis (1954) entendía el cambio estructural como el proceso por el cual países subdesarrollados con economías basadas en una agricultura tradicional y de subsistencia pasan a tener unas economías más modernas y con mayor peso de los sectores secundario y terciario y de la urbanización, en virtud de la transformación de su estructura económica; para este autor y tomando como base un modelo neoclásico de dos sectores, el cambio estructural en los países subdesarrollados se produce como consecuencia de un exceso de mano de obra en la agricultura que se transfiere hacia la industria en virtud de las diferencias salariales y de los altos beneficios industriales.

Otro economista que también se dedicó al estudio del cambio estructural de los países subdesarrollados fue Chenery (Chenery y Syrquin, 1978 [1975]; Chenery, 1980 [1979]); para este autor el cambio estructural es un proceso secuencial por medio del cual las distintas estructuras económicas (producción, demanda, comercio internacional, utilización de factores…) de un país subdesarrollado se van transformando hasta que el sector industrial desplaza a la agricultura como centro de gravedad de la actividad económica. Así pues, el cambio estructural implica un aumento de la capacidad productiva (capital físico y humano), una transformación de la demanda, la oferta y la utilización de los recursos (demanda, producción, comercio, uso de factores) y una serie de proceso socioeconómicos relacionados (urbanización, distribución más equitativa del ingreso y transición demográfica); la naturaleza de dicho cambio dependerá de la estrategia de desarrollo elegida (especialización primaria, desarrollo equilibrado, sustitución de importaciones o especialización industrial).

Los teóricos de la modernización asumen, incluidos Lewis y Chenery, que el desarrollo y, por tanto, el cambio estructural de los países subdesarrollados requieren de una cierta intervención del Estado en la economía para orientar, cuando no planificar, el proceso de industrialización. Esta idea de que el cambio estructural difícilmente será posible sin la intervención del Estado es común a casi todos los economistas del desarrollo, pero tal vez sean los estructuralistas latinoamericanos los que más hincapié han hecho en ello.

Para dichos autores, aglutinados en torno a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) y liderados durante muchos años por Prebisch, desarrollo, industrialización y transformación estructural también son sinónimos; sin embargo, para ellos, la transformación estructural, entendida como la sucesión de cambios estructurales, es el resultado de la expansión del progreso técnico por todos los sectores de la economía, proceso que no se da de forma natural por las peculiaridades estructurales existentes en los países subdesarrollados y que requiere de una decidida intervención del Estado para facilitar dicha expansión; esta intervención necesita ir más allá de los aspectos económicos y afectar a las propias instituciones del sistema que son las que frenan la transformación estructural (Prebisch, 1987 [1981]). Los planteamientos de la CEPAL vinieron a sustentar teóricamente la estrategia de desarrollo basada en la industrialización por sustitución de importaciones, que defendía la modificación de la estructura de precios del mercado por medio de la protección de la producción nacional frente a la competencia externa y los incentivos a determinadas actividades productivas; dicha alteración provocaría el desarrollo de una serie de sectores productivos que de otra forma nunca lo hubiesen conseguido; este proceso de industrialización generaría al mismo tiempo una serie de cambios inducidos que terminarían por producir un cambio estructural en el sistema socioeconómico de los países subdesarrollados.

Sin embargo, estudios posteriores dentro de la Economía del Desarrollo han puesto de manifiesto que el desarrollo, es industrialización y, por tanto, cambio estructural, pero no sólo eso, ya que gran parte de los países subdesarrollados son hoy países industrializados; el desarrollo requiere de una sucesión de cambios estructurales que conformen una senda de transformación estructural. Autores de la corriente macroestructuralista norteamericana, como Cypher y Dietz (1997, pp. 265-329), identifican dos sendas alternativas de evolución estructural de las economías subdesarrolladas, una basada en la experiencia de los países del sudeste asiático y recogida por el Banco Mundial (1993-b) y otra basada en la experiencia latinoamericana e india y recogida por Ranis (1981).

El seguimiento de la senda de los países del sudeste asiático se considera como la estrategia óptima y se divide en cinco fases, cada una caracterizada por un modelo de desarrollo distinto; en la primera fase, el modelo de desarrollo es el modelo primario exportador; en la segunda, el modelo es la etapa fácil de la industrialización por sustitución de importaciones (bienes de consumo no duradero); en la tercera, el modelo es la etapa fácil de la sustitución de exportaciones (bienes manufacturados de escaso valor agregado); en la cuarta fase, el modelo es la combinación de la segunda etapa de la industrialización por sustitución de importaciones (bienes de consumo duradero, bienes intermedios y de capital) y de la segunda etapa de sustitución de exportaciones (bienes manufacturados de alto valor agregado); y en la quinta fase, el modelo es la continuación de la industrialización por sustitución de importaciones y de la sustitución de exportaciones centrada en producción intensiva en conocimiento.

Sin embargo, el seguimiento de la senda de los países latinoamericanos se considera una estrategia subóptima, por los logros obtenidos, centrándose la crítica en la tercera y cuarta fase. Las dos primeras fases son las mismas que las de los países del sudeste asiático, sin embargo, el modelo aplicado en la tercera fase es el de la segunda etapa de la industrialización por sustitución de importaciones; el problema reside en el hecho de que este modelo es prematuro, ya que las economías aún no son competitivas por la falta de apertura comercial, que proporciona la fase de sustitución de exportaciones. Tras el agotamiento de dicho modelo, la cuarta fase no es la sustitución de importaciones, sino la promoción de exportaciones, es decir, no se eliminan exportaciones primarias sino que se añaden a la estructura exportadora una serie de bienes industriales especialmente promovidos, pero sin modificar sensiblemente la estructura productiva.

Para Cypher y Dietz (1997, pp. 312-315) el paso desde una etapa a otra, es decir, el cambio estructural es el resultado de una elección acerca de la política de desarrollo que es necesario aplicar; pero dicha elección viene condicionada por una serie de factores, como pueden ser los recursos naturales o financieros disponibles (la explicación de la maldición del recurso de Ranis, 1981), o el marco institucional (la explicación de la burocracia eficiente del Banco Mundial, 1993-b).

Vistos todos estos antecedentes creemos estar en condiciones para perfilar una explicación del cambio estructural de un sistema socioeconómico nacional de un país subdesarrollado bajo un enfoque evolucionista; para ello conviene responder a una serie de preguntas.

La primera de ella es cuándo se produce un cambio estructural. La respuesta es que, en la mayoría de los casos, el cambio surge tras una crisis estructural, aunque podrían existir cambios estructurales sin necesidad de que se desarrollen las crisis; en este caso, se requiere de un creodo político-institucional flexible y de un gobierno altamente eficiente (capaz de anticipar la llegada de la crisis y de preveer el nuevo modelo de desarrollo que garantice la autopoiesis del sistema) y muy autónomo (con suficiente poder para que los perjudicados por el nuevo modelo de desarrollo no puedan impedir su implementación). Pero salvo en estos casos excepcionales, tan sólo una crisis estructural que perjudique a los beneficiados por el modelo de desarrollo, que a su vez sustentan al gobierno, justificaría una decisión política de éste tendente a implementar un nuevo modelo de desarrollo. Dependiendo de muy diversas razones que afectan a la naturaleza de la crisis estructural, entre las que sin duda se encuentra la flexibilidad del propio creodo político-institucional; dicha crisis podrá ser resuelta con un simple cambio de modelo de desarrollo compatible con el creodo existente y que generará un cambio estructural menor, o bien requerirá de un salto creódico entre cuyas manifestaciones estará la implementación de un nuevo modelo de desarrollo que generará un cambio estructural mayor.

La segunda pregunta es qué genera un cambio estructural. La respuesta es que, en resumidas cuentas, el cambio estructural en los países subdesarrollados es el resultado de una decisión del gobierno, más o menos condicionada por diversos elementos materiales e institucionales y por la naturaleza de la crisis. La maldición del recurso abundante, el marco institucional, la actuación de los distintos agentes, las relaciones con el entorno socioeconómico del sistema, la flexibilidad del creodo y el grado de autonomía y de eficiencia del gobierno, son, entre otros, importantes condicionantes de la decisión política que genera el cambio estructural, por ello éste estará parcialmente indeterminado y tan sólo puede conocerse su naturaleza y su dimensión a posteriori. No parece que la innovación tecnológica juegue un papel relevante en la explicación del cambio estructural de los países subdesarrollados, ya que dicha innovación rara vez es endógena al sistema y siempre puede ser tratada como una perturbación, como otra cualquiera, que desencadena una crisis estructural al ser incompatible con el modelo de desarrollo o con el propio creodo político-institucional.

La tercera pregunta es qué cambia en la estructura. La respuesta es que para que exista cambio estructural tienen que modificarse las leyes estructurales (particulares, siempre, y parciales, en la mayoría de los casos) que explican las interrelaciones entre los elementos del sistema; es decir, un cambio tan sólo en los elementos estructurales no es un cambio estructural, el cambio estructural es un cambio en el funcionamiento interno del sistema. El cambio en los elementos estructurales es una mera transformación estructural compatible con la permanencia de la estructura.

La cuarta pregunta es cuántos tipos de cambio estructural existirían atendiendo al grado de transformación de leyes estructurales. Aquí la respuesta no es fácil, ya que podemos tener lo que hemos denominados cambios estructurales menores, resultado de un cambio de modelo de desarrollo compatible con el creodo, y cambios estructurales mayores, resultado de un cambio de modelo de desarrollo como consecuencia de un salto creódico. Ahora bien, los conceptos de menor y mayor son conceptos relativos y podría darse el caso de que un cambio estructural menor, bajo un creodo flexible, afectase profundamente a las leyes estructurales de un sistema, mientras que un cambio estructural mayor, que rompe con un creodo muy rígido, afectase a leyes estructurales de otro sistema en menor medida. La profundidad del cambio estructural tampoco puede ser determinada a priori.

Así pues, podemos tener crisis sin cambio estructural, crisis con cambio estructural pero sin salto creódico, crisis con cambio estructural y salto creódico, y cambio estructural sin crisis; pero en todos los casos el cambio estructural de los países subdesarrollados va unido al cambio del modelo de desarrollo.

1.3.- Un método para el análisis del cambio estructural.

Después de este repaso por la corriente metodológica y de la exposición de una explicación teórica de la evolución del sistema socioeconómico, procede ahora plantear un método concreto para analizar el cambio estructural de dicho sistema. Consideramos que dicho análisis ha tener las siguientes fases:

a) Determinación de la estructura socioeconómica previa al cambio estructural.

b) Constatación del cambio de modelo de desarrollo e identificación de sus causas.

c) En el caso de la identificación de una crisis estructural, análisis de la misma para determinar su naturaleza.

d) En el caso de que la crisis identificada sea de segundo orden, análisis del salto creódico y del modelo de desarrollo resultante, o por el contrario análisis del modelo de desarrollo que sirve para superar la crisis sin necesidad de salto creódico.

d) Determinación de la estructura socioeconómica posterior al cambio estructural, constatando dicho cambio.

Para la determinación de la estructura socioeconómica proponemos un modelo que incluye las relaciones con el entorno, la autorregulación del sistema y las relaciones de interdependencia entre los diferentes elementos estructurales.

El sistema socioeconómico mantiene una serie de relaciones con su entorno, entendido éste como el conjunto algebraico complementario en el universo, es decir, entorno sería todo aquello que no forma parte del sistema. Dichas relaciones (flujos, en la terminología sistémica) son de diversa naturaleza (energía, materia, información, dinero y vida), afectan al sistema a través de algunos de sus elementos estructurales y, en virtud de las relaciones de interdependencia y autorregulación, sus efectos se transmiten por todo el sistema.

Pueden identificarse cuatro orígenes distintos de esos flujos. En primer lugar, tendríamos los que se mantienen con el medio ambiente y que están vinculados directamente con los sectores productivos del sistema. En segundo lugar, tendríamos los flujos que se mantienen con otros sistemas socioeconómicos y que están directamente vinculados con el sector exterior del sistema. En tercer lugar, estarían los que se mantienen con las instituciones del sistema socioeconómico mundial y que están directamente vinculados con las instituciones del sistema socioeconómico en cuestión. Y, en cuarto lugar, estarían los flujos que se mantienen con los agentes del sistema socioeconómico mundial (al no existir un gobierno mundial el poder está muy repartido) y que están directamente vinculados con el gobierno del sistema socioeconómico en cuestión.

Los elementos que componen el sistema socioeconómico pueden clasificarse en tres tipos; por un lado, tendríamos los mecanismos de autorregulación deliberada (gobierno, aunque también pueden incluirse aquí a otros agentes que en determinadas ocasiones juegan un papel relevante en la autorregulación del sistema), por otro, los mecanismos de autorregulación automática (instituciones) y, por otro, los elementos estructurales objetos de la autorregulación procedente de los anteriores. Los flujos autorreguladores serán en su mayoría de naturaleza informativa.

Utilizamos el término autorregulación referida al sistema socioeconómico como realidad social capaz de regularse a sí misma. En un sentido estricto, ni el gobierno, ni las instituciones autorregulan el sistema, sino que lo regulan, siendo el sistema el que se autorregula a través de ellos; sin embargo, para remarcar la idea de que la regulación es de naturaleza endógena, preferimos mantener el termino autorregulación para definir las relaciones de las instituciones y el gobierno con los elementos estructurales, entre ellos y con ellos mismos.

El gobierno mantendría flujos autorreguladores con los elementos estructurales, con las instituciones, con otros agentes y consigo mismo, ya que sus decisiones repercuten en todo el sistema al objeto de mantener o recuperar la estabilidad estructural.

Las instituciones también mantendrán flujos autorreguladores con los elementos estructurales, con el gobierno, con otros agentes y consigo mismas, ya que las pautas de pensamiento, los hábitos y las acciones deliberadas de los agentes con fines distintos a la autorregulación, repercuten en todo el sistema al objeto de mantener la estabilidad estructural.

Los elementos estructurales mantendrán flujos autorreguladores, como objeto de la autorregulación del sistema, tanto con el gobierno como con las instituciones, pero no con ellos mismos; las relaciones que se mantienen entre estos elementos son relaciones de interdependencia que veremos posteriormente. A través de estos flujos de autorregulación es como la mayoría de las perturbaciones y de las contradicciones internas llegan hasta el gobierno y las instituciones y son neutralizadas o terminan por producir una crisis de intensidad variable según las circunstancias.

De entre todos los elementos estructurales que componen el sistema socioeconómico, consideramos que desde una perspectiva económica deben ser contemplados los siguientes: el sector primario privado, el sector secundario privado, el sector terciario privado no financiero y no exterior, el sector financiero público y privado, el sector exterior, el sector público empresarial no financiero, la administración pública, el mercado de trabajo y las clases sociales. Todos estos elementos estructurales mantienen relaciones de interdependencia entre ellos (flujos de diversa naturaleza), relaciones de autorregulación con el gobierno y las instituciones y relaciones con el entorno. Son precisamente las relaciones de interdependencia las más relevantes para determinar si se ha producido o no un cambio estructural y lo proponemos como base para un estudio de estática comparativa; dichas relaciones presentan unas regularidades a lo largo del tiempo que hemos denominado leyes estructurales (particulares y parciales) y en la modificación de dichas leyes es donde reside el cambio estructural.

En principio cada elemento estructural está relacionado con todos y cada uno de los demás elementos; sin embargo, cada sistema socioeconómico determinado tendrá un conjunto de relaciones diferentes, de forma que para un sistema las relaciones entre el sector exterior y el sector primario pueden ser fundamentales (economías primario-exportadoras), mientras que para otro esas mismas relaciones pueden ser irrelevantes (economías autárquicas). Es precisamente la determinación de las características de los elementos estructurales y sus más relevantes y permanentes interrelaciones, que constituirían las leyes que explican el funcionamiento del sistema, lo que constituye la estructura socioeconómica del mismo.

Tras toda esta explicación, nos encontramos con una malla de relaciones que será diferente para cada sistema, caracterizándolo, y que en función de la similitud con otras mallas nos permitirán elaborar tipologías de sistemas socioeconómicos; sin embargo, lo relevante de todo esto es que las leyes rigen el funcionamiento de un sistema socioeconómico concreto, lejos de ser universales, son particulares, ya que ni se mantienen en el tiempo al existir cambios estructurales, ni son extrapolables a otros sistemas socioeconómicos en la medida en que han sido construidas partiendo de la realidad social específica del mismo, que nunca será igual a la de otro sistema con ejes espacio-tiempo diferentes; tan sólo las leyes parciales o relaciones típicas son comunes a un grupo determinados de sistemas y nos sirven para construir tipologías.

El segundo paso de nuestro análisis, una vez determinada la estructura socioeconómica, es constatar la existencia de un cambio de modelo de desarrollo, lo cual puede observarse mediante el estudio de las distintas medidas de política económica aprobadas en el periodo objeto de estudio. Una vez identificado el cambio de modelo de desarrollo, procede estudiar las razones que llevaron al gobierno a tomar dicha decisión, si se hizo en contesto de estabilidad o de crisis.

Un tercer paso sería el estudio de la naturaleza y las causas de la crisis, para determinar si se trata de una crisis estructural de primer orden o una crisis estructural de segundo orden. Al tiempo que se estudia la incompatibilidad de la situación generada con el modelo de desarrollo o con el creodo, habrá de estudiarse también el origen de dicha crisis, identificando causas, endógenas y exógenas, azarosas y deliberadas.

En el caso de una crisis estructural de primer orden, se estudiarán los mecanismos de autorregulación del sistema que garantizan la estabilidad del mismo y cómo de ellos surge el nuevo modelo de desarrollo que se recogerá en una serie de reformas legislativas importantes, pudiendo, en determinados casos, incluso afectar a la carta magna si ésta es muy rígida.

En el caso de una crisis estructural de segundo orden, se estudiará el proceso de cambio de poder identificando las razones que influyen, dentro del azar que rige en las fases no autopoiéticas, en la toma del poder (habitualmente ocupando el gobierno) por parte de un grupo organizado de agentes disconformes con el creodo político-institucional; dicho cambio de poder desemboca en un salto creódico y en el establecimiento de nuevo genotipo político-ideológico del que derivará un nuevo creodo político-institucional y un nuevo modelo de desarrollo. Las reformas en las que se basa el modelo habrán de ser de naturaleza constitucional y/o legislativa, dependiendo de lo restringido o amplio de la carta magna. Si la Constitución es muy restrictiva o si el cambio de poder implica un cambio de régimen político (democrático, autoritario o totalitario; monárquico o republicano; parlamentario o presidencialista; unitario o federal), será precisa una reforma constitucional o, en el peor de los casos, su derogación y sustitución por otra; tras la reforma constitucional se producirán reformas legislativas, de tal manera que la carta magna pueda desarrollarse, propiciando así también el desarrollo del nuevo creodo. Sin embargo, si la Constitución es lo suficientemente amplia, flexible o ambigua, y no se produce un cambio de régimen con el cambio de poder (cambios de gabinete, alternancia en el gobierno…), ésta no tendrá que ser modificada y bastará con una reforma legislativa más o menos profunda, según la naturaleza del nuevo creodo, para el desarrollo del mismo.

Las medidas de reforma constitucional y/o legislativa producirán cambios en los elementos estructurales, en los mecanismos de regulación (gobierno e instituciones), en las relaciones de interdependencia, en las relaciones de autorregulación y en las relaciones con el entorno. De todos estos cambios, los más relevantes a la hora de determinar que se ha producido un cambio estructural, son los que se refieren a las leyes estructurales que rigen las relaciones entre los elementos de la estructura; proponemos su estudio para conocer cómo se ha ido produciendo dicho cambio.

La última fase del análisis es la determinación de la nueva estructura socioeconómica, tal y como se hizo al principio, y compararla con la existente antes del cambio, de forma que éste quede demostrado.

A partir de aquí, puede realizarse un estudio de las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades (DAFO) de la nueva estructura, de forma que podamos simular diferentes escenarios futuros del sistema y tratar de descubrir cuales serán las pautas seguidas por el desarrollo creódico y los posibles modelos de gestión de la estabilidad aplicables ante las perturbaciones que tengan una mayor probabilidad de surgir. También podríamos observar las distintas propuestas del debate político del país, tratando de encontrar consensos y compatibilidad de dichas propuestas con el creodo que se está desarrollando.

De esta forma pueden hacerse distintos estudios de prospectiva. Una vez definido el creodo político-institucional en que se encuentra el sistema y la estructura socioeconómica que lo caracteriza, cabe hacer previsiones sobre la evolución inmediata del sistema, pues se supone que, tras el salto creódico y el cambio estructural consiguiente, éste se encuentra en una fase autopoiética. En el intervalo que va desde la consolidación de la nueva estructura hasta la siguiente crisis estructural de segundo orden, la evolución del sistema es relativamente previsible gracias a la estabilidad estructural y, por ello, las decisiones políticas y entre ellas las de política económica, pueden ser eficaces en la dirección del desarrollo creódico. En estos contextos, la actuación del gobierno puede incluso generar cambios estructurales menores con la implementación de distintos modelos de desarrollo, siempre que éstos sean compatibles con el creodo.

En contextos de crisis, las previsiones pierden su interés y la capacidad de manejar políticamente la situación dependerá, entre otras cosas, de la capacidad del gobierno para calibrar la naturaleza de la crisis y actuar en consecuencia.

2.- Marco teórico.

En este capítulo presentamos el marco teórico en que consideramos que deben encuadrarse los estudios de cambio estructural aplicados a países subdesarrollados, esto es la Economía del Desarrollo, dado que el desarrollo implica cambio estructural.

Nos centraremos primero en la explicación del desarrollo económico como un proceso de cambios estructurales, para posteriormente dar un repaso por las diferentes propuestas de políticas de desarrollo de los años noventa.

2.1.- La Economía del Desarrollo como marco teórico para un estudio de cambio estructural.

Dado que hemos definido nuestro objeto de estudio como el cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense a raíz de la crisis de principios de los años ochenta y la nueva estructura socioeconómica que se ha ido conformando, nuestro marco teórico ha de ser uno acorde con el estudio de una economía subdesarrollada y que nos permita entender y explicar la evolución de la misma. Consideramos que dicho marco no puede ser otro que la Economía del Desarrollo.

Por Economía del Desarrollo se conoce a la subdisciplina científica que se ocupa del estudio de las economías de los países menos desarrollados, es decir, de las condiciones, características y políticas de desarrollo económico de dichos países. Esta especialidad académica de la ciencia económica surgió como subdisciplina científica a partir de la Segunda Guerra Mundial.

El estatuto teórico de la Economía del Desarrollo es el de subdisciplina de la Teoría Económica, tales como la Hacienda Pública o la Microeconomía, que posee un cuerpo relativamente unificado de análisis y de recomendaciones de política económica. Si bien, no todos los economistas aceptan este rango; para los más ortodoxos, como Hicks, no es más que la aplicación del análisis económico a cierto tipo de países y de problemas, por lo que no exige un instrumental analítico diferente del utilizado en el estudio de la economía de los países desarrollados; es más, hay quienes, como Lal, defienden que su constitución responde a la necesidad de justificar determinadas prácticas dirigistas y proteccionistas; otros, como Little, plantean que dada la escasa homogeneidad de los países subdesarrollados no tiene sentido hablar de Economía del Desarrollo (Bustelo, 1989, p. 69-76). Sin embargo, la abundancia de estudios empíricos sobre el desarrollo económico, junto con las distintas teorías sobre dicho fenómeno, hace existan quienes defiendan que la Economía del Desarrollo es una disciplina más de la Ciencia Económica.

No obstante, la concepción más aceptada de Economía del Desarrollo es la de Hirschman, basada en dos elementos definidores, el rechazo de la pretensión monoeconómica y la afirmación de la pretensión del beneficio mutuo; es decir, esta subdisciplina se caracteriza por rechazar la monoeconomía (la aplicación de un mismo análisis económico a realidades radicalmente distintas) y defender la necesidad de reformular dicho análisis económico para que resulte aplicable a los países subdesarrollados; la segunda característica sería la afirmación de que las relaciones entre países desarrollados y subdesarrollados generan ventajas recíprocas (Bustelo, 1989, pp. 69-76).

Desde nuestro punto de vista, la concepción de Hirschman si bien es aplicable a los primeros estudios de desarrollo, casi todos pertenecientes a la teoría de la modernización, a medida que la heterogeneidad de la subdisciplina aumenta, las diferentes subcorrientes se desmarcan de estos elementos definidores; así las teorías estructuralista y neomarxista rechazan claramente el beneficio mutuo, mientras que las teorías neoliberal y neomarxista aceptan la monoeconomía.

Antes de continuar conviene aclarar las relaciones existentes entre los conceptos de desarrollo, subdesarrollo y cambio estructural. La evolución del sistema socioeconómico no tiene porque llevar la mejor de los mundos posibles; así, por ejemplo, cuando el sistema socioeconómico recupera su autopoiesis, tras un salto creódico, se habría producido la superación de una crisis estructural de segundo orden, pero no necesariamente que el nuevo creodo sea el más eficiente en relación con la finalidad de dicho sistema.

Cuando un gobierno propicia un salto creódico, o simplemente implementa un nuevo modelo de desarrollo sin cambiar de creodo, lo hace en el convencimiento de que el nuevo modelo es el más eficiente a la hora de alcanzar la finalidad que persigue el sistema socioeconómico, esto es, la satisfacción de las necesidades de la población; sin embargo, la combinación de los conceptos de satisfacción, necesidades y población abre las puertas para la discusión política, pues no todos los agentes del sistema entenderán de la misma forma dichos conceptos, generándose así ideologías alternativas, cada una de las cuales defenderá un genotipo político-ideológico diferente para alcanzar la citada finalidad y preferirá un modelo de desarrollo diferente e, incluso, un creodo político-institucional diferente.

La evolución de un sistema es, por tanto, el resultado de una sucesión de cambios estructurales mayores y menores, de los cuales los primeros son los más relevantes por representar transformaciones más profundas en el sistema. La existencia de sistemas socioeconómicos que podemos denominar subdesarrollados frente a sistemas desarrollados, se explicaría por los diferentes creodos político-institucionales seguidos a lo largo de su historia.

Así, el subdesarrollo puede ser entendido como la situación de estabilidad (estancamiento económico) caracterizada por una estructura socioeconómica donde las relaciones de interdependencia interna son débiles (desarticulación interna) mientras que las relaciones con otros sistemas socioeconómicos son fuertes (extraversión), lo que a su vez es consecuencia del seguimiento de creodos ineficientes en la consecución de la finalidad, pero eficaces en el mantenimiento de la estabilidad estructural. Es precisamente la desarticulación interna, combinada con la extraversión, la que genera el estancamiento económico, ya que los recursos generados por el sistema y que podrían ser útiles en la satisfacción de las necesidades de la población, son enviados al exterior en lugar de ser distribuidos por la estructura socioeconómica en virtud de las relaciones de interdependencia. Desarticulación, extraversión e ineficiencia son los elementos que caracterizan estructuralmente una situación de subdesarrollo.

En este sentido, el surgimiento del subdesarrollo como fenómeno socioeconómico fue el resultado del cambio estructural, diferente según el caso, producido en distintos sistemas socioeconómicos coloniales, tras el abandono del creodo político-institucional de la etapa autopoiética colonial como consecuencia de una crisis de segundo orden.

A dicho creodo colonial se había llegado, en la mayoría de los casos, tras la conquista de sistemas socioeconómicos con creodos tradicionales, por parte de otros sistemas socioeconómicos de su entorno; la conquista supuso un cambio de poder y un salto creódico.

Cuando el poder de los sistemas coloniales pasó a manos de los nacionalistas-independentistas, éstos aplicaron diferentes modelos de salto creódico que llevaron a los distintos sistemas a una situación de subdesarrollo en que las necesidades de sus poblaciones no se satisfacen eficientemente, pero en la que dichos sistemas tienen capacidad para autorregularse, manteniendo así la estabilidad.

Por otro lado, el desarrollo puede ser entendido como el proceso mediante el cual un sistema mejora su capacidad para satisfacer las necesidades de su población, es decir, se hace más eficiente en la consecución de su finalidad. Este concepto puede ser aplicado tanto a sistemas socioeconómicos subdesarrollados como a sistemas desarrollados; en nuestro caso nos interesa referido a los primeros.

De este forma, para que un sistema socioeconómico subdesarrollado salga de su situación de estancamiento económico, iniciando así un proceso de desarrollo, es preciso que se produzca un salto creódico que genere un cambio estructural, de forma que la nueva estructura socioeconómica tenga una malla de interrelaciones más tupida, aunque pueda mantener un grado de extraversión elevado; difícilmente, cambios estructurales menores, compatibles con el creodo, generarán un proceso de desarrollo. La mayor articulación de los elementos estructurales permitirá que los recursos generados por el sistema se queden mayoritariamente dentro de sus límites y sean distribuidos por la estructura socioeconómica, de forma tal que mejore la capacidad del sistema para satisfacer las necesidades de su población.

Por tanto, desarrollo implica cambios a fondo en la estructura socioeconómica del sistema, esto es, cambio estructural (Sampedro y Martínez, 1975 [1969], p. 247). Sin embargo, un cambio estructural no tiene porque implicar desarrollo, de hecho el subdesarrollo puede entenderse como consecuencia de una senda inadecuada de cambios estructurales.

Si, como vimos en el capítulo anterior, un cambio estructural mayor es el resultado de un salto creódico y éste sólo se produce tras un cambio de poder en medio de una crisis de segundo orden, tenemos pues ya vinculado el estudio de los procesos de desarrollo de un país subdesarrollado con el estudio del cambio estructural de un sistema complejo evolutivo. Por ello, el marco teórico de nuestro objeto de estudio ha de ser la Economía del Desarrollo.

2.2.- Propuestas recientes de desarrollo y cambio estructural.

A lo largo de la historia del pensamiento económico sobre desarrollo, muchas han sido las recomendaciones hechas por diferentes autores para generar un proceso de desarrollo. Sin embargo, en este apartado sólo nos vamos a ocupar de las propuestas de solución planteadas en la última década y correspondientes a las tres corrientes de pensamiento de la Economía del Desarrollo que, a nuestro juicio, siguen activas en la actualidad, a saber la neoliberal, la estructuralista y la alternativa, entendiendo que la teoría de la modernización desapareció en los años setenta y que la teoría neomarxista del desarrollo no ha realizado aportaciones significativas durante los noventa[3]

Las tres propuestas de políticas de desarrollo que vamos a estudiar son políticas de cambio estructural que se corresponden con modelos de desarrollo alternativos. No obstante, cada corriente utiliza expresiones diferentes para referirse a lo mismo, al cambio estructural; así, los neoliberales hablan de estabilización, ajuste estructural y reformas; los neoestructuralistas de transformación productiva con equidad; y los pensadores alternativos de ajuste con rostro humano y desarrollo humano.

Como veremos al final, a pesar de defender cada corriente un modelo diferente, en los últimos años se ha venido produciendo una cierta convergencia de las posiciones político-ideológicas hacia una nueva que integra elementos de cada uno de ellas.

2.2.1.- El neoliberalismo y las reformas estructurales.

A lo largo de los años noventa los autores neoliberales han ido moderando el radicalismo de sus propuestas de políticas de desarrollo, así vemos como las recomendaciones del Consenso de Washington, se moderan en la estrategia de intervención orientada al mercado y en los planteamientos acerca de la consolidación de las reformas.

a) El Consenso de Washington.

Las propuestas de los neoliberales para hacer frente al problema del subdesarrollo quedaron sintetizadas en lo que se conoce como el Consenso de Washington.

A principios de los noventa ya existía en los organismos internacionales con sede en Washington (FMI y Banco Mundial, particularmente), en las administraciones dependientes de la Casa Blanca (el Tesoro y el Departamento de Estado de los Estados Unidos, particularmente) y en los ministros de economía del G-7 y los presidentes de los veinte mayores bancos internacionales (con gran influencia en las instituciones anteriores), una especie de consenso sobre la naturaleza de la crisis latinoamericana y sobre las reformas que debían aplicarse para superarla.

Esta concepción común en las instituciones con peso internacional localizadas en Washington fue recogida por John Williamson en un libro, compilatorio de las ponencias de un seminario internacional, titulado Latin American Adjustment, publicado en 1990. Este documento recoge una adecuada síntesis del pensamiento neoliberal de los noventa, bajo la expresión del Consenso de Washington.

Tres son los elementos centrales del citado consenso: el diagnóstico de la crisis de los países latinoamericanos, que habían aplicado las políticas de industrialización por sustitución de importaciones, las recomendaciones de políticas económicas a aplicar a corto plazo y las recomendaciones de políticas de reforma estructural.

Por lo que se refiere al diagnóstico de la crisis, las causas que los neoliberales encontraron fueron esencialmente dos. La primera, el excesivo crecimiento del Estado, del proteccionismo, de la regulación y del peso de las empresas públicas, numerosas e ineficientes. La segunda, el llamado populismo económico, consistente en la incapacidad de los gobiernos para controlar tanto el déficit público como las demandas de aumentos salariales del sector público y del sector privado (Williamson, 1990, pp. 7-20).

Las políticas recomendadas a corto plazo, o políticas de estabilización, estaban destinadas a combatir el populismo económico y alcanzar el equilibrio fiscal y la estabilización y eran las siguientes (Williamson, 1990, pp. 7-20):

a) una auténtica disciplina fiscal que permitiese reducir el déficit público;

b) un cambio en las prioridades del gasto público, eliminando los subsidios y redirigiendo parte de esos recursos hacia la educación y la sanidad;

c) una reforma tributaria basada en aumentos de los impuestos, sobre una base amplia y con tipos marginales moderados;

d) la determinación por el mercado de los tipos de interés, de forma que éstos fuesen positivos;

e) y la determinación, también por el mercado, del tipo de cambio, de forma que éste fuese competitivo.

Las políticas de reforma, o de ajuste estructural, pretendían generar un modelo de desarrollo orientado hacia el mercado y se basaban en la reducción del Estado, la liberalización del comercio internacional y la promoción de las exportaciones. Las recomendaciones en este campo fueron las siguientes (Williamson, 1990, pp. 7-20):

a) la liberación del comercio y su orientación hacia el exterior, eliminando cualquier tipo de barrera arancelaria y no arancelaria;

b) la atracción de inversiones extranjeras, eliminando cualquier tipo de restricción;

c) la privatización de las empresas públicas;

d) la desregulación de las actividades económicas;

e) y la firme garantía del derecho de propiedad.

La implementación de políticas reformistas tendentes a la liberalización de la economía en países subdesarrollados, particularmente latinoamericanos, ha permitido que se vaya configurando en el plano teórico un modelo de desarrollo orientado hacia el mercado, denominado por algunos autores como el nuevo modelo económico, del cual el caso chileno es el principal exponente. Las políticas reformistas se articulan alrededor de cinco ejes, el primero, la liberalización del comercio exterior, el segundo, la liberalización del sistema financiero, el tercero, la reforma del Estado, el cuarto, la reforma del mercado de trabajo y el quinto, la atracción de capitales extranjeros (Bulmer-Thomas, 1996, pp. 295-312).

El Consenso de Washington y el modelo reformista de desarrollo derivado de él, asumen que, una vez que las economías sean estabilizadas, liberalizadas y privatizadas, éstas retomarán la senda del desarrollo; dicho desarrollo vendría dado por la restauración de un crecimiento sostenido, cuyos efectos se irían distribuyendo por toda la economía y por toda la sociedad, mejorando el nivel y la calidad de vida de la población.

b) La estrategia de la intervención orientada al mercado.

Sin embargo, el planteamiento neoliberal se ha ido moderando a lo largo de los noventa y ha ido aceptando que la intervención del Estado en la economía puede ser positiva bajo determinadas circunstancias. Así, en 1991, el Banco Mundial en su Informe sobre el desarrollo mundial propuso la denominada estrategia de intervención orientada al mercado, sobre la que profundizó en otra publicación de 1993, El milagro de Asia oriental. Crecimiento económico y política pública. Dicha estrategia se basaba en un estudio del proceso de desarrollo de los países del sudeste asiático y rompía con la idea de que este proceso había sido fruto de la aplicación de políticas neoliberales por medio de las cuales el Estado se había abstenido de intervenir. El Banco Mundial aceptaba, por tanto, que la intervención del Estado podría ser un importante factor de desarrollo, pero siempre que tratase de apoyar y no de sustituir al mercado, es decir, que se tratase de una intervención del Estado a favor del mercado.

Este enfoque se apoyaba en las siguientes ideas (Bustelo, 1997, pp. 259-271):

a) El Estado debería permitir el funcionamiento del mercado cuando esto fuese posible, absteniéndose de realizar actividades productivas o distributivas directas y de proteger el mercado interno, salvo que los beneficios secundarios de dicha protección fuesen altos.

b) La intervención estatal sólo sería legítima cuando el mercado estuviese poco desarrollado, para potenciarlo, o cuando su libre funcionamiento fracasase o fuese inadecuado y para liderar la inversión en salud, educación o infraestructuras.

c) La intervención del Estado habría de hacerse en armonía con el funcionamiento de mercado, evitando las distorsiones de los precios, y pudiendo ser eliminada si sus efectos se tornasen indeseados.

Según todo lo anterior, las funciones del Estado serían:

a) El mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos, por medio de un déficit público sostenible y un tipo de cambio realista, para evitar, por un lado, el aumento de la inflación y la contracción de la inversión privada y, por otro, la contracción de las exportaciones, los controles rígidos de cambio y el racionamiento de las divisas.