El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 7)

j) La etapa intervencionista, que iría desde la promulgación de la Constitución hasta la crisis de los años ochenta, puesta de manifiesto con la moratoria del pago de la deuda en 1981, caracterizada por poner fin al liberalismo económico, por un intervencionismo estatal, que iría aumentando desde la conformación del Estado benefactor hasta el surgimiento del Estado empresario, y por la industrialización del país, dando lugar a una economía agro-exportadora doméstico-industrial.

A partir de aquí, nosotros sostenemos y trataremos de probar a lo largo de esta investigación, que se suceden un periodo de inestabilidad que iría desde la declaración dicha moratoria hasta la firma del primer Programa de Ajuste Estructural en 1984, a partir de lo cual se inicia una nueva etapa de estabilidad estructural sostenida por el desarrollo de un nuevo creodo político-institucional, el creodo neoliberal.

3.2.1.- Los orígenes remotos de la Costa Rica actual.

Antes de centrarnos en la etapa anterior a la crisis de los ochenta, donde se encuentran las bases de la Costa Rica moderna, prestaremos atención al devenir histórico de este sistema socioeconómico desde la etapa colonial.

a) La lenta conquista (1502-1580) y la etapa colonial (1580-1821).

Aunque se trata de un hecho no lo suficientemente constatado, suele atribuirse a Cristóbal Colón el descubrimiento e incluso la denominación de Costa Rica en 1502. Lo que sí puede afirmarse es que la conquista tuvo un carácter privado a cargo de Juan de Cavallón, que entre 1560 y 1561 recorrió el Valle Central, accediendo a él desde el Pacífico tras los anteriores fracasos de otros conquistadores desde el Caribe.

La conquista y sometimiento definitivo de los pueblos indígenas del Valle Central fueron lentos y las sublevaciones de dichos pueblos frecuentes. No fue hasta los primeros años de la década de 1580, bajo la gobernación interina de Alonso Anguciana de Gamboa, cuando el territorio de la actual Costa Rica quedó bajo el control de la Corona española. Dicho gobernador impulsó la colonización española y el desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas (Fonseca, 1996, pp. 72-75).

La ausencia de metales preciosos contribuyó a que tanto la conquista como la colonización fueran lentas y tardías y, a pesar de su nombre, la Costa Rica colonial se caracterizó por una economía de subsistencia, una destacada pobreza y un singular abandono por parte de la Corona española (Guillén, 1988, pp. 6-27).

El desarrollo urbano fue muy escaso y sólo destacaron cuatro núcleos poblacionales en el Valle Central, Cartago (la capital colonial), Villa Vieja (actual Heredia), Villa Nueva (actual San José) y Villa Hermosa (actual Alajuela). El territorio se encontraba aislado y desarticulado, sin que el Estado colonial presentara ningún interés por remediar esta situación, al carecer Costa Rica de productos interesantes para la exportación.

La preeminencia del paisaje rural se debió a la parcelación de la tierra en forma de pequeñas propiedades denominadas chacras, que se constituyeron en la unidad económica y social dominante, con una producción de subsistencia familiar (maíz, trigo, plátano, caña, frutales…) y sin trabajo asalariado; la propiedad de la tierra en el Valle Central estaba bastante repartida gracias a las chacras, que eran cultivadas por los propios propietarios. Junto con la chacra coexistieron la hacienda, en el Pacífico Norte, y la plantación, en el Caribe, la primera dedicada a actividades ganaderas (vacuno y caballar) y la segunda de carácter agrícola (cacao y tabaco) y basada en el trabajo de negros e indios en forma de esclavitud y de encomienda (Vega Carballo, 1986 [1983], pp. 15-47).

El crecimiento económico de esta etapa venía vinculado al aumento de población que ponía en explotación nuevas tierras. El excedente económico generado era muy exiguo y, salvo la apropiación que realizaba el Estado colonial en forma de tributos, el resto, cuando existía, quedaba en manos de los productores. La distribución del escaso ingreso era bastante equitativa aunque el nivel de vida general sólo daba para cubrir las necesidades básicas (Vega Carballo, 1986 [1983], pp. 15-47).

Prácticamente no existían actividades de intermediación comercial, financiera o de transportes, salvo las relacionadas en algunos momentos con el suministro de víveres a Panamá. Los escasos excedentes, las malas comunicaciones, la política de la Corona y los fracasados intentos por configurar una economía agro-exportadora basada en el tabaco y en el cacao, fueron las causas del escaso comercio, destacando tan sólo la costa caribeña, donde Matina se convirtió en un centro de contrabando.

Las funciones del Estado colonial estaban limitadas a las necesarias para organización social (administración de justicia, dirección política, representación exterior, obras públicas, actividades religiosas…), pero que en la mayoría de los casos fueron desatendidas.

Por lo que se refiere a la estructura social, la escasez de población, la extensión de la chacra, la desaparición de la población indígena y el creciente mestizaje generó una escasa estratificación social; aquélla era bastante simple, frente a la clase dirigente vinculada a la administración colonial se encontraba la inmensa mayoría de la población compuesta por campesinos-propietarios pobres.

b) La confusa independencia (1821-1838) y la etapa patriarcal (1838-1871).

Las escasas relaciones que Costa Rica mantenía con la Corona española propiciaron que ni siquiera se independizara, sino que fuese independizada el 15 de septiembre de 1821 en el Acta de Independencia del Reino de Guatemala. Se trató de una independencia pacífica y confusa contra el Gobierno Liberal de Riego que condujo a un proceso de declaraciones de independencia total, en 1821, de anexión al Imperio Mexicano de Iturbide, en 1822, y de integración en la República Federal de Centroamérica, en 1824. Dicho proceso concluyó en 1838, bajo el Gobierno de Braulio Carrillo, con el decreto de declaración de Costa Rica como estado libre, soberano e independiente con capital en San José.

La presencia del Estado colonial era muy exigua, por lo que la independencia apenas alteró el funcionamiento del sistema socioeconómico; pero lo que sí tuvo importantes repercusiones fue el éxito del café como producto de exportación, coincidente con el momento político citado.

La economía de la recién independizada Costa Rica estuvo marcada en sus primeros años por la herencia colonial; sin embargo, entre 1832 y 1843 se produjo la expansión de la producción cafetalera a lo largo del Valle Central. El café, que en la etapa colonial constituía una curiosidad botánica de los jardines, se convirtió en el primer monocultivo de exportación y generó un importante desarrollo económico y social en el país. Todo empezó con el reparto de terrenos baldíos por parte del Ayuntamiento de San José en 1821 y continuó con la declaración de propiedad privada de las tierras baldías que durante cinco años hubiesen estado dedicadas al cultivo del café; en 1832 se produjo la primera exportación de café hacia Europa vía Chile; en 1840 Braulio Carrillo destina nuevos terrenos a la producción de café; después de 1843 las exportaciones se realizaron ya directamente a Europa (Facio, 1990 [1942], pp. 51-53).

La producción de café no adquirió la forma de grandes explotaciones debido a la existencia de las chacras y a la dispersión de la propiedad. Los pequeños propietarios se resistieron a abandonar sus tierras para convertirse en trabajadores asalariados, por lo que la producción estuvo distribuida en un sinfín de minifundios. Sin embargo, la exportación del café no la realizaban esos pequeños productores, sino los medianos y grandes propietarios que controlaban el beneficio del café (denominación que recibía la transformación del grano y que requería de alguna inversión de capital) y los canales de exportación (que también requerían de una cierta capacidad financiera). Mientras los cafetales eran propiedad de nacionales, la intermediación internacional del café estaba tanto en manos nacionales como extranjeras (Rovira, 1982, pp. 15-23).

Los niveles de rentabilidad y productividad eran relativamente altos al producirse un uso extensivo de la tierra de calidad superior localizada en Valle Central; no existía, por tanto, una infrautilización del factor trabajo, ya que la abundancia de tierras permitía la ocupación de cualquier excedente de mano de obra; además, la producción cafetalera coexistía con una producción de autoabastecimiento, sobre todo en una primera etapa.

Junto con la exportación de café, se desarrollaron otras dos florecientes actividades económicas, la comercial-importadora y la financiera. De Europa comenzaron a importarse, como contrapartida al café, un importante número de mercaderías (principalmente productos textiles) que acabaron con el pequeño artesano nacional y al mismo tiempo generaron importantes beneficios a los comerciantes importadores. La necesidad de financiar las operaciones comerciales con Europa propició el surgimiento de una serie de bancos a partir de 1863, como el Banco Anglo-Costarricense (Rovira, 1982, pp. 15-23). La apropiación del excedente generado por la actividad cafetalera la realizan los importadores de terceros países, los propietarios de los pequeños cafetales, el Estado y, sobre todo, la burguesía cafetalera (que controlaba el beneficio del café y los canales de exportación), la burguesía financiera (que anticipaba los recursos para la producción) y la burguesía mercantil-importadora (que suministraba los bienes de consumo que la economía demandaba).

El Estado desempeñó un papel secundario en esta etapa, ya que al tratarse de un Estado patriarcal trataba de garantizar las condiciones necesarias para que la burguesía, a la que representaba, obtuviera sus beneficios. Entre sus acciones destacaron el desarrollo de una infraestructura vial que conectaba el Valle Central con las zonas portuarias del Caribe (Limón) y del Pacífico (Puntarenas) y la concreción de los primeros esfuerzos en la construcción del ferrocarril, que se concluiría bajo la etapa liberal.

El nivel de vida de la población se mantenía en niveles aceptables debido a que la tierra se encontraba suficientemente repartida y los salarios reales eran elevados, por lo que la distribución del ingreso era bastante equilibrada.

La estructura social está conformada por una élite burguesa (agro-exportadora, comercial-importadora y financiera), una clase media de pequeños propietarios agrícolas vinculados al café, comerciantes y artesanos, y una pequeña clase trabajadora tanto rural como urbana.

Esta élite política protagonizó durante los años cincuenta y sesenta del pasado siglo una serie de luchas internas, golpes de estado y manipulaciones del Gobierno, con el objeto de impedir cualquier modificación del Estado patriarcal que se mantuvo hasta el golpe de estado de Tomás Guardia en 1870 (Rovira, 1982, pp. 15-23). Desde 1838 a 1870 se sucedieron en Costa Rica seis documentos constitucionales (1841, 1844, 1847, 1848, 1859, 1869) que en esencia recogían los elementos políticos e ideológicos del Estado patriarcal, que ya se reflejaban en el Pacto de Concordia de 1821.

c) El golpe de Tomás Guardia (1870) y la etapa liberal (1871- 1940).

Los frecuentes y poco legítimos cambios de gobierno durante la etapa patriarcal propiciaron que un militar carismático como Tomás Guardia se hiciera con el poder y lo mantuviera de manera dictatorial el tiempo suficiente para que se consolidara el Estado liberal.

Tomás Guardia consiguió plasmar sus ideas de progreso y libertad en la Constitución de 1871, donde se constató la ruptura con el Estado patriarcal y el nacimiento del Estado liberal. Dicha constitución estuvo vigente hasta 1917 en que se produjo un golpe de estado que mantuvo al país bajo la dictadura de los hermanos Tinoco durante dos años; el derrocamiento de éstos en 1919 condujo a la aprobación de una nueva constitución que en esencia mantenía los principios fundamentales del Estado liberal (Rojas Bolaños,1979, pp. 5-39).

La élite burguesa pronto asumió que el marco liberal le resultaba más beneficioso para sus intereses que los continuos cambios de gobierno propios de la etapa patriarcal, por lo que comenzaron a respaldar a Guardia y su proyecto político.

Bajo el primer Gobierno de Guardia se inició la gran obra de infraestructura del siglo XIX en Costa Rica, la construcción del ferrocarril desde el Valle Central al puerto de Limón en el Caribe; sin embargo, los problemas técnicos y las dificultades financieras obligaron al Gobierno a suscribir un contrato con un empresario norteamericano, el contrato Soto-Keith de 1884, por el que el Estado cedía una serie de tierras en la región caribeña a cambio de que éste se hiciese cargo de las deudas originadas por la construcción del ferrocarril y concluyera el mismo. Con la puesta en cultivo de estas tierras, Keith constituyó un verdadero imperio económico basado en el banano y abrió las puertas de una nueva etapa del desarrollo de Costa Rica.

En 1899 la United Fruit Company se había constituido en una autentica empresa transnacional que controlaba de forma monopólica la producción, el transporte y la exportación del banano. Las plantaciones bananeras eran verdaderos enclaves y, a diferencia de los minifundios cafetaleros, sí poseían desde el principio características capitalistas. La producción se dirigía al mercado mundial y la mano de obra era asalariada; aunque los salarios nominales eran superiores a los salarios del resto de la economía, las condiciones de trabajo también eran más duras (a destajo) y los salarios reales se veían muy afectados por el constreñimiento que sufrían los trabajadores a adquirir sus productos de consumo en los comisariatos, tiendas de suministros de las plantaciones, sobre todo en los casos en que el salario se entregaba en forma de bonos para los mismos (Facio,1990, [1942], pp. 69-83; Rovira, 1982, pp. 25-34).

La casi totalidad de las plantaciones bananeras y la totalidad de actividad comercial, financiera y de transporte vinculada al banano estuvo en manos de la United Fruit Company, de forma que pudo apropiarse fácilmente del excedente, sin que el resto de la economía percibiera una parte significativa del mismo. A diferencia de los cafetales, la plantación bananera vivía de espaldas al país, sin generar efectos de arrastre en el resto de la economía y con infraestructuras y medios de transportes propios y exclusivos. La producción se destinaba al mercado externo, por lo que las necesidades de abastecimiento interno del resto de la economía quedaban en manos de la producción de autoconsumo y de la importación.

Dada la baja productividad del sector bananero el aumento de la producción se realizaba por medio del uso extensivo del trabajo y de la tierra, absorbiendo un importante volumen de mano de obra y poniendo en cultivo grandes extensiones de la costa caribeña y pacífica. Las plantaciones generaron así un importante nivel de empleo asalariado, con lo que contribuyeron a la conformación del proletariado costarricense, que dadas las condiciones laborales existentes protagonizaron la primera huelga de trabajadores bananeros durante los años treinta de este siglo.

El Estado liberal dio todo tipo de facilidades a la empresa transnacional y su nivel de exigencia tributaria y legislativa fue muy exiguo, hasta las primeras medidas de carácter sociolaboral de los años cuarenta y el intervencionismo del Estado benefactor tras la Guerra Civil de 1948.

La distribución del ingreso no se vio deteriorada por la actividad bananera debido a la coexistencia de la actividad cafetalera que incidía positivamente en esa distribución.

La contribución de las plantaciones a la estructura social consistió en la generación de un proletariado rural y de un nuevo miembro de la élite económico-política, la United Fruit Company.

TABLA 3.3

COMPOSICIÓN PORCENTUAL DE LAS EXPORTACIONES DE BIENES (1885-1945).

Fuente: Vega Carballo (1986 [1983], p. 236).

Datos en porcentajes del total de las exportaciones de bienes.

De esta forma la economía agro-exportadora que había surgido en Costa Rica a partir de la primera exportación de café en 1832, se vio complementada con la exportación de banano a partir de 1879. El bicultivo café-banano se convirtió en la principal característica de la economía costarricense hasta la Guerra Civil de 1948.

La gran depresión internacional que se inició en 1929 tuvo serias repercusiones en la economía costarricense, poniendo de manifiesto las debilidades del modelo primario-exportador de bicultivo. La drástica reducción del valor de las exportaciones de café y banano en 1931, por la caída de los precios, desencadenó una importante recesión; cayeron simultánea y consecuentemente las importaciones y con ello los ingresos fiscales, dependientes en casi su totalidad del sector exterior. El empleo se redujo significativamente y empeoraron los niveles de vida de la población.

TABLA 3.4

ÍNDICE DEL PRECIO PROMEDIO DE EXPORTACIÓN DE CAFÉ POR COSECHA (1920-1948).

Fuente: Carcanholo (1981, p. 103).

Año base: cosecha 1945-1946; COS.: cosecha; ÍND.: índice.

Así las cosas, el Estado costarricense se vio obligado a intervenir en la economía; se inició un programa de obras públicas que contribuyó a atenuar la contracción del empleo; se creó el Instituto de Defensa del Café para garantizar no sólo un precio mínimo, sino unas buenas relaciones comerciales entre los distintos grupos socioeconómicos del sector cafetalero; el Banco Internacional de Costa Rica, creado en 1914, asumió numerosas funciones, como la emisión de moneda o la concesión y administración de créditos al sector cafetalero, hasta convertirse en 1936 en el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR); se crearon la Superintendencia de Bancos y las Juntas Rurales de Crédito Agrícola para el desarrollo del crédito.

Durante los años treinta, junto con la intervención del Estado, se produjo también una entrada de capital extranjero dirigido hacia las grandes explotaciones cafetaleras y las empresas exportadoras, así como hacia algunas actividades industriales (Tejidos Saprissa, Tabacalera Costarricense, Republic Tobacco Company…).

En este periodo también surgieron en Costa Rica nuevos grupos sociales; por un lado, la todo poderosa United Fruit Company, símbolo de los intereses norteamericanos en el país; por otro, una clase terrateniente nacional, propietaria de las plantaciones bananeras y vinculada a la transnacional; como lógica contrapartida, una clase de trabajadores bananeros que van a ir adquiriendo conciencia de clase y que van a permitir el surgimiento del Partido Comunista en 1931.

d) Las elecciones de 1940 y la etapa socioliberal (1940-1948).

Bajo la etapa liberal y con la expansión de la producción bananera los conflictos sociales aumentaron y el Partido Comunista fue adquiriendo una fuerza importante. Dicho partido amenazaba con hacerse con el poder en las elecciones de 1940 poniendo fin con ello al Estado liberal en perjuicio de la burguesía del país; para evitar esto la élite política costarricense buscó entre sus miembros a una figura capaz de hacer frente a la amenaza comunista y ganar las elecciones; esta figura fue Rafael Ángel Calderón Guardia, un joven médico educado en Europa y que por su carácter progresista podía resultar una alternativa conservadora al comunismo. Calderón gana las elecciones de 1940 con una amplia mayoría (Rojas Bolaños,1979, pp. 40-159).

La década de los cuarenta va a estar vinculada al nombre de Rafael Ángel Calderón Guardia; con la llegada de este hombre a la Presidencia de la República se pone fin al Estado liberal, que ya había comenzado a transformarse en la década anterior. Calderón inició una serie de reformas sociales inspiradas en el pensamiento socialcristiano, desarrollándose en Costa Rica lo que se conoce como el intervencionismo del liberalismo tardío.

La política intervencionista de este periodo consistió en el aumento del poder del BNCR, la regulación de los precios del café, del tabaco y de la caña, el desarrollo de una política crediticia y otra de protección industrial (pinturas, tejidos, clavos, vidrio, alambres, calzado, jabón, cervezas…), la creación de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) como sistema de protección sanitaria y de jubilación de los trabajadores, la expropiación de las propiedades de la burguesía alemana, la aceptación de la entrada de capitales norteamericanos (West India Oil Company, United Fruit Company -expansión a otros cultivos estratégicos-, Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Texas Oil Company…) y una política de infraestructuras (carreteras, edificios públicos, saneamiento ambiental…) (Rovira, 1982, pp. 34-37).

Estas medidas de intervencionismo anárquico generaron un gran malestar en algunos sectores de la burguesía, hasta el punto de existir riesgos de golpe de Estado; ello obligó a Calderón a establecer una alianza política con los sectores más progresistas de la burguesía, la poderosa Iglesia Católica y el Partido Comunista. Y ya con este respaldo, se acometieron importantes reformas sociales como la incorporación a la Constitución de un capítulo donde se incluían una serie de Garantías Sociales, en 1942, y la promulgación de una Código de Trabajo, en 1943, en los cuales se recogían normas sobre salario mínimo, derecho de huelga, duración de la jornada laboral, sindicación, contrato colectivo de trabajo, igualdad de remuneración entre sexos y trabajadores rurales y urbanos…; como complemento a estas medidas se creó también la Comisión Mixta de Salarios Mínimos, de carácter provincial (Rojas Bolaños, 1979, pp. 40-159).

Sin embargo, los éxitos en materia social no fueron acompañados de unos buenos resultados en materia económica; se disparó el déficit público, aumentó el coste de la vida, escasearon los productos básicos, hubo importantes desórdenes en la administración y numerosas acusaciones de corrupción. Todo ello obligó a que su sucesor y correligionario, Teodoro Picado, tuviese que aplicar una política de estabilización más que de reforma y, aunque se realizaron repartos de tierras y construcción de viviendas sociales, el apoyo industrial fue escaso y la política económica se centró en el control de precios, salarios, gasto público e impuestos (Rovira, 1982, pp. 34-37).

El Gobierno de Picado fue un Gobierno de continuidad, con la figura de Calderón detrás de cada decisión; pero el desarrollo del Estado socioliberal no terminaba de convencer a la élite política del país que se organizó en torno a la figura de Otilio Ulate de cara a las elecciones de 1948.

3.2.2.- Antecedentes inmediatos del cambio estructural.

Los antecedentes inmediatos del cambio estructural los encontramos en la etapa intervencionista que surge a raíz de la Guerra Civil de 1948; estudiaremos esta etapa dividiéndola en periodos de Gobierno (administraciones).

a) La guerra civil y el Gobierno provisional (1948-1949).

Bajo un contexto de crispación política se celebraron en 1948 unas elecciones generales en las que se enfrentaban los socialcristianos liderados por Calderón, ya sin el apoyo comunista, y una heterogénea oposición en torno a la figura del reformista Otilio Ulate, compuesta por sectores de la burguesía dominante, la pequeña y mediana burguesía urbana y los socialdemócratas. El resultado de la contienda electoral fue la victoria de Ulate, no reconocida por el Gobierno de Picado que se negó a entregar el poder; el efecto de esta negativa fue el levantamiento en armas del líder socialdemócrata José Figueres y la consiguiente Guerra Civil de 1948, de la que saldría victorioso este último, instaurando un nuevo régimen político y una nueva Constitución.

Tras la Guerra Civil, el bando vencedor ocupó el poder y constituyó un Gobierno provisional, presidido por José Figueres y conocido como el Gobierno de los Dieciocho Meses; bajo dicho Gobierno se elaboró la Constitución de 1949 y se adoptaron una serie de medidas intervencionistas en la economía que iban más allá de las implementadas por Calderón.

La más relevante de las medidas adoptadas por la Junta de Gobierno fue la nacionalización de los tres bancos privados del país (Banco Anglo-Costarricense -BAC-, Banco de Costa Rica -BCR-, Banco de Crédito Agrícola de Cartago -BCAC-) configurando junto con el Banco Nacional de Costa Rica -BNCR-, una banca comercial pública y controlando así las cuentas corrientes y de ahorro; esta medida tenía como finalidad poner el crédito al servicio de la modernización de la agricultura y del desarrollo industrial.

Otras importantes medidas fueron: el mantenimiento de la legislación social y laboral de los cuarenta (Código de Trabajo, Garantías Sociales y Seguro Social); la subida de los salarios de los trabajadores del café y de la caña y de algunos grupos de trabajadores públicos; la transformación de la Comisión Mixta de Salarios Mínimos en el Consejo Nacional de Salarios (CNS), de ámbito nacional; el establecimiento de un impuesto del 10% sobre los capitales y del 15% sobre los beneficios de la United Fruit Company, además de un impuesto de beneficencia y del aumento del impuesto territorial; el restablecimiento de la vigencia de la Ley de Industrias Nuevas de 1940, con exoneraciones a las importaciones de maquinarias y equipos; la nacionalización del Instituto de Defensa del Café, que pasó a establecer el precio de la compra del café por el beneficiador; el aumento de la autonomía del Consejo Nacional de Producción (CNP), cuya función consistía en el fomento de la producción para el mercado interno a través de la fijación de los precios de los productos básicos de consumo; y la creación del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), para garantizar el control de la energía necesaria para iniciar un proceso de industrialización. Este organismo autónomo poco a poco absorbió las empresas extranjeras que participaban en los sectores de la energía y las telecomunicaciones) (Rovira, 1982, pp. 47-55).

Las medidas aplicadas por el Gobierno perjudicaron a las burguesías financiera e importadora, fundamentalmente las que incidieron sobre el control del crédito para dirigirlo a financiar la modernización de la agricultura. Junto con estas actuaciones, la abolición del ejército, la declaración de ilegalidad del Partido Comunista (Vanguardia Nacional) y el exilio de los líderes del bando perdedor, constituyeron la forma de desarticular a la oposición. Al mismo tiempo surgieron nuevos grupos sociales, como los empresarios modernizantes, la burocracia estatal (compuesta por técnicos de grado medio y superior) y la nueva élite política de empresario-políticos, que con su influencia trataron de obtener recursos públicos para financiar las actividades privadas del sector modernizante (Doryan, 1990, pp. 32-37).

El proyecto constitucional socialdemócrata presentado a la Asamblea Legislativa, de mayoría reformista, fue rechazado y la Constitución de 1949 se elaboró a partir de la de 1871; sin embargo, los socialdemócratas consiguieron incorporar importantes aspectos de su proyecto que vinieron a perfilar el modelo de Estado benefactor que apuntaban las primeras políticas. En este sentido, se definían una serie de instituciones autónomas, tales como los bancos y las instituciones aseguradoras, el Sistema Nacional de Salud, los ferrocarriles y otros transportes estatales, las centrales eléctricas, el CNP, los organismos encargados de la regulación económica del café, la caña y otras industrias y los encargados de la construcción de viviendas populares. Otras aportaciones relevantes fueron la creación del Tribunal Supremo de Elecciones, de la Contraloría General de la República (tribunal de cuentas) y del Servicio Civil (función pública), así como el otorgamiento de una mayor autonomía a las municipalidades. El sistema educativo también recibió en la Constitución un importante respaldo, planteándose además la correlación entre los distintos ciclos (Rovira, 1982, pp. 58-60).

De esta forma, tras la contienda, el poder quedó en manos de un grupo minoritario, los socialdemócratas de Figueres, quienes inauguraron una etapa del desarrollo costarricense, la intervencionista, que puede ser interpretada como un nuevo creodo político-institucional cuya primera piedra fue la Constitución de 1949.

b) La Administración Ulate y el saneamiento de la economía (1949-1953).

Tras los dieciocho meses, Figueres entrega el poder al reformista Otilio Ulate que, a pesar de representar a los sectores de la burguesía agro-exportadora y comercial importadora, tuvo un margen de maniobra política bastante constreñido por el nuevo orden jurídico establecido por la Junta de Gobierno y la nueva Constitución.

Sus actuaciones quedaron prácticamente limitadas a las políticas monetaria y fiscal, con las que emprendió un proceso de saneamiento de la economía; la única gran medida de corte estructural que adoptó el nuevo Gobierno fue la creación del Banco Central de Costa Rica (BCCR) en 1950, ya que el resto de éstas se limitaron a desarrollar las leyes y las instituciones autónomas recogidas en la Constitución (Leyes de Servicio Civil, de Autonomía Municipal, del Sistema Bancario Nacional…) (Rovira, 1982, pp. 119-133).

En política fiscal, las medidas fueron encaminadas a conseguir un equilibrio presupuestario y a disminuir las deudas interna y externa del Gobierno Central. El alza de los precios del café y del banano contribuyó en gran medida al aumento de la capacidad de compra de la economía costarricense y, por tanto, al aumento de las importaciones y, dado que los ingresos fiscales seguían dependiendo esencialmente del sector exterior, la recaudación fue importante. Los gastos se limitaron al nivel de ingresos, evitando así el endeudamiento, con lo que el resultado fue la existencia de superávits fiscales. La reducción de la deuda fue el resultado.

TABLA 3.5

ÍNDICE DEL PRECIO PROMEDIO DE EXPORTACIÓN DE CAFÉ (1949-1958).

Fuente: elaboración propia a partir de datos recogidos en Rovira (1982, p. 66).

Año base: 1951; ÍND.: índice.

La política monetaria de Ulate se basó en el fortalecimiento de la moneda, el colón, tanto en el interior, controlando la inflación, como en el exterior, eludiendo la devaluación. Durante los dieciocho meses de vigencia de la Ley de Control de las Transacciones Internacionales (1950-1951) se establecieron recargos cambiarios de cuatro tipos según el tipo de productos que se deseaba importar; esta medida al margen de contribuir al fortalecimiento del colón sirvió como medida proteccionista. Esta ley fue sustituida por la Ley de Pagos Internacionales y los recargos reemplazados por un arancel en 1951. El resultado fue el acercamiento de la cotización libre del colón a la oficial, establecida en 5,6 colones por dólar.

Como otra política relevante debe ser señalada en este periodo la implementada por el CNP que estimuló la producción de granos básicos, hasta el punto de que Costa Rica exportó en 1952 maíz, frijoles y arroz.

Un tímido intento, poco eficaz, por apoyar el desarrollo del sector industrial costarricense lo constituyó el Plan de Importación de Bienes de Capital, consistente en facilitar líneas de crédito en dólares para las empresas importadoras de bienes de capital. Algo parecido, aunque en otro sentido, pretendía la Ley de Divisas Libres para la Exportación; en este caso se trataba de apoyar a las empresas exportadoras de productos no tradicionales al aceptarles un cambio de las divisas obtenidas al tipo del mercado libre en lugar de al tipo de cambio oficial.

La Administración Ulate constituyó el último periodo en el que las burguesías agro-exportadora y comercial importadoras controlaron el poder, disfrutando al mismo tiempo de la fortaleza del colón y del alto precio del café (Rovira, 1982, pp. 119-133).

c) La Administración Figueres y la diversificación de la producción agrícola (1953-1958).

En 1951 los socialdemócratas, liderados por Figueres, fundaron el Partido de Liberación Nacional (PLN) con el que se presentaron a las elecciones generales de 1953; en dichas elecciones éstos consiguieron no sólo la Presidencia de la República, sino el control de la Asamblea Legislativa. Una vez controlado el poder por la vía democrática, con una economía saneada por la Administración Ulate y bajo el ordenamiento jurídico-político establecido por él mismo en 1948, Figueres comenzó a aplicar su programa de política económica; dicho programa estaba apoyado en un análisis histórico-estructural de los problemas de la economía costarricense, realizado entre otros por Rodrigo Facio Brenes, en el que se caracterizaba Costa Rica como lo que posteriormente se entendería como una economía dependiente (Facio,1990 [1942]).

Costa Rica no sólo dependía del exterior para colocar su producción de café, banano y cacao, sino para el abastecimiento de materias primas, de bienes de capital, de bienes industriales de consumo y de bienes agrícolas de consumo básico. Debido a ello, la Administración Figueres trató de modificar la estructura productiva, por un lado, mediante la modernización y diversificación de la producción agrícola orientada a la exportación y, por otro, a través de una política de sustitución de las importaciones agrícolas por producción nacional (Rovira, 1982, pp. 63-87).

En unos momentos en los que el precio del café se mantenía elevado, el Gobierno defendió a nivel internacional el establecimiento de una organización que luchara por el mantenimiento y el aumento de los precios de este producto. Junto a esto y al objeto de evitar el deterioro de los términos de intercambio, también se inició una política de apoyo financiero al abonamiento de los cafetales, a la introducción de nuevas variedades de café y de nuevas técnicas de cultivo, con el fin de aumentar la productividad del sector. Este respaldo a la actividad cafetalera y, de paso, a la burguesía agro-exportadora, buscaba elevar el ingreso nacional, con el consiguiente estímulo de la demanda interna, y obtener recursos para redirigirlos, vía política crediticia, a los nuevos sectores que se querían desarrollar, así como para financiar, vía impuestos sobre el café, el creciente aparato del Estado.

Por lo que se refiere a la actividad bananera, el Gobierno de Figueres consiguió que la Compañía Bananera de Costa Rica (subsidiaria de la United Fruit Company) aceptara pagar un impuesto del 30% sobre sus beneficios y que elevara el salario de sus trabajadores; estas medidas contribuyeron a la financiación del Estado y de los nuevos sectores y al aumento de la demanda interna.

Los sectores que trataron de desarrollarse bajo la política de diversificación productiva y sustitución de importaciones agropecuarias fueron esencialmente la producción de granos básicos (arroz, frijoles y maíz), de leche, de carne, de caña de azúcar, de algodón y de pescado.

TABLA 3.6

PRODUCCIÓN AGROPECUARIA (1950-1956).

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Carcanholo (1981, pp. 183).

Datos en porcentajes del total; P.: producción; GAN.: ganado.

La industria no se vio decididamente estimulada en estos años, salvo por el apoyo que recibió el empresario industrial nacional al aprobarse en 1954 un arancel que gravaba más duramente los productos industriales que podían competir con la industria nacional, frente a las materias primas y bienes de capital que dicha industria necesitaba.

El turismo comenzó a ser considerado como un sector con futuro y para potenciarlo se creó como organismo autónomo el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) en 1955.