El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 5)

b) La creación de un entorno competitivo para las empresas, estableciendo un marco jurídico, con sistemas jurídicos, judiciales y normativos eficaces, donde los derechos de propiedad estuviesen bien definidos y protegidos, y un marco económico, que fomentase la innovación, la difusión tecnológica y el aprovechamiento eficiente de los recursos, por medio de la apertura a las importaciones y las inversiones extranjeras, así como de la reducción de la distorsión de los precios.

c) La inversión pública en capital humano (educación, salud, planificación familiar, apoyo a los pobres…), en infraestructuras (carreteras, suministro de agua y electricidad, telecomunicaciones…) y en protección del medio ambiente.

d) El desarrollo institucional, mejorando la eficiencia de la administración pública y promoviendo las libertades políticas y civiles.

c) La consolidación de las reformas.

Pero no quedó aquí la moderación ideológica del pensamiento neoliberal y así, tras la revuelta zapatista y la crisis cambiaria mexicana en 1994, algunos analistas comenzaron a percibir que el hecho de haber reformado con éxito la economía no era condición suficiente para un desarrollo sostenible y equitativo, por lo que se hacía necesaria una serie de medidas para consolidar dichas reformas; uno de estos analistas fue el chileno Sebastián Edwards, un destacado economista del Banco Mundial que en 1995 publica Crisis y reforma en América Latina.

Este autor afirmaba (Edwards, 1997 [1995], pp. 373-391) que la consolidación de las reformas pasaba por el establecimiento de un amplio y estable consenso entre las fuerzas políticas y por el convencimiento de la mayoría de la población de las bondades de las políticas reformistas; para ello, sería preciso mantener la estabilidad macroeconómica, generar un crecimiento rápido y sostenido, mejorar las condiciones sociales y reducir o eliminar la corrupción, la violencia y el crimen.

El nuevo consenso político debería permitir la discusión, pero salvaguardando los pilares esenciales del reformismo, a saber, la estabilidad, la apertura, la orientación al mercado y el alivio de la pobreza. Estos dos últimos pilares supondrían la necesidad de reconstruir el Estado, de forma que éste sólo se encargaría: de aquellas actividades productivas en las que la iniciativa privada dudase o fracasase, para concentrase en la provisión de servicios sociales para los pobres, de una educación de calidad y de una infraestructura básica; de garantizar un sistema normativo estable y un entorno macroeconómico que permitiese la expansión de las exportaciones; y de la protección del medio ambiente.

Las líneas de actuación para la consolidación de las reformas serían tres, una administración macroeconómica prudente, una serie de reformas estructurales e institucionales que permitiesen el aumento de la productividad y un conjunto de programas sociales que redujesen la desigualdad y aliviasen la pobreza.

Por lo que se refiere a la primera de las líneas de actuación, lo esencial sería mantener la disciplina fiscal, pero junto a ello habría que: elaborar políticas que fomentasen el ahorro privado; aumentar la inversión en infraestructura; desarrollar instituciones que añadiesen transparencia a la política macroeconómica y la aislasen de la presiones políticas; vigilar los movimientos de capitales; y evitar el endeudamiento excesivo, la apreciación del tipo de cambio real, la pérdida de competitividad y el declive del dinamismo de las exportaciones.

En esta línea destacaba la recomendación de reformar los sistemas de seguridad social, de forma que redujesen la carga fiscal del Estado, introdujesen la posibilidad de elegir el sistema de salud (mejorando así su justicia y eficacia), redujesen las distorsiones del mercado de trabajo, promoviesen el empleo y el aumento de la productividad y estimulasen el desarrollo de los mercados financieros locales y el ahorro privado.

Otra forma de estimular el ahorro privado sería por medio del aumento del ahorro público y de la creación de instituciones financieras seguras y fiables, así como de un sistema efectivo y eficaz de reglamentación e inspección.

El aumento del ahorro público pasaría por el incremento de los ingresos fiscales y la reducción del gasto público. La mejora de la recaudación y la administración de los impuestos junto con un refuerzo de la persecución del fraude y el aumento de las penas por evasión, podrían influir significativamente en el aumento de los ingresos fiscales. Por otro lado, el gasto público podría reducirse por medio de la eliminación de subvenciones y del despilfarro, así como por medio de privatización de empresas ineficientes.

Para aumentar la dotación de infraestructuras sería preciso, en primer lugar, aumentar la inversión pública, pero en este caso y para asegurar un alto rendimiento social, sometiendo los proyectos a rigurosos procesos de evaluación. En segundo lugar y para fomentar el desarrollo de infraestructuras a través de la iniciativa privada, se precisaría de un marco regulador creíble que protegiesen los derechos de propiedad.

La creación de instituciones que garantizasen la transparencia de las políticas macroeconómicas y las aislasen de las presiones, para evitar así el ciclo político, serían otras de las medidas recomendadas. En este caso, la independencia de los bancos centrales del poder ejecutivo podría permitir una política monetaria eficaz, así como la definición de los procesos presupuestarios podría ayudar a mantener la disciplina fiscal necesaria.

El segundo de los ejes de la consolidación sería el propio desarrollo de las reformas estructurales e institucionales, al entenderse que las reformas parciales e incompletas obstaculizarían un proceso de crecimiento autosostenido al restar credibilidad y generan aplazamientos, mientras que las reformas de base amplia generarían una sinergia positiva.

Dos líneas prioritarias destacarían en el desarrollo de las reformas, el aumento de la eficacia y la productividad y la creación de instituciones que fortaleciesen el nuevo Estado. Entre las áreas principales del desarrollo de las reformas destacarían el mercado de trabajo, la educación, la privatización y desregulación, la función pública (o servicio civil) y la consolidación de la apertura.

Sería necesario eliminar las rigideces del mercado de trabajo para permitir un adecuado desarrollo de los mercados de bienes y servicios. Particular relevancia tendría la flexibilización y abaratamiento del despido, de forma que las empresas pudiesen adaptarse a las cambiantes situaciones del mercado internacional. Otro aspecto importante a tener en cuenta sería la necesidad de reducir el sector informal, ya que afectaría negativamente a la recaudación de impuestos, la modernización y la igualdad. Además, la consolidación democrática requeriría de procesos de negociación colectiva, donde los sindicatos representasen verdadera y justamente a los trabajadores.

En el plano educativo, la educación elemental habría de ser prioritaria, ya que sus rendimientos sociales y económicos serían altos; habría que generar iniciativas innovadoras en el sistema educativo y reforzar la enseñanza en ciencia y tecnología, base de la competencia internacional; además, habría que incorporar a los grupos tradicionalmente olvidados en los sectores económicos dinámicos y para ello sería necesario mejorar la educación de las poblaciones indígenas con programas bilingües; la participación de las comunidades en la educación tendría que ser un elemento a tener en cuenta en los procesos de descentralización; habría de combinarse la oferta educativa pública con la privada, permitiendo que la población pudiese elegir por medio del sistema de cupones; habría de fomentarse la formación de los trabajadores por medio de incentivos fiscales; y habrían de mejorarse los conocimientos y la responsabilidad de los profesores, vinculando los salarios de éstos a los resultados obtenidos.

La consolidación del proceso de apertura dependería del aumento del valor añadido de las exportaciones y esto sólo podría lograrse por medio de la elaboración de políticas que mejorasen la capacidad tecnológica de los sectores implicados, así como aprobando leyes que protegiesen los derechos de propiedad en actividades basadas en el conocimiento.

Si se redujese la dimensión del Estado con nuevas privatizaciones sería posible aumentar su eficacia global, al centrarse éste en los programas sociales, la educación y las infraestructuras básicas; los beneficios de dichas privatizaciones deberían emplearse en reducir el pasivo del Estado, en lugar de en financiar gastos corrientes. Pero además, estas privatizaciones deberían ir acompañadas de marcos modernos de desregulación e inspección, que garantizaran que los servicios públicos privatizados no abusasen de su poder y que las autoridades no se apropiasen de sus bienes. La función pública habría de ser profesional, eficiente y bien retribuida.

El tercer eje los constituirían los programas sociales para tratar de reducir la desigualdad y aliviar la pobreza, ya que esto no sólo mejoraría las condiciones de vida de la población, sino que daría mayor estabilidad al nuevo sistema económico y a la democracia. Sería preciso que los Estados reasignasen el gasto social hacia los servicios sociales prioritarios, eliminando los subsidios que beneficiaran a los segmentos acomodados, compensando a los pobres por dichas reducciones y recuperando los costes de los servicios que recibieran los ricos; además, sería preciso ampliar la base imponible, mejorar la recaudación fiscal y disminuir la evasión de impuestos para garantizar una adecuada política redistributiva. Sin embargo, habría que huir de los instrumentos de política social que generasen distorsiones en los mercados, tanto de trabajo como de bienes y servicios.

Tres serían los elementos de este eje; el primero, las políticas a largo y medio plazo de crecimiento, empleo y mejora salarial (liberalización comercial, reducciones de impuestos al uso del trabajo y el capital, inversión en capital humano…), ya que la reducción de la pobreza pasaría por incorporar a los pobres al aparato productivo; el segundo, los programas a corto plazo de elevación del nivel de vida de los pobres, abordando problemas como la desnutrición, el acceso a los servicios de salud y el suministro de agua potable, donde la participación de las comunidades en su diseño y gestión sería esencial; y el tercero, las políticas que redujesen la desigualdad y ofreciesen servicios públicos eficientes a la clase media (educación, instituciones que fortalezcan el Estado, seguridad ciudadana…), ya que ésta podría dar un apoyo político más amplio al proceso de reforma.

Por último, cabe señalar que los tres ejes de la consolidación de las reformas se reforzarían mutuamente; por ejemplo, el control de la inflación beneficiaría el mantenimiento del poder adquisitivo de los pobres y las reformas en la seguridad social aumentarían la eficacia del mercado de trabajo y la productividad, al tiempo que mejorarían las finanzas del sector público y el equilibrio macroeconómico global.

2.2.2.- El neoestructuralismo y la transformación productiva con equidad.

El pensamiento estructuralista consiguió salir de la travesía del desierto que supuso la década pérdida del desarrollo, los ochenta, y ello gracias a una profunda renovación ideológica liderada por Fernando Fajnzylber y que dio pie al llamado neoestructuralismo.

A partir del trabajo de Fernando Fajnzylber, en el seno de la CEPAL se fue elaborando un diagnóstico de la crisis de los países latinoamericanos alternativo al del Consenso de Washington; según el diagnóstico cepalino las causas de la crisis estaban ligadas al carácter rentista del modelo de desarrollo latinoamericano.

A pesar de que la inyección de recursos (ahorro externo) fue mayor en los países latinoamericanos que en otros de industrialización tardía, aquéllos no alcanzaron el dinamismo de éstos, ya que gran parte de dichos recursos en lugar de destinarse a la inversión se derivaron hacia un consumo de imitación de patrones de los países desarrollados. Además el modelo de desarrollo se basó en la renta de los recursos naturales, en el endeudamiento externo, en el desequilibrio financiero, con el consiguiente impuesto que suponía la inflación. Cuando estos elementos se fueron erosionando y se produjo en 1981 el colapso de la deuda externa, el patrón de desarrollo no pudo prolongarse.

Apoyándose en lo anterior, en 1990 la CEPAL publicó un informe titulado Transformación productiva con equidad. La tarea prioritaria de América Latina y el Caribe en los años noventa. Dicho informe, además de presentar un diagnóstico alternativo al neoliberal, sobre la situación de subdesarrollo de los países que habían aplicado la industrialización por sustitución de importaciones, recogía un conjunto de recomendaciones de política económica que obedecían a una concepción neoestructuralista del problema del subdesarrollo latinoamericano y a las enseñanzas que había dejado la crisis de los años ochenta.

La transformación productiva con equidad pretendía crear nuevas fuentes de dinamismo que permitiesen alcanzar algunos de los objetivos de una nueva concepción de desarrollo basada en crecer, mejorar la distribución del ingreso, consolidar los procesos democratizadores, adquirir mayor autonomía, crear las condiciones que detengan el deterioro ambiental y mejorar la calidad de vida de toda la población.

La propuesta de transformación productiva estaba apoyada en una serie de criterios que recogemos a continuación (CEPAL, 1990-c, pp. 14-15):

a) La búsqueda de la mejora en la competitividad, por la vía de la incorporación del progreso técnico, que generase aumentos de productividad, en lugar de conseguir éstos por la vía de la depreciación de los salarios reales.

b) La transformación integral del sistema socioeconómico, ya que la transformación productiva se insertaría en una red de vinculaciones con el sistema educativo, la infraestructura tecnológica, energética y de transportes, las relaciones entre empleados y empleadores, el aparato institucional público y privado y el sistema financiero.

c) La industrialización como eje de la transformación productiva, ya que este sector incorporaría y difundiría el progreso técnico, al tiempo que permitiría la vertebración intersectorial de la industria con la agricultura y los servicios.

d) La incorporación de la dimensión ambiental y geográfico-espacial, que permitiese revertir las tendencias negativas sobre el medio ambiente y al mismo tiempo utilizar los recursos naturales sobre las bases de la investigación y la conservación.

e) La necesidad de compatibilizar el crecimiento sostenido apoyado en la competitividad y la mejora de la equidad, priorizando en cada país según sus circunstancias entre competitividad y equidad.

El documento también daba una serie de orientaciones respecto de cómo diseñar las políticas de la transformación productiva (CEPAL, 1990-c, pp. 16-19):

a) No sería suficiente con crear un marco macroeconómico estable, ni con aplicar una política de precios correctos; sería necesaria también la aplicación de políticas sectoriales, así como la integración de las políticas a corto y largo plazo. Serían igualmente necesarios cambios institucionales que permitiesen una nueva forma de interacción entre los agentes sociales públicos y privados, entre el Estado y la sociedad civil.

b) La transformación productiva, debido al retardo que lleva consigo, en cuanto a sus efectos sobre la incorporación de los sectores marginados, debería venir acompañada de una política redistributiva mientras perdurase la heterogeneidad estructural. Entre dichas medidas redistributivas estarían: servicios técnicos, financieros y comerciales; capacitación de microempresarios, trabajadores autónomos y campesinos; apoyo a la formación de microempresas; adecuación de los servicios sociales a las necesidades de los sectores más pobres; fomento de las organizaciones sociales que permitiesen la ayuda mutua y una adecuada representación de los más desfavorecidos ante el Estado; y aprovechamiento de las potencialidades redistributivas de la política fiscal, tanto por el lado de los ingresos como por el del gasto público.

c) El éxito de la transformación productiva con equidad estaría muy influido por el logro de una integración regional; dicha integración habría de estar basada en criterios sectoriales, tener ámbitos subregionales y ser graduales, de forma tal que tomasen protagonismo las empresas, instituciones y las asociaciones en aras de la competitividad y la rentabilidad.

La transformación productiva debería darse en un contexto institucional determinado y éste tendría que ser democrático, pluralista y participativo. Las estrategias políticas deberían reflejar la voluntad mayoritaria y estar sujeta a los cambios que ésta determine; además, la concertación estratégica se convertiría en herramienta decisiva de la transformación productiva con equidad y en ella el papel del Estado pasaría por ser el anfitrión de la misma y generar comportamientos convergentes con los propósitos comunes (CEPAL, 1990-c, pp. 15-16).

La transformación productiva con equidad planteaba la necesidad de generar un círculo virtuoso entre crecimiento, competitividad, progreso técnico y equidad, al igual que hicieron otros países de industrialización tardía. La equidad favorecería el crecimiento, pues permitiría la existencia de un patrón de consumo compatible con una mayor inversión y promovería patrones de comportamiento, de valorización social y de liderazgo favorables al crecimiento. Además, la equidad reforzaría la competitividad auténtica (basada en el progreso técnico), ya que favorecería la difusión, asimilación progresiva y adaptación de patrones tecnológicos adecuados, la homogeneización de productividades y de patrones de comportamiento y, de esta forma, la capacidad de inserción internacional. Una sociedad no equitativa sólo favorecería la competitividad espuria o de corta vida (basada en bajos salarios o en la explotación de los recursos naturales), dificultando que los recursos se encauzasen hacia el progreso técnico y redirigiéndolos hacia el consumo o hacia el exterior; así, al poco tiempo, la competitividad espuria se iría erosionando y el crecimiento se ralentizaría. De esta forma, los países que enfatizasen la competitividad descuidando la equidad no se insertarían sólidamente en los mercados internacionales y los que priorizasen la equidad descuidando la competitividad verían como sus economías se deterioraban, perjudicando de este modo la equidad conseguida (CEPAL, 1990-c, pp. 63-99).

Las formas tradicionales de intervención del Estado también deberían modificarse aumentando su eficacia y eficiencia sobre el sistema económico, sin que ello signifique necesariamente ni el aumento ni la disminución del sector público. El fortalecimiento de la competitividad, basada en la incorporación del progreso técnico y la evolución hacia una mayor equidad, pasaría a ser la prioridad de la acción pública. También serían necesarias nuevas formas de planificación que permitiesen una mejor articulación entre las decisiones a corto, a medio y a largo plazo, una mayor articulación intersectorial y un respaldo técnico a la concertación estratégica (CEPAL, 1990-c, pp. 63-99).

La transformación productiva con equidad propuesta en este informe se apoyaba, por tanto, en tres pilares fundamentales, la interdependencia internacional, la competitividad y la concertación social.

Durante los años noventa la CEPAL ha venido desarrollando las ideas que se esbozaban en Transformación productiva con equidad y ha elaborado varios informes sobre ello, destacando: El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y medio ambiente; Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado; Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad; Población, equidad y transformación productiva; El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe (Lahera et al., 1995; Ottone, 1992-1993).

En el enfoque integrado (CEPAL, 1992-d) se defendía la idea de que las políticas económicas no sólo deberían estar al servicio del crecimiento sino también de la equidad y que las políticas sociales, además de preocuparse por la equidad, habrían de tener un efecto productivo y de eficiencia que redundase en el crecimiento económico.

De las tres políticas que contribuyen a la equidad, empleo productivo, inversión en recursos humanos y transferencias, sólo la última no favorece el crecimiento. En este sentido, la CEPAL apoyaba su estrategia en el progreso técnico, el empleo productivo y la inversión en recursos humanos, para tratar que los pobres acumulasen el capital necesario para salir de su situación de pobreza; las políticas asistenciales perderían relevancia frente a las políticas productivistas. El capital acumulado por los pobres, bien utilizado en promover la competitividad, implicaría mayor crecimiento, al igual que economías abiertas con equilibrios macroeconómicos y equilibrio social reforzarían la competitividad, con lo que la equidad y el desarrollo pasarían a ser complementarios en lugar de competitivos.

Un elemento central del enfoque integrado era, por tanto, la ampliación del empleo productivo en sectores de creciente productividad, con remuneraciones adecuadas, en favor de los más pobres, pero como éste sería un proceso lento, se precisaría de una serie de medidas redistributivas complementarias. Dichas medidas podrían ser: la ampliación de los mercados de capital a las pequeñas, medianas y microempresas; el establecimiento de programas masivos de capacitación para microempresarios, trabajadores por cuenta propia y campesinos; la aprobación de reformas legislativas que favoreciesen la creación de microempresas; la adecuación de los servicios sociales en favor de los más pobres; el fomento de las organizaciones de ayuda mutua y de representación de los pobres ante el Estado; y el aprovechamiento de la capacidad redistributiva de la política fiscal.

Para fomentar la relación entre competitividad y equidad se precisaría de la formación de los recursos humanos (capacitación, educación, ciencia y tecnología), por lo que la educación y el conocimiento se convertirían en un eje de la transformación productiva con equidad; este aspecto fue recogido en el documento (CEPAL, 1992-c) así denominado en cuya elaboración participó junto a la CEPAL, la UNESCO.

El ciclo educativo que surgió en América Latina en la posguerra estaba agotado, había caído la calidad de la educación y su capacidad integradora en el sistema productivo, la capacitación en las empresas era embrionaria, la formación técnica era obsoleta y la investigación científica era insuficiente y alejada del sistema productivo. La transformación productiva con equidad requeriría, por tanto, de un nuevo sistema educativo, cuya definición que habría de estar basada en el consenso social y en la visión estratégica del desarrollo que tuviese el Estado. La reforma del sistema educativo habría de centrarse en dos objetivos, la ciudadanía (equidad, responsabilidad social, transmisión de valores y formación de cultura democrática) y la competitividad (adquisición de habilidades y destrezas para el trabajo productivo). Deberían ser principios inspiradores de la reforma, la equidad (igualdad de oportunidades y compensación de diferencias) y el esfuerzo (evaluación de los rendimientos e incentivo a la innovación). Los lineamientos que se proponían eran la integración (dirigida a fortalecer la capacidad institucional de los países) y la descentralización (dirigida a favorecer una mayor autonomía de la acción educativa, tratando de asegurar los rendimientos y responsabilizar a los agentes de los resultados).

La estrategia educativa de la CEPAL a puntaba a la combinación de criterios rectores tradicionales (ciudadanía, equidad e integración) y modernos (competitividad, esfuerzo y descentralización).

El desarrollo sustentable ha sido otro de los aspectos del desarrollo de la transformación productiva con equidad, donde ésta se puso en relación con el medio ambiente (CEPAL, 1993-c). Una estrategia de crecimiento basada en la exportación de los recursos naturales, manufacturados o no, no podría ser sostenible y esa competitividad espuria se iría erosionando en poco tiempo, a la vez que iría empeorando la calidad de vida de la población. Por tanto, la conservación del medio ambiente sería un elemento más de la estrategia de desarrollo, una vez superada la falaz dicotomía entre medio ambiente y desarrollo.

Para incorporar la dimensión ambiental en el proceso de desarrollo la actividad prioritaria debería ser la formulación de políticas nacionales de educación y comunicación, al objeto de aumentar la conciencia pública sobre le problema de sustentabilidad del desarrollo.

Además, se haría necesaria una mayor reglamentación ambiental en materia de salud, contaminación de mares, gestión de cuencas hidrográficas, transporte, eliminación de residuos peligrosos, etc. También se hacía imprescindible vincular la política económica con el medio ambiente, de forma que los precios de los bienes y servicios reflejasen el coste social de su producción (impuestos de contaminación a las industrias, tarifas de circulación vial, peajes en zonas congestionadas de grandes ciudades, sobre-precio de la energía…) y que se incluyese el impacto ambiental en la evaluación de los grandes proyectos de inversión. Por otro lado, podría haber una importante fuente de dinamismo económico en todas aquellas actividades vinculadas a las energías limpias, la eliminación de residuos, el tratamiento de aguas, el reciclaje, etc.

En el plano de la inserción internacional, la CEPAL elaboró su propuesta de Regionalismo abierto (CEPAL, 1994-c), con la que trataba de compatibilizar la liberalización de las relaciones económicas exteriores (comerciales y financieras) en el ámbito internacional con los acuerdos de integración regional. La propuesta se basaba en modelos de integración más liberalizadores que las tendencias internacionales, por ejemplo, una reducción arancelarias generalizada de mayor intensidad dentro del área de integración. Con esta estrategia se contribuiría a elevar la competitividad internacional, por la vía de la liberalización, sin perjudicar la integración regional e incluso hemisférica, donde el ingrediente preferencial se considera esencial.

El regionalismo abierto, además, requeriría: una liberalización amplia en términos de sectores y de países; una estabilidad macroeconómica de los países; adecuados mecanismo de pagos y de comercio; la construcción de infraestructura; de la armonización de normas comerciales, regulaciones internas, estándares y normas laborales y de inmigración; un arancel exterior común moderado; el refuerzo de los organismos regionales de apoyo a la balanza de pagos; unos mecanismos rápidos de consulta y resolución de conflictos; las políticas de defensa de la competencia; y unos esquemas flexibles de integración, de forma que la dinámica del proceso impusiera el ritmo del desarrollo institucional.

En los últimos años la producción de documentos de desarrollo de la propuesta de Transformación productiva con equidad ha disminuido sensiblemente; aun así merece la pena destacar los documentos Fortalecer el desarrollo: interacciones entre macro y microeconomía (CEPAL, 1996-c) y El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafíos (CEPAL, 1998-c).

Todos estos documentos han permitido a la CEPAL profundizar en su propuesta y seguir enriqueciendo el pensamiento neoestructuralista durante la década de los noventa.

2.2.3.- El pensamiento alternativo y el desarrollo con rostro humano.

El pensamiento alternativo surgido del Relatorio de Uppsala ha tenido entre sus más importantes manifestaciones desde finales de los años ochenta el ajuste con rostro humano de la UNICEF y el desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); en ambos se recoge una versión actualizada de la concepción del desarrollo como negación de la pobreza.

a) El ajuste con rostro humano.

El pensamiento alternativo sobre desarrollo emanado del Relatorio de Uppsala se vio fortalecido a finales de los ochenta con la propuesta del Ajuste con rostro humano de la UNICEF, publicada en 1987. Dicho informe supuso la más elaborada alternativa a las recomendaciones de estabilización y ajuste estructural propugnadas por el FMI y el Banco Mundial desde los años setenta.

En este documento se defendía la necesidad de una estabilización económica (ajuste ortodoxo, preconizado por el FMI) y de un ajuste estructural (ajuste orientado hacia el crecimiento, preconizado por el Banco Mundial), pero se iba más allá defendiendo que dicho ajuste habría de hacerse garantizando la protección de los grupos vulnerables, es decir, que toda la población viese cubiertas sus necesidades básicas de nutrición, salud y educación (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 163-166).

Para iniciar una senda de crecimiento que permitiese mejorar el nivel de vida de los sectores más vulnerables de los países en desarrollo, lo primero sería reducir los desequilibrios económicos externos e internos; una vez estabilizada la economía resultaría necesario ajustarla por medio de una reestructuración productiva que permitiese iniciar una renovada senda de crecimiento. Sin embargo, el crecimiento por si sólo no garantizaría la protección de los grupos vulnerables, que en muchos casos verían como sus condiciones se deterioran a corto plazo como efecto de la estabilización y el ajuste; se harían necesarias, por tanto, una serie de políticas compensatorias de los efectos a corto plazo, redistribuidoras de los beneficios del crecimiento económico y una selectividad en las políticas de ajuste, incluyendo como criterio de prioridad no sólo el crecimiento sino también la erradicación de la pobreza.

La forma de conseguir un ajuste con rostro humano supondría la aplicación de una serie de medidas concretas dependiendo de cada país, pero que habrían de corresponderse con los principales elementos del enfoque, que eran los siguientes (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 166-173):

a) Macropolíticas expansivas graduales, destinadas a conseguir la estabilización.

b) Mesopolíticas selectivas, que garantizasen la satisfacción de las necesidades básicas y promoviesen el desarrollo económico.

c) Políticas sectoriales de reestructuración del sector productivo, priorizando las actividades de pequeña escala.

d) Políticas destinadas a incrementar la equidad y eficiencia del sector social.

e) Programas compensatorios, para proteger los niveles básicos de vida, salud y nutrición, antes que los efectos positivos del crecimiento generado llegasen a los grupos vulnerables.

f) Seguimiento regular de los niveles de vida, salud y nutrición de los grupos vulnerables durante el ajuste.

Las macropolíticas de estabilización habrían de llevarse a cabo minimizando sus efectos deflacionarios a los estrictamente necesarios. Es decir, cuando fuese posible, se debería equilibrar la balanza comercial sin necesidad de reducir la demanda interna, bien exportando más o bien sustituyendo importaciones; se deberían evitar las reducciones del consumo y de la inversión interna, realizadas con el fin de disminuir las importaciones, para no perjudicar a medio plazo el stock de capital físico y humano; y la reducción de la inflación sólo habría de ser un tema prioritario cuando amenazase a los grupos vulnerables, por lo que se precisa de un menor rigor en el equilibrio presupuestario y el volumen del crédito.

El equilibrio de los presupuestos habría de realizarse por la vía del aumento de los ingresos fiscales y no tanto por la de la reducción del gasto, ya que existirían algunas prioridades que serían responsabilidades del sector público y que no deberían dejarse de atender, tal es el caso de la atención primaria en salud, la educación primaria, el saneamiento, la infraestructura económica, etc.; en muchos casos incluso sería necesario un aumento del gasto en estos sectores. Los ingresos podrían aumentarse mejorando la eficacia recaudatoria y/o aumentando la base imponible y los tipos impositivos.

Además, habrían de considerarse sistemáticamente los efectos que sobre los grupos vulnerables tienen cada uno de los instrumentos utilizados en las diferentes políticas, eligiendo aquellos cuyo impacto negativo fuese menor o cuyo impacto positivo fuese mayor. Normalmente al tener en cuenta esto el ritmo de aplicación de las diferentes medidas de ajuste sería menor, produciéndose así un ajuste gradual, frente al ajuste rápido del enfoque ortodoxo (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 190-197).

Las macropolíticas deberían ser complementadas con una serie de mesopolíticas que influyesen tanto en la disponibilidad de bienes y servicios (políticas de oferta) como en la distribución del ingreso (políticas de demanda) (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 197-204).

Entre las políticas de oferta que contribuirían al ajuste con rostro humano tendríamos las siguientes:

a) La selectividad en la asignación del gasto público, tanto entre sectores (por ejemplo, entre defensa y educación) como dentro de los propios sectores (por ejemplo, entre educación primaria y superior), así como en el tipo de gasto (por ejemplo, gastos corriente o de capital).

b) La reasignación de la ayuda financiera internacional atendiendo a las prioridades de crecimiento y de dimensión humana, utilizando criterios de valoración social y de análisis coste/beneficio social para los proyectos.

c) La asignación del crédito según áreas prioritarias (por ejemplo, pequeños agricultores o pequeños empresarios industriales o de servicios).

d) La modificación de los precios mínimos o máximos garantizados de los productos agrícolas para que el productor oriente su producción hacia los productos básicos de alimentación en lugar de hacia productos de exportación, o para mantener unos niveles de ingresos en las zonas rurales (por ejemplo, el aumento de los precios de los alimentos, que favorecería el abastecimiento y los niveles de ingresos rurales, pero que tendrían que ser compensados con subvenciones al consumo para proteger a los grupos vulnerables de zonas urbanas que no podrían pagar esos precios).

Por otro lado, también las políticas de demanda contribuirían a esta estrategia y entre ellas podríamos destacar:

a) Una mayor presión fiscal que permitiese aumentar el gasto destinado a mejorar la situación de los grupos vulnerables; aquí unos impuestos directos progresivos, unos impuestos indirectos sobre los bienes de lujo y unas subvenciones a los bienes de primera necesidad podrían ser muy eficaces.

b) Unos controles de precios al consumidor donde existiese una oferta suficiente que permitiera precios estables para los productos de primera necesidad (por ejemplo, alimento básico, combustible básico, jabón y medicamentos esenciales).

c) La modificación de los controles y aranceles de importación, elevándose para los productos menos prioritarios y reduciéndose para los prioritarios, respecto de los bienes necesarios para la producción sus aranceles deberían determinarse según el producto final para el que se utilizasen.

d) La reducción de empleo público y salarios públicos sólo si no incidiera directamente sobre los grupos vulnerables y siempre con gradualidad y selectividad en el despido y la reducción salarial para proteger a los trabajadores de estos grupos, creando al mismo tiempo empleo compensatorio (por ejemplo, en obras públicas, construcción de viviendas o pequeñas empresas).

e) La redistribución de los activos en favor de los grupos vulnerables (por ejemplo, reforma agraria).

La reestructuración productiva necesaria para el crecimiento se acometería fundamentalmente a través de políticas sectoriales; en este caso, debería priorizarse el fomento de aquellas actividades que generasen empleo y elevasen los ingresos de las familias pobres (por ejemplo, programas de ayuda y de créditos para pequeños agricultores y pequeñas y medianas empresas manufactureras y de servicios).

También deberían aplicarse políticas que incrementasen la equidad y la eficiencia del sector social, redistribuyendo el gasto social hacia los servicios básicos y las intervenciones de bajo coste.

Los programas compensatorios deberían ser un elemento más de la política de ajuste, ya que, normalmente, ésta traería consigo a corto plazo una reducción de los ingresos de los grupos de población vulnerables y un aumento de los precios de los alimentos. Los programas de obras públicas serían muy eficaces en este sentido ya que además de mejorar la infraestructura social y económica elevarían los ingresos de los grupos vulnerables a través de la creación de empleo. Además los programas de nutrición también contribuirían a paliar los efectos del ajuste, tal es el caso de las subvenciones de alimentos para grupos específicos, la asistencia de salud y la aportación directa de alimentos a los grupos más vulnerables.

Respecto al seguimiento del ajuste, éste debería incluir además de los tradicionales indicadores económicos mensuales, trimestrales y anuales, otros que con la misma temporalidad reflejasen los ingresos, la nutrición y la salud de los grupos vulnerables, al objeto de poder actuar con celeridad cuando dichos indicadores se deteriorasen (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 171-163).

El papel de la ayuda financiación externa, aunque no imprescindible, si resultaría importante. Gracias a dicha financiación, en forma de créditos, de ayuda al desarrollo, o de aplazamiento en el pago de la deuda, se podrían obtener recursos para la inversión sin necesidad de contraer el consumo y sin incrementar el desempleo, además podría permitir que se mantuviesen los niveles de gasto público; esta inyección de recursos externos en las economías podría suponer una más lenta reducción de los desequilibrios pero al mismo tiempo podría significar un menor impacto negativo sobre los grupos vulnerables (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 186-189).

Para garantizar la defensa de los intereses de los grupos vulnerables se haría necesario incluir dentro del equipo que desarrollase el ajuste, además de a los ministerios de economía, a aquellos otros ministerios encargados de cuestiones sociales, tales como los de desarrollo, planificación o bienestar social; también habría de fomentarse la capacitación y la participación de estos grupos vulnerables para hacerlos actores de su propio desarrollo.

La justificación de un ajuste alternativo al ajuste ortodoxo no sólo se encontraría en razones justicia social, sino que habría razones económicas a favor de dotar de rostro humano al ajuste: la mayor productividad de las explotaciones agrarias pequeñas; las mayores tasas sociales de rendimiento de las pequeñas empresas industriales; los altos coeficientes coste/beneficio de las inversiones en obras públicas; la correlación entre los bajos niveles de productividad y los bajos niveles de nutrición; la menor productividad de los adultos con retraso en el crecimiento consecuencia de una desnutrición infantil; las altas tasas de rendimiento de la inversión en educación primaria frente a la realizada en educación secundaria o superior o capital físico; la relación entre las tasas de crecimiento y el nivel de alfabetización, etc. (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 176-177).

b) El desarrollo humano.

En 1990 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publicó Desarrollo Humano. Informe 1990; dicho documento, que recogía las ideas básicas del Ajuste con rostro humano, marcó el inicio de una nueva etapa en la estrategia de desarrollo de las Naciones Unidas.

Según del PNUD, el objetivo central del desarrollo humano sería el ser humano, ya que dicho desarrollo sería un proceso por el cual se ampliarían las oportunidades de éste. Dichas oportunidades, en principio podrían ser infinitas y cambiar con el tiempo; sin embargo, las tres oportunidades más esenciales serían disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para poder lograr un nivel de vida decente. Si no se poseen estas oportunidades esenciales, otras resultarían inaccesibles (PNUD, 1990-c, pp. 8-12).

Pero el desarrollo humano comprendería otras muchas dimensiones tales como la libertad política, económica y social, la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de los derechos humanos.

El desarrollo humano tendría además dos aspectos distintos, la formación de las capacidades humanas (mejor estado de salud, conocimiento y destreza) y el uso que la población hace de las capacidades adquiridas (descanso, producción y actividades culturales, sociales y políticas). Si el desarrollo humano no consiguiese equilibrar los dos aspectos podría generar una gran frustración humana.

El desarrollo humano iría más allá de la satisfacción de las necesidades básicas ya que compaginaría la producción y distribución de bienes de consumo con la expansión y uso de las capacidades humanas, incluyendo además un proceso dinámico de participación social, lo que lo convertiría en un concepto válido tanto para países desarrollados como subdesarrollados (PNUD, 1990-c, pp. 8-12).

El informe del noventa presentaba una serie de importantes conclusiones (PNUD, 1990-e, pp. 22-33):

a) Los países en desarrollo habrían realizado progresos significativos en materia de desarrollo humano durante las últimas tres décadas (aumentos significativos en esperanza de vida, alfabetización adulto, cobertura médica primaria, acceso a agua potable y producción de alimentos, y reducción de la tasa de mortalidad infantil).

b) La brecha Norte-Sur, en el campo del desarrollo humano básico, se habría reducido considerablemente durante las últimas tres décadas, a pesar de que la brecha de ingresos se habría ampliado; la brecha se habría estrechado en los componentes de la supervivencia básica (esperanza de vida, analfabetismo, mortalidad infantil) y continuaría ampliándose en los campos del ingreso y de los conocimientos avanzados y alta tecnología.

c) Los promedios de progreso, en cuanto a desarrollo humano, ocultarían grandes disparidades dentro de los propios países en desarrollo, entre zonas rurales y urbanas, entre hombres y mujeres, y entre ricos y pobres; el desarrollo humano sería sensiblemente menor cuando nos fijásemos en la población rural, femenina o pobre, por lo que la intervención pública, vía gasto social, sería ineficiente si no lograse llegar a estos grupos preferenciales.

d) Sería posible lograr niveles bastante respetables de desarrollo humano incluso con niveles de ingresos bastante modestos; habría países con mejor clasificación según el desarrollo humano que según los niveles de ingresos, lo que indicaría que habrían canalizado una mayor parte de sus recursos económicos hacia el progreso humano que aquellos otros países con mayores niveles de ingresos y menores niveles de desarrollo humano.

e) No existiría un vínculo automático en crecimiento económico y progreso humano; el camino más efectivo para el desarrollo humano sería el crecimiento económico acompañado de una distribución razonablemente equitativa del ingreso; sin embargo, a corto y medio plazo sería posible alcanzar un mayor desarrollo humano sin crecimiento, tan sólo con una distribución más equitativa de la riqueza.

f) Los subsidios sociales serían absolutamente necesarios para los grupos de menores ingresos; los mecanismos del mercado podrían ser muy importantes para una asignación eficiente de los recursos, pero no garantizarían una distribución justa, por lo que se haría necesaria una política compensatoria que diese oportunidades económicas a la población más pobre.

g) Los países en desarrollo no son tan pobres como para no poder pagar por el desarrollo humano y atender su crecimiento económico; los beneficios a medio y largo plazo de los gastos sociales sobre el desarrollo humano son muy importantes, por lo que resultaría muy conveniente una reestructuración de las prioridades presupuestarias de los países en desarrollo y mejora de la eficiencia pública.