El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 16)

Por lo que se refiere al gasto del Gobierno Central puede igualmente constatarse como durante la Administración Calderón se realizó un importante esfuerzo de contención del mismo que se rompió bajo la Administración Figueres. Durante las anteriores Administraciones, Arias y Monge, la reducción del gasto público no fue una prioridad, aunque existía una clara preocupación por el control del déficit.

En la tendencia al aumento del gasto público ha jugado un importante papel el aumento de tres partidas, los sueldos y salarios de los empleados públicos, las pensiones y los intereses de la deuda. Destaca de nuevo el esfuerzo de la Administración Calderón por reducir el gasto público vía reducción de la planilla salarial del Gobierno Central. Por otro lado, la elevación del gasto en pensiones se convirtió en la justificación de la reforma del sistema de pensiones; sin embargo, los efectos sobre dichos gastos no eran evidentes aún en 1997. Especial relevancia tiene el fuerte aumento de los intereses de la deuda interna, que se convirtió en un problema de gran importancia durante la Administración Figueres, siendo uno de los principales responsables del estrangulamiento financiero del Estado (Tablas 5.4 y 5.5).

Los principales esfuerzos por reducir el gasto público en todo el periodo objeto de estudio se han basado esencialmente en cinco actuaciones (MIDEPLAN, 1993-d, pp. 9-11). La primera y más importante fue la reducción del empleo público, que tuvo una especial relevancia durante la Administración Calderón (véase apartado 5.2.5). La segunda fue la aplicación de una política salarial austera (véase apartado 5.4). La tercera fueron las subejecuciones presupuestarias, de escasa importancia debido a ejecuciones superiores a las presupuestadas en distintas partidas.

TABLA 5.4

GASTOS PÚBLICOS (1985-1997).

Fuente: MIDEPLAN (1998-b, pp. 305-306) y elaboración propia.

Datos en porcentajes del PIB; SALARIOS: gasto público en sueldos y salarios; PENSIONES: gasto público en pensiones (antes de 1987 éste no aparece desglosado); IDI: gasto público en intereses de la deuda interna; GGC: gastos totales del Gobierno Central (tomado de la Tabla 5.3); GCSP: gasto consolidado del sector público (tomado de la Tabla 5.6).

La cuarta fue la postergación de obras de infraestructuras, particularmente desde la Administración Calderón, lo cual dejó al país, entre otras cosas, con una red de carreteras en un alto grado de deterioro; ello justificó la aprobación de la Ley de Concesión de Obra Pública en 1994, por medio de la cual las empresas privadas pueden participar en la creación y administración de la infraestructura productiva sin que se generen presiones adicionales sobre el gasto público (MIDEPLAN, 1997-a, p. 111).

Por último, la quinta fue la reducción de las transferencias (CAT, FEES, FODESAF…) y la eliminación de subsidios a determinados sectores (CNP, entre otros). En el mismo sentido destaca, por ejemplo, la obligatoriedad impuesta a determinadas instituciones de servicios públicos de incrementar sus precios y tarifas para ajustarlas a los costes y de transferir los beneficios al Gobierno Central, para financiar la deuda pública; de esta forma el flujo de transferencias en algunos casos llegó a invertirse.

TABLA 5.5

COMPOSICIÓN DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL (1985-1997).

Fuente: MIDEPLAN (1998-b, pp. 302-304).

Datos en porcentajes del total de gastos; AL: gasto público en sueldos y salarios; PENS: gasto público en pensiones (incluido en otros gastos para 1985 y 1986); IDI: gasto público en intereses de la deuda interna; IDE: gasto público en intereses de la deuda externa; CAT: gasto público en certificados de abono tributario; FEES: gasto público en el Fondo Especial de Educación Superior; FDSAF (FODESAF): gasto público en el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares; OG: gasto público en otros rubros.

TABLA 5.6

GASTO PÚBLICO Y GASTOS SOCIALES (1980-1997).

Fuente: elaboración propia a partir de datos de MIDEPLAN (1995-b, pp. 6-8) y MIDEPLAN (1998-b, pp. 15-19).

Las series no son estrictamente comparables ya que han sido obtenidas con metodologías diferentes y para 1986 no hay datos en ninguna de las dos series; los datos entre 1980 y 1985 se corresponden con valores del gasto total del sector público no financiero, mientras que los datos entre 1987 y 1997 se corresponden con el gasto consolidado del sector público; datos en porcentajes del PIB; GP: gasto público; GS: gasto social; EDUC: gastos en educación; SALUD: gastos en salud; VIV: gastos en vivienda; ASIST: gasto en asistencia social (el cambio en el peso absoluto y relativo observado en este gasto entre 1985 y 1987 obedece en parte a las diferentes metodologías); OG: otros gastos sociales (servicios recreativos, culturales y religiosos).

Por lo que se refiere al gasto social, principal partida sacrificada baja la perspectiva neoliberal en aras a la reducción del gasto público, conviene señalar como en el caso costarricense esto no ha sido así (Tabla 5.6). Tras la reducción de dicho gasto durante el periodo de crisis, a medida que el modelo reformista se ha ido implementando dicho gasto ha ido recuperando sus niveles originales, lo que viene a marcar una importante diferencia con otros procesos de ajuste estructural; ésta es una de las razones que permiten hablar de un ajuste estructural heterodoxo en Costa Rica, al cual no es ajeno el importente volumen de ayuda internacional recibida por el país, donde merece una especial mención la política de vivienda de la Administración Arias financiada en su mayoría con AOD. No obstante, la fuerte reducción del gasto público social producida durante la crisis y su lenta recuperación han terminado por afectar a los niveles de educación y de salud de la población costarricense.

5.2.4.- La reforma del sistema de pensiones.

Como casi todas las medidas de reforma del Estado, las que afectaron al sistema de pensiones fueron tardías y poco profundas. Lejos de caminar hacia un sistema de capitalización, como el que se implementó en Chile, considerado como el sistema ortodoxo, las actuaciones en Costa Rica se han limitado a racionalizar y agrupar los distintos regímenes de pensiones existentes en país, además de permitir regímenes complementarios de pensiones.

En Costa Rica antes de la reforma existía el régimen general de invalidez, vejez y muerte de la CCSS y diecinueve regímenes especiales de pensiones contributivas y no contributivas con cargo al Presupuesto Nacional, cada uno con características y privilegios diferentes. La falta de previsión actuarial de estos regímenes los había hecho insostenibles a largo plazo, por lo que se procedió a reformar los mismos.

Las principales medidas de racionalización del sistema de pensiones costarricense han sido la Ley Marco de Pensiones, la Ley de Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias. Además de dichas medidas, en 1990, la Administración Calderón aumentó la edad de jubilación de los pensionistas de la CCSS, a los 61 años y 11 meses, con un mínimo de 462 cuotas cotizadas, para los hombres, y a los 59 años y 11 meses, con un mínimo de 466 cuotas cotizadas, para las mujeres.

En 1992, bajo la Administración Calderón se aprobó una importante medida para racionalizar el sistema de pensiones y conseguir una sostenibilidad del mismo a largo plazo; dicha medida fue la Ley Marco de Pensiones, una de las escasas normas en materia de reforma del Estado que la Administración Calderón consiguió que aprobase la Asamblea Legislativa y que permitió crear el Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional.

La Ley Marco de Pensiones unificó todos los regímenes especiales de pensiones salvo tres, el del Magisterio, reformado en 1995, el del Poder Judicial, ligeramente modificado para equipararlo con el régimen general de la CCSS en 1996, y el de los diputados derogado y transferido al régimen general de la CCSS en 1996.

Con esta norma, en 1992, se estableció que todos los nuevos trabajadores públicos de los regímenes afectados pasaran a cotizar a la CCSS, por lo que el nuevo régimen de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional quedó cerrado para las pensiones contributivas, aunque no así para las no contributivas. De esta forma todos los trabajadores públicos de los regímenes reformados (Comunicaciones, Obras Públicas y Transportes, Hacienda, Ferrocarriles, Registro Nacional, Municipalidades, Guerra, Bandas y Músicos Militares…) pasaron a regirse por un único régimen de pensiones contributivas, en el que se incluyeron también las pensiones no contributivas (Beneméritos, Guerra no Contributivas, Ex Presidentes, Magón, Gracia…). Se trata, por tanto, de un régimen que a largo plazo quedará sólo para las pensiones no contributivas (MIDEPLAN, 1994-a, pp. 175-193).

Esta ley también afecto al régimen de pensiones del Magisterio Nacional, que igualmente quedó cerrado al pasar los nuevos trabajadores del campo de la educación a cotizar a un régimen propio de capitalización con importantes contribuciones de entre el 10% y 16% del salario. Sin embargo, los problemas de financiación de este régimen de pensiones, que no había sido integrado en el Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, propiciaron su modificación en 1995 con la Ley de Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional; mediante dicha norma todos los trabajadores del régimen, incluidos los que trabajaban en educación antes de 1992, debían optar entre integrarse en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o en el régimen de capitalización creado en 1992. Dicha medida provocó una fuerte contestación popular en forma de huelga general del Magisterio.

En ese mismo año, 1995, se aprobó también la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, por medio de la cual se permitía la creación de sistemas privados de pensiones destinados a obtener un complemento a la pensión pública; dicho régimen funciona bajo el sistema de capitalización de las contribuciones como cualquier plan de pensiones (MIDEPLAN, 1997-a, pp. 152-153).

5.2.5.- La reducción del empleo público.

Una de las principales medidas de reforma del Estado ha sido la reducción del empleo público; dicha actuación se ha justificado por dos motivos, una es la reducción de gastos corrientes por la vía del ajuste de plantilla y la otra es la necesidad de reducir un Estado considerado demasiado grande, ineficiente y dedicado a tareas que no debieran ser de su competencia; de esta forma al recortar las funciones del Estado también debe recortarse el personal encargado de las mismas.

En el caso costarricense la reducción de empleo público, auspiciada por los PAEs, se conoce con el eufemismo de movilidad laboral, la cual ha adoptado diferentes formas desde mediados de los años ochenta, que han tenido a su vez diferente incidencia.

Las primeras medidas de movilidad laboral fueron adoptadas durante las Administraciones Monge y Arias bajo el marco institucional de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público. Posteriormente, durante las Administraciones Calderón y Figueres se aplicaron los programas de movilidad laboral.

a) La Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público.

Con la aprobación de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público en 1984 se puso en marcha en Costa Rica un mecanismo de reducción del empleo público. En este caso las medidas iban encaminadas no tanto a la reforma del Estado en sí, cuya conveniencia en esos momentos no estaba aún clara, sino a la reducción de gastos públicos por la vía del ajuste de plantilla.

La citada ley autorizaba al Gobierno, a las instituciones y a las empresas públicas a incentivar mediante el pago de prestaciones, la renuncia de sus empleados a sus puestos de trabajo y cargos para dedicarse a actividades ajenas al sector público. Al mismo tiempo, se facultaba al Gobierno para amortizar aquellas plazas que quedaran vacantes por renuncia, defunción o cesantía, siempre que las mismas hubiesen estado ocupadas en propiedad por funcionarios públicos y no tuviesen carácter docente o medico-asistencial. Además de todo ello, la ley restringía la creación de nuevas plazas en el sector público (Valverde et al., 1992, pp. 24-26; Carvajal et al., 1994, pp. 118-123).

Ya bajo la Administración Arias se realizaron, con la financiación de la AID, estudios para poner en marcha programas de movilidad laboral en el CNP, en el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), en el IDA y el INCOFER. De todos estos programas sólo se puso en marcha bajo la Administración Arias el que afectó al INCOFER y ello debido a las fuertes pérdidas de dicha institución, que obligaban al Gobierno a realizar importantes transferencias al mismo; aun así no se produjeron despidos de trabajadores (Carvajal et al., 1994, pp. 118-123).

A pesar de dichas medidas, el empleo público siguió creciendo entre 1984 y 1990, y los programas de movilidad laboral, propiamente dichos, no entrarían en funcionamiento hasta la Administración Calderón.

b) Los planes de movilidad laboral.

Los planes de movilidad laboral se pusieron en marcha en Costa Rica por medio de un decreto ejecutivo de 1991; antes se había obtenido de la AID los fondos necesarios para el pago de prestaciones a los trabadores movilizados. Estos planes estuvieron en un primer momento a cargo del Ministerio de Reforma del Estado.

La Administración Calderón se había propuesto movilizar a 30.000 trabajadores públicos entre 1990 y 1994, 7.500 de ellos en una primera fase como resultado del compromiso adquirido con el FMI en el acuerdo de contingencia de 1991.

El plan de movilidad laboral comenzó con la movilidad voluntaria, basada en los incentivos recogidos en la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, con el compromiso del pago inmediato de las prestaciones, en una fuerte campaña de promoción para convencer a los trabajadores públicos de las oportunidades que ofrecía el sector privado y, según algunos funcionarios, en el deterioro institucional de los departamentos sobre los que se pretendía que recayera el grueso de la movilización (Valverde et al., 1992, pp. 27-28).

Sin embargo, ante la escasa aceptación de la movilidad voluntaria que ponía en peligro los compromisos con el FMI y la negociación del PAE III, la Administración Calderón decidió poner en marcha, bajo los auspicios del Ministro de Hacienda, Thelmo Vargas, la llamada movilidad laboral forzosa, es decir, un proceso de despido masivo y directo de trabajadores públicos.

La movilidad forzosa trató de aplicarse a instituciones como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), el MAG, el INVU, el INCOFER, el CNP y departamentos de las distintas instituciones que recibían recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF); aunque en la práctica sólo tuvo efectos masivos en el CNP, el INCOFER y en las Asignaciones Familiares (Valverde et al., 1992, pp. 29-31).

La presión social y política contra de estas medidas, así como varias sentencias de la Sala Constitucional, terminaron por paralizar la movilidad laboral forzosa a finales de 1991, además de provocar, junto con otras causas, el cese del Ministro de Hacienda.

Durante ese mismo año el plan de movilidad laboral pasó desde el Ministerio de Reforma del Estado hasta la Casa Presidencial al objeto de darle un tratamiento más político y menos técnico al mismo, al tiempo que se firmaba un acuerdo con la AID para la constitución de la Fundación de Cooperación Estatal (FUCE), una organización no gubernamental (ONG) financiada con recursos norteamericanos y que se encargaría de la ejecución del plan de movilidad laboral.

FUCE funcionó como un fideicomiso; con los fondos de la AID adelantaba el pago de las prestaciones a los trabajadores movilizados voluntaria o forzosamente y, posteriormente, recibía del Estado los recursos adelantados. De esta forma se eliminaron un importante número de trabas burocráticas y se agilizó la movilidad.

Bajo la gestión de FUCE y coexistiendo con la movilidad voluntaria y forzosa, se puso en marcha la llamada movilidad laboral voluntaria con incentivos adicionales, destinada a los trabajadores del Gobierno Central que renunciaran a sus puestos de trabajo durante 1991. Los incentivos adicionales consistían en el pago de las prestaciones durante doce años, en lugar de durante ocho, y un pago adicional equivalente a tres salarios del promedio de los devengados durante el último semestre (Valverde et al., 1992, pp. 31-33).

El resultado de la combinación de los tres tipos de movilidad laboral hizo que a finales de 1992 se hubiesen despedido más de 7.000 empleados públicos.

TABLA 5.6

EVOLUCIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO (1990 – 1997).

Fuente: MIDEPLAN (1998-b, pp. 256-261).

EP(%): empleo público en porcentajes del total del empleo; EP: número de empleados públicos; EPGC: número de empleados públicos del Gobierno Central; EPIA: número de empleados públicos de las instituciones autónomas; EPM: número de empleados públicos de las municipalidades.

Sin embargo, los logros de la Administración Calderón en materia de movilidad laboral se vieron ensombrecidos al no conseguir que se aprobase la Ley de Democratización del Sector Público. Por medio de dicha ley se pretendían eliminar más de 25.000 empleos públicos como consecuencia de las privatizaciones de FANAL, CEMPASA, FERTICA e INS, de la aplicación de la movilidad voluntaria con incentivos a todo el sector público y de la externalización de determinadas actividades (aseo, limpieza, mantenimiento, vigilancia, reparación, imprenta, cómputo…), que se subcontratarían con empresas cooperativas formadas por trabajadores públicos acogidos a esta nueva modalidad de movilidad, la movilidad horizontal (Valverde et al., 1992, pp. 34-37). Sin embargo, estas medidas no llegaron a aprobarse y en los últimos años de la Administración Calderón el empleo público no solo recuperó los niveles que tenía en 1990, sino que lo rebasó (de los 173.083 empleos públicos que había en 1990, se pasó a 176.515 en 1993) (MIDEPLAN, 1998-b, pp. 256-259).

La Administración Figueres siguió aplicando planes de movilidad laboral, coordinados por el Ministerio de Hacienda, y consiguió eliminar más de 9.000 empleos públicos desde el comienzo del mandato hasta 1996; aunque en 1997 se crearon casi 7.500 empleos públicos netos quebrando la tendencia de años anteriores.

A pesar de todo, lo cierto es que la política de gestión de recursos humanos del Estado desde 1990, donde se integran los planes de movilidad laboral, ha conseguido reducir el peso del empleo público en el conjunto del empleo del país (Tabla 5.6).

5.2.6.- La desregulación de los precios.

Una de las formas tradicionales de intervención del Estado costarricense en la economía ha sido la política de controles directos y dentro de ella el control de los precios de los alimentos y de los servicios públicos. Dicho control ha sido ejercido por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y por dos instituciones autónomas, el CNP y el SNE; estos dos organismos han sufrido durante todo este periodo un importante proceso de reestructuración que ha conducido a la práctica liberalización de los precios de los productos agrícolas y a la creación de la ARESEP.

a) La desregulación de los precios de los alimentos.

Los precios de los alimentos en Costa Rica han estado tradicionalmente distorsionados directa e indirectamente; en el primer caso, las distorsiones proceden de los controles de precios y de las prohibiciones o limitaciones a la importación y exportación de los productos; en el segundo caso, las distorsiones proceden de la política arancelaria, cambiaria y crediticia (Guardia et al., 1987, pp. 19-20). Dado que en otros lugares hemos recogido estas últimas políticas, nos centraremos en la política de precios.

El control de precios se justificaba en función de la protección del productor (frijol, arroz, leche, huevos y azúcar) o del consumidor (carne de vacuno y de porcino, café y grasa vegetal); en el caso del maíz, el mal funcionamiento del sistema hacía que ni productores ni consumidores se beneficiaran realmente; y en el caso del pollo, el atún y las patatas, no existía política de precios, aunque la estructura arancelaria trasladara la protección a los productores (Lizano, 1994, pp. 135-137).

El CNP se ha encargado tradicionalmente de fijar los precios de sustentación de los granos básicos (arroz, maíz y frijol), así como del control y, en algunos casos, el monopolio de su importación; mientras que el MEIC se ha ocupado del control de los precios de comercialización. En el caso de la carne de vacuno y porcino, la competencia para regular el precio de comercialización de los cortes populares la tenía el MEIC, mientras que una ley de 1978 mantuvo la prohibición de importar carne hasta 1992. En el caso de los huevos y del aceite de palma africana era también el MEIC el responsable de dicha la fijación de precios. El azúcar y el café, por el contrario, tenían sus precios regulados, respectivamente, por la Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), que fijaba la cuota de producción que debía destinarse al mercado interno, y el Instituto del Café (ICAFE), que fijaba el precio y la producción que debía destinarse al mercado interno (Guardia et al., 1987, pp. 19-39; Lizano, 1994, pp. 79-135).

La reestructuración del CNP.

De todas estos precios intervenidos la mayor desregulación se ha producido en los controlados por el Consejo Nacional de Producción (CNP), es decir, en los granos básicos. Esta institución venía acumulando importantes déficits y su gestión comenzó a ser catalogada como ineficiente y sus funciones como inadecuadas.

Como consecuencia de los compromisos recogidos en los PAEs I y II, el CNP sufrió una profunda reestructuración que le condujo, entre otras cosas, a privatizar en 1991 los puntos de ventas al por menor, dando lugar a cuatro Nuevas Empresas Cooperativas (NEC) (Durán, 1995).

Por otro lado, el CNP se vio obligado a reducir progresivamente los precios de intervención del arroz, el maíz y el frijol para que se equipararan a los precios internacionales, al tiempo que comenzaba a cobrar los costes de intermediación, se retiraba de la comercialización del arroz y limitaba sus compras de maíz y frijol sólo a pequeños productores. Además se eliminaron los subsidios directos y las restricciones a la importación privada de granos básicos cuando la demanda interna quedara insatisfecha (Chinchilla, 1992, pp. 466-467; MIDEPLAN, 1993-c, pp. 19-21).

La justificación de estas medidas se encuentra en que el proteccionismo al que estaba sometido el sector tenía escasos beneficios sobre el conjunto de la economía. La mayor parte de la producción de maíz y frijol se realizaba en pequeñas explotaciones y se dedicaba al autoconsumo, por lo que los precios de sustentación beneficiaban tan sólo a un pequeño grupo de productores (el 10% para el caso del frijol), mientras que el ahorro para el consumidor era exiguo, al representar estos productos una cada vez menor proporción de la dieta; la escasa comercialización de estos productos hacía que los beneficios de la política de precios se concentrase en unos pocos productores (Sáenz, 1990, pp. 235-245).

El caso del arroz era distinto; la producción se realizaba en grandes explotaciones, tecnificadas e integradas verticalmente con el sector industrial, por lo que se encontraba concentrada; la política de precios de sustentación había llegado generar excedentes que luego debía exportar el CNP a precios de mercado. Este hecho propició la retirada del CNP de la comercialización del arroz y el establecimiento de precios máximos de venta a nivel nacional, generando así una caída en la producción (Sáenz, 1990, pp. 235-245).

Tras estas modificaciones, el CNP quedó convertido hacia principios de los noventa en una institución de asesoramiento de los agricultores y de ejecución de las políticas asignadas por el MAG.

Otros precios no dependientes del CNP, como la carne y la leche también fueron sufriendo ajustes a lo largo de todo este periodo.

La Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

La política de desregulación de los precios de los alimentos que se ha ido implementado en Costa Rica desde la firma del PAE I, tuvo su culminación con la creación de un nuevo marco institucional en 1995; dicho marco fue la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (Asamblea Legislativa, 1995-b).

Esta nueva regulación ha puesto fin a las políticas de controles de precios por parte del Estado, por considerarlas regulaciones innecesarias, incluyendo las políticas de precios de los alimentos.