El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 26)

c) Redefinición del papel del Estado, de forma que sus actuaciones se centren en el fomento del crecimiento y de la equidad, para lo cual el Estado debiera tener como funciones el mantenimiento de un entorno general propicio para el desarrollo económico (Estado de derecho, justicia y seguridad), la creación de condiciones para el buen funcionamiento de los mercados (eliminando imperfecciones), la protección de los consumidores, productores y trabajadores de la arbitrariedad (calidad, higiene, condiciones ambientales…), la mejora de la distribución del ingreso (por las vías del desarrollo del mercado laboral –empleo, productividad y salarios-, del gasto público en capital humano –educación, capacitación y salud– y de programas específicos para grupos vulnerables), el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y la garantía de eficiencia (cantidad, calidad y precio) de los servicios públicos básicos (agua potable, electricidad, transporte, telecomunicaciones…)

d) Desarrollo del capital humano con actuaciones en el campo de educación (formación, actualización e incentivos para más y mejores docentes, aumento de las becas para estudiantes, mayor flexibilidad de la capacitación de la mano de obra…), lo cual pasa por un aumento del gasto público educativo, y de la salud, que en este caso requiere de la mejora de la eficiencia del sector.

e) Desarrollo de nuevas infraestructuras y mantenimiento de las existentes con medidas tales como una mayor participación de la iniciativa privada (al amparo de la Ley de Concesión de Obra Pública), la transformación del MOPT en un organismo planificador y no ejecutor de las políticas de infraestructuras y el aumento del gasto público en infraestructuras.

f) Reforma tributaria y mejora de la recaudación basadas en una simplificación del sistema tributario (pocos impuestos pero con base amplia) que permita evitar la evasión y reducir costes, la neutralidad del mismo respecto del sector exterior (reducción de los impuestos a la importación y de los costes fiscales de los productos que se exportan o que compiten interiormente con productos extranjeros) y en la eliminación de la función redistribuidora de dicho sistema (impuestos progresivos), que quedaría reducida a la vía del gasto público; en concreto se propone la reducción de aranceles, la ampliación de la base del impuesto de ventas, la simplificación del impuesto selectivo de consumo, la eliminación de impuestos pequeños, la ampliación de la base del impuesto sobre la renta y la eliminación de las discriminaciones que se aplican sobre dicha renta y la aplicación de impuestos de males (contaminación, costes de reposición…).

g) Apertura de mercados y privatizaciones por medio de actuaciones como la privatización de algunas empresas públicas (BICSA, BCR, FANAL e INS), la apertura de los mercados en los que existe monopolio público (licores, seguros, telecomunicaciones, suministro eléctrico y de petróleo) y la aplicación de los fondos procedentes de las privatizaciones a la formación de capital humano e infraestructuras, al refuerzo de los sistemas de pensiones, a la reducción de la deuda interna y al saneamiento del BCCR (lo que repercutirá en la reducción del déficit fiscal y de la inflación).

h) Sostenibilidad fiscal con medidas como la regulación constitucional de la política fiscal y limitación por ley del déficit fiscal, el control del gasto público, por parte de la Asamblea Legislativa, tanto del Gobierno Central como de las instituciones autónomas y la eliminación de las potestades de los diputados y del Gobierno en materia de modificación tributaria, quedando dichas medidas en manos de la mayoría cualificada de la Asamblea Legislativa.

El actual Presidente de la República, Miguel Ángel Rodríguez, como miembro de la Academia de Centroamérica y participante en un seminario sobre las reformas pendientes cuya discusión se recoge en Jiménez (1998-a), comparte las ideas generales de la agenda nacional antes citada, por lo que cabía esperar que tras su toma de posesión en mayo de 1998 dicha agenda hubiese comenzado a implementarse; sin embargo, el primer año de su mandato ha sido infructuoso en este sentido ante el fracaso de la política de concertación nacional que trató de implementar. En este segundo año los esfuerzos han estado centrados en consensuar con el PLN tres leyes, conocidas como el combo energético y dirigidas a liberalizar los mercados de la electricidad y las telecomunicaciones, consenso sobre el que planea la sombra de importantes comisiones para la élite política de los dos partidos por parte de empresas transnacionales interesadas en controlar dichos mercados

A pesar de una agenda técnicamente coherente con el creodo neoliberal, la falta de una mayoría parlamentaria suficiente y la dinámica de los partidos políticos costarricenses pueden hacer que la Administración Rodríguez pase a la historia como pasó la Administración Calderón, sin avances notables en las reformas pendientes.

Conclusiones

Las principales conclusiones que hemos obtenido de esta investigación están vinculadas con la demostración de las hipótesis que señalamos en la Introducción; sin embargo, de este trabajo se han desprendido también otros resultados dignos de ser señaladas en estas páginas finales. Incluimos, además, en este apartado nuestra propia valoración del proceso de cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense, aspecto este que hemos tratado de evitar a lo largo de toda la exposición anterior, en aras de un análisis lo más objetivo posible, pero que creemos llegado el momento de hacerla explícita.

Nos habíamos planteado al comienzo de esta investigación el objetivo general

de conocer las razones que llevaron al cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense y las características y el funcionamiento de la nueva estructura socioeconómica. Creemos haber cumplido dicho objetivo al haber demostrado las cuatro hipótesis que planteamos en relación con los cuatro objetivos parciales en los que descompusimos el citado objetivo global.

El primer objetivo parcial que nos planteamos fue constatar la existencia de un cambio estructural en el sistema socioeconómico costarricense entre 1980 y la actualidad. Dicho objetivo se alcanzó con la demostración de que las leyes estructurales de la actual estructura socioeconómica costarricense son, en su mayoría, distintas de las existentes a principios de los años ochenta. Como vimos en el apartado 6.3.1e, de las veintiocho leyes estructurales del sistema socioeconómico costarricense que identificamos antes de la crisis, en la actualidad podemos observar cómo una de ellas ha desaparecido, ha surgido una nueva, persiste otra y se han modificado, en mayor o menor medida, las veintiséis leyes restantes. Así pues, según la metodología empleada, estamos ante un claro cambio estructural mayor del sistema socioeconómico costarricense.

El segundo objetivo parcial que nos planteamos fue conocer la naturaleza y las repercusiones de la crisis que vivió el sistema socioeconómico costarricense a principios de los años ochenta. Dicho objetivo se alcanzó con la demostración de que

dicha crisis era de tal intensidad que impedía la autorregulación del sistema y como consecuencia de ello tuvo lugar un relevo en la élite política del país. Como vimos en el apartado 4.1, la crisis de principios de los ochenta fue una fase no autopoiética por la que atravesó el sistema socioeconómico costarricense. A dicha fase se llegó por la combinación de una serie de perturbaciones externas con el agotamiento del modelo de desarrollo anterior de forma tal que la nueva situación era incompatible con el creodo intervencionista por el que venía discurriendo el sistema; esta incompatibilidad hizo que el sistema perdiese la capacidad de autorregularse por algún tiempo (la fase no autopoiética). Como vimos en el apartado 4.2, durante dicha fase y como manifestación de una situación de indeterminación parcial, tuvo lugar una lucha por el poder que desembocó en el ascenso de una nueva élite política, con formación y concepciones distintas de las de la anterior élite política.

El tercer objetivo parcial que nos planteamos fue conocer las razones que llevaron a la aplicación en Costa Rica de un modelo de desarrollo tan distinto de los aplicados con anterioridad. Dicho objetivo se alcanzó con la demostración de que la nueva élite política, condicionada por el problema de la deuda externa y por la ayuda financiera internacional, optó por abandonar el creodo intervencionista y saltar hacia un creodo neoliberal, como forma de devolverle la estabilidad al sistema. Como vimos en el apartado 4.3, la crisis había provocado en la nueva élite política costarricense un cambio en sus concepciones sobre el adecuado funcionamiento del sistema socioeconómico; entre dichas concepciones resultaba comúnmente aceptado que el modelo de desarrollo basado en la industrialización por sustitución de importaciones y en la actividad empresarial del Estado ya no era útil para garantizar la estabilidad estructural del sistema; sin embargo, la acepción de los principios generales del neoliberalismo no era tan evidente. Aquí entró en juego el problema de estrangulamiento financiero que padecía el sistema, lo cual hizo que la renegociación de la deuda externa y la ayuda financiera internacional se convirtieran en dos medios de devolverle estabilidad a dicho sistema a corto plazo; sin embargo, estos medios presentaban una importante condicionalidad, la aplicación de políticas de corte neoliberal. Como vimos en el apartado 4.4, fueron precisamente los buenos resultados de la combinación de la renegociación de la deuda, de la ayuda financiera y de la aplicación de las políticas neoliberales de estabilización, las que terminaron por condicionar el salto creódico desde la senda intervencionista a la senda neoliberal, en un contexto de indeterminación parcial como era la fase no autopoiética de principios de los ochenta.

El cuarto objetivo parcial que nos planteamos fue determinar los efectos del nuevo modelo de desarrollo sobre la estructura socioeconómica costarricense. Dicho objetivo se alcanzó con la demostración de que el modelo de desarrollo basado en políticas de reforma económica, como manifestación del creodo neoliberal, había originado al ser aplicado una nueva estructura socioeconómica en Costa Rica. Como vimos en el apartado 6.1, ya había sido constatado por distintos autores que la aplicación de políticas reformistas termina generando en los sistemas socioeconómicos cambios estructurales; así pues, con la constatación de que dichas políticas se aplicaron en Costa Rica, con la intención de provocar determinados cambios en la estructura socioeconómica (elementos e interrelaciones), como vimos en el capítulo 5, y que dicha estructura se modificó en el sentido pretendido, como vimos en los apartados 6.2 y 6.3.1, quedó demostrado que fueron las políticas reformistas, derivadas del genotipo neoliberal y, por tanto, manifestación del creodo neoliberal, las que provocaron el cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense.

No obstante, de esta investigación se deriva otra conclusión digna de ser mencionada. Se trata de una conclusión vinculada con el objetivo metodológico que nos planteamos, elaborar un método adecuado para el análisis del cambio estructural de una economía en desarrollo. Consideramos que dicho objetivo se ha alcanzado en la medida en que el seguimiento de los pasos señalados en la definición de nuestro método nos ha permitido analizar convenientemente el proceso de cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense; no obstante, la aplicación de dicho método al estudio del cambio estructural de otras economías en desarrollo nos indicará si dicho método tiene una validez general.

Junto a estas cinco conclusiones queremos destacar como principales resultados de esta investigación, las que consideramos que son nuestras modestas aportaciones al conocimiento científico.

La primera de dichas aportaciones es de carácter metodológico y está vinculada con la explicación teórica de la evolución de un sistema socioeconómico nacional, que presentamos en el capítulo 1; dicha explicación ha resultado ser válida para interpretar el desarrollo de Costa Rica en las décadas de los ochenta y los noventa y consideramos que también lo es para interpretar la evolución de otros sistemas socioeconómicos nacionales. Los conceptos de autopoiesis y de creodo, lejos de ser un esnobismo, han demostrado ser útiles en dicha interpretación; tal vez podríamos haber empleado términos más conocidos como autoorganización y trayectoria evolutiva para referirnos a los mismos conceptos, pero consideramos que la precisión que aportaban dichos términos era preferible y su procedencia del campo de la biología servía para enmarcar esta investigación dentro del campo de la economía evolucionista; si bien, en este caso, nos hemos alejado de la principal corriente de la economía evolucionista, que hace descansar la evolución de la economía en la tecnología. Basándonos en otras aportaciones de la economía de la complejidad, hemos centrado la evolución del sistema socioeconómico en la decisión, condicionada, de los agentes. Este enfoque se ha revelado útil y esperamos que lo siga siendo en futuras investigaciones.

La que consideramos nuestra segunda aportación al conocimiento científico es la definición de la nueva estructura socioeconómica costarricense, basada en nueve elementos y veintiocho leyes estructurales, la definición de un modelo estructural, el multiexportador, en el que consideramos que podemos incluir de forma tipológica a la actual economía costarricense, y la explicación del funcionamiento de dicho modelo, así como la pauta evolutiva óptima dentro del mismo. Todos estas aportaciones se encuentran recogidas en el capítulo 6. Creemos que la definición del modelo multiexportador puede ser útil para explicar el funcionamiento de otros sistemas socioeconómicos, tales como gran parte de los latinoamericanos y, en particular, los centroamericanos; por ello, consideramos que puede ser una interesante línea de investigación en el futuro el estudio de las estructuras socioeconómicas centroamericanas, de forma que podamos comprobar si efectivamente se corresponden con las características del modelo multiexportador o con otro modelo distinto, o si la definición de dicho modelo necesita de ciertos reajustes o precisiones para que pueda incluir a las economías centroamericanas.

Además de las cinco conclusiones y las dos aportaciones, de esta investigación se derivan también al menos dos resultados más.

El primero de ellos, como constamos en el capítulo 2, es la existencia de una convergencia entre las distintas corrientes de pensamiento que durante los años noventa han realizado aportaciones a la Economía del Desarrollo. Estamos asistiendo en esta disciplina a la conformación de una nueva teoría del desarrollo cuya base es la teoría neoliberal del desarrollo (Banco Mundial), pero que está muy influida por las aportaciones neoestructuralistas (CEPAL) y alternativas (PNUD). El desarrollo de esta nueva teoría, aún difusa, viene de la mano de los economistas vinculados de una u otra manera al Sistema de Naciones Unidas. Los enfoques polarizados y radicales, propios de la Guerra Fría, están dando paso a un único y moderado enfoque, claramente vinculado con la tendencia hacia el pensamiento único de un mundo globalizado.

Un segundo resultado, también relacionado en cierto modo con el anterior, hace referencia a la aplicación en Costa Rica de las políticas de desarrollo derivadas de las distintas teorías expuestas en el marco teórico. Como se constató en el aparatado 4.4 y en el capítulo 5, las políticas aplicadas se corresponden en su mayoría con las que suelen incluirse en el modelo reformista de desarrollo de claro corte neoliberal. Sin embargo, la implementación en Costa Rica ha sido en cierto modo heterodoxa por varios motivos; en primer lugar, por el ritmo excesivamente lento de la misma, ya que ésta comenzó en 1984 y aún no han terminado; en segundo lugar, por las reticencias de parte de la élite política y de la sociedad costarricense a desmantelar el Estado benefactor, como preconizaban los neoliberales, y la insistencia de esos mismos sectores en que dicho Estado jugase un papel activo, aunque diferente, en el desarrollo, como defendían los neoestructuralistas; y, en tercer lugar, por la compensación de los efectos sociales de dichas políticas con los recursos procedentes de la ayuda financiera internacional, compensación que ha hecho que los grupos vulnerables no sufran en exceso el ajuste, como defendían los autores de la corriente alternativa. Así pues, el proceso de desarrollo de Costa Rica puede considerarse como un ejemplo de la aplicación ecléctica de políticas derivadas de los distintos enfoques teóricos o, lo que es lo mismo, de lo que sería una nueva, única y moderada teoría del desarrollo.

No queremos terminar este trabajo sin hacer nuestra valoración del proceso de desarrollo del sistema socioeconómico costarricense a partir de la crisis de principios de los años ochenta y para ello creemos que lo mejor es señalar aquellos aspectos del mismo que a nuestro juicio resultan negativos o positivos.

Entre los aspectos negativos creemos conveniente resaltar los siguientes:

• El crecimiento económico sobre el que se sustenta el proceso de desarrollo costarricense no parece ser autosostenido, sino que se trata de un crecimiento bastante inestable.

• El empobrecimiento relativo de la clase media, junto con el enriquecimiento de la clase alta, empeora la distribución de la renta y amenaza con debilitar la base social de la estabilidad democrática costarricense, que es precisamente su clase media.

• El bloqueo institucional que se produjo en la Administración Calderón y en parte de la Administración Figueres ralentizó el proceso de cambio estructural e impidió el fortalecimiento de las bases del proceso de crecimiento sostenido; los dos primeros años de la Administración Rodríguez parecen seguir la misma tónica.

• La gran apertura de la economía costarricense deja al sistema a merced de los vaivenes de los mercados internacionales, de forma que los ciclos económicos pueden ser muy acusados.

• La ayuda financiera internacional ha sido un importante acicate para la implementación de las políticas reformistas, lo que nos hace plantearnos si las mismas se hubiesen ejecutado de no estar vinculadas con los recursos financieros, o si sus resultados hubiesen sido los mismos; en este sentido el proceso de desarrollo costarricense ha sido muy dependiente de dicha ayuda.

• Todo este proceso de desarrollo ha venido acompañado de un aumento de la corrupción política y de las actividades ilegales (lavado de dinero negro, narcotráfico, proxenetismo…) poco conocidas en el país antes de los años ochenta.

Entre los aspectos positivos del proceso conviene destacar los siguientes:

• Costa Rica consiguió salir rápidamente de la crisis de principios de los ochenta y para este país no hubo una década perdida, gracias a una rápida y eficaz actuación de la nueva élite política del país durante las Administraciones Monge y Arias. Costa Rica optó por ingerir la medicina amarga del ajuste, mientras sus vecinos latinoamericanos se resistían a ello; años más tarde, cuando la situación socioeconómica se deterioró excesivamente, todos terminaron aceptando dicha medicina.

• Los grupos más vulnerables ante el ajuste estructural y, en particular, pobres e indigentes, han resultado beneficiados por este proceso de desarrollo, lo cual contribuye a mejorar la distribución de la renta.

• El aparato productivo costarricense, pese a su dualización, se encuentra hoy más articulado que antes de la crisis de principios de los ochenta, lo que favorece que una mayor porción del excedente se quede dentro del país.

• La economía costarricense tiene hoy día una inserción internacional más equilibrada, gracias a la diversificación de sus exportaciones de productos agropecuarios, de bienes industriales de consumo e intermedios y de servicios.

• Costa Rica está apostando por la atracción de inversiones extranjeras de empresas de alta tecnología y si bien éstas, de momento, sólo concentran en el país las partes menos sofisticadas de sus procesos productivos, son un buen medio para la asimilación de las nuevas tecnologías de cara a la localización de procesos productivos complejos.

• Pese al deterioro sufrido, en particular durante la crisis, Costa Rica sigue teniendo uno de los mejores sistemas educativos y sanitarios de toda América Latina y sus niveles de desarrollo humano, medidos por el IDH, la colocan al mismo nivel que algunos países desarrollados y en el grupo de cabeza de los países en desarrollo.

• Por el momento, en su proceso de desarrollo, los costarricenses han sabido, no sólo respetar el medio ambiente, sino hacer de ello un importante activo para el turismo, para el desarrollo científico, para las relaciones financieras internacionales y, en general, para toda aquella actividad económica donde la imagen es importante. En este mismo sentido conviene destacar el aprovechamiento de la imagen de país democrático, pacífico, sin ejército y sin tensiones sociales importantes tanto para el turismo, como para la captación de inversiones extranjeras o de ayuda financiera internacional; dicha imagen se vio reforzada por la concesión del Premio Nobel de la Paz al entonces Presidente Óscar Arias, en 1987, por su participación en los acuerdos de Esquipulas.

• La aplicación de las políticas reformistas en Costa Rica ha sido fruto del consenso, no sólo entre los principales partidos políticos, sino también entre distintos sectores de la sociedad; si bien ello ha ralentizado el proceso en algunos momentos, también le añade el valor de ser un proceso democrático y participativo.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, creemos que el proceso de ajuste estructural ha sido positivo para Costa Rica y en este sentido basta comparar la evolución y la situación de la economía costarricense con la de sus vecinos latinoamericanos que aplicaron las mismas políticas de forma tardía.

Cabría preguntarse si se hubiesen podido aplicar en Costa Rica otras políticas distintas de las neoliberales; la respuesta es que sí y de hecho otros países de la región lo hicieron (Nicaragua, Brasil…), sin embargo, el resultado conseguido no fue satisfactorio y dichos países hoy aplican políticas reformistas ortodoxas; aunque la aplicación de dichas políticas también ha tenido sus fracasos, relativos, en otros países (México, Argentina…). Creemos que Costa Rica eligió la mejor opción posible, de entre las existentes a mediados de los ochenta, un neoliberalismo moderado, que posteriormente se ha desvelado como la opción más eficiente y menos traumática de las aplicadas.

Desde una perspectiva progresista, próxima a la socialdemocracia, estamos convencidos de que el mercado por sí sólo, lejos de generar el desarrollo económico de los países pobres, perpetúa el subdesarrollo; pero al mismo tiempo la evidencia histórica nos hace creer que la intervención de Estado no puede ir en contra de dicho mercado.

Aquí la metáfora del mercado como un río es bastante acertada; un río dejado fluir de forma natural generará beneficios y perjuicios a la poblaciones rivereñas; por más que nos interese cambiar el curso del río, no puede conseguirse que éste fluya cuesta arriba, pero aprovechando el cauce del mismo puede ser canalizado para que sea útil a nuestro fines, fomentando los beneficios y tratando de evitar los perjuicios.

Los neoliberales defienden el fluir natural del río del mercado; algunos autores intervencionistas creyeron posible hacer que el río del mercado subiera montañas; nosotros sostenemos la utilidad de las obras de ingeniería que sin cambiar el cauce del río del mercado permitan su aprovechamiento y reduzcan sus perjuicios.

En este sentido consideramos que las políticas reformistas aplicadas en Costa Rica no son más que obras de ingeniería puestas en marcha para hacer que el río del mercado fluya por su cauce natural, pero de forma controlada; por ello, lo importante en este caso es no perder el control del cauce porque el río del mercado cada cierto tiempo tiende a desbordarse ahogando con ello el futuro de las poblaciones rivereñas.

Terminamos con una cita de Eduardo Lizano, Presidente del BCCR con Monge, Arias y Rodríguez y principal abanderado del reformismo neoliberal en Costa Rica, en la que habla de los procesos latinoamericanos de transición (Lizano, 1999, p. 305):

"América Latina vive una etapa de transición entre el modelo GPP[27]y la implantación del modelo de liberalización económica. Los tiempos actuales se caracterizan porque lo viejo no termina de morir y lo nuevo no termina de nacer. En la actualidad, en los países latinoamericanos se encuentra una superposición de modelos. La realidad muestra, en forma simultánea, elementos de ambos modelos. Éste es el origen de muchas de las contradicciones, incongruencias y deficiencias de la política económica. Pero esto, hasta cierto punto es inevitable. Cambiar un modelo por otro muy diferente es una tarea difícil, compleja y lenta, aun cuando la orientación general de la política económica sea la correcta. Por lo tanto, se dificulta poder determinar si los resultados son consecuencias de los remanentes del viejo modelo GPP o efectos de la aplicación del nuevo modelo de liberalización económica. La dificultad fundamental de la política económica, hoy, en américa Latina, no es una de estática comparativa -comparar la situación A (el viejo modelo) con la situación B (el nuevo modelo)- sino una de naturaleza dinámica, a saber: el proceso de transición de A a B".

Esperamos que este trabajo haya servido para entender mejor cómo se ha producido uno de los procesos de transición más avanzados, el de Costa Rica.

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