El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 14)

La falta de acuerdo entre la Administración Calderón y la oposición retrasó la aprobación de PAE III hasta 1995; dicho programa estaba orientado hacia la modernización, racionalización y reforma integral de Estado.

La defensa del Estado mínimo hecha por los socialcristianos, con el apoyo de los organismos financieros internacionales, chocó frontalmente con la concepción de un Estado fuerte defendida por los socialdemócratas. Éstos estuvieron de acuerdo en acabar con el Estado empresario y en implementar un proceso de apertura externa de la economía, pero su opción político-ideológica se asentaba en la intervención del Estado, tal vez una intervención distinta a la aplicada en el pasado, pero el Estado seguía siendo la piedra angular del proyecto político socialdemócrata. Esta fue la causa de su resistencia a la aprobación de un PAE que reducía el papel del Estado en la economía; sin embargo, la asfixiante situación financiera del país vivió en 1994 y 1995, hicieron ceder a la Administración Figueres.

El PAE III estrictamente sólo hace referencia al programa acordado con el Banco Mundial; sin embargo, dado que los tres acuerdos firmados con el BID, "Programa de ajuste del sector público", "Programa sectorial de inversiones" y "Programa de crédito multisectorial", se enmarcan en la misma línea y fueron aprobados en el mismo paquete legislativo, es habitual referirse a todos ellos como PAE III, sin distinguir que compromisos de política económica se recogen en cada uno.

Así pues, las medidas de política económica que la Administración Figueres se comprometió a adoptar dentro del marco del PAE III pueden clasificarse en diversas áreas, todas ellas vinculadas a la transformación del Estado, característica ésta que marcó una clara diferencia con los PAEs anteriores, orientados esencialmente a la apertura comercial. Estas áreas fueron las siguientes: la política de privatizaciones y de fomento de la iniciativa privada, la política de empleo público y de pensiones, la política fiscal, la política de liberalización financiera, la política de comercio exterior y la política social.

En materia de privatizaciones y de fomento de la iniciativa privada las principales medidas acordadas fueron: la conclusión del proceso de privatización de empresas públicas con la venta de Cementos del Pacífico, S.A. (CEMPASA), FERTICA y FANAL; la realización de un estudio para reformar el sector petrolero (RECOPE); la aprobación de la Ley de Democratización Económica del Sector Público y de la Ley de Concesión de Obra Pública; la reforma del SNE y del ICE, con la separación de electricidad y telecomunicaciones; la elaboración de una nueva legislación sobre regulación de los servicios públicos; y la ampliación de la participación de la inversión extranjera en sectores como la electricidad, la representación de casas extranjeras, el turismo, el mercado de valores y otros sectores de interés.

En el área de empleo y pensiones los compromisos se basaban en: la implementación de un nuevo programa de movilidad laboral de los trabajadores públicos (retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas) y la privatización de empresas y servicios públicos de forma que se reduciría el empleo público; el desarrollo del programa de trabajadores desplazados (formación) y la reforma del INA; y la reforma de la CCSS, así como la aprobación e implementación de la Ley del Régimen de Pensiones, la Ley de Pensiones Complementarias y la Ley de Pensiones del Magisterio.

En materia fiscal las medidas propuestas eran: la reforma del sistema presupuestario y de la administración tributaria (capacitación, gestión, recaudación, auditoría); y la ampliación de la base tributaria por medio de la aprobación e implementación de la Ley de Justicia Tributaria y la Ley sobre el Impuesto Territorial.

Por lo que se refiere al área financiera, las medidas propuestas eran: la apertura del mercado cambiario y de seguros, permitiendo la participación de compañías privadas; la reforma del mercado de capitales, desarrollando títulos de deuda a largo plazo y permitiendo la creación de fondos de pensiones con capitalización individual; y una nueva reforma del sistema financiero, basada en un mayor poder de la Auditoría General de Entidades Financieras (controlando incluso las cooperativas de crédito), una mayor limitación del crédito subsidiado de los bancos comerciales del Estado, el acceso al crédito del BCCR para entidades financieras no bancarias en caso de iliquidez transitoria, la libre captación de recursos a plazo por parte de los bancos privados, la reducción de los encajes bancarios y la ampliación de las operaciones de mercado abierto, y la modernización de los bancos comerciales del Estado.

En política de comercio exterior se propuso: una reforma de la administración aduanera; la ratificación del Código Aduanero Unificado Centroamericano (CAUCA II); la revisión de las tarifas de importación (fijando los límites máximos y mínimos en el 20% y 10%, respectivamente); y la adopción de un sistema de reintegro de los impuestos arancelarios (duty draw – back system).

Por último en materia social el Gobierno se comprometió a mejorar la cobertura de los programas sociales a raíz de los resultados de la Encuesta para la Medición del Nivel de Vida (LSMS).

5.- Las políticas de reforma.

La implementación de las políticas de reforma ha sido muy desigual en Costa Rica. La reforma que más ha avanzado ha sido la liberalización externa, y lo ha hecho porque ella fue el objetivo central de los PAEs I y II y porque sobre este aspecto existió consenso entre las principales fuerzas políticas; poco queda por hacer en esta materia salvo seguir bajando aranceles y eliminar algunos restos de los mecanismos de promoción de exportaciones.

No puede decirse lo mismo de otras reformas. La privatización del sector público empresarial, por ejemplo, también llamada democracia económica, ha quedado incompleta; en un primer momento y al amparo de los PAEs I y II, se privatizó CODESA casi en su totalidad, sin embargo, quedan pendientes privatizaciones tan importantes como FANAL, RECOPE, ICE, INS o los bancos estatales, sobre las que apenas si se ha avanzado a pesar de haber sido uno de los objetivos del PAE III. La descentralización funcional del poder en los distintos organismos autónomos ha sido uno de los obstáculos permanentes en el proceso de privatización, ya que las distintas empresas públicas eran auténticos centros de poder político, económico y social difícilmente enajenables.

La reforma del sector financiero, si bien comenzó pronto con la aprobación de la Ley de la Moneda y la Ley Orgánica del Banco Central en 1984, su evolución ha sido lenta y hasta 1997, en que se permitió la captación de depósitos por parte de la banca privada, no puede considerarse que el sistema financiero alcanzara un cierto nivel de liberalización. Esta lenta evolución responde a las reticencias existentes en la sociedad costarricense a la banca privada tras la nacionalización bancaria de 1948, que se convirtió en un dogma.

Por lo que se refiere a la reforma del Estado, poco se ha hecho en materia presupuestaria y las distintas medidas adoptadas han respondido más a los imperativos de la coyuntura que a claros y consensuados planteamientos sobre esta materia; lo mismo puede apreciarse cuando se examinan las reformas tributarias. Algo parecido puede decirse en relación con los distintos mecanismos de regulación de precios que han estado operando en los mercados costarricenses, referidos tanto a productos de alimentación, en su mayoría controlados por CNP, que a pesar de haber liberalizado los precios de muchos de ellos sigue regulando otros, como a servicios públicos, tradicionalmente regulados por el SNE y desde 1997 por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP).

Tal vez la reforma en la que menos se ha avanzado haya sido la del mercado de trabajo, en la que salvo los programas de movilidad laboral de los trabajadores públicos y algunas ligeras modificaciones de la legislación laboral poco se ha logrado, aunque la reinterpretación de dicha legislación sí ha tenido una gran importancia.

5.1.- La liberalización del sector exterior.

La política comercial reformista se articuló en cinco ejes, el desmantelamiento del proteccionismo, la promoción de exportaciones no tradicionales, la política de promoción turística, el abandono del tipo de cambio fijo y las nuevas formas de integración económica. Esta nueva política comercial basada en la promoción de exportaciones puso fin a la política de industrialización por sustitución de importaciones.

5.1.1.- El desmantelamiento del proteccionismo.

El principal objeto de actuación tanto del PAE I como del PAE II fue el sistema proteccionista costarricense, entendiendo que éste era el principal causante de las distorsiones en el sistema de precios de la economía y, por tanto, del ineficiente funcionamiento del mercado. Se trataba, entonces, de desmantelar el proteccionismo que había caracterizado a las relaciones comerciales de Costa Rica desde la implementación de la política de industrialización por sustitución de importaciones; para ello se reformó el sistema arancelario, se eliminaron las barreras no arancelarias y se derogaron las exoneraciones de impuestos de que disfrutaban los importadores.

a) El desarme arancelario.

Con la aprobación en 1985 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, Costa Rica inicia un proceso de desarme arancelario tendente a reducir la protección efectiva de la producción nacional frente a la importaciones.

Las medidas de corte arancelario recogidas en ese convenio fueron esencialmente tres: la NAUCA II, la franja de protección efectiva y las tarifas arancelarias (Monge González, 1987, pp. 55-58).

La NAUCA II (Nomenclatura Arancelaria Común Centroamericana) era un sistema de clasificación de mercancías, descriptivo, simple y basado en criterios técnico-jurídicos, que vino a sustituir a la NAUCA I. El motivo de esta sustitución fue la inadecuación de un sistema de clasificación de mercancías, deficiente y sólo utilizado en el MCCA, por otro basado en la Nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera (NCCA), actualizado y suscrito por las mayoría de los países del mundo.

Se delimitó una franja de protección efectiva de entre el 50% y el 150% para determinar la tarifa nominal de los bienes finales producidos en Centroamérica, es decir, que la aplicación de la tarifa aduanera debía proporcionar a la mercancía en cuestión una protección efectiva superior al 50% e inferior al 150% de su valor; se redujeron así los niveles superiores de protección. Para las mercancías no producidas en Centroamérica no se definió ninguna franja de protección efectiva, por lo que esta podía llegar a ser superior al 150%.

Las nuevas tarifas arancelarias que se aprobaron tenían como novedad su aplicación sobre el valor de las mercancías (ad valorem) y se clasificaban en dos grupos, las que se aplicaban sobre bienes no producidos en Centroamérica y las que recaían sobre bienes centroamericanos. En el primer caso, se establecían tres niveles de tarifas nominales, no inferiores al 5% para bienes no producidos en Centroamérica, del 10% para los insumos de uso no generalizado en la producción centroamericana de bienes no esenciales y superiores al 10% para los bienes finales no esenciales; la tarifa para bienes considerados estratégicos se consideró que fuese determinada por cada país. Para el caso de mercancías centroamericanas, si se trataba de insumos las tarifas serían del 10%, 20% o 30% según el grado de elaboración de los mismos; si se trataba de bienes finales las tarifas nominales se aplicarían respetando el criterio de la franja de protección efectiva.

Aún así quedaron sin incluir en la reforma arancelaria del MCCA una serie de mercancías, bien porque debía continuar la negociación sobre ellas o bien porque se consideró preferible dar libertad de aplicación de tarifas sobre ellas a los países miembros.

La implementación de la reforma arancelaria desde 1986 no consiguió reducir la protección efectiva de la producción costarricense, aunque sí puso orden en el caótico sistema arancelario del país y consiguió reducir los niveles máximos de protección (Fürst, 1992; Corrales y Monge, 1990). La reducción de la protección efectiva no se produjo hasta que la reforma arancelaria continuó desarrollándose bajo el marco del PAE II.

En 1987 Costa Rica hizo uso de la cláusula de salvaguardia recogida en los acuerdos con el MCCA y se desmarcó de la reforma arancelaria centroamericana, profundizando aun más en el proceso de apertura. El nuevo paso dado por el país fue la reducción paulatina entre 1987 y 1990 de las tarifas nominales, con un mínimo del 5% para insumos y bienes de capital y un máximo del 40% para los bienes finales; este proceso de reducción se estructuró en seis pasos, con la excepción de los productos textiles, de confección y de calzado para los que se acordaron diez pasos que concluyeron en 1992 (Fürst, 1992, pp. 29-30). En 1996 se produjo una nueva reducción arancelaria de forma que las tarifas de los bienes de capital se redujeron al 3%, las de insumos al 1% y las de bienes finales al 18%.

b) La eliminación de las barreras no arancelarias.

Además de los aranceles existían en Costa Rica otras barreras a la importación. Las tres más relevantes eran la necesidad de autorización administrativa para importar productos agrícolas, el depósito previo a las importaciones y las sobretasas; estas restricciones fueron prácticamente eliminadas bajo el PAE II.

En 1989 se eliminó el monopolio de importación de productos agrícolas de que disfrutaba por ley el CNP, permitiendo desde entonces que empresas privadas realizasen esas importaciones, en caso de escasez en el suministro y una vez agotada la oferta nacional (Fürst, 1992, pp. 32-33; Corrales y Monge, 1990, pp. 197-198).

Otra barrera no arancelaria era el depósito previo a las importaciones, que consistía en la entrega al BCCR de un depósito en colones, que podía llegar a representar el 100% del valor CIF de las importaciones para algunos productos. El dinero permanecía en el BCCR durante uno o más meses sin devengar intereses hasta que éste entregaba al importador el equivalente en divisas del depósito. Esta medida funcionaba como un impuesto inflacionario y en 1989 se redujo el depósito previo desde el 50% al 1% y desapareció con la liberalización del mercado de divisas en 1992, después de haberse elevado hasta el 70% en 1991 (Fürst, 1992, p. 32; Corrales y Monge, 1990, pp. 197-198).

Las sobretasas eran impuestos específicos a la importación establecidos por el BCCR sin una ley formal; éstas también fueron eliminadas a iniciativa del propio BCCR a partir de 1989 (MIDEPLAN, 1993-g, p. 8).

Otras barreras no arancelarias como las restricciones cuantitativas a la importación de productos industriales o la subvención a los precios de los granos básicos también se eliminaron bajo el PAE II, estas últimas de forma paulatina.

c) La derogación de las exoneraciones de impuestos de importación.

La existencia de exoneraciones de impuestos de importación para determinadas actividades era otra causa de distorsión en el sistema de precios de Costa Rica. Dichas exenciones formaban parte del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales y consistían en la exoneración total o parcial de los derechos de aduana y gravámenes conexos a la importación de materias primas, otros insumos y bienes de capital de las industrias acogidas al contrato industrial. También estaban exoneradas del impuesto de utilidades aquellas empresas con contrato industrial que reinvirtieran dichas utilidades.

Estas exoneraciones fueron eliminadas en 1987, a excepción de la cláusula de salvaguardia, que permitía la importación de determinados bienes (esencialmente materias primas) con aranceles entre el 1% y el 5% ante la inexistencia o insuficiencia de estas mercancías en la producción del MCCA (Corrales y Monge, 1990, pp. 198-199). En 1992 con la aprobación de la Ley de Regulación de Todas las Exoneraciones Vigentes las exenciones de derechos arancelarios quedaron derogadas definitivamente junto a otras exoneraciones; sin embargo, quedaron a salvo las reguladas por los contratos de exportación y de turismo.

5.1.2.- La promoción de las exportaciones.

La política de promoción de exportaciones no tradicionales hacia mercados no tradicionales se basó en un sistema de incentivos que ayudasen a modificar la estructura productiva para orientar ésta hacia las citadas exportaciones. Esta política se ejecutó esencialmente con tres instrumentos, el contrato de exportación, el régimen de admisión temporal y el régimen de zonas francas; el apoyo institucional a esta política se articuló a través del Centro para la Promoción de las Exportaciones y las Inversiones (CENPRO).

Junto a la exportación de productos no tradicionales se incentivó también el turismo como servicio de exportación; esto se hizo por medio de contrato de turismo.

a) El contrato de exportación.

El contrato de exportación ha sido el principal y más eficaz instrumento de la política de promoción de exportaciones no tradicionales. A pesar de su carácter decididamente intervencionista, ya que trata de subvencionar las exportaciones, este instrumento ha sido defendido por sectores del pensamiento neoliberal, apoyados en una interpretación muy particular del teorema del segundo óptimo; bajo esta interpretación, dado que la intervención del Estado había provocado una distorsión en el sistema de precios generando un sesgo antiexportador, se hacía necesaria otra intervención del Estado en sentido contrario que compensase dicho sesgo (Corrales y Monge, 1990, pp. 201-202).

La combinación de la reducción del proteccionismo junto con el fomento de las exportaciones debía generar un reajuste en el sistema de precios de forma tal que actividades que antes eran rentables dejaran de serlo y otras actividades marginales o extramarginales comenzaran a dar beneficios; de esta forma se pretendía inducir un trasvase de la inversión de unos sectores a otros, generando así un cambio estructural en el sector productivo, por medio del cual se desarrollasen los sectores en los que el país podía tener ventajas comparativas.

La figura del contrato de exportación fue creada legalmente en 1984 y entró en vigor en 1985. Dicho contrato consistía en el otorgamiento, hasta 1992, de una serie de incentivos a las actividades exportadoras que se pretendían fomentar (productos no tradicionales). Las medidas de fomento incluidas en el contrato eran: la exoneración del impuesto sobre las utilidades procedentes de la exportación; la exoneración de los impuestos arancelarios y sobretasas temporales a la importación de bienes de capital, materias primas, insumos, envases y empaques; la concesión del certificado de abono tributario (CAT); la concesión del certificado de incremento de la exportaciones (CIEX); y la concesión de otros beneficios tales como tarifas portuarias menores, tasas de interés y trámites bancarios preferenciales, depreciaciones aceleradas y trato preferencial en el otorgamiento de divisas (Monge González, 1987, pp. 59-60; Fürst, 1992, p. 17).

El contrato de exportación presentaba dos variedades, el contrato de exportación directo y el contrato de exportación indirecto. La primera variedad estaba destinada a aquellas actividades que exportaban directamente, bien porque fueran comercializadoras o bien porque fueran productoras-exportadoras, mientras que la segunda variedad se aplicaba a empresas que fabricaban bienes intermedios utilizados en la producción de bienes exportables. La diferencia entre ambos contratos consistía en que mientras para el primero se concedían todas los incentivos anteriormente citados, para el segundo se excluían el CAT y el CIEX. La justificación de la segunda variedad se encontraba en el hecho de que de no gozar éstas de dichas ventajas, las empresas exportadoras podían adquirir insumos sustitutivos del exterior en virtud de su contrato de exportación directo (Monge González, 1987, pp. 60-64).

De todos los incentivos recogidos en el contrato de exportación el más significativo y polémico fue el CAT. Este certificado era un subsidio en forma de bono negociable que el Estado otorga a las empresas que disfrutaban del contrato de exportación; dicho bono podía ser utilizado incluso para el pago del impuesto sobre la renta. El CAT se concedía por un monto de entre el 15% y el 30% del valor FOB de sus exportaciones, siempre que el valor agregado nacional (VAN) de dichas exportaciones fuese superior al 35%. Se establecía una escala según la cual, si el VAN se encontraba entre el 35% y el 50%, el CAT sería del 15%, si el VAN estaba entre el 51% y el 65%, el CAT sería del 20% y, si el VAN se situaba por encima del 66%, el CAT se elevaría hasta el 25%; además atendiendo al mercado al que se dirigiera el producto podía concederse un 5% más de CAT (Fürst, 1992, pp. 18-20; MIDEPLAN, 1993-g, pp. 8-10).

Los CATs llegaron a representar el 8,8% de las exportaciones no tradicionales en 1988 y 1989 y desde entonces han ido reduciendo su importancia situándose en 1997 en el 5,9% del valor de las exportaciones no tradicionales (Tabla 5.1).

El contrato de exportación era administrado por el Consejo Nacional de Inversión (CNI), el cual decidía sobre la concesión del 5% de mejora y supeditaba la aplicación de la escala a los compromisos internacionales firmados por el país. En este sentido, la inclusión de Costa Rica en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe impidió que los productos exportados a Estados Unidos disfrutasen de un CAT superior al 15%. El CNI gozaba de una gran discrecionalidad para conceder los CATs (MIDEPLAN, 1993-g, pp. 8-10).

TABLA 5.1

CERTIFICADOS DE ABONO TRIBUTARIO Y EXPORTACIONES NO TRADICIONALES (1975-1997).

Fuente: Muñoz y Pacheco (1999, p. 73).

CAT: valor de los certificados de abono tributario en millones de dólares; ENT: valor de las exportaciones no tradicionales en millones de dólares; CCAT: tasas de crecimiento de los certificados de abono tributario; CENT: tasas de crecimiento de las exportaciones no tradicionales; CAT/ENT: cociente entre el valor de los certificados de abono tributario y de las exportaciones no tradicionales.

Bajo la filosofía del PAE II y ante las críticas de los sectores neoliberales del país, que argumentaban que los CATs generaban más distorsiones de las que compensaban, se emprendió en 1990 una reforma del contrato de exportación que rigió a partir de 1993. En primer lugar, se estableció un impuesto específico del 15% sobre el valor del CAT. En segundo lugar, se prolongó el periodo de vigencia del contrato de exportación hasta 1999 para aquellas empresas que aceptaran reducir sus CATs en un 30%, mientras que las que no aceptaron perdieron su contrato en 1996. Y en tercer lugar, se redujo la escala de los CATs en 1991 al intervalo 8% – 12% y se acordó un cronograma de reducción anual hasta llegar a una escala 3% – 5% en 1996 (Fürst, 1992, pp. 43-45; Muñoz y Pacheco, 1999, pp. 73-76).

Respecto de las exoneraciones de impuestos, los contratos de exportación otorgados desde 1990 excluían las exenciones del impuesto sobre las utilidades. Por otro lado, el certificado de incremento de las exportaciones (CIEX) y las tarifas portuarias menores tuvieron escasa, cuando no nula, aplicación (Corrales y Monge, 1990, p. 202). El acceso preferencial al crédito se articuló a través del Fondo para el Financiamiento de Proyectos de Inversión (FODEIN), dirigido a las inversiones para la producción manufacturera o agrícola de exportación, y del Fondo para el Financiamiento de las Exportaciones (FOPEX), el cual se alimentaba fundamentalmente de recursos internacionales procedentes del BID y del Banco Mundial.

En 1996 vencieron los contratos de exportación y entró en vigor el régimen devolutivo de derechos, mecanismo por medio del cual los aranceles pagados por insumos incorporados a un producto de exportación son devueltos; dado que dicho régimen no discrimina según mercados de destino, las exportaciones a Centroamérica se ven favorecidas por el mismo (MIDEPLAN, 1997-a, p. 106).

b) El régimen de zonas francas.

El régimen de zonas francas procesadoras de exportación y parques industriales comenzó a funcionar en 1981 y fue reformado y privatizado en 1985. Una zona franca consiste en la delimitación física dentro del territorio nacional de un parque industrial donde se establecen industrias manufactureras, por lo general de capital extranjero, acogidas a una serie de incentivos como son la exoneración total de impuestos o los procedimientos expeditivos de exportación (MIDEPLAN, 1992, pp.11-112).

Las zonas francas son consideradas como mercados de exportación para las empresas nacionales, las cuales pueden acogerse a los incentivos para la promoción de exportaciones, entre ellos los CATs.

No obstante, este régimen tuvo escasa repercusión en la promoción de las exportaciones hasta mediados de los años noventa (en 1994 representaba tan sólo el 11,9% de las exportaciones totales[15]y no ha sido hasta finales de la Administración Figueres cuando dicho régimen ha comenzado a tener importancia, coincidiendo con la instalación en el país de Ia multinacional INTEL. En 1998 las exportaciones de las zonas francas representaron el 33,4% de las exportaciones totales; más del 80% de las mismas se destina hacia el mercado norteamericano. En cuanto al empleo generado por las zonas francas, éste pasó de representar el 1,5% del total nacional en 1986 al 26% en 1995.

La legislación costarricense permite que hasta el 49% de la producción de las zonas francas se destine al mercado interno, sujeta, claro está, al abono de los derechos de aduanas por el total del valor agregado fuera del país.

Las principales actividades industriales acogidas a este régimen son la textil (24,1% de las empresas), la electrónica (12,1% de las empresas), la metalmecánica (10,3% de las empresas), la joyería y la agroindustria, siendo las empresas textiles y metalmecánicas las que presentan un mayor dinamismo exportador (45% y 38% de las exportaciones totales de las zonas francas, respectivamente) (Muñoz y Pacheco, 1999, pp. 76-77).

c) El régimen de admisión temporal.

Más conocido como maquila, el régimen de admisión temporal comenzó a aplicarse en Costa Rica en 1973 y fue modificado en 1983 y 1984. Mediante este sistema las empresas podían recibir dentro del territorio nacional mercancías destinadas a la exportación, una vez sometidas a procesos de elaboración, reparación, reconstrucción o montaje, sin que dicha importación estuviera gravada por ninguna clase de tributo (MIDEPLAN, 1992, pp. 111-112).

Las mercancías que se importaban bajo este régimen eran fundamentalmente maquinaria, equipo, insumos intermedios y materias primas, mientras que el valor agregado nacional lo aportaba la mano de obra y algunas materias primas costarricenses.

Sus efectos sobre el empleo, la demanda interna, la entrada de divisas, la producción y las exportaciones (7,1% del total en 1998) han sido bastante limitados, y la competencia de otros países de la región desde mediados de los noventa, como El Salvador, ha reducido aun más su importancia. No obstante este régimen agrupaba a mediados de los años noventa más de 300 empresas, el 99% industriales, de las que un 70% eran textiles, un 18% ensambladoras, un 7% metalmecánicas y un 4% electrónicas.

El régimen de admisión temporal fue sustituido en 1997 por el régimen de perfeccionamiento activo, que adoptó dos modalidades; una, para los que reexportasen toda su producción fuera de Centroamérica, por la que no se pagan impuestos por los insumos importados; y otra, para los que destinasen parte de su producción al mercado interno, por la que deben abonar impuestos por la maquinaria y equipos importados en una proporción equivalente a la parte de producción que destinan al mercado nacional (MIDEPLAN, 1998-a, p. 171).

d) Las instituciones para el fomento de las exportaciones.

Junto con todas estas medidas de promoción de las exportaciones se crearon o reformaron en Costa Rica una serie de instituciones, tales como el Ministerio de Exportaciones (MINEX) en 1986 (transformado en 1996 en el Ministerio de Comercio Exterior -COMEX-), el Consejo Nacional de Inversiones en 1984, o la Coalición de Iniciativas de Desarrollo (CINDE), con aporte de capital privado. Pero de todas estas instituciones destacan dos por el protagonismo que tuvieron en la política de promoción de exportaciones, el CENPRO y la Ventanilla Única de Exportaciones.

El Centro de Promoción de las Exportaciones y la Inversión (CENPRO) fue creado en 1968 y ha sido el encargado de incentivar el desarrollo de relaciones con compradores extranjeros. Este organismo cobró mayor relevancia bajo la política de promoción de exportaciones no tradicionales y entre sus cometidos se encontraban la asesoría técnica, la investigación de mercados, la participación en ferias internacionales y la capacitación en materia exportadora. En 1996 el CENPRO se fusionó con el Consejo Nacional de Inversiones y con la Corporación de Zonas Francas, dando lugar al nacimiento de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER).

Pero, sin duda, el servicio más apreciado por los exportadores ha sido la Ventanilla Única de Exportaciones, una oficina, con sucursales en los principales puertos de embarque, que desde 1984 ha centralizado la gestión de las exportaciones, realizada anteriormente por varias entidades, agilizando así todos los trámites burocráticos y encargándose además de la recopilación y divulgación de datos estadísticos sobre comercio exterior. Este servicio se desarrolló fundamentalmente bajo el marco del PAE II.

e) El contrato de turismo.

Por lo que se refiere a la política de promoción turística, ésta arranca de la Ley de Incentivos para Desarrollo Turístico de 1985 (Asamblea Legislativa, 1985-b), en la que se clasificaban como actividades turísticas y, por tanto, susceptibles de acogerse a sus beneficios, los servicios de hostelería, el transporte aéreo y acuático de turistas, las agencias de viajes receptoras de turistas y el arrendamiento de vehículos para el turismo.

Pero no sólo se ha promovido el turismo por medio de esta ley, que ha incidido en el sector por el lado de la oferta. Otros elementos también han sido relevantes, sobre todo los que han pretendido actuar sobre la demanda; ha destacado sin duda el esfuerzo por vender la imagen de Costa Rica como un paraíso natural donde se protege el medio ambiente y se fomenta la cultura de la paz, esfuerzo que ha llevado al Instituto Costarricense de Turismo (ICT) a participar en toda clase de ferias y de eventos de promoción del país (MIDEPLAN, 1998-a, p. 342).

A pesar de todo ello la principal herramienta de la política de promoción del turismo fue la ley de incentivos. Los beneficios de dicha ley se regulaban a través del contrato de turismo, concedido por el ICT teniendo en cuenta una serie de criterios, como la contribución a la balanza de pagos, la utilización de insumos nacionales, las creación de puestos de trabajos, los efectos en el desarrollo regional, la modernización y diversificación de la oferta turística o los incrementos de la demanda turística.

Los incentivos turísticos han sido muy diversos y específicos para cada actividad. Entre los incentivos más comunes estaban la exoneración de los tributos y sobretasas de importación de insumos necesarios para el desarrollo de las actividades turísticas, y la depreciación acelerada de las inversiones en el impuesto sobre la renta. Entre los incentivos específicos destacaban la autorización para el cambio de moneda en los establecimientos hoteleros, el suministro de combustible a precios internacionales para el transporte aéreo, la reserva en exclusiva del transporte acuático de turistas a embarcaciones de bandera costarricense o la deducción en el impuesto sobre la renta de las empresas de los programas de vacaciones de turismo para sus empleados, siempre que fueran dentro del territorio nacional. Los contratos de turismo se concedían por un plazo máximo de 12 años, salvo los de hostelería que podían ser hasta de 25 años, debido a las grandes inversiones que requieren.

Con estas medidas el contrato de turismo se convirtió en una herramienta de promoción de exportaciones no tradicionales (los servicios turísticos no eran tradicionales), al igual que el contrato de exportación.

En 1994 y como consecuencia de los desequilibrios presupuestarios, se introdujeron algunas modificaciones que afectaron el contrato de turismo. En primer lugar, se redujo la exoneración del impuesto territorial de 12 a 6 años; en segundo lugar, se anuló la exoneración de aranceles de las importaciones de bienes para los restaurantes; y en tercer lugar, se estableció la obligación, para las empresas de alquiler de automóviles, de abonar la mitad de los gravámenes correspondientes a la importación de los vehículos.

5.1.3.- La búsqueda de un tipo de cambio realista.

Otro de los elementos que fue modificado en aras de una mayor apertura de la economía fue el tipo de cambio; se pasó de un tipo de cambio fijo sobrevaluado, que contribuía al proteccionismo abaratando artificialmente las importaciones de insumos, a un tipo de cambio flexible, que trataba de ser neutral ante las relaciones comerciales al mantener un tipo de cambio real estable. Para ello se aplicaron dos políticas cambiarias distintas, las minidevaluaciones, entre 1983 y 1992, y la flotación controlada, desde 1992.

a) Las minidevaluaciones.

La crisis cambiaria que se desató en Costa Rica a partir de la devaluación del colón en 1981 obligó al Gobierno a modificar la política cambiaria, abandonando de esta forma el tipo de cambio fijo que había caracterizado al colón a lo largo de su historia. Sucesivas devaluaciones entre 1981 y 1983 condujeron a estabilizar el tipo de cambio nominal sin que estas medidas se reflejasen en los precios internos, al contrario de lo que sucedió con la maxidevaluación de 1981. Con la adopción de una nueva política cambiara a finales de 1983 se iniciaba el periodo de las minidevaluaciones que alcanzaría hasta 1992 (MIDEPLAN, 1993-g, pp. 5-6).

La política de minidevaluaciones consistía en una devaluación progresiva del colón por medio de ajustes diarios de pequeña cuantía, de forma tal que se consiguiese estabilizar el tipo de cambio real; se pretendía, por tanto, que el tipo de cambio jugase un papel neutro en la política comercial, sin fomentar la devaluación competitiva pero impidiendo que la sobrevaloración de la moneda perjudicase a las exportaciones. En este sentido, las minidevaluaciones fueron eficaces y el tipo de cambio real se estabilizó (Tabla 5.2).

Este manejo prudente de la política cambiaria pudo realizarse gracias a que Costa Rica no necesitó generar un importante superávit comercial para hacer frente al pago de la deuda, a diferencia de otros países, ya que la pronta y eficaz negociación de la misma y las entradas de divisas en forma de cooperación internacional vinieron a suplir esa necesidad.

Este hecho diferencial permitió además un mejor control de la inflación (inexistencia de hiperinflación). La certeza en el alza progresiva del tipo cambio, bajo esta política de minidevaluaciones, llevó a la generación de unas expectativas de inflación. Se fomentó así una inflación inercial basada el indiciación de salarios y precios en función de la inflación esperada.

Bajo esta política, el tipo de cambio seguía siendo fijado por el BCCR y el mercado de divisas seguía siendo monopolio de los bancos comerciales del Estado, al tiempo que se toleraba un mercado negro de divisas. Esta situación se modificó a partir de 1992.

TABLA 5.2

TIPO DE CAMBIO E ÍNDICE DEL TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL PROMEDIO (1980-1998).

Fuente: Vargas y Sáenz (1994) y datos suministrados por el BCCR.

TC: tipo de cambio colón / dólar utilizado en las cuentas monetarias (tipo de compra a 31 de diciembre); ITCER: índice del tipo de cambio efectivo real promedio con año base en 1992.

b) La flotación controlada.

En 1992 y siguiendo los compromisos del PAE II, se produjo una nueva modificación de la política cambiaria, se liberalizo el mercado de divisas, permitiendo así al sector privado participar en él (MIDEPLAN, 1998-a, p. 342).

Al mismo tiempo, se abandonó la política de minidevaluaciones y el tipo de cambio del colón pasó a ser fijado en el mercado. Este hecho supuso una mayor dificultad para mantener un tipo de cambio real estable, ya que la única forma de influir en el tipo de cambio nominal que desde entonces tenía el BCCR era por medio de la compra-venta de divisas en el mercado; esta medida generó un sistema de tipo de cambio conocido como de flotación controlada o flotación sucia, donde la actuación del BCCR se encuentra limitada por su nivel de reservas de divisas y donde la competitividad de la economía costarricense juega un papel relevante. En este sentido se ha producido desde mediados de los noventa una gran estabilidad del tipo de cambio real del colón (Tabla 5.1).