El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 8)

En este contexto, la economía costarricense, con altibajos, alcanzó importantes tasas de crecimiento, lo que le permitió al Gobierno implementar un importante programa de obras públicas, con el consiguiente desarrollo del sector de la construcción. De esta forma se impulsó la construcción de una serie de carreteras, caminos y puentes con el objeto de permitir una mejor vertebración de las actividades productivas y comerciales.

La creación en 1954 del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), como organismo autónomo para el desarrollo de programas de viviendas populares, vino también a fomentar el sector de la construcción, que se encontraba en manos del capital privado.

TABLA 3.7

DATOS MACROECONÓMICOS (1950-1958).

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986).

TC: tasa de crecimiento anual; DP: déficit público en porcentaje del PIB (el signo negativo indica déficit); TI: tasa de inflación.

Por otro lado, el ICE prosiguió con su labor de electrificar el país y en 1958 se inauguró la central hidroeléctrica de La Garita.

En este periodo se convirtieron en organismos autónomos el CNP y el Ferrocarril Eléctrico del Pacífico, al tiempo que se creó la Junta de Defensa del Tabaco.

La financiación del Estado en esta etapa estuvo apoyada en un sistema fiscal donde predominaban los ingresos por impuestos indirectos (esencialmente los derechos de importación que representan entre el 30% y el 40% de los ingresos fiscales). Se produjo un importante aumento del impuesto sobre la renta, que llegó a gravar hasta el 30% de algunas rentas. El resto de la financiación estatal se obtuvo mediante endeudamiento interno y externo, que en este periodo no representó niveles significativos, ya que los déficits públicos fluctuaron en torno al 1% del PIB.

Por último y por lo que se refiere a la política salarial, cabe destacar la orientación keynesiana de la misma, ya que los aumentos salariales pretendían, junto con la mejora de la distribución de la renta, elevar la capacidad de compra de la población y estimular la demanda interna. Así, se instauró una decimotercera paga anual para determinados funcionarios (el aguinaldo), que poco a poco se fue extendiendo a otros trabajadores públicos y privados, se decretaron subidas salariales anuales para los trabajadores públicos y privados y se consiguió que las empresas bananeras también aumentasen los salarios que pagaban. En estos casos los sectores sociales que salieron perjudicados fueron los agro-exportadores, pues tenían que soportar mayores costes sin que ello repercutiera en un aumento de su demanda.

d) La Administración Echandi y las bases de la política de industrialización por sustitución de importaciones (1958-1962).

En 1958, Mario Echandi, correligionario de Ulate en el Partido de Unión Nacional, llegó a la Presidencia de la República tras unas elecciones generales en las que recibió el apoyo del Partido Revolucionario liderado por Calderón Guardia. Los socialdemócratas, divididos por luchas internas, fueron derrotados al repartir sus votos entre dos candidatos, aunque consiguieron controlar la Asamblea Legislativa entre los dos partidos el PLN y el Partido Independiente. Si a ello unimos el hecho de que los organismos autónomos estaban controlados por élites burocráticas socialdemócratas con enorme independencia de gestión, nos encontramos con un Gobierno con una muy limitada posibilidad de aplicar su proyecto político; los socialdemócratas habían conseguido poner en funcionamiento un programa político difícil de desactivar (Rovira, 1982, pp. 133-163).

El contexto económico internacional no era mejor; caían los precios del café, del banano y del cacao, las importaciones aumentaban de forma significativa y el déficit comercial iba en aumento.

TABLA 3.8

ÍNDICES DE PRECIOS DEL CAFÉ Y DEL BANANO Y SALDO COMERCIAL (1957-1962).

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986).

IPC: índice de precios del café (año base: 1957); IPB: índice de precios del banano (año base: 1957); SBC: saldo de la balanza comercial en porcentajes del PIB.

Ante esta situación la Administración Echandi, vinculada a la burguesía agro-exportadora, consiguió que la Asamblea aprobara en 1959 la Ley de Fomento Económico, con la que se trataba de paliar por la vía crediticia la mala situación que soportaban los sectores agro-exportadores, fundamentalmente los cafetaleros. Así, las medidas recogidas en esta ley eran unos créditos para el desarrollo rural y las cooperativas agrarias, para el financiamiento de las deudas de agricultores e industriales, para apoyar a las industrias familiares y de artesanía y para el fomento de las actividades industriales; sin embargo, el grueso de los créditos se dirigieron al sector cafetalero.

Otra de las medidas adoptadas en 1959 fue la aprobación de la Ley de Protección y Desarrollo Industrial, con la que se abrieron las puertas a la política de industrialización por sustitución de importaciones. Esta ley fue la respuesta a otro proyecto, de carácter nacionalista, presentado por el PLN; la ley no hacía distinciones entre capital industrial nacional o extranjero, ni entre industrias que usasen materias primas del país o foráneas, por lo que la falta de discriminación acabaría generando la entrada de capital extranjero buscando las ventajas fiscales y arancelarias y un fuerte aumento de las importaciones, con el consiguiente efecto en el déficit comercial. Así, la Cámara de Industrias se convirtió en el principal representante del capital extranjero en Costa Rica, reemplazando a la Asociación Nacional de Representantes de Casas Extranjeras, opuesta a la ley y que estaba formada por los comerciantes importadores (vinculados también a los intereses del capital extranjero).

Dicha ley se sustentaba en tres pilares; el primero, una enorme elevación de los aranceles de los productos que compitieran con la industria establecida en el interior del territorio nacional; el segundo, la práctica eliminación de los aranceles para aquellos insumos requeridos por la industria establecida en el país (bienes de capital, materias primas, productos semielaborados…); y el tercero, un gran paquete de exenciones fiscales a las industriales (impuestos territoriales, de utilidades, de exportación, de renta…) (Rovira, 1982, pp. 133-163).

La tardía incorporación de Costa Rica al Mercado Común Centroamericano (MCCA), en 1962, se debió fundamentalmente a la negativa de la Administración de enviar a la ratificación de la Asamblea los acuerdos firmados en 1958 (Tratado Multilateral de Libre Comercio y Régimen de Industrias de Integración) y de firmar en 1960 el Tratado General de Integración Económica.

Otra de las importantes medidas adoptadas por esta Administración fue el Plan General de Equilibrio Económico de 1961, por medio del cual se quiso corregir los problemas existentes en el sector exterior. La principal actuación consistió en la devaluación del colón desde los 5,6 colones por dólar hasta los 6,6 colones por dólar; junto a ello se redujeron los aranceles de determinados artículos de consumo popular, se elevaron los aranceles de determinados artículos considerados suntuarios, se elevaron y crearon algunos impuestos a la exportación, se limitó la expansión de crédito bancario y se derogaron la Ley de Pagos Internacionales y la Ley de Divisas Libres para la Exportación. Con todas estas medidas se trató de restablecer las condiciones competitividad perdidas por el sector agro-exportador, a costa de que los sectores asalariados viesen cómo aumentaba el costo de la vida (5,1% de inflación en 1962) y los sectores importadores viesen cómo caía su demanda.

Por último, conviene señalar que en este periodo se crearon el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SNAA) en 1961, como organismo semiautónomo, y el Ministerio de Industria en 1960 y se ordenó la universalización del seguro social en 1961 (aunque no pudo hacerse efectiva hasta diez años después por falta de infraestructuras y de financiación).

e) La Administración Orlich y el Mercado Común Centroamericano (1962-1966).

En 1962 el liberacionista Francisco Orlich alcanzó la Presidencia de la República derrotando en las elecciones al ex Presidente Calderón Guardia; también la Asamblea Legislativa quedó en manos del PLN, por lo que, unido al control de las instituciones autónomas, no existieron obstáculos para que se siguiese desarrollando en Costa Rica el creodo político-institucional intervencionista.

En el contexto político internacional, son los años de la Revolución Cubana y de la contrapartida norteamericana, la Alianza para el Progreso, con la que se pretendía mejorar la situación socioeconómica de América Latina para evitar el avance del comunismo. Una cuantiosa ayuda material y técnica fue destinada a Centroamérica por organismos norteamericanos, a lo que debemos añadir la ayuda financiera, en forma de créditos blandos, prestada por dos instituciones públicas creadas al amparo de esta iniciativa, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID). En este ambiente político de cooperación internacional los flujos financieros privados, en forma de créditos e inversiones directas dirigidas hacia la industria, fueron la tercera inyección económica de la región y, por tanto, de Costa Rica. Entre 1961 y 1970 el capital extranjero aportó el 19,8% de toda la inversión directa y el 43,7% del crédito, por lo que el 63,6% de la inversión procedía de recursos externos.

La Administración Orlich tuvo que enfrentarse a varios problemas económicos, como fueron los bajos precios del café, las erupciones del Volcán Irazú en 1963 (que afectaron seriamente a las cosechas del 63 al 65) y los problemas fiscales heredados de administraciones pasadas.

En este orden de cosas, respecto a la producción agropecuaria se continuó con la política de incorporación de nuevas variedades de cafetos y nuevas técnicas de cultivo, se firmó el Convenio Internacional del Café (1962), se ingresó en la Organización Internacional del Café y se apoyó la creación de cooperativas de caficultores (en 1962 se creó la Federación de Cooperativas de Caficultores, restando de esta forma fuerza a la burguesía cafetalera). En el subsector del banano se terminó con el monopolio de la Compañía Bananera de Costa Rica (subsidiaria de la United Brands, antigua United Fruit Company) permitiendo la entrada de otras empresas multinacionales del sector (Standart Fruit Company -que se instaló en 1956-, Banana Development Company -BANDECO- y Compañía Bananera del Atlántico); este hecho dio paso al desarrollo de una nueva burguesía bananera dedicada al cultivo de este producto para suministrárselo a las multinacionales (Rovira, 1982, pp. 87-114).

TABLA 3.9

DEUDA EXTERNA SEGÚN PRESTAMISTA (1959-1970).

Fuente: MIDEPLAN (1982, p. 292).

Datos en millones de dólares; BID: Banco Interamericano de Desarrollo; BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento; OM: organismos multilaterales; AID: Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos; OP: otros países; BP: bancos privados; OA: otros acreedores.

Otros subsectores agropecuarios que vieron crecer su producción fueron el azúcar (Costa Rica ocupó parte de la cuota de mercado del azúcar cubano tras el embargo y se creó en 1965 la Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar -LAICA-), la carne (respondiendo a la demanda del mercado estadounidense donde se estaban desarrollando las cadenas de restaurantes de comidas rápidas), el algodón y las frutas, continuando así con la política de diversificación agropecuaria.

TABLA 3.10

VOLUMEN DE PRODUCCIÓN AGROPECUARIA (1961-1970).

Fuente: BCCR (1986, p. 134).

Todos los productos en millones de kilos, salvo huevos en millones de unidades, leche en millones de litros y madera en millones de metros cúbicos.

Este aumento de la producción agropecuaria, vinculada a la exportación (café, banano, azúcar y carne), respondía en cierta medida a la necesidad de obtener divisas con las que hacer frente a los pagos internacionales por la importación de materias primas y bienes de capital necesarios en el proceso de industrialización.

Sin embargo, la principal medida de política económica adoptada por la Administración Orlich fue sin duda la incorporación en 1963 al MCCA. Al margen de ser una pretensión del PLN, dicha decisión era consecuencia lógica de la implementación de una política de industrialización por sustitución de importaciones; al ser Costa Rica un país pequeño, la dimensión de su mercado era insuficiente para absorber una producción industrial que tendiese a aprovechar unas mínimas economías de escala, por lo que la integración en un mercado común con arancel exterior fue una salida a la citada producción en un entorno competitivo restringido.

Los indudables perdedores con esta integración fueron los comerciantes importadores (agrupados en la Cámara de Comercio y en la Asociación Nacional de Representantes de Casas Extranjeras); mientras que entre los beneficiarios se encontraban los industriales, tanto nacionales como extranjeros. Entre la nacionalización de la banca, la creación de la Oficina del Café y del movimiento cooperativista y la política de sustitución de importaciones, los tres sectores de la burguesía tradicional (financiero, agro-exportador y mercantil-importador) fueron arrinconados en beneficio de la burguesía industrial y la, cada vez más poderosa, burocracia estatal (Rovira, 1982, pp. 87-114).

En este periodo comenzó a desarrollarse la planificación de la economía con la creación de la Oficina de Planificación Nacional (OFIPLAN) en 1963 y la elaboración del primer Plan Nacional de Desarrollo (1965-1968), al que seguirían otros siete más hasta la Administración Rodríguez. Dentro de dicho plan cobraron especial relieve los aspectos territoriales y así se dio un gran impulso a la política de obras públicas con un ambicioso plan vial, la canalización de las lagunas de Tortuguero y la elaboración de innumerables estudios para futuras obras. En la misma línea se creó en 1962 el Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), con el que se trató de fomentar la explotación de terrenos baldíos propiedad del Estado por campesinos sin tierras, la compra, parcelación y venta en pequeños lotes de grandes propiedades, la mediación en los conflictos entre propietarios y poseedores de la tierra y la creación de cooperativas agrarias (Rovira, 1982, pp. 87-114).

Otras dos instituciones creadas bajo esta administración fueron la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) en 1963, para la modernización del puerto de Limón, y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) en 1965, para la cualificación de la mano de obra necesaria en el proceso de industrialización.

Respecto de la situación fiscal, los problemas presupuestarios heredados de las anteriores administraciones, unidos a las exoneraciones masivas de la Ley de Desarrollo y Promoción Industrial y al establecimiento del sistema arancelario común del MCCA (de escaso poder recaudatorio), obligaron al Gobierno a adoptar una serie de medidas fiscales de corte restrictivo; se generalizó la imposición directa y se combatió el fraude en el impuesto sobre la renta; se creó un impuesto de consumo para compensar las pérdidas de los impuestos sobre los bienes importados que entonces se producían en el interior; aumentó la morosidad del Estado con la CCSS; se suspendieron algunas de las obras públicas programadas y se acudió a la emisión de bonos para financiar otras.

f) La Administración Trejos y los resultados del modelo (1966-1970).

José Joaquín Trejos alcanzó la Presidencia de la República en 1966 liderando el socialcristiano Partido de Unificación Nacional, resultado de la agrupación del Partido Republicano y del Partido de Unión Nacional. Trejos derrotó al socialdemócrata Daniel Oduber por un 1% de los votos; sin embargo, la Asamblea Legislativa siguió en manos del PLN, con el consiguiente constreñimiento del poder ejecutivo.

La actuación del nuevo Gobierno se centró en tres líneas (Rovira, 1982, pp. 163-176). La primera de ellas consistió en el intento por reinstaurar la banca privada, devolviendo así a la vieja burguesía financiera parte de su poder; sin embargo, la falta de mayoría en la Asamblea Legislativa y la férrea disciplina de votos del PLN impidieron que el proyecto fuese aprobado en 1967.

La segunda línea consistió en intentar detener el creciente intervencionismo del Estado fomentando el autodesarrollo de las comunidades, bajo el principio de devolver al individuo la libertad que el Estado le había ido retirando desde 1948. Así en 1967 el Gobierno consiguió que la Asamblea aprobara la Ley General sobre el Desarrollo de la Comunidades y se creó en 1969 el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC). Sin embargo, los esfuerzos por dar mayor protagonismo a las comunidades no pudieron detener la corriente intervencionista del Estado que siguió creciendo bajo las siguientes administraciones. Lo que sí se consiguió en 1968 fue una modificación parcial de la Constitución de 1949, de forma tal que se restó independencia a las instituciones autónomas.

La tercera línea fue la preocupación por el saneamiento de la hacienda pública, por el estado de la balanza de pagos y por el nivel de reservas internacionales. Así se inició una política de contención del gasto público, se sustituyó el impuesto de consumo por un más generalizado impuesto de ventas en 1967 y se autorizó por un periodo de un año una elevación del 25% en el impuesto territorial y de la renta. En materia monetaria y para evitar una devaluación del colón, se aplicó entre 1966 y 1969 un sistema de recargos cambiarios para la venta de divisas.

Sin embargo, a pesar de las preocupaciones fiscales y monetarias de la Administración Trejos, la situación de la economía costarricense en la década de los sesenta fue muy positiva; crecía a una tasa media anual del 7,6% (1961-1970), las exportaciones crecían a una tasa media anual del 18,3% en dicho periodo (aunque las importaciones también lo hacían al 18,5%), la inversión al 8,7%, el consumo al 7,5% y el gasto público al 8,3%.

El sector industrial (incluido construcción, electricidad y agua) había pasado de representar el 20,3% del PIB en 1961 al 24,2% en 1970 y el crecimiento de los distintos subsectores industriales fue muy significativo, destacando productos metálicos, maquinaria y equipos, sustancias químicas, productos químicos, derivados del petróleo y del carbón, caucho y plástico, otras industrias manufactureras y papel, productos de papel, imprentas y editoriales (todas ellas partían de niveles de producción muy bajos).

TABLA 3.11

ÍNDICE DE VALOR BRUTO REAL DE LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL POR SECTORES (1957-1970).

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986, pp. 136-137).

Año Base: 1957 (salvo para MB que sería 1967); AB: productos alimenticios, bebidas y tabaco; TC: textiles, prendas de vestir e industria del cuero; MM: industria de la madera y productos de madera incluido muebles; PE: fabricación de papel y productos de papel, imprenta y editoriales; QP: fabricación de sustancias químicas, de productos químicos derivados del petróleo y del carbón, de caucho y de plástico; NM: fabricación de productos minerales no metálicos, exceptuando los derivados del petróleo y del carbón; MB: industrias metálicas básicas; PM: fabricación de productos metálicos, maquinaria y equipos; OI: otras industrias manufactureras; MC: explotación de minas y canteras.

TABLA 3.12

VALOR BRUTO DE LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL POR SECTORES (1960-1970).

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCR (1986, pp. 136-137).

Datos en porcentajes del total de la producción industrial; AB: productos alimenticios, bebidas y tabaco; TC: textiles, prendas de vestir e industria del cuero; MM: industria de la madera y productos de madera incluido muebles; PE: fabricación de papel y productos de papel, imprenta y editoriales; QP: fabricación de sustancias químicas, de productos químicos derivados del petróleo y del carbón, de caucho y de plástico; NM: fabricación de productos minerales no metálicos, exceptuando los derivados del petróleo y del carbón; MB: industrias metálicas básicas; PM: fabricación de productos metálicos, maquinaria y equipos; OI: otras industrias manufactureras; MC: explotación de minas y canteras.

Conviene destacar que los principales subsectores industriales fueron los productos alimenticios, bebidas y tabaco y los textiles, prendas de vestir e industria del cuero (este último desbancado en el ranking por las sustancias químicas, productos químicos derivados del petróleo y del carbón, caucho y plástico en 1968 -en 1963 se había creado la Refinadora Costarricense de Petróleo, RECOPE-); todo ello pone de manifiesto la concentración de la producción industrial costarricense en productos de consumo, con escaso desarrollo de las industrias básicas.

g) La Administración Figueres y el aumento de la intervención del Estado (1970-1974).

José Figueres, por tercera vez, rigió los destinos de Costa Rica tras las elecciones de 1970, en las que el PLN también consiguió la mayoría de los diputados de la Asamblea Legislativa.

En el plano internacional, la Administración Figueres discurrió paralela al inicio de la crisis económica internacional (quiebra del sistema monetario internacional en 1971 y aumento de los precios del petróleo en 1973). Al mismo tiempo, el MCCA se debilitó ante la salida de Honduras debido a la Guerra del Fútbol de 1968 y los problemas internos que sufrieron las economías de la región. Los términos de intercambio se deterioraron en estos años, el déficit comercial de Costa Rica se multiplicó por tres, la inflación se disparó en los últimos dos años y la deuda pública creció año a año.

En este periodo se reforzó el poder ejecutivo del Presidente de la República con la promulgación de dos leyes que vinieron a restar independencia a los instituciones autónomas y que desarrollaron la reforma constitucional de 1968; dichas normas fueron la Ley 4/3 de 1970, que distribuía las juntas directivas de esas instituciones entre los dos partidos mayoritarios, y la Ley de Presidencias Ejecutivas de 1974, que reforzaba el poder del Presidente de la República al asignarle la potestad de nombrar las juntas directivas de estas instituciones (Rovira, 1987, pp. 34-42).

Bajo la Administración Figueres se inició también un programa de lucha contra la pobreza que, a pesar de sus intenciones, apenas si consiguió alterar la distribución del ingreso; una serie de reformas del sistema del Seguro Social en 1971 permitieron que realmente se pudiera poner en marcha la universalización del mismo aprobada diez años antes; se creó, además, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) en 1971, con el que se pretendía combatir la miseria extrema.

También se dio un importante apoyo a la educación superior pública con la creación del Instituto Tecnológico de Costa Rica -ITCR- (Cartago – 1971), la Universidad Nacional -UNA- (Heredia – 1973) y, ya bajo la Administración Oduber, la Universidad Estatal a Distancia -UNED- (San José – 1975), conformando así, junto con la Universidad de Costa Rica -UCR-, un sistema público de cuatro universidades.