El cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense (página 10)

El papel de élites dominantes lo ocupaban las burguesías industrial y del Estado en detrimento de las burguesías agro-exportadora, comercial y financiera. Los altos aranceles limitaron las posibilidades de enriquecimiento de la burguesía comercial y la nacionalización bancaria de 1948 despojó de sus medios a la burguesía financiera; ambas pasaron a ocupar un papel marginal dentro de la élite política y económica del país. La burguesía agro-exportadora corrió más suerte, pese a los impuestos sobre las exportaciones de café y de banano; el papel esencial que jugaban los productos agropecuarios de exportación (banano, café, azúcar, carne…) dentro de la estructura productiva del país hizo que el Estado tratara a este sector de la burguesía con cierta consideración, permitiéndoles que su actividad económica fuese suficientemente lucrativa, siempre que se mantuviese al margen de la actividad política. La facción burguesa que se benefició de la acción estatal fue la industrial, que bajo la política de industrialización por sustitución de importaciones vio aumentar su poder económico y político; de hecho suele clasificarse a la élite política del Estado como los empresario-políticos, por su procedencia y vinculación con la burguesía industrial (Rovira, 1982, pp. 39-87). Sin embargo, el cambio de modelo de desarrollo de los años setenta, con la conformación del Estado Empresario, estuvo vinculado con el desplazamiento de los empresario-políticos por los político-empresarios, la llamada burguesía del Estado; esta facción burguesa, procedente de la clase media de funcionarios y que no tenía vinculaciones con el sector industrial, reforzó su poder político con el poder económico que le confirió el control de un creciente sector público empresarial, convirtiéndose en la auténtica élite económica y política del país a finales de los setenta (Cerdas, 1979).

Partiendo de una propiedad de la tierra bien repartida, el Estado con sus actuaciones y con la creación de empleo público fue generando una amplia clase media. Costa Rica tenía una clase media histórica que es la de los pequeños propietarios de tierras, en su mayoría cafetaleros, que mantenían un nivel de vida medio gracias a la rentabilidad de sus explotaciones; desde principios de los cincuenta estos pequeños propietarios fueron beneficiados por las políticas crediticias, de precios de sustentación, de infraestructura, de asesoramiento, etc. implementadas por el Estado, convirtiéndose así en uno de los sectores más importantes de la clase media. El segundo gran sector de la clase media es el de los profesionales que se habían formado gracias al sistema educativo público y que pasaban a convertirse, en su mayoría, en funcionarios y trabajadores públicos de las distintas instituciones del Estado, con empleos estables y bien retribuidos. Así, estos dos grandes grupos, pequeños propietarios y trabajadores públicos, juntos con otros profesionales del sector privado, pequeños empresarios urbanos y cooperativistas, constituían una amplia clase media, prácticamente inexistente en otros países de la región y que sustentaba con sus votos los dos grandes proyectos políticos.

Las clases populares también se beneficiaron de la intervención del Estado mejorando su nivel de vida. Los trabajadores bananeros vieron cómo el Estado imponía a las empresas transnacionales unos salarios crecientes; dicha política sirvió para calmar el descontento social que en épocas anteriores les había llevado a situaciones de conflicto (huelgas bananeras) y al arraigo entre ellos de ideologías de corte revolucionario. Pero la política de salarios crecientes, no sólo afectó a los trabajadores bananeros, sino a todos los trabajadores del sector público y del sector privado (agrícolas, industriales y de servicios); el objetivo de la misma, junto con la justicia social propia de un proyecto socialdemócrata, era de tipo keynesiano y consistía en el estímulo de la demanda interna, por lo que los perjudicados por esta política fueron los productores de bienes para la exportación que tenían que soportar mayores costes sin que al mismo tiempo aumentase su demanda. La política de salarios crecientes contribuyó, por tanto, a la mejora en la distribución de la renta y al mantenimiento de la paz social (Rovira, 1982, pp. 83-87). La provisión de bienes y servicios públicos gratuitos (educación básica, sanidad, acueductos y alcantarillados, carreteras…) o a precios subvencionados (educación superior, electricidad, agua potable, vivienda, transporte…), la limitación de los precios de los productos de la canasta básica e incluso transferencias directas, conformaban junto con la política salarial todo un conjunto de políticas públicas que permitieron mejorar el nivel de vida de los sectores populares.

4.- Crisis y salto creódico en Costa Rica.

Como señalamos en el aparatado 1.2, los cambios estructurales más profundos que se dan en un sistema socioeconómico son en su mayoría resultado de un salto creódico. Cuando un sistema atraviesa una fase no autopoiética, el grado de inestabilidad es tal que cualquier grupo minoritario puede hacerse con el poder y, si logra mantenerlo, sacar al sistema de su trayectoria evolutiva por medio de una transformación institucional y estructural. El cambio estructural suele ser el resultado de la aplicación de un determinado modelo de desarrollo que es coherente con los principios y valores que se recogen en el genotipo político-ideológico.

En el caso de Costa Rica, la fase no autopoiética fue la crisis que atravesó el sistema a principios de los ochenta; como resultado de dicha crisis un grupo de políticos, los tecnócrata-políticos, se hizo con el poder e iniciaron un proceso de transformación profunda del sistema inspirados en los principios del neoliberalismo. El modelo de desarrollo que esta nueva élite política ha implementado es el llamado reformismo neoliberal. Analizaremos a continuación todos estos aspectos.

4.1.- La crisis de los ochenta en Costa Rica. Una fase no autopoiética de su sistema socioeconómico.

Los años ochenta fueron años de crisis para todas las economías latinoamericanas; en general, todos los sistemas socioeconómicos de América Latina atravesaron en su evolución una fase no autopoiética. Las subidas de los tipos de interés internacionales y de la cotización del dólar se convirtieron en perturbaciones externas que reforzaron las contradicciones internas de estos sistemas; los mecanismos de autorregulación automática, como el propio funcionamiento de los mercados, no pudieron neutralizar dichas perturbaciones; la acción de los mecanismos de autorregulación deliberada, los gobiernos, en unos casos por su tardía reacción, en otros por su inadecuada actuación, no pudieron hacer nada contra los efectos de estas perturbaciones externas. El resultado fue que se desató en estos sistemas una gran inestabilidad que afectó a todas sus dimensiones, desde la económica a la política, pasando por otras muchas como la cultural; unos sistemas recuperaron antes la estabilidad, otros lo hicieron varios años más tarde e incluso puede cuestionarse si algunos de los sistemas socioeconómicos latinoamericanos no siguen aún en una fase no autopoiética.

Esta explicación es general a toda la región latinoamericana, sin embargo, en casi todos los sistemas existen además otras causas de dicha inestabilidad como, por ejemplo, los conflictos civiles en algunos países centroamericanos; por ello, la explicación de la evolución de cada sistema socioeconómico requiere de un estudio singular, ya que aunque puedan encontrarse causas comunes en dichas evoluciones, la especificidad histórica de cada uno obliga a profundizar en su estudio.

Sin embargo, la crisis de los ochenta ha conducido en toda América Latina a cambios de poder, de forma que en la actualidad los órganos de autorregulación deliberada y las fuerzas que los sustentan son distintos de los que existían antes de 1980, aunque el calendario de los cambios de poder haya variado de un país a otro.

En el caso de Costa Rica vamos a analizar la naturaleza de su crisis tratando de demostrar que se trata de una crisis estructural de segundo orden, o crisis del modo de desarrollo, en terminología regulacionista (Boyer, 1992 [1987], pp. 67-79). Una vez constatado que el sistema socioeconómico costarricense se encontraba en una fase no autopoiética, trataremos de explicar como en este contexto se produce un relevo en la élite política del país y el poder pasa a manos de otros grupos ideológicos.

Teniendo en cuenta los cuatro tipos de crisis que identificamos en el apartado 1.2.5, las provocadas por una perturbación, las cíclicas, las del modelo de desarrollo y las de incompatibilidad del creodo político-institucional, trataremos de ver cuál fue la naturaleza de la crisis que se dio en Costa Rica. Es evidente que no se trataba de una crisis cíclica y si de una crisis estructural, como se constata en un sin fin de trabajos (Rovira, 1983; Rovira, 1987; Céspedes et al., 1983; Fallas, 1981; Vargas Solís, 1990; Gutiérrez et al., 1985…); no obstante, las perturbaciones externas al sistema han jugado un papel importante en el desencadenamiento y evolución de la crisis.

4.1.1.- Las perturbaciones externas.

En el caso de la crisis costarricense existieron al menos tres perturbaciones externas con suficiente entidad para desencadenar y agravar la crisis estructural; dos son de naturaleza económica y directamente relacionadas, la subida de los tipos de interés internacionales y el aumento de la cotización del dólar; la tercera es de naturaleza política, la guerra civil en Nicaragua. Las tres perturbaciones tienen su origen en los Estados Unidos bajo la Administración Reagan, concretamente en la política económica y en la política exterior. La Reaganomics tuvo como efecto, entre otros, la crisis de la deuda, mientras que el apoyo norteamericano a la Contra generó el recrudecimiento de la guerra civil en Nicaragua.

Costa Rica, como forma de favorecer las importaciones necesarias para la industria, mantenía un tipo de cambio fijo que estaba bastante sobrevalorado tras los shocks petroleros de 1973 y 1978. El aumento en la cotización del dólar en los mercados internacionales forzó a una devaluación del colón. Esta medida tuvo, al menos, dos efectos importantes: uno, aumentó el valor de la deuda externa expresado en colones; y, dos, encareció bastante las importaciones, por lo que éstas se restringieron en gran medida al tiempo que se trasladaba una importante inflación al conjunto de la economía.

La elevación de los tipos de interés internacionales tuvo también un par de efectos importantes: uno, se convirtió en un obstáculo para la entrada de capitales extranjeros y en un incentivo para la fuga de capitales nacionales, los cuales buscaban en los mercados financieros internacionales una rentabilidad que no encontraban en Costa Rica; y, dos, elevó significativamente el servicio de la deuda externa (Montero, 1990, pp. 192-202).

La influencia combinada de estas dos perturbaciones desencadenó la llamada crisis de la deuda en todos los países latinoamericanos, pero fue Costa Rica el primer país en declarar la moratoria de la deuda en 1981. Este hecho cerró las puertas a la entrada de capitales por la vía del endeudamiento externo. Así, las entradas netas de capitales se redujeron sensiblemente forzando la reducción del déficit de la balanza por cuenta corriente, a lo que contribuyó sin duda la devaluación del colón (Montero, 1990, pp. 1992-202).

La tercera perturbación, la guerra civil en Nicaragua, desestabilizó de forma importante el escenario político. En Costa Rica se abrió un importante debate sobre la conveniencia de apoyar a la Contra nicaragüense o de mantener la neutralidad. Las presiones, de diversa naturaleza, ejercidas por los Estados Unidos para que Costa Rica permitiera que la Contra se instalara en su territorio, e incluso para que participara en la contienda, generaron un ambiente belicista en el país. Gran parte de la clase política se mostró a favor de la intervención, mientras que otra parte defendía la conveniencia de mantenerse neutrales a pesar de criticar al sandinismo (Gutiérrez et al., 1985, pp. 34-36). Esta división en materia de política exterior no se correspondía ni con las divisiones existentes en materia de política económica, ni con las divisiones fruto de la pertenencia a distintos partidos políticos, por lo que la clase política quedó bastante fragmentada impidiendo la conformación de mayorías estables. Las mayores crispaciones procedían de los debates sobre política exterior y sobre política económica (Gutiérrez y Vargas, 1986).

4.1.2.- Las debilidades estructurales.

Pero estas perturbaciones externas tuvieron unas repercusiones tan graves dado que vinieron a reforzar las debilidades estructurales del sistema socioeconómico costarricense, hasta que se desequilibró. Muchas de estas debilidades son comunes a casi todas las economías que siguieron la industrialización por sustitución de importaciones, mientras que otras son propias de este sistema en cuestión.

De forma resumida puede decirse que el problema radicaba en el agotamiento del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (CEPAL, 1990-c); a lo largo del desarrollo del creodo intervencionista se había ido generando una estructura socioeconómica muy rígida y que sólo era capaz de mantener su estabilidad, pese a sus contradicciones internas, en un entorno estable y complementario.

Una de las principales debilidades del modelo era que no había conseguido disminuir la dependencia exterior del sistema, mientras que el patrón de inserción internacional seguía siendo inadecuado para el desarrollo del país (CEPAL, 1990-c). Tal y como se implementó la industrialización por sustitución de importaciones en Costa Rica, ésta dependía para su desarrollo de las importaciones de materias primas y bienes intermedios y de capital, incluidas la tecnología y la energía y, por otro lado, de las exportaciones de su producción agropecuaria, poco diversificada; además, dada la escasa capacidad de ahorro interno, propia de un país en desarrollo, a lo que se suma la implementación del modelo de Estado benefactor, la economía costarricense dependía de los recursos financieros externos (MIDEPLAN, 1992, pp. 1-22).

Pero, además, el proteccionismo de la industrialización por sustitución de importaciones había generado un sesgo antiexportador (Balassa, 1988 [1981]); así, los precios de venta en el mercado doméstico (nacional y centroamericano) eran superiores a los precios en los mercados internacionales, el colón se mantenía sobrevalorado para permitir que las importaciones no se encareciesen y las empresas exportadoras debían soportar el alto coste de los insumos nacionales, lo que les restaba competitividad. El resultado de todo ello fue la ineficiencia del aparato productivo costarricense y las limitaciones para que los estímulos al crecimiento pudiesen venir de la demanda externa.

Por otro lado, el llamado agotamiento de la industrialización por sustitución de importaciones se debió a que ningún país centroamericano consiguió ingresar en el casillero vacío del desarrollo (Fajnzylber, 1990), donde el crecimiento a largo plazo se combina con niveles de equidad que garantizan su sostenibilidad.

Costa Rica sí tuvo un proceso de crecimiento equitativo bajo el creodo intervencionista y si se relajasen ligeramente los niveles de equidad exigidos en el casillero vacío Costa Rica hubiese podido formar parte del mismo de no ser por su escaso dinamismo. Entre las razones que explican que Costa Rica no alcanzase tasas mayores de crecimiento a largo plazo se encuentra la reducida dimensión de su mercado nacional, lo que le llevó a integrarse en el MCCA, junto con países donde el crecimiento no iba acompañado de mejoras en la equidad, dadas las características estructurales de los sistemas socioeconómicos centroamericanos; el resultado fue una escasa capacidad de consumo de la población centroamericana, de forma que cuando la reducida clase media centroamericana satisfizo sus necesidades de bienes de consumo, el tirón de la demanda doméstica del MCCA se detuvo. Los precios de los bienes industriales de consumo, altos debido al proteccionismo, eran prohibitivos para los sectores populares, mientras que la calidad y diversidad de los mismos, consecuencia de la ineficiencia del aparato productivo, eran insatisfactorias para las demandas de consumo de una clase acomodada que había adoptado patrones de consumo propios de países desarrollados (Fajnzylber, 1990; CEPAL, 1990-c).

Aún así, los niveles de equidad de Costa Rica podrían haber sido mayores de no ser porque la actuación del Estado benefactor fue, en cierto modo, ineficaz al permitir que los sectores sociales acomodados participasen de los beneficios de las políticas sociales, detrayendo recursos que deberían haberse podido destinar a mejorar aun más las condiciones de vida de la población más desfavorecida (MIDEPLAN, 1992, pp. 1-22).

Debido a estas debilidades estructurales, el sistema podría haber entrado en crisis a principios de los setenta ante la perturbación que supuso la subida de los precios del petroleo; dicha perturbación repercutió en un aumento del déficit de la balanza por cuenta corriente, dada la dependencia energética, y provocó los primeros periodos de alta inflación en un país con tradición de estabilidad de precios.

Sin embargo, dos nuevas perturbaciones y la actuación del Gobierno permitieron superar la situación manteniendo la estabilidad estructural durante unos años más, pero profundizando las debilidades del sistema. Dichas perturbaciones fueron la caída de los tipos de interés internacionales, consecuencia de la abundancia de petrodólares, y la espectacular subida de los precios del café durante los años 1976 y 1977. La actuación del Gobierno fue el recurso al endeudamiento externo para financiar los déficits exterior y público y estimular la economía por medio de la realización de proyectos de inversión productiva (a través de CODESA), lo cual restó financiación a la iniciativa privada (CEPAL, 1990-c). El Estado se había convertido en un empresario que se dedicaba a producir bienes y servicios hasta ese momento propios de la provisión privada; este nuevo modelo de desarrollo puede ser considerado como una etapa secundaria de la industrialización por sustitución de importaciones, ya que lo que pretendía el Estado era liderar el desarrollo de las actividades industriales productoras de bienes intermedios y de capital, evitando así que éstas cayeran en manos de las empresas transnacionales.

La dependencia del ahorro externo era así otra de las debilidades estructurales del sistema, que no era capaz de generar el suficiente ahorro interno como para financiar el desarrollo sin necesidad de depender de las entradas de capitales en forma de inversión extranjera o de deuda externa. De esta forma, cuando a comienzos de los ochenta se produjo la elevación de los tipos de interés y la apreciación del dólar, las inversiones extranjeras dejaron de fluir hacia Costa Rica y se redirigieron hacia los mercados financieros de Estados Unidos y Europa, donde la rentabilidad era mayor; al mismo tiempo se limitaron las posibilidades de endeudamiento externo ante las dificultades para hacer frente al pago de su servicio.

Pero además el modelo de desarrollo del Estado empresario generó importantes descontentos sociales, particularmente en la burguesía industrial, que restaron respaldo al Gobierno y al PLN. La burguesía industrial, que había sido la élite económica y política del país (los empresario-políticos), fue desplazada por la burguesía del Estado (los político-empresarios) y esto generó un profundo malestar en este sector que se alió con la burguesía financiera y comercial en su oposición al modelo del Estado empresario. Se había debilitado así una importante base política de la estructura socioeconómica costarricense y, cuando se desencadenó la crisis, la beligerancia de la oposición contra el Estado empresario aumentó significativamente (Rivera, 1982, pp. 51-58).

Así, la crisis estructural sobrevino a principios de los ochenta debido a varios factores; en primer lugar, la demanda exterior de productos agropecuarios tradicionales (café, banano, azúcar, carne…) no se recuperaba; en segundo lugar, la demanda doméstica centroamericana de productos industriales de consumo no podía seguir aumentando por la desigual distribución del ingreso en estos países; en tercer lugar, la actividad productiva del Estado y su demanda interna no podían seguir creciendo por falta de recursos financieros externos; en cuarto lugar, la actividad productiva privada tampoco podía seguir aumentando por su escasa rentabilidad relativa frente a la inversiones financieras en Estados Unidos y Europa; y, en quinto lugar, la producción industrial se veía estrangulada por la escasez de divisas para adquirir los insumos importados necesarios y por el encarecimiento de éstos.

4.1.3.- El desencadenamiento de la crisis.

La crisis del sistema socioeconómico costarricense se desencadenó bajo la Administración Carazo. Rodrigo Carazo había llegado a la Presidencia de la República en las elecciones de 1978, liderando una amalgama de fuerzas antiliberacionistas denominada Coalición Unidad, bajo la que se daban cita socialcristianos, neoliberales, conservadores, populistas e incluso antiguos miembros del PLN, entre los que se encontraba el propio Carazo. En la Asamblea Legislativa esta coalición obtuvo también una mayoría relativa, pero, dada la división interna que se produjo en su seno, no tuvo operatividad alguna.

La Administración Carazo se encontró con un contexto internacional muy adverso; el segundo shock petrolero de 1978, la elevación de los tipos de interés internacionales y la revalorización del dólar, la caída de la demanda de los productos tradicionales de exportación debido a la crisis internacional, la caída de la demanda interna del MCCA de productos industriales, el estallido de la violencia en la región centroamericana y, como consecuencia de todo ello, la fuga masiva de capitales y la caída de la inversión.

Los problemas internos eran también relevantes; entre ellos destacaba el aumento del gasto de las anteriores administraciones, que había generado un importante déficit (en 1980 alcanzó el 8,97% del PIB) que se había cubierto con endeudamiento externo e interno.

Durante los dos primeros años de la Administración Carazo los neoliberales constituyeron el núcleo fuerte del Gobierno e intentaron un salto creódico previendo la situación de crisis estructural, pero en esos momentos los mecanismos de autorregulación automática del sistema actuaron bloqueando el abandono del creodo intervencionista. Cuando por fin se desencadenó la crisis, estos sectores neoliberales habían quedado muy desacreditados e incluso se les responsabilizaba de la misma, por lo que su cuota de poder era mínima y su capacidad para liderar el cambio había sido desaprovechada. La opción neoliberal como solución rápida a la crisis había sido descartada.

Bajo la influencia de los sectores neoliberales del Gobierno de Carazo se adoptaron una serie de decisiones tales como una reforma financiera, un programa de estabilización y un acuerdo crediticio con el FMI, las cuales pese a su idoneidad técnica, fueron duramente respondidas y, en parte, bloqueadas por los mecanismos de autorregulación automática del sistema.

La reforma financiera consiguió aprobarse y supuso la vinculación de los tipos de interés de las secciones comerciales de la banca pública a los tipos internacionales; hecho que originó la subida de dichos tipos y la consiguiente contracción del crédito. Otras de las medidas recogidas en la reforma era la liberalización de los tipos de las captaciones y colocaciones de las entidades financieras privadas[12]y de las secciones financieras de la banca pública, que entraron en fuerte competencia con las secciones comerciales de la banca pública a las que arrebataron un gran volumen de sus depósitos en virtud del ofrecimiento de unos tipos más altos; esto provocó una escasez de recursos destinados a los créditos preferenciales para los sectores considerados estratégicos (Rivera, 1983).

La segunda medida del Gobierno fue el establecimiento de un plan de estabilización, basado en una reducción del presupuesto y del peso del sector público en la economía, una limitación del crédito y una emisión de bonos para financiar el déficit público. La emisión de bonos no tuvo los resultados esperados, ya que se realizó a un tipo de interés cinco puntos inferior al ofrecido por las financieras privadas, por lo que se recurrió a una colocación forzosa en el Sistema Bancario Nacional, o lo que es lo mismo, se recurrió a la monetización del déficit con los consiguientes efectos inflacionistas. Con ello el objetivo de limitación del crédito no pudo cumplirse y, aunque se contrajo en parte el presupuesto, no se consiguió privatizar las filiales de CODESA. Muchas de dichas empresas aún no se encontraban en fase productiva y además existía una ley que impedía su venta al capital extranjero, lo que en la práctica representaba cualquier tipo de venta, ya que se trataba de proyectos demasiado grandes para el capital privado nacional. Por el lado de los ingresos, se vieron afectados los impuestos de importación al reducirse los aranceles a determinados artículos de consumo duradero. Ante el problema fiscal existente, se intentó aprobar una reforma tributaria que fue bloqueada en la Asamblea Legislativa por el PLN (Rivera, 1983).

El convenio Stand-By firmado con el FMI en 1980, como apoyo al plan de estabilización, suponía una reducción importante del déficit público y del déficit por cuenta corriente durante 1980 y 1981; sin embargo, los continuos incumplimientos de los indicadores, motivaron la suspensión del desembolso de una parte de dicho crédito (Rivera, 1983).

Sin embargo, la medida más criticada de la Administración Carazo fue el mantenimiento del tipo de cambio en 8,6 colones por dólar, insostenible con la política fiscal y monetario-crediticia que se seguía adoptando. Este empecinamiento se debió a la confianza en el éxito del plan de estabilización y de la reforma tributaria, a la intención de evitar un aumento del volumen de deuda externa pagadera en dólares y al intento por no afectar la difícil situación interna de Nicaragua. Sin embargo, esta política penalizó las exportaciones, subsidió las importaciones, propició la fuga de capitales, generó una corriente especuladora en contra del colón y obligó al BCCR a endeudarse para mantener el tipo de cambio. Cuando se agotaron las reservas internacionales y se llegó al límite del endeudamiento externo, por fin en septiembre de 1980 se acordó la devaluación y se pasó a través de varias medidas hacia un tipo de cambio flexible. El tipo de cambio pasó de los 8,6 colones por dólar en 1978 a los 39,8 colones por dólar en 1982 (Rivera, 1983). La primera devaluación del colón marca de manera simbólica el comienzo de la crisis, pues es cuando ésta se empieza a hacer evidente para la mayoría de la población.

Los errores cometidos por el núcleo neoliberal del Gobierno tuvieron su coste político con la pérdida de influencia de éstos en favor de los sectores más populistas de la Coalición Unidad. Se inició un tipo de política híbrida de café para todos que trataba de contentar a los distintos grupos de presión y, así, se mantuvieron algunos tipos de interés por debajo del LIBOR para favorecer a determinados productores, se aceptó la presión de los político-empresarios para no controlar el déficit generado por las instituciones autónomas y las empresas públicas, se descartó la privatización de CODESA… El intento por obtener un segundo convenio Stand-By con el FMI se vio frustrado por la decisión de la Corte Suprema de declarar inconstitucional la devaluación del colón acordada por el Gobierno, al ser ésta competencia de la Asamblea Legislativa, desencadenando así nuevos problemas en sistema cambiario. La situación financiera se hizo tan insostenible que a finales de 1981 el Presidente Carazo anunció una moratoria en el pago de la deuda externa (Doryan, 1990, pp. 62-65).

En los años 1981 y 1982 la economía tuvo tasas de crecimiento negativas del -2,3% y del -7,3%; la inflación pasó del 17,8% de 1980 al 81,8% de 1982; el salario medio real se redujo entre 1980 y 1882 más de un 40%; la tasa de desempleo pasó del 4,54% de 1978 al 9,54% en 1982, mientras que la de subempleo lo hizo desde el 20,29% al 43,89%; el déficit del sector público alcanzó en 1981 el 19,1% del PIB y en 1982 el 14,6%; el déficit de la balanza por cuenta corriente llegó a representar en 1981 el 15,2% del PIB; la deuda externa alcanzó en 1982 el 120,8% del PIB frente al 26,2% del 1978 y la deuda interna alcanzó el 36,28% en 1981; entre los años 1980 y 1982 se desarrollaron 81 huelgas y diferentes brotes de violencia (Rovira, 1987, pp. 43-48).

Los años 1981 y 1982 se caracterizaron por un desgobierno generalizado, en los que los grupos de presión dirigieron de forma anárquica la economía del país. El sistema socioeconómico había perdido su capacidad de autorregulación. A pesar de sus esfuerzos, el Gobierno se mostró incapaz de encontrar una solución a la crisis que fuera compatible con el creodo intervencionista y se abandonó a las presiones de los distintos agentes hasta las elecciones de 1982.

La crisis, de naturaleza indiscutiblemente estructural, fue catalogada por la inmensa mayoría de los analistas como una de las más importantes de la historia del país (Céspedes et al., 1983; Rovira, 1983), algunos la catalogaron como la más grave al compararla con otras crisis anteriores, como la de 1900, la de 1914 o la 1929 (Gutiérrez et al., 1985, pp. 40-44). No se trató tan sólo de una crisis económica, aunque fueron los aspectos económicos los más relevantes; la crisis afectó a distintos elementos relacionados directamente con el marco institucional; así, se habla de crisis moral, crisis del agro, crisis institucional, crisis de la vida republicana, crisis legislativa y crisis de autoridad; todo como manifestación de una misma crisis, la crisis estructural. En palabras de algunos analistas:

"Todos (los fenómenos antes citados) forman parte de una verdadera crisis nacional y es precisamente su coincidencia lo que nos permite decir que la crisis es profunda y denota que las estructuras fundamentales de nuestra economía y muchas de nuestras instituciones y formas de ser y actuar en la vida económica pública y social de nuestro país ya no son suficientes para enfrentar las situaciones que se les plantean […]. La crisis significa que nuestra forma tradicional de organización económica y buena parte de nuestras instituciones políticas […] no son ya suficientes para educar, alimentar y darle acceso al poder político a nuestra población […]. La crisis pone de relieve cómo lo viejo caduca y cómo lo nuevo debe abrirse paso, en lucha con las formas arcaicas, aunque al principio no tenga fuerza para imponerse con rapidez. El resultado de cada crisis puede ser positivo o negativo. Depende de quien tenga la facultad o poder de intervenir en los factores de la crisis y de la capacidad de las fuerzas internas y externas al cuerpo social que influyan sobre ella. Nadie sabe a ciencia cierta de antemano como se resolverá una crisis" (Gutiérrez et al., 1985, pp. 19-20).

La crisis costarricense no sólo era una crisis estructural, era una crisis de segundo orden y no podía ser resuelta sin un cambio en el marco político-institucional, sin un salto desde el creodo intervencionista hacia un creodo diferente. El sistema socioeconómico costarricense había entrado, por tanto, en una fase no autopoiética en la que todo podía suceder, desde un proceso de libanización resultante de un golpe de Estado y de la consiguiente reacción, como de hecho estuvo a punto de suceder en 1984, hasta una solución rápida a la misma con cambios de gobiernos y de gabinetes, como realmente sucedió.

La solución a la crisis vino de la mano de Luis Alberto Monge, del PLN, que se convirtió en Presidente de la República tras las elecciones de 1982. Bajo la Administración Monge se produjo, no sin tensiones, un importante relevo en la élite política del país y en las personas que ostentaban el poder.

4.2.- El cambio de poder. La alternancia y la nueva clase política.

La victoria electoral del PLN en las elecciones de 1982 era evidente con anterioridad, ya que se hacía necesario un nuevo gobierno fuerte que encontrara una solución a la crisis; el único partido con posibilidades era el PLN, ya que la Coalición Unidad había quedado fragmentada durante la Administración Carazo. Los socialdemócratas asumieron el control de la Asamblea Legislativa y de la Presidencia de la República, la cual recayó en manos de Luis Alberto Monge.

Pero con esta alternancia entre socialcristianos y socialdemócratas en el poder ejecutivo no se resolvía por sí sola la crisis, de hecho los intentos por propiciar un salto de creodo no fructificaron hasta 1984. Ese año el sistema socioeconómico costarricense vivió una intensa lucha por el poder entre diferentes grupos socio-políticos que defendían estrategias de desarrollo alternativas y que a su vez utilizaron el conflicto nicaragüense como tema de confrontación.

4.2.1.- Estabilización y consenso.

Luis Alberto Monge era uno de los fundadores del PLN y, por tanto, vinculado a la vieja guardia del partido, pero aun así no pertenecía a la élite política del país; procedente de una familia cafetalera no estaba vinculado directamente ni con la burguesía industrial (los empresario-políticos) ni con la burguesía del Estado (los político-empresarios). Su primer Gobierno estaba formado por personas de las diversas facciones del PLN, de forma que existían en él defensores del modelo del Estado empresario y partidarios de la liberalización económica; estas facciones se reproducían también entre los diputados de dicho partido.

Durante los primeros años de la Administración Monge, 1982 y 1983, el Gobierno tuvo un respaldo más o menos amplio del PLN y la sociedad costarricense y las medidas adoptadas parecían satisfacer a la mayoría en la medida en que las mismas iban devolviendo la estabilidad al sistema. Así Monge consiguió llegar a acuerdos con la oposición socialcristiana, con los Estados Unidos, con el Banco Mundial, con el FMI, con el Club de París y con la banca privada internacional.

Las medidas que Monge pretendía tomar para estabilizar el sistema pasaban por la aprobación de una serie de normas en la Asamblea Legislativa; dichas normas requerían de una mayoría cualificada que el PLN no tenía, por lo que se hacía necesario un acuerdo global con la oposición. Sin embargo, dicha oposición se encontraba fragmentada en al menos cinco partidos de corte socialcristiano, cuatro de ellos formando una coalición, y un partido minoritario de izquierdas. Para dar una mayor estabilidad política al país, Monge llegó en 1982 a un acuerdo con la oposición socialcristiana, liderada por Rafael Ángel Calderón, por medio del cual se reformó la Ley Electoral, permitiendo así la posterior constitución del Partido de Unidad Socialcristiana (PUSC) en 1983 (Rovira, 1987, pp. 61-62). Con esta reforma se consolidó el bipartidismo en Costa Rica y se reforzó la idea de consenso en las principales decisiones políticas del país.

Los principales problemas de la Administración Monge eran de naturaleza económica, era necesaria una política de estabilización económica y se necesitaban con urgencia divisas; sin embargo, la existencia de una guerra civil en Nicaragua, auspiciada y sostenida por Estados Unidos, se convertía en un obstáculo más a salvar. Los Estados Unidos querían que Costa Rica se involucrase directamente en el conflicto prestando ayuda de diversa naturaleza a la Contra y gran parte de la sociedad, de la élite política, del PLN y del propio Gobierno apoyaban las pretensiones norteamericanas; sin embargo, Monge era partidario de la neutralidad.

La habilidad negociadora de Monge le permitió vincular el conflicto nicaragüense con los problemas económicos del país; así el Presidente costarricense fue capaz de convencer a Reagan de que Costa Rica no iba a participar directamente en el conflicto pero que sí podía ser útil a los intereses de los Estados Unidos, poniéndose como ejemplo del éxito del capitalismo y la democracia en Centroamérica. En palabras de Monge, siendo aún candidato presidencial, publicadas por La Prensa Libre (14/8/1981):

"[…] Costa Rica no solicita armas, asesores militares ni asistencia bélica para contener aquí la ofensiva del expansionismo cubano-soviético. Nosotros nos encargaremos de aplastar electoralmente al comunismo, pero sí requerimos ayuda económica masiva para hacer frente al desempleo, el hambre y todas las consecuencias nocivas de la catástrofe económica que vivimos […] necesitamos que los mercados de Estados Unidos se abran a nuestra producción […]" (Rovira, 1987, p. 59).

Si Costa Rica lograba prosperar económicamente y preservar su paz, su libertad y su democracia cuando sus vecinos se debatían entre el comunismo, la dictadura militar y la guerra civil, serviría de ejemplo para justificar la ineficacia del sandinismo y los demás movimientos revolucionarios y la necesidad de una transición hacia un capitalismo democrático (Sojo, 1991, pp. 13-32).

Pero para ello era necesario que entraran divisas en el país y eso se consiguió por medio de un acuerdo con la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (AID), por el que se ponía en marcha el primer Programa de Estabilización y Reactivación Económica (ERE I) con una contrapartida de 20 millones de dólares. La finalidad declarada de dicho acuerdo fue la necesaria estabilización económica del país. Se obtenía así una importante entrada de ayuda oficial al desarrollo (AOD) en Costa Rica y se conseguía preservar la neutralidad (Sojo, 1991, pp. 33-38).

A finales de 1982 se firmó también un acuerdo de contingencia con el FMI por unos 100 millones de dólares para la financiación de políticas cambiaria, monetaria y fiscal (Picado, 1996, pp. 20-21). Dicha firma realizarse gracias al apoyo de la oposición en la aprobación del paquete de medidas de estabilización que exigía el citado acuerdo de contingencia. En esas mimas fechas se aprobó también el ERE II (64.500 millones de dólares), cuya firma había estado vinculada a la del acuerdo con el FMI (Sojo, 1991, pp. 33-38).

Pero quedaba pendiente el problema de la deuda; a principios de 1983 se llegó a un acuerdo con el Club de París para postergar el pago del principal y de los intereses y se consiguieron facilidades de crédito con las organizaciones financieras internacionales. El acuerdo con los bancos acreedores privados llegó a finales de año (Montero, 1990, p. 210). Así pues, el problema de la deuda entraba en la senda de la solución cuando para otros países acababa de estallar la crisis.

Enfrentados los grandes problemas políticos y económicos de la estabilización, restaba solucionar los problemas sociales, ya que la población demandaba medidas que paliasen su precaria situación económica. Aquí jugó un papel muy importante la política social de la Administración Monge, la cual se centró en dos paquetes de medidas, el Programa de Salvamento de Empresas y el Plan de Compensación Social.

TABLA 4.1

DATOS MACROECONÓMICOS (1980-1984).

Fuente: Vargas y Sáenz (1994).

TCR: tasa de crecimiento; TD: tasa de desempleo; TS: tasa de subempleo; TI: tasa de inflación; TC: tipo de cambio expresado en colones por dólar; DSP: déficit del sector público en porcentaje del PIB; SBCC: saldo de la balanza por cuenta corriente en porcentaje del PIB; DE: deuda externa en porcentaje del PIB.

Con este conjunto de medidas de estabilización Costa Rica obtuvo en poco tiempo importantes resultados; la economía dejó de decrecer y comenzó a crecer, la inflación se redujo rápidamente a niveles tolerables por el sistema, el tipo de cambio se ajustó a la realidad con una lenta tendencia a la devaluación, la deuda externa comenzó a tener un menor peso sobre el conjunto de la economía, el desempleo y, sobre todo, el subempleo se redujeron de forma significativa, lo mismo que los déficit del sector público y de la balanza por cuenta corriente (Tabla 4.1).

Con estos resultados, Costa Rica se había ganado la consideración de país disciplinado ante los organismos internacionales, hecho que la colocó en buenas condiciones para seguir recibiendo fondos de dichos organismos y de la AID norteamericana; no obstante, el coste social de la estabilización no había sido nimio.

El sistema socioeconómico había alcanzado un equilibrio coyuntural gracias a la ayuda financiera internacional, pero aún no existía una estrategia de desarrollo a medio plazo y el marco institucional aún no se había transformado. Así, el año 1984 va a ser testigo de una importante lucha por el poder.

4.2.2.- La lucha por el poder.

El año 1984 fue una año difícil para la Administración Monge, no sólo fracasó el segundo acuerdo con el FMI, se congeló la ayuda de la AID, apareció la figura de la condicionalidad cruzada en la negociación de la deuda, se recrudeció el conflicto nicaragüense, sino que el país estuvo al borde de un golpe de Estado. A la sustitución del Ministro de Relaciones Exteriores a finales de 1983, se sumo a principios de 1984 la renuncia del Vicepresidente Fait y del Presidente Ejecutivo del BCCR, Manuel A. Castillo (ambos para postularse como pre-candidatos presidenciales en el PLN) y la sustitución de los Ministros de Exportaciones y de Planificación y Política Económica.

El intento por alcanzar un segundo acuerdo de contingencia con el FMI, para obtener nuevos fondos, fracasó por la pretensión de este organismo de que Costa Rica aprobase una ley que limitara el déficit público al 1% del PIB, cuando a lo más que el Gobierno se comprometía era a reducirlo hasta el 2% a través del presupuesto.

La ayuda procedente de la AID sufrió una paralización debido al incumplimiento de Costa Rica de su compromiso de aprobar una polémica ley de carácter monetario (Ley de la Moneda) debido a un bloqueo en la Asamblea Legislativa.