Las Transformaciones Territoriales Fronterizas según la Concepción Ideológica de la Frontera
Enviado por ampa-lt
Una versión de este artículo fué publicado en el Boletín Geográfico 21.
Dpto. de Geografía.Fac. de Humanidades. Universidad Nacional del Comahue. Neuquén 2001.
- El concepto de Territorio y territorialidad
- El concepto de norma
- Las normas en el lugar
- El Estado: territorio y soberanía
- El proceso de integración binacional
- Estrategia territorial del Estado bajo la concepción de frontera cerrada
- La transición hacia un uso integrado: la frontera abierta
- Del "área de frontera" a la " región fronteriza"
- Consideraciones finales
- Notas
- Bibliografía
El uso de los espacios fronterizos en el marco de procesos de integración fisica y complementación económica tienen su propia particularidad. Ella deviene de la condición de contener una frontera. Los procesos de integración entre dos o más naciones tienen la peculiaridad de poner en evidencia las contradicciones derivadas de las diversas racionalidades que orientaron las estrategias territoriales del Estado nacional: en épocas en que la frontera era concebida como una divisoria rígida y cerrada y, en la actualidad, en que se la concibe como deseable y necesariamente flexible a los efectos de la integración.
Una y otra racionalidad determinaron un uso territorial fronterizo diferente. En el caso de la concepción de frontera cerrada, las acciones sobre la frontera se limitaron al control de la circulación en general, por cuestiones de seguridad y soberanía.
En consecuencia la idea de integración era pensada hacia adentro del país, es decir integrar las áreas periféricas con los centros urbanos más importantes. Ello explica -en gran parte- la escasa infraestructura vial, de comunicaciones y edilicias en los pasos fronterizos, comparada -por ejemplo- con la modernización actual de los mismos pasos en el marco del proceso de integración entre Argentina y Chile.
Hasta mediados de la década del '80 predominó la idea de frontera de tensión por ello las políticas territoriales fronterizas adoptaron la forma espacial de áreas de frontera y/o zonas de seguridad, en los bordes de los límites fronterizos.
Este trabajo intenta mostrar y demostrar la espacialización territorial de las estrategias del Estado según la concepción ideológica de frontera. Los recortes territoriales denominados "área de frontera" y "región fronteriza", serían la resultante espacial de la concepción de frontera cerrada en el primer caso y la de frontera abierta en el segundo.
Cada una de estas perspectivas conduce a un uso y organización fronteriza particular.
El recorte territorial seleccionado para el análisis incluye la provincia del Neuquén y las Regiones VIII y IX de Chile; se toma como caso de estudio la provincia del Neuquén. El período analizado comprende desde 1991, año de creación del Comité de Frontera "Región de Los Lagos", hasta el año 1995, cuando culmina la gestión político-administrativa del gobernador provincial.
Dichos recortes se fundamentan en dos hechos: en el primer caso, las jurisdicciones político-administrativas citadas constituyen un sub-comité a los efectos de la integración. Ello significa que en conjunto promueven acciones según las particularidades e intereses que las vinculan. En el segundo caso, el proceso analizado se institucionaliza en la región cuando se crea dicho Comité, como un mecanismo para el logro de la integración con Chile y, aunque el proceso no finaliza en 1995, en ese año se produce un cambio de gestión política, lo que supone un cambio de estrategia territorial en torno a la integración.
Durante el período `91-`95, la gestión de gobierno provincial estuvo dirigida a institucionalizar el proceso de integración en la región -es decir, a dar el marco legal e institucional en la fase inicial de dicho proceso- por lo que su participación y rol en ese período ha sido fundacional en primer término y luego gestor de las acciones junto a las demás instituciones participantes. La nueva gestión de gobierno encuentra un proceso en marcha, y el rol que le cabe es continuarlo bajo la misma lógica, aunque -y éste es el cambio que suponemos- define sus propias políticas territoriales.
No obstante la selección, ambos límites no fueron estrictos, ya que las acciones los trascienden. En consecuencia, y a los efectos de la mejor comprensión del tema , cuando fue necesario se avanzó más allá de lo propuesto inicialmente.
El desarrollo de esta investigación -abordada desde la perspectiva geográfica- dio como resultado colocarnos frente a otro problema asociado y directamente relacionado con la frontera y sobre el que hay que buscar nuevas teorías: me refiero al concepto de soberanía. El mismo constituye un problema ya que los procesos de integración conducen a una transferencia gradual de soberanía, tal como se la concibe desde la formación de los Estados modernos. Estado y soberanía son dos conceptos tradicionalmente asociados y junto a ellos también está ligado el territorio, que es el soporte físico con límites determinados que define el ámbito dentro del cual el Estado es soberano. A su vez, la soberanía permanece muy unida a la frontera y aquí es donde emerge la contradicción ya que, los procesos de integración demandan fronteras flexibles.
Ha sido a través del analisis de las normas que regulan la circulación interfronteriza la que ha puesto en evidencia dicha contradicción. Las normas son el aspecto central ha ser modificado para dar lugar a la fluidez de la circulación.
El concepto de Territorio y territorialidad * Previo al desarrollo del tema creemos conveniente definir y explicar el esquema conceptual utilizado desde nuestra perspectiva disciplinar, para abordar el objeto de estudio propuesto. Espacio, tiempo, territorio, territorialidad y normas son conceptos claves para comprender las transformaciones territoriales fronterizas según las concepciones ideológicas vigentes en cada época.
El espacio geográfico es espacio social, producido por el hombre en función de sus necesidades e intereses. Las acciones humanas realizadas sobre la superficie de la Tierra producen modificaciones que quedan registradas en el espacio.
La realidad histórica nos muestra que se ha pasado de un espacio en estado natural, sin intervención humana, hacia un espacio absolutamente social es decir apropiado por el hombre y usado, transformado, artificializado, aun cuando esa apropiación sea intelectual (pensemos en el conocimiento de los recursos potenciales de lugares, obtenido a través de la información proporcionada por los satélites).
Un espacio geográfico concreto en un momento dado y con límites precisos, conforma un territorio. El mismo es un área delimitada sobre la que se ejerce una acción de apropiación. Joan Eugeni Sánchez sostiene que "si pensamos que, a través de la acción humana, se puede dar forma a un territorio, podemos considerar el proceso de producción del espacio social como un proceso de territorialización" (1). Es decir, la territorialidad igual que el espacio, también es socialmente construida.
En este sentido, se puede afirmar que dicho proceso implica "la afirmación de la influencia o el control sobre un área geográfica por parte de una organización o un individuo en nombre de la organización"(2). La delimitación cumple la función de demarcación del ámbito de acción para "afectar, influenciar y controlar personas, fenómenos y relaciones"(3). Ello da lugar a operaciones sobre el territorio según lógicas establecidas que definen acciones, es decir lógicas que contienen una intencionalidad, y que son, por lo tanto, no neutrales.
A esta afirmación nos conduce Sack cuando sostiene que "la territorialidad forma el telón de fondo de las relaciones humanas espaciales y las concepciones del espacio.
La territorialidad apunta al hecho de que las relaciones espaciales humanas no son neutrales … ellas son el resultado de la influencia y el poder, siendo la territorialidad la primera forma espacial que adopta el poder" (4). Entonces, territorio implica posesión, uso y control. La posesión está definida por un límite preciso: cuando hablamos de territorio nacional necesariamente debe existir una línea demarcatoria sobre la que se ejerce el derecho inherente al ser Estado-Nación.
Esa línea es una forma simbólica de comunicar a los demás la posesión de una porción de la superficie terrestre, ya que ella no es tangible ni observable en el territorio, pero existe. Y como tal circunscribe el territorio donde el Estado ejerce su soberanía. Pero ella no es frontera. El límite es una línea y, por lo tanto, no puede ser habitada. Por el contrario, la frontera, que ocupa una franja y constituye un área, sí lo está y de hecho hay una variedad de situaciones, que van desde las no habitadas o escasamente habitadas, hasta las muy pobladas en las que se desarrollan actividades de intercambio muy intensas (5).
Taylor afirma -desde la Geografía Política- que la región de frontera está orientada hacia afuera pues es una zona de contacto, mientras que la línea de demarcación está orientada hacia adentro, porque define un límite territorial de separación.
Volviendo a Sack, se puede decir que la territorialidad es una estrategia espacial. Entonces, la regulación y control de las actividades, del acceso a la tierra, de la circulación, de la distribución y localización de los sistemas de objetos, requiere de normas que vinculen los objetos y las acciones.
Como estrategia espacial, la territorialidad involucra una forma de clasificación por áreas, de acuerdo a su especificidad, sobre la que recae también un conjunto de normas específicas. Podemos considerar las divisiones en el interior de un territorio, como mecanismos de actuación territorial encaminados a la organización y control del mismo. En este sentido es que se percibe la frontera como un área en la que confluyen acciones ligadas a los procesos de localización, movilidad, división, jerarquización y funcionalización espacial y acciones que tratan de incidir en el territorio de manera que éste se articule coherentemente con los objetivos globales. En el caso que se analiza estos objetivos globales son los que imponen los procesos de integración.
El concepto de norma Los conceptos incorporados hasta aquí -espacio, tiempo, territorio, territorialidad- nos conducen al tratamiento de las normas -que constituyen la base de toda organización territorial- como categoría que los articula. El proceso que estamos analizando -generador de cambios territoriales- demanda la producción de nuevas normas que lo acompañen, pues las normas existentes fueron producidas para atender una organización territorial fronteriza bajo una lógica diferente.
Por definición una norma expresa lo que una cosa debe ser [es el "debe ser"] es decir, expresa la obligatoriedad de una acción. Desde el punto de vista jurídico, una norma indica una regla de conducta, un precepto, una ley. Una norma fundamental es el precepto fundante de la validez y la unidad de todo un orden normativo; es condición esencial para que un conjunto de normas constituya un orden, un sistema, es decir que todas ellas puedan ser referidas a una única norma que las fundamente, unifique y coordine en sus respectivos ámbitos de validez (6).
Una norma jurídica es la significación lógica creada según ciertos procedimientos instituidos por una comunidad jurídica. Como manifestación unificada de la voluntad de esa comunidad, formalmente expresada a través de sus órganos e instancias productoras, regula la acción humana en un tiempo y lugar definidos. Así prescribe a los individuos, frente a determinadas circunstancias condicionantes, deberes y facultades, y establece sanciones coactivas cuando éstos no sean cumplidos (7).
Este concepto de norma tiene su fundamento filosófico, ya que desde esa perspectiva una ley es una norma que expresa obligatoriedad, sea jurídica o moral o ambas al mismo tiempo. El fundamento de esa obligatoriedad puede hallarse en la voluntad arbitraria, en el consenso de una sociedad o en las exigencias de la razón (8). Se aprecia que una norma, entonces, tiene carácter arbitral derivado de un interés, por lo que constituye un acto de voluntad, detrás del cual existe una intencionalidad.
Si el espacio es el conjunto indisociable de sistemas de objetos y sistemas de acciones, el tratamiento de las normas es esencial ya que constituyen el nexo o bien la mediación entre ambos sistemas. La ejecución de las normas entonces, define contenidos territoriales, y ellas remiten al tema central de la territorialidad y la acción del Estado en su condición constitutiva.
En el contexto mundial actual es la primacía de las normas y la política la que define la racionalidad hegemónica, es decir la racionalidad del mercado y de las instituciones mundiales (FMI, Banco Mundial, etc.). Esas normas conducen a una regulación global, tendiente a modernizar los lugares según esa racionalidad. En ese movimiento, el Estado, a través de su acción normatizadora, media entre ambas esferas en procura de eliminar los obstáculos que impidan el establecimiento de capitales. Recordemos que la soberanía de los Estados no descansa sólo en el dominio territorial: también es fundamental en su relación con los Estados vecinos el grado de desarrollo de su economía.
Por esta razón, la modernización de las normas aparece en el momento actual como uno de los mecanismos para eliminar fricciones. Y esa modernización se orienta hacia el logro de una mayor fluidez, de una más rápida circulación. Esta es una de las tendencias actuales; paralelamente, aparece otra tendencia a la uniformización o unificación de normas regulatorias, al menos en la frontera, evidenciándose nuevamente ese doble movimiento global y local. Milton Santos nos habla de la dialéctica entre la necesidad de fluidez y la necesidad de la norma (9).
Las normas en el lugar La sociedad está siempre espacializándose entonces la espacialización es un momento de la inserción territorial de los procesos sociales. Consecuentemente, es lícito afirmar que las normas, producidas por la sociedad y resultado de la acción humana, también se espacializan.
Ellas quedan registradas territorialmente en el proceso de construcción del espacio, a través de los objetos que crean y las acciones del hombre contenidas en esos objetos. De este modo, normas y objetos se presentan y actúan como un conjunto indisociable.
Estas normas constituyen formas inmateriales que, al materializarse en objetos geográficos, como decíamos, adquieren su dimensión espacio-temporal y definen la dinámica social.
Por su atributo de organizadora y reguladora, ellas preceden al sistema de acciones de la sociedad a la vez que son generadas por ellas.
Dado que su función es organizar y regular el uso del territorio, es fundamental para nuestra investigación el análisis de las normas que rigen la frontera y las que regulan el proceso de integración, porque las transformaciones que dan origen a una nueva organización territorial giran en torno al uso del territorio, bajo otra lógica -la lógica de la fluidez y la circulación- que trae como consecuencia la necesidad de normas funcionales a esa nueva lógica.
El Estado: territorio y soberanía El Estado cumple un papel relevante en la apropiación, el uso, el control y la regulación del territorio. Si aceptamos junto con Sánchez que el intercambio económico está en la base de la conquista, apropiación y colonización de otros territorios, se pone en evidencia que el Estado es la unidad de gestión más dinámica que participa de un gran juego que tiene lugar a escala mundial (10).
Así, el Estado, dentro de sus fronteras y bajo una perspectiva que Taylor denomina "hacia adentro", resguarda sus derechos territoriales y su nacionalidad a la vez que establece vínculos con la sociedad civil y las actividades económicas existentes dentro de su territorio. Por otro lado, desde una perspectiva "hacia afuera" establece compromisos geopolíticos con otros Estados o alianzas de Estados (11), dentro del sistema interestatal del cual forma parte.
Es decir el Estado opera en ambas esferas.
Ambas perspectivas se vinculan con lo que Gottmann denomina las dos funciones básicas del Estado territorial: seguridad y oportunidad. La primera se relaciona con los orígenes del sistema interestatal (siglo XVIII) y la segunda, con el mercado mundial. La perspectiva "hacia adentro", relacionada con la seguridad, no depende exclusivamente del reconocimiento de la soberanía de los Estados: también "requiere estar al mismo nivel que los Estados vecinos en términos económicos" (12).
En este sentido, la búsqueda de incrementar la acumulación de riquezas en el territorio llevó a la aplicación de políticas de desarrollo en torno a la economía, y con ello la búsqueda de una posición en la economía-mundo. Desde la perspectiva "hacia fuera", el territorio aparece como la plataforma para entablar relaciones internacionales y la soberanía le da legitimidad, pero sólo si es reconocida por los otros Estados en el marco y según las normas del sistema interestatal. La soberanía sólo es reconocida si el Estado tiene pleno y efectivo control del territorio, es decir seguridad interior y oportunidades económicas.
El significado moderno de territorio está ligado con el concepto legal de soberanía; cada Estado es soberano en su territorio y ello le otorga legitimidad ante los otros Estados y capacidad internacional en la economía-mundo. Componentes necesarios de la soberanía de los territorios son las líneas de frontera, ya que la soberanía debe tener límites. "Un mundo de Estados soberanos es un mundo dividido por líneas fronterizas" (13). Desde nuestra perspectiva, tal como venimos afirmando, la línea que el autor denomina fronteriza es para nosotros el límite perimetral de un territorio, en tanto que la frontera es un área.
La existencia del Estado es imprescindible en la economía-mundo, ya que existen muchos Estados pero una sola economía, por lo que cada fragmento de ella tiene relación con un Estado soberano particular.
También la soberanía guarda relación con el poder que ejerce el Estado, única institución que tiene el poder formal sobre un territorio soberano, pero un poder que tiene su fundamento -en sentido general- en la base material generada por la acumulación de capital en su territorio, es decir generada por las condiciones que ofrece el Estado -a las empresas transnacionales- para la acumulación del capital.
Según Giddens (14), un aspecto de la naturaleza dialéctica de la mundialización es el "tira y afloje" entre las tendencias hacia la centralización inherente a la reflexividad del sistema de Estados por un lado, y la soberanía de Estados particulares por otro -reflexividad entendida como la examinación constante de las prácticas sociales y su reformulación a la luz de nueva información sobre esas prácticas, que de esa manera alteran su carácter constituyente-. La acción concertada entre países disminuye la soberanía individual de la nación implicada en algunos aspectos; sin embargo, al combinar su poder aumenta su influencia dentro del sistema de Estados.
El proceso de integración que se analiza se mueve en las dos esferas mencionadas al principio: una, interna, que establece vínculos con la sociedad civil y las actividades económicas en función de la integración física y la complementación económica, sin descuidar los derechos territoriales y su nacionalidad. La esfera externa establece compromisos geopolíticos binacionales de acuerdo mutuo. El Estado, a través de sus instituciones, comanda este doble movimiento.
Para interpretar el rol del Estado en ambas esferas es preciso verlo en términos del "control coordinado que ejerce sobre determinadas áreas territoriales" (15).En este caso, sobre la frontera, ya que le compete directamente al Estado ejercer el control por cuestiones de soberanía.
Desde esta perspectiva es fundamental analizar la acción del Estado en el marco del proceso de integración, pues a través de las instituciones que atienden la frontera regula el uso y control de la misma por medio de normas específicas.
Es decir define una estrategia espacial, y con ella, un principio de organización territorial fronteriza. La delimitación de áreas de frontera, las normas que la rigen y la organización territorial resultante son la expresión concreta de dicha estrategia.
El proceso de integración binacional En términos generales la integración puede asumir diversas formas y grados según el alcance. Esta puede ser económica, cultural, física, regional. En el caso de Neuquén estamos ante una proceso de integración física en marcha, que puede o no culminar en situación de integración económica. De hecho se está ante un proceso de integración física y en este sentido se orientan las múltiples acciones que derivan en el dictado de normas y en la elaboración de proyectos tendientes al logro de la integración física y cooperación económica y con ello la redefinición de un nuevo uso del territorio.
El marco legal que sostiene al proceso que se analiza quedó formalizado con la firma del Tratado de Paz y Amistad concertado entre Chile y Argentina en 1984. Posteriormente fue aprobado por Ley 23.172 , norma fundamental sobre la que se inició el nuevo proceso de integración y en la que se materializa el impulso político dado por ambos Estados.
Con ello una nueva norma se incorporó al territorio, como instrumento legal para cumplir la función de regular y normar la organización territorial, bajo esta nueva lógica. En el marco de esta normativa -y mucho antes de crearse el Comité de Frontera "Región de los Lagos"- comenzaron las acciones que luego serían continuadas por esta institución como veremos.
Si bien es cierto que la iniciativa está expresada en sentido amplio -ya que plantea la intensificación económica e integración física- las acciones previstas en el mismo Tratado remiten estrictamente a lograr resultados en materia de integración. Ello hace que la frontera adquiera relevancia, como ámbito necesario para tal fin y que en relación al movimiento global de integración binacional, es condición para alcanzar el objetivo entre ambas naciones. De allí que el efecto inmediato de las acciones se localice en la frontera. Si bien el objetivo e interés de los respectivos gobiernos -para las partes de ambos países- es lograr la integración regional, es decir vincular un área integrada por provincias y regiones y construir una nueva región, las acciones que gestionan dicho proceso se espacializan en el subespacio fronterizo. Estos, además, tienen la particularidad de ser ámbitos de aplicación de regímenes jurídicos especiales y de políticas de frontera que exceden lo exclusivamente económico. Por su condición de frontera entonces y su función primordial, han sido tradicionalmente los espacios más sensibles a los cambios operados a nivel nacional, tanto políticos como económicos. Como frontera de integración es posible -y de hecho así ocurre como se verá- diseñar acciones y normas sobre la base de la especificidad propia del área de frontera, es decir no sólo según las formas naturales y el contenido técnico de las mismas sino también por su contenido normativo. La aparición del Comité de Frontera, como forma jurídica que atiende los aspectos típicamente fronterizos, es una manifestación de la especificidad de la frontera en este nuevo esquema. De hecho el Comité cuenta con una jurisdicción propia y las normas que lo rigen tienden a unificarse en todo el ámbito de su jurisdicción.
El cambio de estrategia espacial está expresado en la norma fundamental y va acompañado del cambio de concepción de frontera que dicho proceso requiere, la misma debe ser concebida como frontera de unión y apertura, como se dijo anteriormente, abandonándose la concepción de frontera como algo rígido a desarrollar e integrar sólo "hacia adentro". Este cambio de concepción de frontera es una condición para la integración, aunque ello no implica el abandono de una política de integración también hacia adentro.
La integración constituye un proceso que induce necesariamente a transformaciones territoriales, ya que "integrar" significa dar unidad a algo. En ese sentido "integración física" significa unir físicamente dos territorios nacionales que constituyen unidades físico políticas separadas, organizadas bajo una lógica nacional. Sería conveniente referirnos al uso de estos territorios por parte del Estado, según la ideología que domina la frontera, pues de ella depende la función asignada -sea de separación o unión -, y con ello comprender la organización territorial según cada perspectiva.
Estrategia territorial del Estado bajo la concepción de frontera cerrada En función de la soberanía, la frontera rígida -de separación, oposición y diferenciación- cumplió el rol de gestar y consolidar el hecho nacional, durante el largo tiempo que va desde la formación de los Estados-Naciones (en el caso latinoamericano) hasta el inicio de los años '80 (para el caso argentino). El Estado nacional, bajo esa lógica y a través de las instituciones públicas de injerencia en la frontera, definió políticas territoriales de regulación y control fronterizos. En este sentido, la estrategia política en la dimensión espacial del Estado fue delimitar una zona, que denominó "Zona de Seguridad de Fronteras" (Ley 15385, 1944). Ellas fueron concebidas como potencialmente conflictivas desde el punto de vista geopolítico, por ello el Estado interviene en la defensa y seguridad de las mismas.
El propósito inmediato fue "argentinizar" esas porciones territoriales y por esa vía resguardar su soberanía y la integración física, bajo la perspectiva nacional "hacia adentro" de la que nos habla Taylor (16). Sobre ellas ejerció un riguroso poder de policía especialmente sobre la radicación extranjera, sea de capital o personas, en particular las provenientes de países limítrofes, como también la inhibición al acceso a la propiedad inmobiliaria (17). Por ejemplo se establece que los argentinos naturalizados y extranjeros originarios de países limítrofes o no limítrofes deben solicitar autorización para la adquisición de bienes inmuebles de naturaleza rural y para la explotación de permisos y concesiones en la zona de seguridad, y cumplir con requisitos para la aprobación del pedido según la categoría a la que pertenezcan.
La norma establece que en los departamentos Lácar, Los Lagos y Collón Curá -de la provincia del Neuquén- se requiere un año en ejercicio de la ciudadanía cuando el solicitante es naturalizado proveniente de países no limítrofes o limítrofes no colindantes (18). Para los originarios de país limítrofe colindante se requieren cinco años y los extranjeros originarios de países no limítrofe o limítrofe no colindante, deben tener cinco años de residencia permanente en el país. Por último a los extranjeros de país limítrofe colindante se les exige veinte años de residencia permanente. Nótese que este requisito limita el acceso de las inversiones en inmuebles y explotaciones, ya que pocos serían los extranjeros inversionistas que cuenten con tantos años de residencia permanente, en especial a partir del inicio del proceso de integración en el año 1984. (cartograma Nro. 4)
En los departamentos Chos Malal, Huiliches, Minas, Picunches, Aluminé, Ñorquín, Zapala, Pehuenches y Loncopué es más permisible el acceso a la propiedad y al uso del suelo. Así lo demuestran los requisitos de ejercicio de ciudadanía y de residencia permanente. Para el caso de los extranjeros de país limítrofe, colindante con la propiedad que se desea adquirir, los veinte años de residencia permanente que se requieren para el grupo de departamentos anteriores, en éstos se reduce a ocho años.
Quedan exceptuados de este requisito todas las localidades urbanas del segundo grupo de departamentos y del departamento Collón Curá del primer grupo. Quiere decir que, cualquiera sea el origen y condición de colindancia de los extranjeros o naturalizados, pueden adquirir inmuebles para cualquier uso en las ciudades de las zonas de seguridad, no así en las zonas denominadas rurales.
También se exceptúan los contratos atípicos de transferencia de derechos reales de uso y habitación de inmuebles destinados a la actividad turistica.
Esta estrategia que señalamos y que proviene del año 1944, fue ratificada por la Ley 12.913 del año 1951, lo que indica la continuación de la misma.
A partir de 1970 con base en la misma concepción de áreas potencialmente conflictivas, se generaron nuevas normas y acciones para lograr la seguridad a través del desarrollo. En ese sentido se crearon nueve "áreas de frontera" dentro de las "zona de frontera" del país, definidas como las áreas más críticas, "que por su situación y características especiales, requieren la promoción prioritaria de su desarrollo" (art.3, Ley 18.575/70).
Con este esquema de "áreas de frontera" el Estado nuevamente pone en evidencia su estrategia integracionista "hacia adentro", sostenida por la lógica del potencial conflicto. Por eso, las acciones que recayeron sobre estas áreas tenían como finalidad desarrollar económicamente aquellas porciones territoriales limítrofes, poco pobladas debido al aislamiento y al escaso desarrollo económico. Por esta vía, el Estado buscaba asegurar el control de todo el territorio para consolidar la seguridad.
En general, estas políticas quedaron en el nivel del discurso y la retórica, con un fuerte contenido ideológico pero sin sustento práctico, excepto en un tramo del gobierno de facto del período 1975-1983 bajo la doctrina de la seguridad nacional que caracterizó a ese proceso político. Según Lidia Sejas (op. cit.), los recursos económicos e institucionales aplicados para lograr el objetivo fueron de poca relevancia y los resultados fueron magros.
Aquella política de frontera fue de corta duración (1970-1986); no obstante, perduró la lógica de integración a través del desarrollo, ya que en el año 1987 se delimitan nuevas jurisdicciones territoriales para el régimen de área de fronteras (Decreto 1182/87) y en 1988 por medio de la decisión expresa en la Ley de Defensa Nacional 23.554/88, se privilegia el uso del territorio a ciudadanos argentinos. Lo llamativo es que el país ya había iniciado su proceso de integración con Chile vía un Tratado de Paz y Amistad, que como se ha dicho, se propuso intensificar los vínculos entre ambas naciones.
La transición hacia un uso integrado: la frontera abierta Iniciado el proceso de integración que se analiza, la frontera asume un nuevo rol y la lógica que acompaña a este proceso concibe una frontera de unión y apertura, que adquiere relevancia porque condiciona la integración -como ya dijéramos. Es decir, una frontera cerrada, rígida, de oposición, contradice la propia lógica de integración. Integrar es unir, al menos desde la perspectiva del uso territorial, y ello implica adecuarse a una nueva lógica, una lógica de apertura que permita interacciones fronterizas más fluidas y flexibles.
Algunas acciones ejecutadas en 1994 señalarían el inicio de la marcha hacia el logro de esos objetivos. Un ejemplo de ello sería la derogación del citado decreto 1182 , con lo cual se liberan del control de radicación importantes porciones territoriales.
Además se procedió a la unificación de los límites de las áreas de frontera y zona de seguridad, con lo cual una de las instituciones de control deja de cumplir sus funciones en estos ámbitos. Al mismo tiempo se procede a reducir los límites del área de frontera (Decreto 887) circunscripta en nuestra unidad de análisis al sector noroeste de Neuquén que se denomina área de frontera Chos Malal, conformada por partes de los departamentos Picunches, Loncopué, Ñorquín, Minas y Chos Malal, como se aprecia en el cartograma Nro. 2. Se mantienen las facultades de competencia de la Superintendencia Nacional de Fronteras como institución de control fronterizo. Dos años más tarde, se disuelve dicha institución, y en consecuencia, las áreas de frontera para el desarrollo pasan a depender del Ministerio de Economía de la Nación (19).
En todo este proceso de cambios, esta transformación puede considerarse sustantiva. Efectivamente, la existencia de esa norma regulatoria (Res. 1182), de aplicación en casi la totalidad del territorio neuquino, fue opuesta al movimiento de apertura e integración física. Ello se pone en evidencia cuando comparamos los objetivos del Tratado de Paz y Amistad, por un lado, y los objetivos de la Resolución 1182 por otro. El primero fomenta la integración física mientras que el segundo -llamativamente- resguarda porciones territoriales más amplias según se puede apreciar en el cartograma correspondiente.
Desde las normas se mantuvo el control del uso del territorio fronterizo y de la adquisición de bienes localizados en esos ámbitos. Las modificaciones normativas acordes al requerimiento del proceso de integración en este aspecto, giraron en torno a la desburocratización del trámite de solicitud de autorización, manteniéndose el espíritu de preservación de lo nacional en dichos subespacios, según se desprende del análisis comparativo entre las normas actuales y las derogadas.
Ello se aprecia en las últimas disposiciones, cuyo objetivo está dirigido a acelerar los trámites de autorización de radicación a través de la implementación del "trámite abreviado", pero manteniendo mecanismos restrictivos para el uso del territorio (20).
Para flexibilizar esa norma se determinó el grado de argentinización alcanzado en cada zona de seguridad, teniendo en cuenta el volumen de población de cada departamento asentado en las zonas de seguridad y en comparación con la población de las regiones chilenas colindantes.
Esto, con el fin de establecer el grado de presión demográfica de dicha población y las interinfluencias resultantes del grado de desarrollo socioeconómico relativo entre la zona de seguridad y la de aquel país (21)(22). Esto permite pensar la persistente relación entre frontera y seguridad o -en términos más generales- entre frontera y geopolítica.
En síntesis, podría decirse que la organización espacial fronteriza resultante de la lógica de frontera cerrada se modeló sobre la base de relaciones unidireccionales: desde la frontera al resto del país, o desde los centros hegemónicos regionales o nacionales hacia la frontera, sin trascenderla. Bajo esta lógica se comprende la insuficiencia de pasos equipados y aún el cierre de otros que permitían una fluida relación interfronteriza. Si analizamos el proceso de modernización o adecuación normativa a las exigencias del proceso que se analiza, nuevamente se pone en evidencia las contradicicones que dicho cambio de concepción produce. Esto también permite poner al descubierto la multiplicidad de instituciones e intereses que recaen y atienden la frontera.
Así podemos citar, entre otros, el Ministerio de Defensa de la Nación, quien a través de la Superintendencia Nacional de Fronteras -Comisión Nacional de Zonas de Seguridad- emite las normas de seguridad, control y uso del territorio fronterizo por cuestiones de soberanía, preservándolos para el uso nacional por medio de mecanismos selectivos, como hemos señalado precedentemente. Al mismo tiempo, la Cancillería tiene injerencia en la frontera ya que a ella le compete la aprobación de las acciones vinculadas a la integración fronteriza, en el marco del proceso global de integración. Del mismo modo, el Ministerio del Interior regula la circulación de personas a través de la oficina de Migraciones.
Son precisamente estas transformaciones del cuerpo normativo y las contradicciones que genera, los ritmos de concreción de esas acciones y la existencia de un espacio previamente orga-nizado, lo que da especificidad al proceso de integración cuando las acciones recaen en los ámbitos fronterizos. La nueva lógica de frontera abierta exige de una nueva organización territorial -funcional al proceso global de integración-, que se construye sobre un territorio fronterizo previamente organizado bajo la lógica de fronteras cerradas, funcionando hacia adentro del país.
En ese encuentro se producen fricciones y contradicciones, ya que a nivel global se propone la integración pero en el nivel regional -provincial o local- desde la norma que regula la frontera se persiste en la defensa nacional y la integridad territorial. La dinámica de este "conflicto" es la que da origen y concreta la nueva organización territorial y lo que moviliza el proceso social de organización espacial.
Del "área de frontera" a la " región fronteriza" En nuestra área de estudio, el proceso de apertura se concretó en 1991 cuando se firmó el acta de constitución del Comité de Frontera Región de Los Lagos, en presencia del presidente de Argentina, los ministros de Relaciones Exteriores de ambas naciones, los cónsules regionales de Argentina y Chile, los gobernadores de las provincias patagónicas y los intendentes de las regiones chilenas integrantes de la región. (cartograma Nro. 3)
Con ello quedó definida una nueva región para la integración, en el marco del proceso de integración binacional. La región fronteriza así definida es concebida desde una perspectiva económica y política, cuya particularidad es la de ser objeto de uso de ambas naciones es decir, las políticas que recaen sobre ella y la función asignada son de origen bi-nacional.
La relevancia que adquiere este tipo de región -en relación al movimiento de integración- conduce a que la región predomine por sobre las áreas de frontera, las que han sido definidas ahora por su posición geográfica, es decir, por su situación de colindancia con el país trasandino.
El predominio de la región se pone en evidencia en los objetivos asignados al Comité de Frontera, ya que su función es promover y agilizar la concreción de todas las acciones tendientes a profundizar la integración subregional y fronteriza. Para ello cuenta con una jurisdicción propia de alcance regional, a los fines de la integración, comprendida por las provincias patagónicas argentinas de Neuquén, Río Negro y Chubut y las Regiones VIII, IX, X y XI de Chile (cartograma Nro.1).
Para poder operar con mayor agilidad, el Comité de Frontera se subdividió en dos subcomités: uno, integrado por las provincias de Río Negro y Chubut y las regiones chilenas X y XI; y el segundo, por la provincia de Neuquén y las regiones VIII y IX.
La nueva lógica que acompaña al proceso -expresada explícitamente en la norma fundamental que lo regula - parte de la eliminación de la hipótesis de conflicto y arrastra con ello necesariamente un cambio en la concepción de frontera. En efecto, se trata de un acuerdo de Paz y Amistad que establece relaciones amistosas que la frontera no debe obstaculizar, según establece la norma.
Desde esta perspectiva, las acciones en torno al objetivo de la integración se direccionaron en primer término al acondicionamiento de los pasos fronterizos, considerados desde esta lógica como funcionalmente deficientes. El equipamiento de servicio de los pasos priorizados, las obras de infraestructura vial, la búsqueda de agilizar la circulación fronteriza y de asegurar la apertura permanente, constituyen una expresión de aquel cambio de lógica.
En general, se pudo apreciar a través del análisis de las actas de funcionamiento del Comité que éste busca generar nuevas normas para el tránsito de personas, mercaderías y vehículos. Esto refleja la existencia de un control muy burocrático en el sentido del doble control a ambos lados de la frontera. La búsqueda de la unificación de normas de control tiende, precisamente, a facilitar la fluidez. La modificación de estas normas es la más lenta, debido a la diversidad de instituciones que participan de la regulación del tránsito fronterizo: la Aduana, las instituciones que regulan lasmigraciones, el transporte, la seguridad interior, detrás de las cuales hay un aparato estatal todavía fuertemente burocratizado.
Por otra parte, la construcción de infraestructura vial y el equipamiento edilicio y de comunicaciones no sólo surgen como propuestas sino que son los emprendimientos que efectivamente están cambiando la fisonomía de la frontera y con esto la función de facilitar el acceso a los pasos fronterizos.
El objetivo primordial sobre este espacio es homogeneizar el uso del territorio a través de su integración física. El proceso parte, en primer término, del acondicionamiento de las vías de comunicación preexistentes para crear nuevas condiciones de circulación, según hemos apreciado.
Las inversiones públicas de ambos países en la región, en el marco del Plan Maestro de Pasos Fronterizos, así lo demuestran. Las inversiones recayeron prioritariamente en los pasos Cardenal Samoré y Pino Hachado, que comunica con las Regiones Chilenas X, IX y VIII respectivamente. El último de los pasos, efectivamente, se pavimentó del lado argentino casi totalmente pero aún no se culminó la obra del lado chileno.
Asegurar la accesibilidad permanente de los pasos implica inversiones no sólo en la pavimentación de caminos de acceso a la frontera y secundarios, sino también en la construcción de puentes, enripiado de caminos y calzadas, culminación de empalmes, movimiento de suelos, alambrado delimitador de ruta, alcantarillado (obras ya ejecutadas y algunas aún en ejecución, al año 1995) para incorporar así al territorio una infraestructura vial más eficiente. Las obras sobre el río Malleo y el rediseño del tramo vial permitieron -por ejemplo- un mejor acceso al paso Tromen desde Neuquén.
La red vial y férrea priorizada guarda estrecha relación con la rentabilidad y está asociada con el uso integrado de los recursos más valiosos. Sin embargo, también se convierte en la clave para la circulación de mercancías, ya que permite la vinculación interoceánica Atlántico-Pacífico a través del proyectado corredor bioceánico. Según puede apreciarse en el cartograma Nro. 5 , al trascender el ámbito fronterizo, dichos pasos permiten la conexión portuaria Talcahuano, sobre el Pacífico, con el puerto San Antonio Este sobre el Atlántico o bien Ingeniero White -si éste fuera priorizado- todos a través del paso Pino Hachado.
Por el paso Cardenal Samoré, el área más cercana de vinculación portuaria comprende la provincia de Neuquén desde Pino Hachado hacia el Sur, con el puerto de Corral en la provincia de Valdivia (X Región), permitiendo también la eventual vinculación interoceánica con el puerto rionegrino, por el sur.
También obliga a dotar al lugar de sistemas técnicos funcionales a la circulación, tales como sistemas informáticos de control fronterizo, sistemas de enlaces de comunicación telefónicos internacional y sistemas radioeléctricos interfronterizos. En agosto del año 1996, se produjo el primer llamado a licitación internacional para informatizar los puestos fronterizos argentinos, en el contexto de la modernización del sistema de información (23).
Respecto de los sistemas radioeléctricos interfronterizos, desde 1994 los pasos fronterizos habilitados -a excepción de Hua Hum- cuentan con sistema de intercomunicación por radio en frecuencia VHF (24) lo que permite la vinculación entre los puestos de control interfronterizo. A través del sistema de radio de alta frecuencia HF los puestos fronterizos argentinos están conectados con sus respectivas cabeceras localizadas en la provincia del Neuquén y ellas con la central nacional de Gendarmería localizada en Buenos Aires. Este sistema también permite la comunicación vía correo electrónico entre las cabeceras y la central. (cartograma Nro. 5)
Asimismo, se ha incorporado el sistema de enlace telefónico en todas las localidades y parajes del ámbito cordillerano, con capacidad de comunicación internacional (25). Para complementar a los sistemas de comunicación mencionados, la circulación de correspondencia también se ha adecuado a las nuevas exigencias. Así, el tráfico de correspondencia -que antes se limitaba al tráfico entre la ciudad de Neuquén y la ciudad de Temuco en forma directa- desde mediados de 1995 se amplió a las Regiones VIII, IX y X (26). Existen otras dos empresas de correo privado que continúan manteniendo el tráfico a Chile vía Buenos Aires-Santiago y de allí a su destino final.
Consideraciones finales No obstante las transformaciones señaladas en primer término, no caben dudas de que es la creación de una nueva región la que señala el cambio más profundo asociado a la integración. Si bajo la lógica de frontera cerrada la estrategia espacial se concretó en recortes territoriales denominados "áreas de frontera", bajo la nueva lógica, la "región" constituye un nuevo recorte territorial a los efectos de la integración. La Región de los Lagos, efectivamente, tiene límites precisos, cuenta con una jurisdicción propia, genera acciones desde el Comité de Frontera tendientes a agilizar el proceso de integración.
En segundo término, aparece como sustantiva la modernización de algunas normas, aquellas que efectivamente constituían un obstáculo a la integración.
En efecto, ellas fueron creadas para resguardar el subespacio fronterizo, desde una perspectiva de integración hacia adentro del país. Entonces, ante el cambio de lógica para el uso del territorio fronterizo necesariamente deben cambiar las normas preexistentes. Ambos aspectos -el acondicionamiento de los pasos fronterizos y la modernización normativa- están estrechamente unidos, ya que el uso está regulado por la norma, que como ya hemos afirmado, en esencia es organizacional.
Este cambio de lógica en el uso del territorio condujo a un cambio en las relaciones y vinculaciones entre los agentes económicos, las instituciones de gestión político-administrativa, de orden nacional, provincial y municipal, entre las instituciones civiles -cámaras empresariales en general- y aún entre las instituciones educativas como las universidades, todas ellas ahora vinculadas en torno al logro de los objetivos que propone el proceso de integración.
A partir de allí, los recursos existentes se revalorizan para el uso compartido y, en su conjunto, el territorio se organiza en función de la circulación y la fluidez. Así lo demuestran las perspectivas de vinculación interoceánicas, la infraestructura vial y edilicia efectivamente construida, la modernización de las normas -al menos de aquellas de más fácil modificación en el corto plazo. En síntesis la estrategia espacial del Estado en estos espacios en particular, ha sido la de seleccionar taxonómicamente áreas que denominó de frontera y/o de seguridad -como ya hemos dicho-. Estos son mecanismos llevados a cabo para controlar e influenciar a personas, vehículos, mercancías que circulan por la frontera. En épocas de predominio de la ideología del conflicto, el control e influencia del Estado estuvo dirigido a restringir la localización de extranjeros en áreas de frontera (la rigidez de las normas de residencia así lo demuestran) y controlar la movilidad espacial de personas y mercancías.
De igual manera la acción de crear divisiones territoriales como las citadas, establece nuevas jerarquías funcionales desde el momento en que se les otorga la función de consolidar demográfica y económicamente la frontera. El hecho de haber sido consideradas áreas de prioridad para el desarrollo elevó a esas áreas a un rango de mayor jerarquía, aunque esta acción haya quedado sólo en el discurso. Esto demuestra que el territorio puede ser manipulado.
En los últimos tiempos se requiere una concepción de frontera asociada a los procesos de integración. Su característica principal -como se ha visto- es que ella es diametralmente opuesta a la anterior.
Ha transcurrido casi una década desde que se inció el proceso entre Argentina y Chile. Las acciones en torno a la integración son muy activas; se incrementan las obras de infraestructura de circulación a ambos lados de los pasos fronterizos; se realizan convenios y acuerdos comerciales; se ha construído el gasoducto desde la cuenca neuquina hacia la región colindante. Sin embargo las normas que regulan la circulación aún no han sido modificadas. Sólo han cambiado algunas -como hemos señalado-. Ello significa que la movilidad no es ágil, ni fluída, ni flexible.
La hipótesis que guió nuestra investigación precisamente señalaba el interrogante sobre la nueva organización territorial, funcional al proceso de integración. Concluimos en que efectivamente la Región de los Lagos tiende a ser funcional a dicho proceso, aunque -como hemos señalado en el desarrollo de la investigación– el proceso es lento, en especial en los aspectos relacionados con la modernización normativa y la complementación económica. Por ello afirmamos que tiende a ser funcional.
Si la lógica de frontera cerrada generó una organización territorial basada en relaciones unidireccionales, la nueva lógica está generando una organización basada en relaciones multidireccionales, desde la Región de los Lagos hacia el interior de ambos países y desde allí hacia el resto del mundo.
Como resultado de la investigación, emergió un aspecto que merece ser investigado en profundidad, ya que constituye aún un tema que -en apariencia- contradice en general a los procesos de integración. Nos referimos al concepto de soberanía. Ella aún está muy relacionada con el límite, la frontera, la seguridad y la integridad territorial, pero sobre todo a la defensa de la soberanía a partir de la frontera. El cambio en la concepción de frontera, debería ir también acompañada de un cambio de concepción de soberanía.
(12) Taylor, P.J. op. cit. p. 147.
(14) Giddens, A. op.cit., p.46.
(16) Taylor, P. 1994, p.144 y sig.
(18) La norma denomina colindantes a los provenientes de países cuya ubicación geográfica es colindante con la del inmueble al que pretenden acceder. No colindantes son aquellos provenientes de países cuya ubicación geográfica no es colindante con la del inmueble.
(19) Decreto Nro. 483 del 2/5/1996.
(22) La norma no hace referencia al caso específico de Chile; en general, plantea el tema para los países limítrofes. Dado que el estudio involucra a dicho país, la interpretación y aplicación de la norma se hace para el caso que se analiza, es decir se reemplaza "país limítrofe" por "región chilena".
(23) Diario La Razón, 28/8/1996.
(24) "Very high frecuency:" "muy alta frecuencia".
(25) Ibíd empresa privada Telefónica de Argentina.
(26) Ibíd empresa Correo Argentino.
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Alicia Laurín
Mgter en Ciencias Sociales Aplicadas – U.N.C. – Argentina