Resumen de Derecho Financiero UNA (página 3)

– Disminución del poder adquisitivo de la moneda: las oscilaciones monetarias se proyectan sobre los presupuestos de gastos, y la depreciación de signo monetario, es un fenómeno constante, observable en la generalidad de los países que obliga a armonizar las cifras teniéndola en cuenta, puesto que, de lo contrario, las conclusiones serían equivocas.

– Cambio en los sistemas de contabilidad o evolución de las reglas presupuestarias: también modifican, aparentemente, la magnitud de gasto. La adopción de ciertos principios presupuestario, lleva a modificar las formas de compulsar las erogaciones (como si se pasa de un presupuesto de cifra netas a uno de cifras brutas).

– Modificaciones territoriales: ello ocurre cuando se producen ensanches territoriales por incorporación de nuevas zonas: los pagos aparentemente aumentan, pero también se deben incorporar los nuevos recursos.

– Aumento de la Población: su manifestación más expresiva fue en el Siglo XIX al advertirse la orientación social de los sistemas políticos, las funciones del Estado se incrementaron y al aumentar la población, crecieron igualmente las cifras para costear los gastos que necesitaba el Estado. En este caso, si bien se amplían las márgenes de gastos, también aumentan en igual producción los concurrentes recursos.

– Aumento de la riqueza: con ella crece el nivel de vida y se requiere consecuentemente, servicios públicos mejores y más perfeccionados. Tales servicios por lo general, van acompañados de una mayor producción y, por ende, de un aumento de en los recursos.

– Desarrollo del procedimiento para cubrir el gasto: en otras etapas de la hacienda pública, se aplicaba el llamado Sistema de compulsión (obligar al individuo a prestar un servicio) y luego, el de la requisición (obligar a prestar un bien). El cambio de sistema de cubrimiento mediante recursos den dinero que rige actualmente, nos lleva por fuerza a mayores gastos de administración que se traducen, lógicamente en el correspondiente aumento de recursos.

– Desarrollo de empresas y explotaciones publicas: tanto las empresas como las explotaciones del Estado, han ido aumentando en cuanto a su numero e importancia, ello se traduce a una elevación de los gastos respectivos, pero al mismo tiempo, es lógico advertir que , en consecuencia, aumentaban también los recursos de él por el mismo concepto.

b) Causas reales.

Ellas pueden ser de distinta índole, de orden general, económico, social y político:

1) De Orden General.

– Desenvolvimiento del Espíritu de previsión. El Estado ha pasado por dos etapas en su evolución: la representativa y la preventiva; hoy, como es notorio, el Estado no se limita a reparar daños, por el contrario, previene los males sociales existentes (enfermedades, catástrofes, etc.) mediante los servicios de higiene, se sanidad, etc. que se traducen en el natural aumento de los gastos.

– El Progreso Jurídico: la Legislación moderna ha ido avanzando hacia campos antes especializados, tales como el Derecho Laboral, Tributación, entre otros, con la subsiguiente incrementación de gastos para reparticiones públicas, medio de funcionamiento, funcionarios, etc.

2) De Orden Económico.

– Desarrollo de la riqueza: al aumentar las riquezas particulares, aumentan las necesidades de los individuos. Estos superan su standard de vida adaptándose a mayores comodidades, mejor confort y calidad, provocando con tal superación un aumento de los gastos públicos.

– El fenómeno del Urbanismo: consiste en la creación de nuevos núcleos y el crecimiento desmesurado de los existentes, obliga a la prestación de servicios públicos de vasta proyección, tales como los que se refieren a la limpieza, teléfonos, alumbrado, obras sanitarios, etc.

– La concurrencia económica en los mercados mundiales: se traduce en gastos de propaganda y difusión económica, industrial y cultural, se acude a la fijación de precios mínimos a muchas industrias como primas a la producción de artículos exportables, compensaciones al azúcar, a la harina, etc. también por lo común, al personal en el exterior, no solo se retribuye al servicio con largueza, sino que se le abona el sueldo con su equivalencia en oro o en moneda fuerte donde se desempeñan, cuyo cambio favorece aunque provoca una mayor separación estatal.

3) De Orden Social.

– La elevación del nivel intelectual o cultural: se traduce asimismo, en un mayor aumento de los gastos públicos.

– El temperamento nacional: suele ser un factor de aumento del gasto. En un país donde sus habitantes tienen espíritu de iniciativa privada, se resuelven muchos problemas sin necesidad de la intervención del Estado. No ocurre lo mismo en aquellos países, donde todo se espera de la gestión estatal con el consiguiente aumento de los gastos públicos. Se ve en ellos, al Estado en un utópico rol de verdadera providencia.

– Del Espíritu de solidaridad Social: prevalece esta causa en la estructura social moderna con el aumento de las cargas de seguridad social que se manifiesta en la creación de una serie de instituciones como cajas de jubilaciones, pensiones, asistencia social, Institución Pública, etc., que provocan el incremento de los gastos de transferencia (sin contrapartida).

4- De Orden Político.

– El desarrollo de las Instituciones Democráticas: El sostenimiento de los poderes del Estado, se traduce en un aumento real de los gastos Públicos. Este aumento real se hace a veces intolerable por las deformaciones con que suele acompañarse y que, frecuentemente llevan a la Administración Pública, a la temible burocracia. La burocracia no es la simple suma de funcionarios, sino un algo intangible y omnipresente que actúa a través de una maraña de regulaciones y procedimientos superabundantes, cuya única justificación es incrementar el número de empleados estatales.

– El cambio fundamental del operado en el concepto jurídico del Estado: en otras épocas, el Estado soberano se consideraba irresponsable de las consecuencias de sus actos. Hoy, el Estado responde en cambio por las consecuencias de sus actos. Hoy, es Estado responde en cambio por las consecuencias que deparen los actos de sus agentes.

– La descentralización política y administrativa: tal descentralización implica suponer al presupuesto nacional, los presupuestos provinciales y municipales. Se produce por otra parte una verdadera absorción por el gobierno central de las fuentes de recursos provinciales o departamentales, lo que agudiza el problema.

– La situación política internacional: Los Estado son enemigos exteriores o con espíritu de conquista, gastan mucho más que los Estados que no se encuentran asediados o que no lleven tales designios. Por otra parte, la multiplicación de consejos, oficinas, etc., para la determinación y control de los materiales críticos de guerra, etc., se traducen en gastos y complicaciones y, por lo general, aniquilan el espíritu democrático.

– La prodigalidad o derroche: es evidente que en muchos países y, entre ellos el nuestro, los gobiernos han malgastado el dinero público. No hay dudas que el defecto no reside en el sistema democrático, sino en los hombres inescrupulosos que deberían asumir la responsabilidad de gobernar.

Su incidencia sobre la carga publica individual.

Los gastos públicos producen efectos en el volumen de las rentas individuales y en su nivel relativo. El incremento de los gastos influye rápidamente en el ingreso nacional, en el PIB, el ahorro y la inversión.

Cabría preguntarse, si el aumento real de los gastos públicos significa un crecimiento real equivalente de la carga que pesa sobre el individuo, siguiendo a Dalton, se puede decir que ni todo gasto significa la exteriorización de un beneficio conseguido, ni todos los impuestos constituyen una disminución patrimonial.

La presión tributaria, surge de la relación que guarda la tributación total con la renta nacional. P = T/R

Para determinar el término medio de la presión tributaria, basta dividir la suma total de los Tributos por el total de los habitantes del país.

El aumento progresivo de los gastos, puede obedecer a las citadas causas aparentes y reales.

Un pueblo puede pues, tener una presión Tributaria mayor y ser más feliz que otro que aún, con menor presión, carezca de las ventajas de sus mejores servicios.

La receta según Dalton, consiste en extraer de los gastos públicos las mayores ventajas sociales posibles para que los tributos no pesen gravosamente sobre el individuo, y para ello, da reglas que muy brevemente podrían resumirse en:

– La preservación de la comunidad de los desordenes internos y ataques exteriores.

– Mejoramiento de la producción

– El perfeccionamiento de la distribución.

Todo ello depende de muchos factores, políticos, sociales, sicológicos económicos, culturales, etc., tarea que toca al gobierno sopesar, armonizar y aprovechar, en aras del bienestar general.

5. Formas o clasificación de los gastos públicos.

Se puede decir que no existe un criterio único en la clasificación de los gastos Públicos, ya que cada autor lo hace conforme a su criterio.

Según el Prof. Morselli, los gastos públicos se clasifican en 4 categorías:

– Gastos para el personal (pensiones, indemnizaciones)

– Gastos para el material (construcción de obras públicas, abastecimiento)

– Las subvenciones, los premios y los socorros.

– Los gastos para el beneficio de la deuda pública.

Criterio Administrativo agrupa los gastos, según los órganos que realizan las erogaciones y las funciones a que ellas se destinan, basándose en la estructura administrativa del Estado: Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial, Presidencia, Ministerio, Entidades descentralizadas, etc.

El Criterio Económico: establece la diferencia entre gastos de funcionamiento u operativo y gastos de inversión o de capital, conocida también como gastos ordinarios y extraordinarios.

Adolfo Wagner clasifica los gastos de la siguiente forma:

– Ordinarios y extraordinarios.

– Productivo e improductivo.

– Útiles y superfluos,

– Nacionales y locales.

Gastos Ordinarios y extraordinarios: De todas las clasificaciones de los gastos Públicos, la más profunda es aquella que formula esta decisión, pues tiene importancia desde un triple punto de vista: financiero, económico y legal.

Financieramente es gasto ordinario, aquel que tiende a surgir o a presentarse en cada ejercicio financiero o presupuestario, es decir, aquellas erogaciones que se producen en forma constante y regular para la atención de las funciones, servicios y obras previstas; ejemplos: los Sueldos de los funcionarios a los aprovisionamientos que el Estado necesita.

Financieramente es gasto extraordinario, el que carece del elemento periodicidad, el cual caracteriza al gasto ordinario, o sea, son las dadas por erogaciones por excepción, y a veces perentorios como en los casos de pestes, cataclismos, guerras, como también en la construcción de nuevos caminos, puentes, etc.

Gastos Ordinarios: son los pagos que el Estado realiza en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios públicos y de la administración en general.

Puede ser de consumo, dada por ejemplo, por la conservación y reparación de edificios, o retributivos de servicios, como sueldos, salarios, etc. no significan un incremento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico.

Económicamente se ha dicho, que el efecto útil producido por un gasto extraordinario, es decir, su resultado tangible, tiende a prolongarse más allá del periodo presupuestario en el que el gasto se efectúo, como es el caso, por ejemplo del puente o del camino, que una vez ejecutado continua prestando servicios por un periodo más o menos largo, en cambio, el efecto útil de gasto ordinario, no va más allá del periodo presupuestario en que se realizó, y para procurarse nuevamente el bien o servicio que se obtuvo con el gasto, habrá que repetirlo. En realidad, ambos elementos unidos: periodicidad y efecto útil, contribuyen a precisar la naturaleza de un gasto.

Legalmente, los gastos ordinarios se encuentran, por lo general, previstos y autorizados en leyes de carácter permanentes, mientras que los extraordinarios, se lo autorizan por leyes especiales y temporales.

Gastos de Gobierno y Gastos de Ejercicio: el primero, son aquellos en que el Estado incurre para satisfacer las necesidades públicas en todas sus variadas manifestaciones: ejemplos defensa, salubridad, educación, etc.

Pero, hay una necesidad de carácter especial que el Estado debe atender como un supuesto necesario que hace posible la atención de las demás, cual es la recaudación de sus ingresos, pues bien, en esta actividad el Estado también gasta, y es este grupo particular de gastos, que le demanda su administración financiera, el que es conocido con el nombre de gastos de ejercicio.

Gastos Personales y Gastos reales: Los gastos personales son aquellos en que el Estado incurre para proveerse de bienes cosas o especies que necesita en los servicios públicos o para las obras que ejecuta.

Los gastos reales están representados por pagos de servicios a los funcionarios o personas que trabajan para el mismo Estado.

Esta clasificación tiene importancia desde dos puntos de vista; en Primer lugar, para apreciar como consumidor, y por que la naturaleza y cuantía de estos gastos, puede justificar que el Estado genere empresas o industrias necesarias para su propio abastecimiento, o para que mediante una central de compras o servicios de aprovisionamiento, obtenga mejores condiciones en calidad y precios de los artículos.

Están igualmente los gastos determinados por el ámbito político de organización: gastos locales, Departamentales y nacionales. Los Nacionales se realizan en beneficio de un país, y se refieren a las funciones del Estado como la seguridad pública, la administración de justicia, la educación y la salud.

De los Gastos Necesarios, útiles y superfluos: los Primeros son esenciales para la satisfacción del pueblo, los segundos, promueven el desarrollo económico, y los terceros, no trascienden en beneficio para los fines éticos del Estado.

También están los gastos productivos y los Improductivos; es productivo el gasto que satisface, en la medida exacta, a las necesidades colectivas: lo que se gasta demás, es improductivo.

Además está la que divide en gastos de Servicios o con contrapartida y gastos de transferencia o sin contrapartida. En el Primer caso, se cambia el gasto por un servicio prestado, en el segundo, no existe contravalor alguno, y el propósito de la erogación es proporcional o redistributiva (subsidios, pensiones, etc.)

La clasificación más importante es la que discrimina a los gastos de consumo de los gastos de inversión, o mejor, a los gastos corrientes y los gastos de capital.

Gasto corriente: es la que se realiza como consumo directo, verbigracia, el pago de los sueldos o la compra de bienes y servicios necesarios para el ente administrador.

Gasto de Capital, es aquel que constituye una inversión tendiente a incrementar el patrimonio financiero del Estado, pero que no lo beneficia en forma inmediata, sino a largo plazo: construcción de caminos y puentes, etc.

6. Antecedentes: Ley 845.

La ley orgánica de presupuesto que lleva el Nº 845 data del año 1.962. En ella se establece que la clasificación de los gastos se hará atendiendo a la materia de los mismos; está contenida en los anexos 1,2 y 3 de la misma ley en la siguiente forma:

– Anexo 1: Hace la clasificación, según su objeto, comprendiendo los siguientes grupos:

Servicios personales; servicios no personales, materiales y suministros, transferencias, reparaciones diversas, obligaciones diversas, gastos varios, adquisición de bienes, construcciones varias, conservación de bienes, servicios financieros.

– Anexo 2: hace la clasificación económica, dividiéndolos en dos grandes grupos:

Gastos corrientes y gastos de capital.

– Anexo 3: hace la clasificación funcional de los gastos, conforme a los siguientes grupos.

Servicios Generales, servicios sociales y culturales; servicios económicos; gastos no clasificados.

Cada grupo de esta clasificación, se compone de varios rubros según la materia del gasto; así en el grupo de servicios personales, están comprendidos los jornales, dietas, aguinaldos, etc., del personal fijo y variables de la Administración Pública.

Clasificación vigente: Ley 14/68 y Modificaciones.

El presupuesto general de gastos de la Nación, se compondrá de las siguientes partes:

– Presupuesto de la Administración Central, y

– Presupuesto de las Entidades descentralizadas, según la ley 359/72.

Se entenderá por sector público, el conjunto de instituciones u organismos creados por Ley, y financieros con los ingresos del sector público que actúan como instrumentos directos para la ejecución de la política gubernamental, sujetas a control en la ejecución de sus programas, y obligados a emplear sus recursos, conforme con sus leyes orgánicas y los planes vigentes.

La Ley 14/68, establece que el presupuesto del sector Público, se presentará clasificado de acuerdo de acuerdo con las orientaciones que se enumeran en las clasificaciones de los gastos e ingresos. Estas clasificaciones servirán para ordenar las transacciones financieras y facilitar el análisis de la política fiscal y la programación, ejecución y control de presupuesto.

Los Gastos se clasificaran atendiendo a las finalidades que persiguen:

– La Clasificación según su objeto, determina la naturaleza de los bienes y servicios que el gobierno adquiere para desarrollar sus actividades.

– La clasificación económica del gasto: determina el destino del mismo en consumo, transferencia e inversiones de los bienes y servicios que el gobierno adquiere para el desarrollo de su actividad.

– La clasificación funcional, determina las finalidades especificas, según los propósitos inmediatos de la actividad gubernamental.

– La Clasificación sectorial del Gasto; determina los sectores de la economía en que se realiza el mismo.

El presupuesto de la Administración Central, comprenderá el presupuesto de los tres poderes del Estado, y se compondrá de dos partes principales; el Presupuesto corriente y el presupuesto de la capital. El primero se dividirá en gastos e ingresos corrientes, el segundo, en gastos e ingresos de capital.

El presupuesto de Gastos Corrientes preverá la atención de los programas que tiene por objeto el funcionamiento permanente de las prestaciones de servicios a cargo de la administración central y los programas corrientes de transferencias.

Los Gastos del Presupuesto Corriente, se agruparan en títulos, capítulos, funciones, programas, subprogramas y actividades.

Los Títulos de los gastos del presupuesto corriente son los siguientes:

– Titulo I – Poder Legislativo: dividido en capítulos correspondientes a la Cámara de Senadores y Diputados; y estos en funciones, programas, subprogramas y actividades.

– Titulo II: Poder Ejecutivo – Dividido en capítulos correspondientes a la Presidencia de la República, a cada uno de los Ministerios y al Consejo de Estado, y estos en una división idéntica al anterior.

– Titulo III – Poder Judicial: se dividirá en funciones, programas, subprogramas y actividades.

– Titulo IV – Obligaciones diversas del Estado: se dividirá en funciones y programas.

El presupuesto de capital comprenderá los programas, cuya ejecución redunde en la conservación o incremento del patrimonio. Los gastos del presupuesto de capital surgirán agrupados en títulos, capítulos, funciones, programas, subprogramas, proyectos y obras.

Los títulos serán los mismos que los mencionados para los gastos corrientes.

Según la ley 553/76, que modifica la ley 14/68, la ejecución del Presupuesto General de la Nación, tendrá las etapas siguientes en los gastos:

– Afectación preventiva; consiste en la autorización para gastar.

– Compromiso; Acto formal mediante el cual, la autoridad administrativa competente, reserva en todo o la parte del crédito autorizado, a costear bienes y/o servicios a proveer.

– Obligación de Pago: vínculo que obliga al Estado a pagar una suma de dinero, que reconocida y liquidada, origine una orden de pago.

– Pago: cancelación efectiva de la obligación de pago.

7. Efectos de los gastos públicos: sobre la producción, la distribución, la desocupación, y los ciclos económicos, generalidades.

La libertad económica, constitucionalmente consagrada, no implica la libertad de los actores más poderosos acrecienten su poder a costa de mayorías cada vez mas pauperizadas. El proceso económico debe obedecer a criterios de racionalidad para la fijación de políticas y acciones apropiadas, debiendo el proceso económico impulsarse por medio de planes y programas.

La Constitución establece, que el desarrollo se fomentara con programas globales que coordinen y orienten la actividad económica nacional (Art. 176), y estos programas globales surgirán, no de la cúspide, sino precisamente de las bases: Departamentos, Municipios, indicando claramente que la población de cada departamento, deberá determinar sus necesidades y programar las actividades tendientes a su superación.

En suma, organizar una planificación de abajo hacia arriba, esencialmente democrática, a fin de que el Estado pueda encarar rumbos concretos, que de manera efectiva impulsen el desarrollo.

Orientados los gastos públicos hacia fines que marcan la Política financiera del Estado, sin entrar en el terreno de las desviaciones que pudieran conducir gravitaciones extrañas – juego normal de los ingresos y egresos financieramente presupuestarios – se advierte de inmediato, que tales erogaciones, por si solas y con prescindencia de la financiación se servicios públicos, significa un importante factor de redistribución del ingreso y de patrimonio nacional, como de estabilización económica y de incremento de la renta nacional, y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión, irrogando efectos sobre la producción nacional, y sobre la distribución de la riqueza e igualmente, sobre la desocupación y los ciclos económicos.

Por otra parte, los efectos no se limitan al momentáneo impulso que prestan directamente a la economía en forma de una disminución de la desocupación, o de un aumento de la actividad industrial. Tiene efectos secundarios que multiplican su acción económica, creando en la misma medida, gastos y producciones, y los ingresos que originan, son objetos de ulteriores acciones de intercambios, originando nuevos ingresos capaces de producir un nuevo ciclo económico, que puede ser suficiente para poner en movimiento una recuperación económica, o al menos, retardar o detener el proceso de la contracción o deflación.

Efectos sobre la producción: en lo que atañe a la producción, el gasto público tiene, sin duda, una eficacia extraordinaria cuando aquel responde a la proyección provisoriamente fijada por el gobierno. Las fuerzas económicas del Estado, se acrecientan cuando las obras públicas, los prestamos y los servicios acuden en su ayuda, es decir, cuando son realizados mediante una política previsora del Estado, es más, su orientación depende principalmente de la influencia de aquellos de la influencia de aquellos, por ejemplo, la producción aumenta cuando hay demandas de grandes cantidades de materiales que deben ser utilizados en las obras y en los servicios públicos.

Efectos sobre la distribución (de la riqueza): se facilita, evidentemente, con la teoría y la practica del gasto público. El Estado al crear obra, dar trabajo, crear y poseer industrias, al prestar los servicios públicos, al parcelar tierras mediante expropiaciones y regímenes adecuados, etc., nos lleva directamente a una justa distribución de la riqueza, a lo que no es extraño el sistema tributario pertinente.

Según Wagner, el impuesto es un eficaz instrumento de distribución de la riqueza.

8. Regulación de la ocupación.

En los momentos de auge, la ocupación llega a su máxima, y, en los momentos de depresión, se opera la desocupación. El Estado debe tener cuidado de elegir los momentos en que va a combatir la desocupación, pues no debe, por ejemplo, mantener las obras públicas en tiempo de cosecha ni ocupar la mano de obra que necesita la actividad privada, reservando tal solicitud para mejor ocasión.

9. Ciclos económicos.

Son fluctuaciones periódicas de la actividad económica observables en las estadísticas sobre producción, renta y empleo que se mueven desde la prosperidad hasta la depresión y viceversa, no en un espacio de tiempo uniforme y tampoco con un grado uniforme de intensidad.

Se sabe que la economía de los países, parece estar animadas por fuerzas o tendencias incontenibles, que periódicamente la llevan desde periodos de relativa estabilidad, hacia otros de inusitada actividad y confianza, que imprimen al proceso económico un ritmo de expansión y desarrollo que no se ajusta a sus posibilidades de capital, a sus recursos disponibles o a la mano de obra utilizable, y que lo arroja, en lo que en economía se designa, como una inflación o, por el contrario, en que por falta de dinero, por un pánico o alarma o un desequilibrio entre la inversión y el ahorro, se entra en la otra frase morbosa de la economía, que es la depresión. El criterio acertado con que se acude al incremento o retención del Gasto Público puede constituir un alivio o una solución como en los tiempos de bonanzas como de crisis.

10. Desviación de los recursos económicos.

La desviación de los recursos económicos, se produce por los factores subjetivos o circunstanciales, y también por razones de prudente previsión según lo aconsejan las circunstancias. Veamos varios casos:

– Subsidios a determinadas industrias: si el Estado quiere favorecer la industrialización en una etapa, región, etc., desvía entonces, hacía tal fin, sus recursos económicos con miras al logro de esa meta, ejemplo, los subsidios a la harina, etc.

– Explotación de industrias que dan pérdidas: a veces, por razones de alta política, y también, por falta de previsión o por incapacidad, el Estado mantiene industrias cuyos resultados económicos son adversos.

– Industrias que se explotan al precio de costo; si con ello se traduce una competencia, con la industria privada, el hecho de esta desviación, adquiere caracteres destructivos, salvo que ese tipo de explotación, lo sea por insuficiencia de la libre empresa en este particular.

– Desviación de los Recursos presentes hacia necesidades futuras; como ser la construcción de hospitales, colegios, facultades, etc., con amplias instalaciones y servicios, previendo oportunamente, el crecimiento de la población civil y estudiantil.

La Construcción de rutas hacia zonas forestales, aun inexploradas, previendo la explotación de las mismas, dependerá también aquí de las ideas políticas que primen en los hombres de gobierno.

Federico Listz afirmaba una verdad incuestionable: el Estado mira de lejos que los propios hombres, ya que, individualmente, estos solo piensan en su protección y en las de sus hijos o nietos. El Estado vela por las futuras generaciones y su porvenir, realiza obras de gran alcance, que son prácticamente imposibles para los particulares. Su conducta, sus previsiones, sus planes, en fin difieren entre ambas: ejemplo la construcción de puentes, caminos. Etc.

Estimulo al uso de servicios seleccionados: la Selección puede ser conveniente si responde a un criterio económico o político ventajoso, y no cuando con ella se crea una preferencia mezquina hacia clases sociales o hacia individuos privilegiados en detrimento de la justicia social.

En cuanto al estimulo para el uso de servicios seleccionados, se preconiza que el Estado le ofrezca servicios útiles o necesarios: Así por ejemplo, el gobierno debe prestar asistencia médica donde esta falte, en forma privada, por imposibilidad de radicación de profesionales. Pese a ello, esto no significa el deber de ofrecer servicios gratuitos que pudieran conducir al abuso exagerado del público y derivar hacia una economía mal sana o morbosa.

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V

Clasificaciones de los ingresos públicos según la Constitución Nacional.

El Artículo 178 de la Constitución Nacional, dispone. De los Recursos del Estado. Para el cumplimiento de sus fines, el Estado establece impuestos, tasas, contribuciones y demás recursos; explota por sí, o por medio de concesionarios los bienes de su dominio privado, sobre los cuales determina regalías, royalties, compensaciones u otros derechos, en condiciones justas y convenientes para los intereses nacionales; organiza la explotación de los servicios públicos y percibe el canon de los derechos que se estatuyan; contrae empréstitos internos o internacionales destinados a los programas nacionales de desarrollo; regula el sistema financiero del país, y organiza, fija y compone el sistema monetario.

Este apartado no se limita a establecer cuales son los recursos con que cuenta el Estado, sino que explica para que son los recursos. Regula el sistema financiero y el sistema monetario además de clasificar implícitamente los tributos, en impuestos, tasas y contribuciones.

Según esta disposición constitucional, los ingresos pueden ser ordinarios o corrientes y extraordinarios o especiales.

Generalidades.

La actividad financiera del Estado, es la que este desarrolla para procurarse bienes con que satisfacer las necesidades públicas.

Los ingresos que obtiene para este fin, son conocidos, genéricamente, como ingresos públicos. Estos ingresos públicos son variados, y sus características económicas, financieras y jurídicas, son distintas para cada uno de ellos, o al menos, para ciertos grupos de ingresos.

Los efectos de los ingresos públicos sobre el proceso económico nacional son también diferentes, ya que mientras unos se extraen derivándolos de la renta nacional, otros se originan en el propio patrimonio del Estado.

Para un estudio metódico de los ingresos públicos, es necesario distinguir entre sus principales formas, atendiendo a su origen, su naturaleza económica, su importancia financiera, y el modo o procedimiento en que el Estado se los procura. Una cierta categoría de ingresos provienen de la renta de bienes o inversiones del Estado y de las rentas de los particulares.

A veces el Estado exige a la población que se encuentra bajo las condiciones impositivas, que la legislación tributaria establece, que contribuya con una cuota de sus bienes a las arcas del Estado, sin ofrecerle una ventaja o servicio personal individual, sino las múltiples ventajas que significa vivir en una sociedad organizada, disfrutando de los servicios públicos establecidos, en otras, la exigencia del Estado se basa en que presta al contribuyente, un servicio que le reporta a el individualmente una ventaja.

En ocasiones, el Estado se proporciona recursos exigiéndoles a los particulares, un sacrificio económico que puede comprometer la renta de los individuos y, a veces, hasta su propio capital, en otras, opta por procurarse ingresos que provienen del propio patrimonio del Estado o del uso del crédito publico.

El fundamento de los ingresos públicos, se encuentra en la necesidad en que el Estado se halla en la posición de atender a las necesidades públicas que crecen constantemente, lo que determina también, un aumento permanente en el volumen de los ingresos públicos. Pero las concepciones financieras modernas, consideran que los ingresos, no pueden limitarse a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de administración, sino más bien, debe se uno de los medios de que el Estado se vale para llevar a cabo su intervención en la vida económica de la nación.

Clasificación de los Ingresos Públicos: las diferentes clases de ingresos que el Estado puede percibir, imponen la necesidad de clasificarlos, según sean sus elementos diferenciales y característicos, aunque los autores están de acuerdo en que no es posible formular una clasificación total y comprensiva de todos ellos, sin embargo, cualquiera sea la clasificación, es reconocida su utilidad.

2. Los ingresos públicos ordinarios y extraordinarios.

Los ingresos públicos ordinarios: son los que se forman regular y continuamente para ser destinados a cubrir el presupuesto financiero normal de un país, por eso están, generalmente, frente a los gastos ordinarios.

Los ingresos públicos extraordinarios: tienen un carácter esporádico, siendo provocadas su aparición por necesidades excepcionales, por eso están por lo general, frente a los gastos extraordinarios.

Esta Clasificación de formula en consideración a tres elementos:

a) Por la periodicidad con que afluyen a las arcas fiscales: Los ingresos ordinarios se perciben constante y periódicamente, ejercicio tras ejercicio de carácter financiero, variando solo en su cuantía o naturaleza.

Los ingresos extraordinarios no tienen la característica de periodicidad, y se perciben únicamente en las oportunidades en que fueron previstos para el financiamiento de cierta clase de gastos públicos o inversiones estatales.

b) Por el Significado económico que revisten: los ingresos ordinarios provienen siempre de la renta, sea derivada de los bienes (o inversiones estatales), sea lo proveniente de la renta de particulares. Los ingresos extraordinarios provienen siempre del capital estatal, del uso de su crédito público o del capital de los particulares. Desde otro punto de vista, este criterio, este criterio de distinción, explica la periodicidad del ingreso ordinario y la no periodicidad del ingreso extraordinario, pues, la renta es periódica o se regula por espacios de tiempo, y de capital, no puede ser usado o consumido periódicamente sin que se termine por destruirlo.

c) Por el Carácter de las leyes que los establecen o autorizan: Así mientras las leyes crean ingresos ordinarios, son por lo general de carácter permanente, que no necesitan renovarse para que el ingreso ordinario continúe afluyendo a la caja fiscal. Los ingresos extraordinarios, son autorizados por leyes especiales o temporales.

3. Importancia de esta clasificación.

La distinción entre estas clases de ingresos, hace relación con el equilibrio presupuestario, con los presupuestos de explotación y con los presupuestos de capital. La distinta naturaleza económica del ingreso ordinario y extraordinario, impone norma en cuanto al destino que puede o debe darse a ellos; así, como hace necesario un examen especial de un presupuesto que aparecen financiado con uno u otro, ya que las relaciones presupuestarias, son diferentes cuando se las analiza de el punto de vista de las relaciones entre gastos ordinarios y extraordinarios e ingresos de las mismas o distintas naturaleza. En síntesis ayuda a estudiar, como mantener el equilibrio presupuestario, pues, se relaciona estrechamente con la materia de gastos, que son también ordinarios y extraordinarios

4. De los ingresos públicos ordinarios.

Ejemplos típicos de ingresos ordinarios: el producto de los impuestos ordinarios a las rentas, a los consumos, a los actos o contratos, el ingreso que el Estado obtiene de sus bienes patrimoniales, etc.

Ejemplos de ingresos extraordinarios: el producto de empréstitos públicos; la enajenación de propiedades del Estado. El rendimiento de impuestos que afectarán el capital, etc.

5. Sub-clasificación de los ingresos públicos ordinarios del Derecho Publico.

– Ingresos públicos ordinarios del Derecho Publico: son los que el Estado recauda actuando como autoridad en uso de su poder coactivo, de tal forma que el particular esta obligado, cuando concurran las circunstancias previstas por la ley, a pagar los impuestos, tasa, contribuciones, establecidos exclusivamente en la ley: Ejemplos; Impuestos, tasas, contribuciones.

– Ingresos públicos ordinarios del Derecho Privado: son los que provienen del patrimonio del Estado. Este posee un patrimonio constituido por bienes de distinta naturaleza; territoriales, industriales, comerciales, de los cuales derivan rentas o dividendos, que constituyen ingresos. La obtención de estos ingresos no se realiza por la acción coercitiva de la ley, sino que acá la actuación del Estado se asemeja a la de los particulares.

6. Sub-clasificación de los ingresos públicos extraordinarios.

Este grupo de ingresos está constituido por un conjunto de recursos financieros a que el Estado puede acudir en ciertos momentos y para ciertos fines. Estos recursos, por ser heterogéneos, no son susceptibles de una clasificación sistemática, ya que cada uno tiene características propias, carecen de elementos de afinidad y con respecto a ellos no procede hacer una clasificación, sino una enumeración de sus principales manifestaciones.

Así, entre los ingresos extraordinarios debemos referirnos al crédito público, a la emisión de papel moneda, a los impuestos extraordinarios y a la enajenación de bienes del Estado, y en cada caso hacer el estudio de sus características, de la forma de procurárselos, de su naturaleza económica.

7. Bienes Públicos y Privados del Estado, según el Cód. Civil.

Son considerados como bienes del dominio público, aquellos que pertenecen al Estado, enumerados en el:

Art.1898 del CC. Son bienes del dominio público del Estado:

a) las bahías, puertos y ancladeros;

b) los ríos y todas las aguas que corren por sus cauces naturales, y estos mismos cauces;

c) las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de tierras que las aguas bañan y desocupan en las crecidas ordinarias y no en ocasiones extraordinarias;

d) los lagos navegables y sus álveos; y

e) los caminos, canales, puentes y todas las obras públicas construidas para utilidad común de los habitantes.

Los bienes del dominio público del Estado, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Art.1900 del CC. Son bienes del dominio privado del Estado:

a) las islas que se formen en toda clase de ríos o lagos, cuando ellas no pertenezcan a particulares;

b) los terrenos situados dentro de los límites de la República que carezcan de dueño;

c) los minerales sólidos, líquidos y gaseosos que se encuentren en estado natural, con excepción de las sustancias pétreas, terrosas o calcáreas. La explotación y aprovechamiento de estas riquezas, se regirán por la legislación especial de minas;

d) los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren intestadas o sin herederos, según las disposiciones de este Código; y

e) los bienes del Estado no comprendidos en el artículo anterior o no afectados al servicio público.

8. Dominio Territorial, según la Ley que crea el Instituto de Bienestar Rural.

TITULO I – DEL PATRIMONIO Y FUENTES DE RECURSOS

Artículo 26º Ley 2419/03 que Crea el INDERT. TRANSMISION DE BIENES. El Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra queda subrogado en todos los derechos patrimoniales del Instituto de Bienestar Rural, para todos sus efectos legales.

Artículo 27º Ley 2419/03 que Crea el INDERT. DEL PATRIMONIO Y FUENTES DE RECURSOS.

El patrimonio del Instituto y sus fuentes de recursos estarán constituidos por:

a) los bienes inmuebles rurales del dominio privado del Estado;

b) todos los inmuebles o muebles que posea o se encuentren en su dominio y los demás bienes que adquiera, en virtud de esta Ley o a cualquier título;

c) el importe de la venta y arrendamiento de sus tierras;

d) la suma asignada anualmente en la Ley de Presupuesto General de la Nación;

e) los créditos  internos y externos obtenidos por el Instituto y sus rentas, para el cumplimiento de sus fines;

f) los recursos provenientes de la aplicación del Impuesto a las Rentas de las Actividades Agropecuarias o IMAGRO, Ley Nº 125/91, o aquel impuesto que lo sustituya;

g) el cinco por ciento de los Royaltíes establecidos en el Artículo 1°, Inciso "a", de la Ley Nº 1309/98 "Que establece la distribución y depósito de parte de los denominados "Royaltíes" y "Compensaciones en razón del Territorio Inundado" a los gobiernos departamentales y municipales";

h) aportes, donaciones o legados de otras personas físicas o jurídicas públicas o privadas, nacionales o extranjeras;

i) el producido por las multas aplicadas por el Instituto;

j) los ingresos provenientes de prestación de servicios;

k) cualquier otro bien propiedad del Estado que sea transferido al Instituto para el cumplimiento de sus fines; y,

l) las fincas rurales de sucesiones vacantes, de conformidad a lo dispuesto en el Código Civil.

9. Dominio industrial, Industria del Estado y explotación de empresas de transporte ferroviarios, de navegación y comunicaciones.

Este enunciado determina la participación del Estado en los sectores que las empresas privadas no pueden o tengan interés, cuando las mismas advienen, el Estado reduce su participación, no obstante la sociedad moderna cada vez encuentra mayor motivación del Estado en el sector productivo actuando como catalizador en el uso de capital productivo hacia sectores necesitados. Esta posición tiende a ser más pronunciada en gobiernos socialistas y los partidarios de la libre empresa repudian categóricamente este tipo de emprendimientos.

Se justifica ampliamente cuando el capital privado no concurre para el aprovechamiento de los recursos que interesan al desarrollo nacional. Mayor necesidad se observa en la navegación, ferrocarriles, combustibles.

El Estado posee un patrimonio constituido por bienes de distinta naturaleza; territoriales, industriales, comerciales y, en ocasiones, deriva de ellos ingresos, a títulos de rentas de sus bienes, o dividendos de acciones de la que es propietario, etc., veamos algunas de ellas.

a) Empresas Públicas de Servicios Públicos.

1- Administración Nacional de Electricidad (ANDE), Ley 966/64

2- COPACO, Empresa Privada del Estado.

3- ESSAP. Empresa Privada del Estado.

b) Entes descentralizados con carácter comercial – industrial.

1- Petróleos Paraguayos (PETROPAR) Ley 806/80

2- Industria Nacional del Cemento (INC)

3- Ferrocarril Central Carlos Antonio López

c) Entes descentralizados con finalidad socioeconómica.

1- Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT) Ley 2419/03

2- Instituto de Previsión Social (IPS) Decreto – Ley Nº 1860/61

3- Universidad Nacional de Asunción (UNA)

d) Instituciones financieras y promoción del desarrollo:

1- Banco Central del Paraguay (BCP) Ley 489/95

2- Banco Nacional de Fomento (BNF)

3- Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios.

4- Crédito Agrícola de Habilitación (CAH) Ley 382/56

5- Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI)

6- Fondo ganadero.

7- Banco Nacional de Ahorro para la Vivienda

8- Instituto Nacional de Tecnología y Normalización.

9- Dirección Nacional de Beneficencia Nacional (DIBEN)

Banco del Estado.

La Banca Pública como actividad del Estado tiene sus comienzos en el siglo pasado con la creación de los Bancos del Estado en Francia e Inglaterra, integrados con capitales privados y públicos.

La banca del Estado, por su rápida expansión como regulador del sistema monetario de cada país, como al mismo tiempo su vinculación internacional, hizo necesaria establecer un ordenamiento jurídico especial dentro del derecho financiero nacional. De este modo surge una sistematización legal de la banca pública con las modalidades propias de las finanzas internas.

Una de las funciones más importantes de la Banca del Estado es u intervención en el control y funcionamiento de la banca privada y de las actividades propias de entidades similares, como son las financieras, bancos para la vivienda, desarrollo, ahorro y préstamo. De este modo, la Banca Central del Estado comenzó a actuar en otros niveles de actividad bancaria, aparte del fundamental de ejercer el monopolio exclusivo de la emisión monetaria y su regulación para dar al signo monetario la solidez y el respaldo que solo el Estado podría hacerlo. Reflejo de la creciente importancia de la Banca del Estado constituye su regulación jurídica en el ámbito constitucional, conforme así ha sido prevista en el Constitución Nacional vigente (Art. 285 – 286).

Puede constituirse como sujetos de derecho Público y del Privado.

En el primer caso tiene facultad de emitir billetes y en consecuencia determinar el valor de cotización o nivel mantenido con relación a otras monedas, controlando la política monetaria y crediticia del país.

SECCIÓN III – DE LA BANCA CENTRAL DEL ESTADO

Artículo 285 de la Constitución Nacional. DE LA NATURALEZA, DE LOS DEBERES Y DE LAS ATRIBUCIONES.

Se establece una Banca Central del Estado, en carácter de organismo técnico. Ella tiene la exclusividad de la emisión monetaria, y conforme con los objetivos de la política económica del Gobierno Nacional, participa con los demás organismos técnicos del Estado, en la formación de las políticas monetaria, crediticia, y cambiaria, siendo responsable de su ejecución y desarrollo, y preservando la estabilidad monetaria.

Artículo 286 de la Constitución Nacional. DE LAS PROHIBICIONES.

Se prohíbe a la Banca Central del Estado:

1) acordar créditos, directa o indirectamente, para financiar el gasto público al margen del presupuesto, excepto:

I) los adelantos de corto plazo de los recursos tributarios presupuestados para el año respectivo, y

II) en caso de emergencia nacional, con resolución fundada del Poder Ejecutivo y acuerdo de la Cámara de Senadores.

2) adoptar acuerdo alguno que establezca, directa o indirectamente, normas o requisitos diferentes o discriminatorios y relativos a personas, instituciones o entidades que efectúan operaciones de la misma naturaleza, y

3) operar con personas o entidades no integradas al sistema monetario o financiero nacional, salvo organismos internacionales.

Artículo 287 de la Constitución Nacional. DE LA ORGANIZACIÓN Y DEL FUNCIONAMIENTO.

La Ley regulará la organización y funcionamiento de la Banca Central del Estado, dentro de las limitaciones previstas en esta Constitución.

La Banca Central del Estado rendirá cuentas al Poder Ejecutivo y al Congreso Nacional sobre la ejecución de las políticas a su cargo.

Los partidarios de esta actividad del Estado sostiene que la administración financiera del Estado, requiere un Banco que pueda actuar como intermediario, especialmente, en las operaciones monetarias. El Banco estatal, ejerce una importante labor limitativa respecto a los abusos a que puedan entregarse la Banca privada, limite por ejemplo, a la tasa de intereses. Si se trata de un Banco con facultad de emitir billetes, es de sumo interés que tal ente sea del Estado, a fin de poder controlar el valor y el nivel de la moneda como la de evitar las perturbaciones de la circulación monetaria.

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VI

Contenido esencial de las finanzas funciones

1. El equilibrio cíclico de los presupuestos.

El presupuesto es un acto de gobierno, mediante el cual se prevén los ingresos y los gastos estatales, y se autorizan estos últimos, para un periodo futuro determinado, que generalmente es de un año.

Los estados modernos, tienen una actividad financiera planificada de forma precisa, el conjunto de sus gastos y recursos, es previsto de antemano, generalmente de un año, según el cuadro detallado, y es de carácter obligatorio. En principio, ningún gasto puede ser efectuado ni ningún ingreso percibido fuera de los incluidos en ese plan.

Un presupuesto es equilibrado cuando durante su vigencia, gastos y recursos, totalizan sumas iguales, es deficitario cuando los gastos exceden a los recursos, y tiene superávit, cuando queda un remanente positivo, es decir, cuando los recursos son superiores a los gastos.

Déficit es de caja, cuando se produce en el transcurso de un mismo ejercicio financiero, como consecuencia de momentáneas fallas de fondos en la tesorería.

Es material, cuando el presupuesto es sancionado de antemano con déficit.

Es financiero, aquel que surge a posteriori, una vez cerrado el ejercicio.

En cuanto a la existencia de un superávit, es muy raro en la actualidad.

Entre los postulados del pensamiento clásico financiero, está el del equilibrio presupuestario. Se suponía que uno de los principios sanos en la elaboración de los presupuestos, era el del equilibrio anual, que se da entre los dos grandes rubros del presupuesto público, ingreso y gasto.

Fue tanta la fuerza que logró adquirir este postulado, que la mayoría de las legislaciones presupuestarias, elaboradas en tiempo en que los principios clásicos imperaban en forma absoluta, lo incorporaron a las leyes orgánicas de presupuestos y aún los textos constitucionales están influenciados por esta exigencia del equilibrio anual.

No obstante, las nuevas se revelan contra esta exigencia, que si bien puede ser plenamente aconsejable en periodos de desequilibrio económico o durante las épocas de inflación o depresión. Destruida esta exigencia, las finanzas pasaran a adquirir una gran movilidad que les permite ser adaptadas a los periodos cíclicos de la economía.

¿Que significa financieramente equilibrar un presupuesto de un periodo de deflación?

Que, como consecuencia de la caída de los ingresos privados, el Estado ve también reducidos sus ingresos y, por tanto, debe disminuir sus gastos. Económicamente esto implica que la restricción de la demanda en el sector privado, incide en el poder de compra del Estado, lo cual debilita aun más el poder de compra del sector privado; esto significa menos oportunidad de empleo y, seguramente, sumar un nuevo factor de desocupación a lo ya existente, producida, evidentemente, por la falta de demanda del sector privado. Económicamente significa, impulsar aun más la curva descendente del ingreso nacional, agravando consecuentemente la crisis.

En un periodo de deflación, el Estado debe gastar más allá del limite que señala el recurso normal de la tributación, tendrá que endeudarse, ocupar el dinero que el sector privado no usa por temor a riesgos o por imposibilidad de obtener beneficios y, finalmente, deberá usar su facultad de crear dinero a fin de aumentar la demanda, de proporcionar oportunidades de trabajo y alentar el poder de compra. Este nuevo dinero inyectado en el mercado, crea una demanda o aumenta la misma que mediante una política fiscal continuada, irá restableciéndose la normalidad.

¿Qué significa el presupuesto equilibrado en tiempos de inflación?

Que, el Estado ve aumentados sus ingresos y le es difícil resistir a la tentación de comprender una política de gastos, de los que siempre hay necesidad. Con sus ingresos aumentados, el Estado emprenderá nuevas obras, creará nuevas oportunidades de trabajo, aumentará la demanda del sector privado, constituyendo todo ello, un nuevo estimulo para la inflación.

Las nuevas finanzas prescinden del principio del equilibrio anual del presupuesto, y lo buscan en periodos más dilatados de tiempo que coincidan con las fases cíclicas de la economía. La política fiscal ha de acomodarse así, no al rigorismo del ejercicio anual, sino a los periodos cíclicos a fin de que actúe, precisamente, como factor anticiclico.

En un periodo de inflación; el Estado verá aumentado sus ingresos como consecuencia del aumento real o nominal de la renta nacional. Su política fiscal deberá se la inversa de la que surgió durante la depresión, no puede dejarse tentar por sus mayores ingresos y lanzarlos a la circulación, sabiendo que lo más probable, aumentará de la inflación, y que atendidas las necesidades públicas que no admiten postergación, deberá dedicarse a sanear el impacto que dejó en su economía el periodo de deflación tratando de disminuir o rescatar la deuda pública en que hubiera incurrido.

2. Responsabilidad del Estado en el nivel del ingreso nacional.

La renta o ingreso nacional; es el valor neto (la cantidad total de dinero) de todos los bienes económicos producidos por la nación.

La renta nacional está constituida por el valor neto de los productos y servicios que el proceso económico, pone anualmente a disposición de la población de un país, para la satisfacción de sus necesidades presentes y futuras, ya sean estas de orden individual o colectivo. Está integrada por el conjunto de los ingresos que perciben los distintos elementos que concurren, principalmente, a su formación las remuneraciones del trabajo (sueldos, salarios y honorarios), los intereses de los capitales, la renta de la tierra y las utilidades de los empresarios.

Las nuevas ideas financieras, reconocen que el gobierno no contribuye con el sector privado para formar la renta nacional, y asignan al estado, la tarea de utilizar su política fiscal para lograr un alto estándar de vida del pueblo mediante la producción, distribución y acrecentamiento del ingreso nacional.

Todo ingreso nacional se produce como consecuencia de dos elementos económicos: la inversión y el consumo y por tanto, el Estado deberá adoptar las medidas que tiendan a compensar la atrofia de cualquiera de estos factores.

La nueva doctrina para sostener que el Estado tiene esta responsabilidad, se funda en lo siguiente:

– Que el gobierno contribuye también con el sector privado a formar la renta nacional.

– Por que de la renta nacional y de su distribución depende el estándar de vida de los pueblos y de los individuos.

– Porque, cuando el ingreso nacional no corresponde a un periodo de empleo total, quiere decir que hay fuentes de producción inexploradas y que hay hombres sin trabajo, tal circunstancia que es grave, debe ser remediada con la intervención de los elementos económicos: la inversión y el consumo.

Si el ingreso nacional producido se invierte o se consume ¿Cómo llegan a producirse trastornos en los cuales decae?, por que, el ingreso o renta, no solo puede invertirse o consumirse, sino que puede ahorrarse, atesorarse (acumularse), mantenerse inactivo, o bien, dársele una inversión puramente personal o rentística (adquirir acciones, valores, etc., con miras a la obtención de una renta). Sí como resultado de la ejecución de estas posibilidades, que no son inversión ni consumo, existe una parte de la renta nacional que se invirtió en el periodo pasado, y que en el siguiente se atesora o se mantiene en estado de iliquidez, el motor de esa parte de la renta, significa que se ha paralizado no pudiendo traducirse en pago de salarios o sueldos como compra de materias primas o de otros productos, consumos o servicios. La demanda que provenía de esa fuente, cesa, empezando a producir sus efectos; menores rentas de otros grupos, desocupación, disminución o paralización de algunas actividades.

Advertidos los síntomas del desajuste de tales factores: inversión o consumo, el Estado deberá actuar, conforme a su política fiscal, y utilizar todos sus otros medios de acción, ya que la política fiscal, no es sino uno de los medios de la acción económica del Estado.

En cuanto a la Inversión, deberá suplir con inversión pública del déficit que se ha producido, y estimular rápidamente la inversión privada, ya sea con una propia demanda o con el suministro de poder de compra a los sectores más empobrecidos. Esto se hace por ejemplo, emprendiendo la ejecución de grandes obras, lo que significa dar trabajo a los desocupados y efectuar compras a los productores de materiales, o bien, facilitar a las empresas privadas, la realización de esas obras mediante licitaciones convenientes.

En cuanto al consumo, deberá mejorarlo otorgando poder de gastos a los sectores carentes de poder consumidor, mediante ayuda o subsidios a los cesantes, o por medio de rentas de trabajo derivadas de las nuevas inversiones compensatorias del Estado.

3. Los gastos fiscales compensatorios.

Son los que debe realizar el Estado para sustituir los gastos del sector privado con el objeto de corregir las anormalidades cíclicas de la economía, velando por el mantenimiento de un determinado nivel de la renta nacional y su acrecimiento.

El gasto compensatorio no implica derroche de dinero fiscal, aunque el gasto pueda traducirse, en el primer periodo de la lucha anti deflacionista, en ayuda gratuitas a los desocupados. El Gasto realizado a este fin, es profundamente intencionado, y persigue, precisamente proporcionar poder de consumo del que se carecía, creando una demanda que, naturalmente, deberá impulsar el deseo de hacer inversiones para producir los artículos que satisfagan esa demanda.

En realidad, este no es el único gasto compensatorio que existe, pero puede ser el primero en darse; y es al que debe acudirse si la deflación y la desocupación consiguiente hubieren revestido caracteres de extraordinaria gravedad.

Otros gastos compensatorios serán la construcción de obras públicas o la atención de necesidades postergadas en su satisfacción, como se trata de una política fiscal razonada y seria, el emprenderla implica una alta responsabilidad para el gobierno, por ello, es imprescindible que los gastos compensatorios obedezcan a un riguroso plan que debe ser elaborado al margen de toda influencia política, e inspirado al solo propósito de zanjar a la economía nacional del estado de postración en que se encuentra. Es necesario pues, que este plan se explique y se lo haga popular en el sentido de que está siendo aplicada en provecho de la economía nacional, ya que mediante él se trata de restablecer la confianza y estimular al sector privado a nuevas inversiones.

Los índices de que el plan tiene éxito y de que ha ganado la confianza del sector privado, serán el aumento de la inversión privada y el descenso de la desocupación.

4. La Imposición cíclica o compensatoria: al referirse a este punto, se debe tener presente que los impuestos se instituyeron con el único fin de proporcionar ingresos o rentas al Estado. Esta finalidad se denomina; la finalidad tributaria o fiscal del impuesto. Junto a esta finalidad se le vino a agregar otra, cual es la de servir a propósitos políticos – económicos, como durante la época mercantilista, tiempo en que los impuestos se usaron con el propósito de impedir la entrada de mercaderías extranjeras; ejemplo típico son los impuestos aduaneros proteccionista, creados para proteger a la industria nacional de la competencia extranjera.

Finalmente, los impuestos pueden emplearse con finalidades sociales, como sería el caso de que mediante los impuestos se pretendiera impedir o disminuir el consumo de ciertos artículos que se estiman socialmente inconvenientes.

Ahora con las nuevas ideas financieras, se concibe la posibilidad de utilizar los impuestos como medios de contrarrestar los periodos cíclicos de las economías. Las finanzas funcionales patrocinan la imposición cíclica o compensatoria como uno de los instrumentos de la política fiscal, para coadyuvar (cooperar) en la lucha anticiclica.

La imposición compensatoria en desempleo o depresión (deflación). Si lo que se trata en esta fase de la economía, es estimular el consumo y/o la inversión, medidas tales como reducciones, liberación o exenciones de impuestos a las rentas, pueden ser aconsejables a igual que cuando se trata de estimular las inversiones. El menor rendimiento fiscal ya no tiene la importancia de cuando tenía vigencia el equilibrio anual de los presupuestos, porque al gobierno le interesa mucho más el restablecimiento de la normalidad económica que el presentar presupuestos equilibrados. En cuanto a las rentas, que técnicamente deben ser desgravadas, merecen especial trato las percibidas por los grupos más bajos, porque son los que tienen mayor tendencia a consumir acelerando proceso de recuperación. En cuanto a las más elevadas, es recomendable un trato favorable en el sentido de que ellas puedan servir como financiamiento de las inversiones que se están estimulando.

La imposición compensatoria con empleo total o inflación (auge). En estos periodos se trata tanto de desalentar el consumo como las inversiones privadas. En cuanto al consumidor. Deberá restarse el poder de compra a los consumidores, mediante un alza de las tasas de impuestos sobre las rentas y mediante impuestos a las compraventas de todos aquellos artículos que no sean necesarios. El impuesto a las utilidades excesivas, es particularmente aconsejable en estos periodos. Las inversiones deben se desalentadas en su base, es decir, gravando las rentas elevadas, que tienden a dejar en sus poseedores, saldos de inversión, o concediendo liberaciones impositivas a las rentas, ahorrando, y no invertido, por ejemplo.

5. Mantención del nivel de empleo.

Es otra responsabilidad que ha venido a asignarse al Estado, la cual es mantener un empleo total de su población. Económicamente, las remuneraciones provenientes del trabajo eficientemente empleado y remunerado adecuadamente, constituyen un elemento de importancia en la formación de la renta nacional y representan un poder de mano de las clases trabajadores, que es también una integrante dentro del proceso económico que estimula las inversiones, y hace posible producciones mas racionalizadas con artículos de mejor calidad y de más bajo precio.

Socialmente, esta involucrado un sentimiento de dignidad humana en que cada ser y en condiciones de trabajar, pueda encontrar una ocupación que le dé categoría moral a su existencia. El empleo total en una comunidad, según las nuevas doctrinas, depende del destino que se da en su renta nacional. La parte de esta que se gasta en consumo o que se invierte, proporciona empleo a la población; mientras que el mero ahorro o atesoramiento, es un factor negativo dentro del proceso económico, ya que sustrae del volumen de la renta producida, una parte que no fluye a la corriente circulatoria del periodo siguiente. Y, el desempleo acarrea desmoralización y una amenaza económica social contra cualquier régimen que lo permita.

Tal vez el autor que haya abordado el teme del empleo total en forma más sistemático y completo, desde todos los aspectos involucrados en él, ha sido William Beveridge, en su obra Full Employment in a Free Society.

La tesis central de la obra de Beveridge, es la posibilidad de que los países lleguen a un empleo total, dentro de un régimen político que asegure al mismo tiempo, las libertades individuales, pero, el autor al sintetizar su pensamiento, es claro en cuanto a los extremos que esta dispuesto a llegar, con el objeto de lograr el empleo total. Así al preguntar ¿Qué nuevas reglas de las finanzas deben reemplazar a las de las antiguas finanzas, de reducir los gastos públicos al mínimo y equilibrar el presupuesto cada año?, responde, que estarían en la formulación de tres nuevas reglas:

– La primera regla, es el gasto total, en toda época, debe ser suficiente para el empleo total. Este es un imperativo categórico que se sobrepone a todas las reglas, y prima sobre ellas cuando están en conflicto.

– La segunda regla, sometida a la primacía de la primera, es la de que el gasto total debería ser dirigido tomando en cuenta las prioridades sociales.

– La tercera regla, sometida a las dos anteriores, seria que es preferible procurar los medios para la producción por medio de impuestos que empréstitos.

No existe en la economía planificada, nada que mantenga automáticamente el volumen de los gastos en consumo e inversión suficiente para proporcionar empleo total, y es aquí donde el Estado debe asumir la responsabilidad de encontrar una forma para impedir, que por el desajuste de esos factores, se produzca la desocupación o falta de empleo total, que influya en el nivel de la renta nacional.

El instrumento indicado a tal fin, es la elaboración anual de un presupuesto económico nacional, documento que ilustra un cuadro de las verdaderas posibilidades económicas de la nación para el periodo siguiente, como ser inversiones proyectadas, gastos en consumos del sector privado, estudio de la mano de obra disponible.

6. El presupuesto económico nacional.

Junto al presupuesto financiero, que ha sido tradicionalmente, un mero cuadro de los gastos e ingresos del Estado para un cierto periodo de tiempo, las nuevas doctrinas financieras, han hecho surgir este presupuesto económico nacional.

El presupuesto económico nacional, a diferencia del meramente financiero; viene a ser un análisis de la posible actividad económica del sector privado y de la ocupación que esta es capaz de producir. Contiene también, la política compensatoria que el sector público se propone seguir para suplir las deficiencias que se calcula en el sector privado, más un examen del potencial humano disponible. Contempla igualmente, los recursos que el sector público deberá poner en movimiento para dar ocupación total a la población activa, absorbiendo la diferencia entre la mano de obra que ocupará el sector privado y la mano de obra disponible.

Las partidas más importantes de este presupuesto económico nacional son:

– El Gasto privado en consumo que se calcula para un periodo.

– El Gasto privado en inversiones calculado para el mismo periodo.

– Un examen del posible resultado de la balanza de pagos para el tiempo en estudio.

– El Gasto público que se debe realizar, y el cálculo de la mano de obra que habrá disponible.

Si bien es cierto, que este presupuesto es un calculo de los recursos necesarios para dar ocupación plena, es también un análisis de los factores de inversión y consumo y de ello se desprende que, en síntesis, sea un cuadro total probable del panorama económico de un país para un cierto periodo de tiempo que busca la mantención o acrecentamiento del nivel de la renta nacional y la ocupación total de la población activa, y que además, contempla el gasto compensatorio que el Estado se propone realizar para alcanzar esos resultados.

Aparentemente, este presupuesto, por la complejidad de los factores que contiene es muy difícil que alcance un grado efectivo de aproximación a la realidad, sin embargo, la experiencia ha demostrado que es posible, lo que se busca, no es la rigurosa exactitud matemática, sino la aproximación en lo mas fiel posible a una realidad futura, actividad que tiene un valor incalculable de información y de orientación para la actividad económica.

7. Redistribución del Ingreso Nacional.

La renta nacional esta constituida por el valor neto de los productos y servicios que el proceso económico pone de forma anual a disposición de la población de un país, a objeto de satisfacer sus necesidades presentes y futuras, ya sean estas de orden individual o colectivo.

Según Kuznetd es el valor neto de todos los bienes producidos por la nación.

La renta nacional, está integrada entonces, por el conjunto de ingresos que perciben los distintos elementos que concurren a su formación, representados principalmente, por remuneraciones del trabajo (sueldos, salarios y honorarios), renta de la tierra y utilidades de los empresarios. Estos ingresos tienen generalmente, un valor monetario; pero, también pueden prescribirse en especies (regalías, habitaciones, alimentación).

Como resultado final del proceso económico, que da la renta nacional distribuida entre los individuos o grupos económicos. A esta distribución se la ha denominado primaria.

Desde los tiempos en que comienza a formularse el pensamiento financiero, se ha suscitado el problema de si el Estado debe influir o no, en la distribución de la renta nacional. La doctrina clásica o liberal, sostuvo que el Estado no debía influir en esta distribución, que a su juicio, como todo el acontecer económico, se produce por el libre juego de las leyes económicas.

No obstante a nadie ha escapado nunca que la actividad financiera del Estado, en cuanto establece impuestos y realiza después gastos públicos, altera la distribución de la renta nacional. En los gastos que atienden las necesidades relativas, donde debe verse la verdadera redistribución del ingreso nacional. El beneficio por individuos o por grupos económicos o sociales, que estos gastos representan, son determinables, e incluso, a través de estadísticas exactas podrían ser determinados casi con rigor matemático. Estos gastos se emplean en crear o en atender servicios destinados, precisamente, a los grupos que la distribución primaria, no alcanzaron a obtener una cuota de ingresos que les permitiera optar a los bienes que esos servicios proporcionan, y, que mediante el gasto redistribuido logran tenerlos a su disposición.

La redistribución del ingreso nacional puede llegar a sus últimos extremos cuando el Estado, frente a un periodo agudo de desempleo o desocupación, proporciona subsidios gratuitos a los desocupados, y aunque esta forma redistributiva merece serios reparos, puede llegar a ser económico y socialmente aconsejable en los momentos más agudos de una crisis.

Por lo que se ve, la alteración de la distribución primaria, es necesaria dentro de la política fiscal que persigue los objetivos de lograr el acrecentamiento de la renta nacional y del nivel de empleo.

8. Modificación de la distribución primaria del ingreso por el sistema positivo.

Los impuestos, según sea el estado del proceso económico en que se establezcan, pueden modificar las rentas de los individuos, influyendo la cuantía del ingreso final que obtengan o afectan las rentas, una vez producido el ingreso de un periodo entero. Así, los impuestos a los consumos, afectan la renta de que se dispone, disminuyendo cada parte de la renta gastada, en el monto de los impuestos que gravan los consumos. En este caso, la renta final obtenida por un individuo o por un ente económico, representará, efectivamente, una parte inferior al ingreso monetario que percibió. Si representamos la renta que un individuo ha percibido en el tiempo, conforme al cual se calcula la renta nacional por renta percibida (RP), la renta efectiva, que ha podido emplear, será igual a la renta percibida menos el impuesto RP = I (Impuestos que afectaron sus consumos), y, si todavía su factor RP esta afectado a impuestos directos, sobre el ingreso total percibido, representamos estos por ID (Impuestos Directos), su ingreso total, del que ha podido disponer o de que puede disponer = RP – I – ID.

También puede modificarse la renta, efectuando con impuestos al capital que producen las rentas, aunque dentro de los regímenes impositivos, estos impuestos no encuentran otra expresión legislativa que aquellos que gravan las donaciones y asignaciones por causa de muerte, en alguno de sus ramos.

Finalmente, la modificación de la distribución primaria, dependerá de las características totales del régimen impositivo, en que serán los factores muy importantes lo siguiente: el rol financiero que juegan los impuestos indirectos como los directos, y los de tasa progresiva, especialmente, el impuesto progresivo a la renta neta total.

9. Redistribución del Ingreso Nacional a través del gasto publico.

La verdadera y autentica redistribución del ingreso nacional, se opera a través de los gastos públicos.

El Estado escoge o retira de las economías particulares, una cuota de sus ingresos primarios, para enseguida gastarla en atender las diversas necesidades públicas, cuya satisfacción asume el Estado. Y es en la orientación económico – social y en el empleo que el Estado le da curso al gasto público, cumpliendo así su labor de redistribución. Estos gastos públicos pueden ser:

– Para atender necesidades absolutas del Estado (defensa de la soberanía, mantenimiento del orden publico interno).

– Para realizar obras de beneficio común (construcción de caminos, puertos, edificios para servicios públicos).

– Para atender a necesidades relativas (Servicio de Salud pública, instrucción y de educación gratuita a los sectores necesitados), donde esta la verdadera redistribución del ingreso nacional, porque los beneficios por individuos o grupos económicos, son determinados a través de las estadísticas, casi con rigor matemático, y alcanzan a los grupos, que en la distribución primaria, no lograron tener una cuota de ingresos que les permitiera optar a los bienes que esos servicios proporcionan, y que mediante el gasto redistributivo, logran tener a su disposición.

10. Objetivos de la redistribución.

La redistribución del ingreso nacional, tiene por objeto alentar o desalentar el consumo, la inversión y el ahorro, según sea el periodo económico predominante en el país: inflación o depresión. Tiene un fondo, que es a la vez, económico y social.

Si la política fiscal busca un incremento del consumo, la redistribución debe hacerse respetando la cuota que obtuvieron los sectores de rentas bajas, que tienen una alta propensión a consumir, lo mismo procede cuando se trata de un consumo reducido en una época de depresión, pudiendo llegarse en esta política, no solo al respeto de los ingresos primarios de los sectores menos pudientes, sino a las asignaciones gratuitas a los desocupados.

Si por razones económicas, es aconsejable una disminución del elemento consumo nacional, puede ser necesario limitar la renta de estos sectores, ya sea por impuestos que no afecten los consumos necesarios (alimentos, vestidos) mediante impuestos a los consumos no necesarios, o mediante medidas de ahorro forzoso, que son socialmente más aconsejables.

En cuanto a los grupos de rentas mas elevadas, la redistribución también se impone en relación a los objetivos que la política fiscal se haya propuesto. Podrá el gobierno, a través de una política fiscal impositiva, obligar a estos grupos a desviar sus consumos hacia inversiones productivas, estimularlos para un aprovechamiento más económico, aconsejable de sus saldos de rentas disponibles o, absolverles parte de sus rentas para financiar sus gastos compensatorios, cuando ellos, voluntariamente, no contribuyen al esfuerzo público de mantener la estabilidad o ritmo ascendente de la economía. En su política redistributiva, el gobierno debe analizar el destino que los actores de rentas más altas, dan a sus ingresos, y especialmente, lo que queda de ellos en simples ahorros inmovilizados, o que se gasta en consumos socialmente inconvenientes.

11. Otras medidas que favorecen la mejor distribución del Ingreso Nacional.

En relación al problema de la modificación del ingreso primario y de la distribución de las rentas, conviene plantearse la posibilidad de que al Estado, en lugar de esperar a que la distribución final del ingreso nacional haya operado, actúe antes, en forma de evitar que la distribución ya consumada, plantee para su redistribución posterior, problemas de derechos o intereses creados.

Sería más aconsejable que el Estado velara, para que en la distribución primaria no se produjeran las desigualdades que lo obliguen a una rigurosa política fiscal redistributiva, y reserva esta labor solo para corregir las desigualdades que, no obstante, su acción reguladora, podrían siempre acontecer. Así, mediante medidas, tales como salarios mínimos, fijación de precios, asignaciones por las cargas familiares, etc. podría obtener que las rentas, que resultaran de la distribución primaria, alcanzaran una mayor nivelación.

12. Evolución histórica de los tributos. Antecedentes.

En la antigüedad no se conocían prácticamente a los tributos con las características que exhiben actualmente, pero existieron rudimentos de tributación en el antiguo Egipto de los Ptolomeo: en Grecia, en la época de Pericles, y en Roma, en los años de Julio Cesar. Se afirma, que los griegos conocían una especie de impuesto progresivo sobre la renta, y que los egipcios, tenían gravámenes sobre los consumos y los réditos. En cuanto a Roma, nos encontramos con diferentes Tributos importantes, que han incluso, servido como antecedentes para formas impositivas actuales; por ejemplo la Vigesima Hereditatum establecida en la épica de Augusto, antecedente del impuesto a la herencia actual.

En roma ya se apunta el comienzo de una diferenciación entre el patrimonio de los reyes y el Estado. Roma obligó a tributar a las provincias, abusándose den la imposición de tal forma que, los excesos sobrepasaban los límites más agudos impelidos por la codicia fiscal.

En la edad media, el patrimonio del Estado se confundía con el del gobernante o soberano. Las Gabelas o Contribuyentes, que nos recuerda la historia, se puede invocar a titulo ilustrativo, más no como fieles antecedentes de los gravámenes actuales, que descansan sobre bases y razones muy diferentes. En ella se experimenta un retroceso de las finanzas estatales sustentadas sobre recursos impositivos, volcándose aquellas principalmente sobre recursos patrimoniales gabelas, tasas de peaje, etc.