Resumen de Derecho Financiero UNA (página 7)

o) A los espectáculos públicos y a los juegos de entretenimiento y de azar,

p) A las rifas y sorteos,

q) A las operaciones de créditos,

r) A la publicidad y propaganda,

s) A sellados y estampillas municipales,

t) De cementerios,

u) A los propietarios de animales; y

v) Los demás creados por ley.

Tasas Municipales:

Las municipalidades percibirán tasas, cuyos montos guardaran relación con el costo de los servicios públicos efectivamente prestados, más los gastos administrativos.

Las tasas serán las siguientes:

a) Barrido y Limpieza,

b) Propiedad Horizontal,

c) Recolección y tratamiento de residuos,

d) Conservación de parques, jardines y paseos públicos,

e) Contratación e inspección de pesas y medidas,

f) Chapas de numeración domiciliaria,

g) Servicios de salubridad,

h) Servicios de cementerios,

i) Tablada,

j) Desinfección y lucha contra insectos, roedores y otros agentes transmisores de enfermedades,

k) Inspección de instalaciones,

m) Servicios de identificación e inspección de vehículos,

n) Servicio de alumbrado público, aprovisionamiento de agua y alcantarillado sanitario, siempre que no falten a cargo de otros organismos,

ñ) Servicio de prevención y protección contra riesgos de incendios, derrumbes y otros accidentes graves,

o) Los demás que establezca la ley.

8. Subsidio del estado.

Hemos visto que los subsidios del Estado Constituyen uno de los ingresos que pueden recibir las Finanzas Municipales. La C.N. establece que corresponde a las municipalidades la totalidad de los tributos que graven la propiedad inmueble en forma directa. El 70 % de lo recaudado por cada municipalidad, quedará en propiedad de la misma, el 15% en la de la Gobernación respectiva, y el 15% restante, será distribuido entre las municipalidades de menores recursos, de acuerdo con la ley.

9. Organización y funciones de las municipalidades en el país; su origen financiero.

El Municipio es el conjunto de vecinos que ocupan un determinado territorio, en número no menor a 10.000 habitantes (ver ahora cuanto) y que cuenta con capacidad financiera para cubrir los gastos de la vida municipal.

El Municipio es la comunidad de vecinos con gobierno y territorios. Tiene por objeto el bienestar de la comunidad, el desarrollo de los intereses locales y la promoción de la participación ciudadana. Están regidas por la administración municipal; Intendente y Junta.

Corresponde exclusivamente al Congreso Nacional, crear o suprimir municipios y fijar o modificar sus límites.

Además de lo establecido en la Constitución Nacional, son deberes y atribuciones municipales:

a) La elaboración y ejecución de planes de desarrollo integral y armónico del municipio y de sus programas y proyectos.

b) La ordenación, gestión, ejecución, contralor y disciplina urbanística, especialmente en materia de zonificación, espacios públicos, vías de comunicación, nomenclatura de calles, señalización, transito, transporte y edificación, promoción y gestión de vivienda, proyecto, construcción, mantenimiento, embellecimiento y limpieza de lugares públicos.

c) Aplicar la Ley en relación a la evaluación y declaración de impacto ambiental, la prescripción de medidas de mitigación o de prevención de la contaminación, el deterioro y otros riesgos en materia de su competencia exclusiva.

d) La regulación del funcionamiento de lugares privados de acceso público, en atención preferente a la preservación ambiental, seguridad, salubridad e higiene, protección de menores o vecinos, y de los derechos individuales o colectivos al reposo y a la tranquilidad.

e) La provisión de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamientos de aguas residuales, recolección y tratamiento de residuos y desechos, desagüe pluvial, provisión de alumbrado publico;

f) Los servicios funerarios y de cementerios;

g) Reglamentación y fiscalización de espectáculos públicos y de la publicidad perceptible desde la vía pública, el turismo, las actividades deportivas y de entretenimiento;

h) La preservación y restauración del patrimonio cultural arqueológico, histórico o artístico, y de los sitios o lugares de valor ambiental o paisajístico; la formación del inventario del patrimonio de edificios y de sitios de valor cultural;

i) La educación, la información y divulgación cultural, el sostenimiento de centros culturales, museos biblioteca, teatros, escuelas, talleres, conjuntos artísticos y medios de comunicación;

j) La autorización para erigir monumentos u otras formas de homenajes en sitios públicos;

k) La administración de centros de abastos, mercados, mataderos, ferias; el control de alimentos; la defensa de usuarios y consumidores.

l) La promoción de pleno empleos;

m) La protección civil, la prevención del desastre y la extinción de incendios;

n) El otorgamiento, renovación y cancelación de licencias y patentes municipales;

o) La conformación del catastro inmobiliario;

p) La reglamentación y el control del cumplimiento de las normas técnicas nacionales en materias de su competencia. En ausencia de tales normas, la Municipalidad podrá dictarlas; y

q) Las demás atribuciones prescriptas en estas u otras leyes, así como las que estén implícitas en las funciones municipales constitucionales, o sean imprescindibles para el cumplimiento de estas.

Las municipalidades tienen las atribuciones de legislar, regular, controlar, ejercer funciones de policías, ejecutar coercitivamente sus resoluciones, recuperar de oficio sus bienes o aplicar sanciones en las materias enumeradas en el articulo anterior, salvo los casos en que la Ley conceda a otros organismos públicos similares, atribuciones, aunque no en forma exclusiva, las Municipalidades acordaran con estos, la unificación de normas y conductas y coordinaran sus sistemas de control y punición. En caso de falta de acuerdo, se entenderá como conflicto de competencia.

10. Régimen legal vigente, Ley No. 1294 – 18/XII/87.

El régimen legal de la municipalidad, está contenido en la Ley orgánica Municipal Nº 898/96.

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XV

De los presupuestos

1. Generalidades.

El Presupuesto es una necesidad de técnica económica, en cuanto presenta los gastos en que una economía ha de incurrir en un cierto periodo de tiempo y los ingresos con que ha de atenderlos. Es interesante destacar que, precisamente por que el Presupuesto es una necesidad de técnica económica, nace de los Estados con mucha anterioridad al momento histórico, en que va a adquirir el carácter de una institución pública, con un profundo contenido político, económico y social.

Durante el periodo de las monarquías absolutas, ya se elevaron presupuestos, pero eran instrumentos de contabilidad para uso privado y exclusivo del monarca, quien se resistía a cualquier intento de darle publicidad, o a que el pueblo tomara alguna injerencia en el presupuesto.

En la declaración de los Derechos del Hombre, se consagro el principio de que la soberanía reside esencialmente en la nación y el derecho de esta de constatar la necesidad de las contribuciones publicas, consistirlas libremente y fiscalizar su empleo. Había logrado imponerse el principio de la publicidad de las finanzas públicas y desde entonces, el presupuesto surge no solamente como un documento de contabilidad, sino como el instrumento legal por el cual el país determina las necesidades públicas que el Estado ha de satisfacer y los recursos que acurda proporcionarle para ese fin. En la constante relación que existe entre los sucesos históricos y los fenómenos financieros, encontramos en la trasformación del presupuesto una prueba más de como el profundo descontento que el abuso financiero de la monarquía que producía, fue una de las causas influyentes en la Revolución Francesa y como, a su vez, este acontecimiento histórico determina la generalización del principio de la publicidad de las finanzas y transforma al presupuesto en una de las instituciones constitucionales básicas.

Hasta la tercera década de este siglo, el presupuesto es considerado solo como un mandato que la nación confiere al ejecutivo sobre la gestión financiera en que se contemplaba ingresos y recursos que el Estado debe recaudar, conformes a las leyes impositivas e invertir con estricto sometimiento a las autoridades de gastos. Influida la totalidad de la vida económica por los principios del liberalismo, el presupuesto refleja las fuerzas de las ideas dominantes y por muchos años se trata de que no adquiera sino el volumen indispensable para satisfacer las necesidades primarias de toda sociedad. Pero surge otras ideas y el presupuesto crece constantemente, aunque todavía lo rige otro principio liberal: del de equilibrio presupuestario anual, que se desploma ante la fuerza y fundamento de las finanzas funcionales.

Finalmente, como consecuencia del nuevo análisis financiero, debía cambiar también la técnica en la elaboración del producto, en forma que esta no se limite a consignar gastos e ingresos, sino discrimine entre los gastos e ingresos que lo son solo en apariencia, cuando su contenido económico puede ser gastos que es inversión o capitalización estatal o, por el contrario, ingreso, que es la contrapartida de una anotación en el debe de la contabilidad nacional:

2. Definición.

Diremos que el presupuesto es el documento legal en el cual sistemática y anticipadamente se calcula los ingresos y se autorizan los gastos que habrán de producirse en un Estado en cierto periodo de tiempo. Matus

3. Elementos de la definición.

De todas las definiciones que de el se dan, hay 6 elementos constantes que corresponden a las ideas básicas que el presupuesto publico involucra.

– Un documento legal: o sea, que no es una previsión meramente contable de la realidad financiera de un Estado para un periodo futuro. Sino que es una Ley que, aunque diferentes a otras leyes, implica una aprobación del poder legislativo y un mandato estricto en materia de gastos que en el se contemplan.

– Sistemático: es decir una presentación de cifras de las sumas que contempla, concesionada de acuerdo con un sistema, persiguiendo la agrupación de los gastos según su objeto, detallándose la cuantía acordada para ellos, y que las entradas se presenten agrupadas por fuentes de ingresos con el rendimiento probable que se espera percibir. Las modernas teorías discriminan además, entre los rubros de estos dos grupos, de manera que el presupuesto revele el verdadero estado financiero del país, distinguido entre el presupuesto de explotación y el de capital.

– Calculo y autorización anticipada: es una previsión de una realidad financiera futura, y es por eso que implica un calculo de los ingresos que se espera percibir durante el periodo que se aplica. Con respecto a los gastos también implican una previsión de los desembolsos, aunque es más propio hablar de autorización para su destino, los que eventualmente pueden resultar insuficiente, situación esta que obligara a modificar el presupuesto en la parte de gastos.

– De los gastos y de los ingresos: son las dos partes esenciales en que se descompone el presupuesto, cuyo elemento se hallan en íntima relación, porque en finanzas se admite que los ingresos sean regulados por los gastos y no que los gastos sean regulados por los ingresos, difiriendo de la norma que en la economía privada. (No se puede gastar más de lo que se tiene). Son estos dos grandes rubros, lo que dan una idea sobre la necesidades publicas que el Estado atiende y el monto de los recursos de que dispone, y cuyo cuidadoso análisis, da una idea aproximada de la política financiera del estado, de rol que la economía de este juega dentro de la economía nacional o, incluso, de los fines que se persiguen con el gasto publico.

– De un estado: ellos se refieren únicamente al estado, sin perjuicio de otros entes políticos, municipales, etc., que tengan presupuesto que caen en la designación de sector publico.

– Durante un cierto periodo de tiempo: por lo mismo que es una previsión financiera, se confecciona para un espacio limitado de tiempo que es conocido con el nombre de ejercicio presupuestario, generalmente de un año, sea este de fecha calendario o no; aunque existen presupuestos elaborados en base a periodos cíclicos.

4. Clasificación.

Existen múltiples clasificación según sea el punto de vista para formularlas, pero para las que se considera básica dentro del estudio del presupuesto son:

El presupuesto único, los presupuestos múltiples, el presupuesto de explotación y el de capital.

5. Presupuesto único o universal.

El presupuesto único o universal, es el que agrupa la totalidad delos gastos de un Estado y la totalidad de sus ingresos públicos, de tal manera que, todo gasto que el Estado deba realizar, quede contemplado en el presupuesto, y todo ingreso que ha de percibir, se lo calcula entre los recursos públicos:

Esta forma presupuestaria realiza plenamente el principio de la unidad presupuestaria realiza plenamente el principio de la unidad presupuestaria y, aparentemente, ofrece un cuadro total y exacto de la realidad financiera.

6. los presupuesto múltiples.

Sin embargo, en la práctica, muchos países en forma permanente o esporádica, han creado o elaborado junto al presupuesto principal otros presupuestos especiales, anexos, extraordinarios o suplementarios. Cuando un país sigue sobre su realidad financiera, debería acabar el conjunto de sus presupuestos. Con la confección de varios presupuestos se busca, generalmente, ocultar la situación de las finanzas del Estado, y sea traspasado a presupuestos especiales, el déficit que se calcula deberá producir en el presupuesto principal. O bien, disimular la verdadera cuantía de los recursos de que disponen ciertos servicios o que se destinan para algunas obras.

La recomendación doctrinaria, en materia de presupuesto, es que se respete el principio de la unidad, salvo casos especiales que se justifiquen por la naturaleza de ciertos gastos o por los recursos que habrían de destinarse a su funcionamiento, y solo como un medio de obtener un mejor resultado financiero. Jamás puede admitirse la multiplicidad presupuestaria como medio de desfigurar la realidad financiera del país.

Lo anterior no se opone a que el presupuesto público se adapte a la nueva técnica financiera que distinguen entre el presupuesto de capital y el presupuesto de explotación, ya que estos, precisamente, tiene por objeto dejar de manifiesto cual es la verdadera y autentica realidad financiera, mediante una discriminación de todas las practicas de ingresos y de todas las practicas de gastos para distinguir si son verdaderamente gastos o ingresos, de los egresos que significan capitalización o de los ingresos que abren, correlativamente, una partida al debe de la contabilidad del Estado.

7. Principio presupuestarios.

Existen diversos postulados sobre un buen postulado que busca hacer de la previsión financiera lo mas ajustada que se pueda en la realidad, y proporcionar un cuadro exacto de lo que son las finanzas del Estado y las condiciones en que estas se desenvuelven.

Los principales son: unidad, anualidad, veracidad y de equilibrio.

– El de la unidad: Exige que todas las finanzas del Estado, en sus gastos e ingresos totales, figuren en un solo presupuesto y que sea la síntesis de estas dos grandes partidas; con el se busca que el parlamento, que es el que aprueba el proyecto de presupuesto, y la nación, tengan a la vista en este cuadro el volumende4tallado y total de los recursos de que el Estado disponen mas los gastos totales. La negación de este principio ocasiona la multiplicidad presupuestaria, existiendo en estas, presupuestos para ciertas categorías de gastos o de recursos o para ciertos servicios del Estado. Si bien circunstancias especiales pueden autorizar la confección de uno o dos presupuestos paralelos al presupuestos principal, se esta en la correcta. Lo que no se acepta es el abuso de la multiplicidad presupuestaria, y es lo que se debe evitar.

– El de la anualidad: recomienda que el periodo a que la previsión se refiera, no exceda de un año, ya sea este calendario o regular por otras fechas. Se desea con el que la previsión no alcancen a un periodo mas dilatado de tiempo en que, necesariamente, tiene mas posibilidades de que se produzcan situaciones imprevistas.

– El de la veracidad: exige que el cálculo de ingresos, se consignen solo las sumas que verosímilmente pueda esperarse haya de afluir a las arcas fiscales. Sin que sea licito su abultamiento a los efectos de presentar un financiamiento aparente del presupuesto o reducirla con el objeto de obtener un superávit al final del ejercicio. En cuanto a los gastos se exige un cálculo fidedigno de las sumas necesarias para cada objeto, sin que sea admisible que se calcule una suma inferior a la que se sabe será necesaria, o que se otorgue para un objeto más de la que se requiere para atender la necesidad correspondiente. El principio tiene importancia porque de la veracidad que se haya empleado en la elaboración de las dos partidas esenciales del presupuesto, desde el resultado final que se obtenga que, en lo posible debiera ajustarse a la previsión formulada.

8. El equilibrio presupuestario.

Entre los principales clásicos, en materia presupuestaria, esta el del equilibrio de la vida financiera del Estado el presentar presupuestos equilibrados y lograr que, al termino del ejercicio, este no cerrara con déficit, y en cuanto al superávit, si bien no lo miraban con recelo, estimaba que el Estado debía devolverlo a la economía a través de una disminución de la presión tributaria.

El no someterse a este principio es, precisamente, lo que le puede dar movilidad a la actividad financiera en su lucha anti cíclica. Corresponde ahora destacar algo más: El equilibrio presupuestario no es la aparente relación de equivalencia entre el monto de los gastos aprobados y el volumen de los ingresos calculados; es algo mucho más complejo que la mera relación igualitaria entre dos cantidades, cuyos integrantes, no tienen la misma naturaleza ni la misma trascendencia.

Dice Lindhal, todo presupuesto esta formalmente nivelado, ya que la suma de gastos debe estar siempre exactamente cubierta por los ingresos. Por tanto, cuando se dice que un presupuesto nivelado, se quiere significar que la suma de ciertas clases de ingresos debe ser igual a la suma de ciertas clases de gastos.

Myrdal, al referirse a estas materias, expresa: "el equilibrio del presupuesto significa su nivelación bajo el cumplimiento de ciertos principios presupuestario, según los cuales, la suma de una clase determinada de gastos debe nivelarse, anualmente, mediante la suma de una clase determinada de ingresos", y agrega: "un presupuesto que haya sido nivelado prescindiendo de este principio, no esta nivelado en este sentido".

9. Presupuesto de explotación y presupuesto de Capital.

Dentro de los empleos que el Estado da a los recursos públicos, se presentan dos clases de egresos bien diferenciados: los unos están destinados a procurarse bienes o servicios cuya duración o efecto útil, desaparecen en el ejercicio presupuestario en que se realiza o, al menos, presentan las característica común que en el próximo ejercicio presupuestario, esos egresos vuelvan a aparecer. Ejemplo: serian los sueldos de los funcionarios o los útiles de oficina, etc.

Los otros se realizan para obtener bienes más durables; son las que permanecen más allá del ejercicio anual. Ejemplo: la construcción de un puerto, la instalación de una empresa estatal, etc.

Estos egresos tienen un muy distinto significado económico y financiero, pues mientras los primeros representan típicamente gastos de consumo, los segundos contribuyentes inversiones, acrecentamiento de capital que pueden realizarse o no con fines productivos o de rentabilidad.

Por su parte, los ingresos del Estado pueden provenir de fuentes de naturaleza económica muy distintas: por ejemplo, los que provienen de los impuestos ordinarios o de rentas propias del Estado, son rentas, económicamente hablando. Los ingresos que pueden obtenerse de enajenación de bienes raíces del Estado o de productos de empréstitos, son recursos de capital, que al mismo tiempo que pueden significar recursos financieros, abren una partida al debe de la contabilidad del Estado.

La consideración cuidadosa de estas diferentes clases de ingresos y egresos, y la necesidad de establecer una relación de financiamiento entre ellos, han hecho surgir una nueva concepción del sistema presupuestario que debe adoptarse. Cabe hacer presente que esta nueva concepción nace en países como Dinamarca y Suecia, Estados que tienen un patrimonio cuantioso e inversiones productivas, cuyos principios contables influyeron en la formulación del nuevo sistema. A estas ideas corresponden la necesidad de que el Estado elabore dos clases de presupuestos: el de operación o de explotación y el de capital.

En el presupuesto de operación o de explotación, se comprendería todos los gastos ordinarios del Estado, más los ingresos ordinarios derivados de la tributación normal o de recursos que el Estado obtiene de sus dominios. Deberán insertase además, entre sus egresos, las cantidades que corresponden a amortizaciones por agotamiento y desgaste de los bienes patrimoniales del Estado, en forma que al final de cada ejercicio, el activo neto del Estado, se mantenga en su valor. Al mismo tiempo, junto a los ingresos ordinarios derivados de la tributación o del dominio del Estado, deberían contemplarse las partidas proveniente de rentas de los vienes raíces del Estado, ya sea la produzcan efectivamente o que equivalga a lo que habría debido pagarse por el uso de esos bienes si el Estado no fuera su propietario.

En el presupuesto del capital deberán figurar los egresos en que el Estado ha incurrido para adquirir bienes de capital (edificios, plantas industriales, etc.) y los recursos de capital que se destinan para financiar estas clases de egresos como, por ejemplo, el producto de la venta de bienes del Estado o el producto de empréstitos y, finalmente, agregarle a los ingresos, el posible superávit que se hubiera obtenido del presupuesto de operación o explotación.

El objetivo práctico es efectuar un cuadro sobre la verdadera realidad financiera del Estado y mantener o acrecentar el activo neto del mismo, mejorando la capitalización estatal.

10. Momentos presupuestarios.

Se designa con el nombre de momento presupuestario, a los diversos periodos por los que pasa un presupuesto, desde que se da comienzo a su preparación hasta que termina el ejercicio presupuestario a que el se refiere.

Se distinguen los siguientes momentos presupuestarios: preparación y confección, discusión y aprobación, ejecución y justificación presupuestaria o rendición de cuentas.

11. Preparación y Confección.

La prestación y confección del proyecto de presupuesto, implica una tarea difícil y un estudio responsable de cada una de sus partes. El principio básico que debe tenerse presente en su elaboración, es el de la veracidad. Debe tenerse presente que el presupuesto a adquirido una extraordinaria complejidad, por que ha dejado de ser un mero documento contable y, consecuentemente, para constituir "un programa de acción de gobierno expresado en cifras y sancionado por los representantes del país".

Universalmente se encomienda esta etapa presupuestaria al Ejecutivo, ya que al el le corresponde el gobierno y la administración del país.

La preparación del presupuesto comprende, a su vez, dos estudios fundamentales: por una parte, el "monto de los gastos" que el Ejecutivo proponga la consideración del parlamento, distribución por ramas de la administración o para obras o servicios que el gobierno patrocine, y, por la otra, el "calculo de los ingresos" que el gobierno estima habrán de afluir a las arcas fiscales, ya sea a través de la tributación o mediante el uso del crédito publico.

– En la C.N. el art. 238 "de los deberes y atribución el presidente de la republica", en el inicio 14 encomienda: preparar y presentar a consideración de las cámaras el proyecto anual de presupuesto general de la nación.

Como los ingresos aparecen supeditados a los gastos, es la consideración de estos, por parte del ejecutivo, lo que determina la necesidad de procurar los recursos; y el cálculo de los ingresos probables, es una operación muy delicada ya que si su percepción posterior fuere inferior al cálculo, se transforma en déficit presupuestario.

Cuando el gobierno dispone de todos los antecedentes sobre gastos que habrán de proponer e ingresos calculado, procede a la operación más delicada de este periodo, que es la del ajuste presupuestario, es decir, la nivelación de las partidas globales: gastos e ingresos.

En los países que aún imperan los principios presupuestarios tradicionales, esta etapa termina con la confección del proyecto definitivo de presupuesto, una vez enviada al parlamento; pero en los países en que se han adoptado los modernos principios financieros, esta etapa involucra la tarea al Ejecutivo de completar el proyecto de presupuestos con el Presupuesto Económico Nacional, como es el caso de Inglaterra y EE.UU., y entre otro países.

Finalmente, debemos recordar que este momento presupuestario que se traduce en un proyecto de ley del presupuesto, debe ser confeccionado de conformidad al sistema presupuestario que esté en vigencia.

12. Discusión y aprobación.

Esta segunda etapa presupuestaria, esta encomendada en todos los países a los parlamentos: se inicia con la recepción del proyecto enviado con el ejecutivo, y termina con la aprobación final del proyecto sea que se le hayan introducido modificaciones o no. Las atribuciones especificas que el parlamento tiene con relaciona al proyecto de presupuestos, varían según los régimen políticos, las practicas parlamentarias o las disposiciones legales sobre facultades del parlamento en esta materia. Las facultades de los parlamentos en materia presupuestaria, derivan de la disposición consagrada en el art. 14 de la declaración de los derechos del hombre, ejercitada directamente por el pueblo o por medios de sus representantes.

No obstante que, doctrinariamente, los parlamento deberían tener con respecto a la ley presupuestario la misma amplitud de atribución que tiene con respecto a cualesquiera otra ley, la practica y la experiencia han hecho aconsejable una limitación de ellas, y es así como la legislación financiera han ido introduciendo normas constitucionales tendientes a restringir las atribuciones parlamentarias en materia de gastos públicos dándole supremacía política que había enseñado que el poder legislativo, mas directamente vinculado a los electores, le es difícil resistir la presión de grupo o secciones territoriales que aspiran a ver mejoras en sus localidades ciertos servicios públicos, o que reclaman obras que exceden a las posibilidades económica calculada por el Ejecutivo, que es el que debe tomar la responsabilidad de determinar el monto y clase de los gastos públicos, ya que tiene a su cargo la administración general del país y conoce las ilimitaciones de los recursos públicos.

El art. 202 de la C.N. establece los deberes y atribuciones del congreso, entre los que destacamos el inciso 4º "legislar sobre materia tributaria"; y el 5º de "sancionar anualmente la ley del Presupuesto General de la Nación".

El periodo de discusión termina con la aprobación del proyecto de presupuestos, el que ha podido ser modificado solo dentro de la orbita de atribuciones del Congreso en materia de discusión presupuestaria. Con la aprobación del proyecto, este se transforma en ley que habrá de regir la vida financiera del Estado durante el ejercicio presupuestario a que el se refiere.

Los dos momentos presupuestarios que hemos visto son de carácter preponderantemente político, ya que en ellos, por una parte, el Ejecutivo propone su política fiscal que hoy en día ya no es neutra frente a la economía nacional, sino que persigue con respecto a ella determinados objetivos y, por otra, el legislativo sanciona o modifica esta política al aprobar o modificar el proyecto presupuestario, adoptando, por su parte, una decisión sobre ella en cuanto al volumen de gastos, a su empleo y a la cuota de renta nacional que absorberá la actividad financiera del Estado.

El momento presupuestario siguiente, es mas bien de carácter técnico y esta destinado a realizar la política fiscal y el plan financiero que el presupuesto supone.

13. Ejecución presupuestaria.

Aprobando el proyecto de presupuesto y transformando en lay, este entra a regir desde el día de iniciación del ejercicio presupuestario hasta el día de su término. Durante este periodo se habla de que hay ejecución presupuestaria.

La ejecución presupuestaria esta encomendada a todos los países del mundo al poder Ejecutivo, quien tiene la responsabilidad de su correcta realización.

La ejecución presupuestaria comprende dos actividades financieras principales:

– La recaudación de los ingresos y

– La realización de los gastos que el presupuesto contempla.

En cuanto a los ingresos, e gobierno tiene el deber de recaudarlos, conforme a las leyes que autorizan su percepción, y compete al ejecutivo su recaudación conforme a la constitución de los países.

Es un principio básico en materia financiera que, aprobado el proyecto de presupuesto, no puede suprimirse ingresos contemplados sin sustituirlos por otros.

Con respecto a los ingresos, la ley de presupuestos es un mero calculo de ellos, que el parlamento aprueba, y que no compromete al Ejecutivo, ya que puede recaudar mas de lo calculado o, por el contrario, percibir menos de la suma previstas sin faltar a la ley; por eso, doctrinariamente se ha discutido si el presupuesto, en su capitulo de ingresos, es una ley o un simple calculo de entradas con aprobación legislativa, sin mayores consecuencias legales.

En cuanto a los gastos autorizados, el presupuesto aprobado, es indiscutiblemente una ley que obliga al Poder Ejecutivo en forma que este no pueda aportarse de las autorizaciones de gastos, ni en cuanto al monto de ellos o de cada gasto autorizado, ni en cuanto al destino de la ley presupuestaria le dio. Por eso se dice que el monto y la especialidad del gasto son condiciones imperativas para el gobierno.

Cualquier modificación en el monto o destino de los gastos requiere una ley complementaria del presupuesto. Los regidos principios que imperan en materia de gastos obedecen a un doble propósito; en primer lugar, asegurar el equilibrio presupuestario que se haya previsto si es un presupuesto en el caso de presupuesto no equilibrado y, en segundo lugar, asegurar que los empleos de fondos públicos se realicen dentro de los montos que el parlamento haya autorizado y para los objetos a que se haya destinado.

Las dos actividades que implica la ejecución presupuestaria: recaudación de ingresos y empleo de fondos públicos o gastos, se realizan por medio de los organismos que cada país dispone, siendo estos los componentes de su Administración Financiera, a los que se agregan los órganos de control o fiscalización, que han ido adquiriendo mayor importancia medida que el parlamento ha visto disminuida sus facultades presupuestarias. La ejecución presupuestaria, según sean las condiciones en que se ha desarrollado, es calificada de normal o anormal.

En fecha 2 de octubre del año 1968, fue promulgada la ley orgánica del presupuesto con Nº 14, basada en técnica denominada "presupuesto por programas". Ha sido definida como el instrumento de ejecución de la política gubernamental en que se establecen los créditos para la ejecución de los programas a cargo del sector publico y se determina los recursos financieros con que deben ser cubiertos tales créditos.

14. Normalidad en la ejecución presupuestaria.

Se dice que hay ejecución normal del presupuesto, cuando la previsión que el implica sobre la realidad financiera del ejercicio, se ha ajustado a esta en forma que, al termino del ejercicio, los ingresos sean percibidos en la cantidad calculada., y los gastos autorizados y ejecutados hayan sido suficientes para atender las necesidades consultadas. La normalidad exige pues, que el resultado final del ejercicio muestra las mismas cifras en ingresos y gastos que las que se previeron en la ley. Pero, la normalidad no se refiere solamente al instante final del ejercicio, sino que a todo periodo de 1 ejercicio presupuestario.

Puede suceder así, que en cierto momento del ejercicio presupuestario, por falta de correlación entre la percepción de ingresos y el monto de los gastos realizados, haya en la caja fiscal un excedente o, por el contrario, una falta de disponibilidad, que vengan a alterar la normalidad. Por ello, al tratar de la ejecución anormal del presupuesto, debemos referirnos: a las anormalidades al termino del ejercicio anormal del presupuesto, debemos referirnos: a la anormalidades al termino del ejercicio presupuestario, o definitivas, y a las anormalidades durante el periodo de vigencia del ejercicio, o transitorias. Cada una de estas presenta características y crea problemas diferentes, y obliga al estudio de sus causas y de los medios de contrarrestarlos.

15. Anormalidades presupuestarias transitorias.

La ejecución presupuestaria, como dijimos, comprende la recaudación de los ingresos públicos y la realización de los gastos autorizados. Ahora bien, debido a que los ingresos no afluyen a la caja fiscal en forma regular y constante, ya que gran parte de los impuestos tienen fecha precisa de pago, ya que, por otra parte, los gastos tienen una periodicidad mas constante, e incluso, algunos de ellos deben realizarse mensualmente, es de ordinaria ocurrencia que durante la ejecución presupuestaria haya falta de disponibilidades en la caja fiscal o, por el contrario, haya un exceso de recurso disponible en ciertos periodos. Estos desequilibrios se conocen como déficit y superávit transitorio de caja. La existencia de estas anormalidades transitorias no supone que la previsión total presupuestaria haya sido mal efectuada o que, necesariamente, se han de transformar de déficit o superávit definitivo, al final del ejercicio.

No obstante lo dicho, estas anormalidades crean problemas en la ejecución presupuestaria que son: en el déficit transitorio o falta de caja, encontrar los recursos para hacer frente a los gastos que deban efectuarse; en el superávit transitorio, darle al sobrante de disponibilidades un mejor aprovechamiento en beneficios de las finanzas.

16. déficit transitorio o definitivo.

En cuanto al déficit transitorio, deben seguirse una política preventiva tendiente a evitarlos; ella podría ser la de introducir las reformas necesarias dentro de la legislación tributaria, con el objeto de fraccionar los pagos de los impuestos a fin de acomodar la percepción de ingresos a la misma periodicidad con que los gastos se presentan. Paralelamente a esta política preventiva, que es la más aconsejable, existen otras medidas de técnica financiera tendiente a resolver la dificultad. Ellas son:

1. la emisión de obligaciones por el Estado, susceptibles de transformarse en dinero, y cuyas fechas de vencimiento, no puede ir más allá de la que sea término del ejercicio presupuestario, ya que, si el gobierno no es capaz de recatarlas dentro de ese plazo, querrá decir que el déficit se ha hecho definitivo.

2.los créditos bancarios a beneficio del estado, y con la misma limitación en cuanto a plazo de exigibilidad, medida que tiene el inconveniente de recargar las finanzas en el monto de los intereses que pudieran devengarse y, desde el punto de vista económico, por ser susceptible de provocar una restricción en el crédito bancario.

Otras medidas es la de emisiones de corto plazo que el instituto emisor puede hacer en beneficio del gobierno, y que deben ser retiradas dentro del ejercicio presupuestario y __antes, en el momento en que desaparezca el déficit transitorio.

Técnicamente el déficit transitorio debe ser cubierto mediante el uso de algún instrumento financiero que, proporcionalmente al gobierno el dinero que necesita temporalmente, no cree problemas dentro del desarrollo económico normal del país, y sometido siempre a la exigencia que el plazo de rescate del crédito que se haya obtenido, no vaya mas allá de la fecha de termino del ejercicio presupuestario.

17. Superávit transitorio o de caja.

Se traduce prácticamente en la circunstancia de que, en cierto momento de la ejecución presupuestaria, la caja fiscal ha recaudado ingresos por mayor monto que el que presenta los gastos efectuados o los inmediatos, a realizarse; crea también un problema aunque de mucha menor gravedad que el déficit transitorio. De lo que se trata es que con ese exceso de disponibilidad, pueda obtenerse algunas ventajas para las finanzas.

El gobierno puede: o dejar ese saldo en forma inactiva en la Caja Fiscal, en espera de los compromisos que habrá de presentarse, o de depositarlo en los bancos a plazos adecuados y obtener algún interés por ello. Pero, la recomendación técnica mas aconsejable, es que los empleos en adquisiciones que deba realizarse mas tarde, con el objeto de efectuarlas en mejores condiciones económicas o que si es el caso, postergue las contrataciones de empréstitos autorizados dilatando la fecha desde la cual debería pagar intereses, reembolsables de sus avances con el producto del empréstito que colocara mas tardíamente de lo que en otra forma habría sido necesario.

18. El déficit del termino o definitivo.

Es el que presenta al final del ejercicio presupuestario, y se produce siempre porque los ingresos percibidos a través del ejercicio no han sido suficientes para atender los gastos realizados. Sus causas mas aparentes son:

– La sobre estimación de los ingresos, la sub-estimación de los gastos acordados

– Los gastos imprevistos que puedan presentarse, o

– Variaciones en el proceso económico que hayan hecho decaer el ingreso público.

El déficit definitivo plantea varias interrogantes, y para darle respuestas, es fundamental distinguir entre el déficit esporádico o accidental y el déficit crónico, que se ha transformado en una anomalía permanente en las finanzas del Estado.

El déficit accidental o esporádico, si bien crea un problema, ya que el estado ha resultado con un sobregiro en una Caja Fiscal, es posible remediarlo con cargo al superávit que puede consultarse especialmente en el presupuesto del año siguiente, cuando a la fecha de confección del nuevo presupuesto, ya es una realidad que habrá de producirse, o con la creación de ingresos transitorios, destinados exclusivamente a saldarlo. Pueden también emplearse otros árbitros que seria largo enumerar.

El déficit crónico de la Caja Fiscal, en cambio, es un problema financiera de extremada gravedad, pues denota una falla estructural en las finanzas públicas que pueden ser provocada, o porque el Estado mantiene una presión tributaria inadecuada para atender a sus gastos públicos, o porque su volumen de gastos no guarda relación con las posibilidades económicas nacionales.

Ningún gobierno debe permitir que permanezca un déficit que se repite en un doble ejercicio presupuestario, sin que se lo examine en sus causas y consecuencia y sin que se adopten las medidas adecuadas para ponerle termino.

19. El superávit de termino o definitivo.

Es el que se produce al final del ejercicio presupuestario originado porque los ingresos percibidos a través del ejercicio, resultaron superiores a los gastos realizados. Puede haberse motivado por una sub-estimación de los ingresos calculados por una sobre estimación de los gastos autorizados, o como consecuencia de un mejoramiento en el ingreso nacional; también podría motivarse por una mejor percepción de los ingresos, disminución del fraude tributario, etc.

En el análisis del superávit definitivo es necesario también, como en el déficit de este carácter, hacen una distinción entre:

El superávit accidental: que puede deberse a las causas que ya hemos señalado y su destino posterior no ofrecerá mayores dificultados, pues, el Estado siempre tendrá un numero grande de necesidades publicas que atender o que atiende de forma no satisfactoria.

Las finanzas clásicas patrocinaban la desgravación tributaria en el monto del superávit producido; pero creemos que el simple superávit accidental no autoriza una medida de esta naturaleza.

El superávit crónico en los ejercicios presupuestarios impone la necesidad de una revisión de las condiciones en que se desenvuelven las finanzas, ya que puede ser originado: o por una excesiva presión tributaria o por una satisfacción inadecuada de las necesidades públicas. Si del análisis se llegara a la conclusión que, efectivamente, se produce por una excesiva presión tributaria, habría llegado el momento de proceder a una disminución de ella, aprovechando la oportunidad para desgravar las rentas que, comparativamente, de acuerdo con la capacidad contributiva respectiva, estén soportando una cuota muy alta de gravamen fiscal.

El análisis del superávit crónico puede conducir también a la conclusión de que no sea producto de una presión tributaria excesiva, sino de una satisfacción poco eficiente de las necesidades públicas, por haber imperado un criterio demasiado cauteloso sobre los gastos públicos. La política fiscal que haya de seguirse en relación de esta clase de superávit dependerá, en consecuencia, de las causas que la motivan.

20. Las anormalidades de las ejecuciones presupuestarias y el equilibrio presupuestario.

El examen que se ha hecho de las anormalidades en la ejecución presupuestaria y, en especial, de las definitivas, deben estudiarse en íntima relación con los nuevos principios sobre equilibrio presupuestario, ya que no basta comparar cifras globales, que muy poco pueden demostrar, y es necesario analizar el origen y significado económico de las distintas partidas de ingresos o egresos. Igualmente deben tenerse presente los principios sobre equilibrio cíclico de los presupuestos, en los que el déficit o superávit corresponde, no a accidentes financieros imprevistos, sino a una política de un especial contenido.

21. Justificación presupuestaria o Rendición de cuentas.

A los verdaderos y auténticos momentos presupuestarios se agrega el de la justificación presupuestaria, que no es propiamente un momento presupuestario, ya que surge una vez que el presupuesto ha sido ejecutado durante el periodo de vigencia de su ejercicio.

En todos los países existe, en una u otra forma, esta practica o exigencia legal de que el gobierno, por si mismo o por órganos de su administración financiera, presente una cuenta completa y detallada sobre la gestión presupuestaria del ejercicio que ha terminado.

En la justificación presupuestaria se confrontan la previsión financiera, efectuada con anterioridad al ejercicio presupuestario, con el resultado final obtenido al termino de este, y comprende no solo los gastos y entradas que se previeron o autorizaron en el presupuesto sino los gastos que hayan podido agregarse a los primitivamente autorizados, así como el monto real de los ingresos recaudados, este documento financiero tiene una doble importancia por cuantos permiten apreciarse de la forma en que el Ejecutivo cumplió el mandato que el presupuesto significa y, por otra, apreciar la aproximación con que la previsión presupuestaria se realizó, además de ofrecer un antecedente importante para la elaboración y aprobación del presupuesto del periodo siguiente.

Esta rendición de cuentas, para que adquiera todo su valor, es necesario que se la acompañe de un balance general de las finanzas del Estado, en que se destaquen los movimientos que han podido producirse en el activo estatal, así como en su pasivo, va sea por incremento en el capital del estado o por variaciones en la deuda publica.

Un capitulo especial debe destinarse en esta rendición de cuentas, precisamente, al monto y variaciones que se hayan producido en la deuda publica, ya provengan de aumentos de ella o de reducción, por amortización y otras operaciones realizadas.

22. Control o fiscalización presupuestaria.

Actualmente se reconoce que el presupuesto público ya no es el cálculo de ingresos y autorizaciones de gastos, sino que implica un plan económico y financiero, en que se contiene la política fiscal del gobierno en íntima relación con los objetivos que ella persigue.

Por otra parte hemos visto que, la experiencia ha llevado a todos los países a una restricción de las facultades del poder legislativo, en cuanto a introducido modificaciones en el proyecto, es mas un acto de confianza política hacia el Ejecutivo que un autentico estudio del proyecto en toda su variada complejidad. Por estas razones ha ido adquiriendo mayor importancia la fiscalización y el control presupuestario con respecto a los actos de gobiernos que ejecutan e presupuesto

24. La fiscalización.

La fiscalización presupuestaria puede hacerse de diversas maneras: política, administración y financieramente. Cada una de ellas cumple un rol especifico, pero lo mas importante es aquella de carácter propiamente financiero, y en especial, la de carácter preventivo que tiene a evitar que el Ejecutivo pueda apartarse de la ley presupuestaria en cuanto al monto o al destino de los gastos, y que vele también, por la correcta percepción de los ingresos.

25. La fiscalización administrativa.

Esta presenta una etapa más técnica en cuanto a la ejecución presupuestaria y es atendida por los diversos organismos de la Administración Financiera de cada país, que tiene a su cargo la fiscalización y la aplicación de las leyes que establecen ingresos, su recaudación, la custodia de los fondos públicos y, finalmente, la tarea de cancelar los compromisos del Estado.

Cada país tiene sus órganos especializados, tanto para hacer posible la correcta percepción de los ingresos como para la custodia de ellos y su empleo definitivo, y a cada uno corresponde una esfera de atribuciones en la fiscalización de los ingresos y egresos, así como su parte de responsabilidad en la gestión financiera. Los organismos de recaudación están encargados no solo de formular los créditos fiscales, sino que cumplen la tarea de hacer ejecutar estos créditos, hasta que el ingreso correspondiente sea percibido por la caja fiscal, y, por otra parte sus propias órdenes son revisadas por otros organismos que comprueban su exacta liquidación. Los organismos que tiene a su cargo la tarea de atender a los compromisos fiscales, también ejercen una fiscalización sobre cada egreso en el momento en le prestan su aprobación y dan la orden final de pago, que implica una minuciosa revisión de los antecedentes que justifican el gasto y, por otra parte, su conformidad con la ley presupuestaria, tanto en el monto como en el destino del gasto.

26. Fiscalización técnico-financiero.

De las tres formas principales que reviste la fiscalización del presupuesto, esta es la que tiene mayor importancia, por cuanto significa una labor jurídico-contable que se desarrolla permanentemente durante su ejecución. Es testa forma de fiscalización la que mejor asegura el respecto a la ley presupuestaria y la regularidad legal y contable en su ejecución. Es la que mejor asegura el respecto a la ley presupuestaria.

En materia de entrada tiende a asegurar la percepción de los ingresos y supone la tarea de aplicar y fiscalizar el cumplimiento de las leyes tributarias. Creemos que la importancia de la recaudación de los ingresos destinados al financiamiento de los gastos, es tan grande como la de estos, y ambas deben ser fiscalizadas, ya que así se impide o aminora el fraude fiscal o tributario que es extremadamente grave, no solo por que cercena recursos al estado, sino por que arroja la carga tributaria sobre ciertos grupos de contribuyentes a quienes, por la naturaleza de sus rentas, les es muy difícil evadir los impuestos.

El fraude fiscal es una amenaza contra las finanzas del estado y contra el prestigio de su régimen tributario, que altera profundamente todo propósito de justicia en la repartición de las cargas públicas. En cuanto a los gastos consultados en el presupuesto, su fiscalización reviste un doble carácter: puede ser preventiva o de responsabilidad posterior.

La fiscalización preventiva no persigue tanto que pueden hacerse efectivas responsabilidades por abusos, mal empleo de fondos o gastos ilegales, cuanto prevenir estas irregularidades hasta donde sea posible.

La fiscalización preventiva supone:

– Una rigurosa contabilidad del presupuesto llegada al día.

– El examen de los antecedentes de cada gasto imputable a fondo del presupuesto.

– Un estudio de la legalidad del gasto, para determinar si ha sido acordado por la autoridad competente y si esta bien imputado a los fondos que el presupuesto contempla, tanto en relación con la cuantía de el, como en cuanto al objeto a que se destina, y

– Una vez aprobado el gasto, su anotación dentro de la contabilidad presupuestaria, previo estudio de los fondos disponibles, para que este determinado, en todo momento el monto de los saldos presupuestarios.

Paralelamente a estos resguardos técnicos – Financieros, debe existir una rigurosa separación administrativa entre los órganos o autoridades que pueden ordenar los gastos, los que pueden prevenir el gasto ilegal y los que cancelan, en último término, el compromiso fiscal. La tendencia universal, en cuanto a la fiscalización preventiva se dirige al robustecimiento de la autoridad de los organismos de control presupuestario y llega hasta concederles facultades para impedir los gastos ilegales o, al menos, para representar al ejecutivo su ilegalidad, debiendo informar de lo concurrido al Poder Legislativo.

En cuanto al control a posteriori, tiende a responsabilizar a todas las personas o funcionarios que hayan manejado fondos públicos para la inversión que han dado a estos.

27. Sistema legal vigente.

Artículo 238. CN. DE LOS DEBERES Y DE LAS ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.

Son deberes y atribuciones de quien ejerce la presidencia de la República:

14) preparar y presentar a consideración de las Cámaras el proyecto anual de Presupuesto General de la Nación;

Artículo 202 – De los deberes y atribuciones

Son deberes y atribuciones del Congreso:

4) Legislar sobre materia tributaria;

5) Sancionar anualmente la ley del Presupuesto General de la Nación;

Artículo 216. CN. DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN

El Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación será presentado anualmente por el Poder Ejecutivo, a más tardar el primero de setiembre, y su consideración por el Congreso tendrá prioridad absoluta. Se integrará una comisión bicameral la cual, recibido el proyecto, lo estudiará y presentará dictamen a sus respectivas Cámaras en un plazo no mayor de sesenta días corridos. Recibidos los dictámenes, la Cámara de Diputados se abocará al estudio del proyecto en sesiones plenarias, y deberá despacharlo en un plazo no mayor de quince días corridos. La Cámara de Senadores dispondrá de igual plazo para el estudio del proyecto, con las modificaciones introducidas por la Cámara de Diputados, y, si las aprobase, el mismo quedará sancionado. En caso contrario, el proyecto volverá con las objeciones de la otra Cámara, la cual se expedirá dentro del plazo de diez días corridos, exclusivamente sobre los puntos discrepantes del Senado, procediéndose en la forma prevista en el artículo 208, inciso 1), 2) y 3), siempre dentro del plazo de diez días corridos.

Todos los plazos establecidos en este artículo son perentorios, y la falta de despacho de cualquiera de los proyectos se entenderá como aprobación. Las Cámaras podrán rechazar totalmente el proyecto presentado a su estudio por el Poder Ejecutivo, sólo por mayoría absoluta de dos tercios en cada una de ellas.

Artículo 207. DEL PROCEDIMIENTO PARA LA MODIFICACIÓN PARCIAL.

Un proyecto de Ley aprobado por la Cámara de origen, que haya sido parcialmente modificado por la otra, pasará a la primera, donde sólo se discutirá cada una de las modificaciones hechas por la revisora.

Para estos casos, se establece lo siguiente:

1) si todas las modificaciones se aceptasen, el proyecto quedará sancionado;

2) si todas las modificaciones se rechazasen por mayoría absoluta, pasará de nuevo a la Cámara revisora y, si ésta se ratificase en su sanción anterior por mayoría absoluta, el proyecto quedará sancionado; si no se ratificase, quedará sancionado el proyecto aprobado por la Cámara de origen; y

3) si por parte de las modificaciones fuesen aceptadas y otras rechazadas, el proyecto pasará nuevamente a la Cámara revisora, donde sólo se discutirán en forma global las modificaciones rechazadas, y si se aceptasen por mayoría absoluta, o se las rechazasen, el proyecto quedará sancionado en la forma resuelta por ella.

El Proyecto de Ley sancionado, con cualquiera de las alternativas previstas en este artículo, pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación.

Artículo 217. DE LA VIGENCIA DEL PRESUPUESTO.

Si el Poder Ejecutivo, por cualquier razón, no hubiese presentado al Poder Legislativo el proyecto de Presupuesto General de la Nación dentro de los plazos establecidos, o el mismo fuera rechazado conforme con el artículo anterior, seguirá vigente el Presupuesto del ejercicio fiscal en curso.

28. Disposiciones pertinentes de la Ley de organización financiera y funciones del Tribunal de Cuentas.

Otras disposiciones.

La Ley 14/68 orgánica del presupuesto: en su artículo 1º establece que la misma es la norma fundamental que regirá el proceso presupuestario del sector público. Además, el art. 52 de la misma ley establece que para el veinte de diciembre de cada año el Congreso Nacional no se hubiere expedido sobre el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación, remitido conforme al art. 47 de esta ley, se reputara sancionado el proyecto y el poder ejecutivo promulgara la ley correspondiente. El año fiscal incluye el 31 de diciembre de cada año, mencionándose en el art. 62 que la recaudación de los ingresos estimados en el presupuesto de la Administración Central, será efectuada por las oficinas perceptoras o por intermedio de otras dependencias de la Administración Central debidamente autorizada por el Ministerio de Hacienda. Los ingresos recaudados serán depositados en la Tesorería General de la Nación o en las cuentas expresamente indicadas por la ley.

Ley Nº 109/91 orgánica del Ministerio de Hacienda: entre las funciones destacan la administración del patrimonio del Estado, el proceso presupuestario del sector publico y la aplicación de las normas legales relativas a tributos, su percepción, fiscalización, la contabilidad gubernamental y la administración del sistema de jubilaciones, pensiones haberes de retiros del personal del sector publico, la representación del fisco en las demandas o tramites judiciales y extrajudiciales, y, finalmente, las relaciones del Banco Central del Paraguay con el Poder Ejecutivo. La autoridad máxima es el Ministerio de Hacienda.

El Ministerio comprende las siguientes reparticiones.

_ El gabinete del ministro.

_ La subsecretaria de Estado de Economía e integración.

_ La subsecretaria de Estado de tributación.

_ La subsecretaria de Estado de Administración Financiera.

_ Abogacía del tesoro.

_ Dirección Administrativa.

_ El servicio nacional de catastro.

_ La secretaria general, y el

_ Consejo de tributación.

La subsecretaria de Estado de Administración Financiera: se preocupa del presupuesto general de la nación, el Tesoro Publico, las retas patrimoniales, el activo fijo del Estado, la administración del crédito público, la contabilidad gubernamental, el sistema de jubilaciones, pensiones y haberes de retiro del personal del sector publico. Le corresponde asesorar al Ministro en todos los asuntos jurídicos relacionados con la actividad del ministerio. Ejerce la representación legal en las demandas o tramites que deben promoverse para el cobro de los créditos fiscales.

Comprende las siguientes reparticiones:

_ Dirección General del Presupuesto.

_ Dirección General del Tesoro.

_ Dirección General de Contabilidad

_ Dirección General de Normas y Procedimientos.

_ Dirección General de Jubilaciones y pensiones.

Contraloría General de la Republica: es un organismo del Estado creado a los efectos del control de las actividades económicas y financieras del Estado, las gobernaciones y la municipalidad. Sus autoridades son el contralor y el sub-contralor, designados por la cámara de Diputados. Sus funciones duran 5 años y no coinciden con el mandato presidencial. Entre sus deberes y atribuciones se hallan las del control de la ejecución y liquidación del presupuesto general, la denuncia a la justicia ordinaria y al poder Ejecutivo de todo delito que tenga conocimiento en razón de sus funciones especificas. El contralor debe elevar informe anual financiero y dar a conocer a ambas cámaras del congreso y al poder ejecutivo, toda transgresión de disposición constitucionales y legales de que tenga conocimiento.

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XVI

Doble y múltiple imposición

1. Concepto.

Hay "doble imposición", cuando se grava dos o mas veces una misma cosa a una misma persona. Es pues, genéricamente, la imposición reiterada sobre el mismo destinario legal, y por el mismo hecho imponible, en el mismo periodo de tiempo, y por parte de dos o más sujetos con poder tributario.

La doctrina dice, que la "doble imposición", no es de por si injusta, en tanto no vulnere el principio de legalidad.

Diferencia de la multiplicidad de impuestos.

No debe confundirse la "doble imposición" con la multiplicidad de impuestos.

Hay multiplicidad de impuesto cuando se advierte la afectación de la riqueza por los distintos gravámenes que integran un "sistema tributario", opuestamente al sistema de imposición única.

Su estado frente a uno o más poderes financieros.

La "doble imposición", por el contrario, sugiere como fenómeno financiero las siguientes condiciones: A) coexistencia de dos autoridades financieras, vale decir, con personalidad jurídica distinta, ya sea interna o internacional; b) un mismo impuesto cobrado por cada uno de ellos, y c) sobre el mismo hecho imponible.

a) coexistencia de dos entidades financieras.

Tal coexistencia de autoridades, es necesaria para la producción del fenómeno, pues, si una misma autoridad financiera, resuelve cobrar dos veces un mismo tributo, ello será conforme a la voluntad del legislador y los principios que se considera por el Estado como la expresión de la justicia fiscal. Lo mismo ocurrirá, cuando los diversos gravámenes aparecen aplicados por mas de dos autoridades, de las cuales una de estas, esta jerárquicamente subordinada a la otra. Aquí la tributación múltiple resulta siempre como consecuencia de la voluntad del ente jerarquizan te superior, y responde a un cierto plan concebido y dirigido por el.

En este sentido, la "doble imposición" puede provenir de:

– La coexistencia de dos poderes financieros dentro del orden nacional. Ocurre en los países federados con la tributación nacional y la estadual, provincial o interprovincial. También en el orden federal, cuando la nación, por orden de respeto al poder de imposición provincial, carece de atribuciones delegadas y no puede imponer su voluntad a las provincias.

– De poderes fiscales en el orden internacional. Significa la presencia de dos potencias financieras de la misma naturaleza y posición. En realidad, se trata de Estados capaces de esgrimir una pretensión susceptible de entrar en el conflicto con otra pretensión similar, sin que de este hecho derive la posibilidad de que, jurídicamente, uno puede imponer su voluntad al otro.

La "doble imposición" internacional, surge, principalmente, porque existe dos grupos de países con intereses contrapuestos, en cuyas defensa hace jugar principios distintos como factores de atribución de poder tributario. Son, tradicionalmente, los exportadores e importadores de capitales que, con la evolución del concepto, se transformaron en países desarrollados y subdesarrollados o en vías de desarrollo, respectivamente.

b) Doble impuesto.

Debe tratarse de un mismo impuesto, aplicado por dos autoridades diferentes. Si un poder grava la renta, y otro, el consumo, no habrá entonces "doble imposición", pero, suele ocurrir que los contornos o la configuración real de los gravámenes, no siempre son precisos, ya a veces, bajo denominación o apariencias diferentes, se encuentra la "doble imposición" encubierta. Un ejemplo (en Derecho comparado), se da en el caso del impuesto a las ganancias, cuando grava simultáneamente, la sociedad de capital y a los accionistas.

c) El mismo hecho imponible.

La "doble imposición" requiere, finalmente, que el gravamen aplicado por dos soberanías fiscales diferentes, incida sobre el mismo hecho imponible, esto es, "sobre los mismos presupuestos de hechos determinados por el legislador, para dar nacimiento a la obligación impositiva". Si por ejemplo, existe un gravamen sobre beneficios que incida sobre los derivados de títulos y acciones, en tanto que otro gravamen a la renta, imponga solo las utilidades provenientes de los trabajos personales – aunque ambos graven réditos – difieren los hechos imponibles, y no hay "doble imposición" para fijar el concepto, se puede agregar que la identidad ha de ser sobre la misma materia imponible. De tal modo se puede concluir, que no habrá identidad si se trata de un impuesto a los réditos, y otro, a la venta. En el primer caso, el hecho imponible será el rédito, y, en el segundo, la transferencia onerosa.

2. Jurisprudencia critica.

Los tribunales admiten, que la "doble imposición" no es justa en tanto las autoridades fiscales no contradigan sus facultades impositivas constitucionales. Se ha señalado antecedentes lejanos para la solución de estos problemas como el de la "sesión del Instituto de Derecho Internacional de Copenhague, en 1892", en donde se sostuvo, que el país, en donde se instrumentaliza la riqueza, es en donde esta tiene que ser gravada.

En las VI jornadas Latinoamérica de Derecho Tributaria (1970), se hizo notar, que en virtud de la soberanía, un país o un Estado, no puede estar limitado, jurídicamente, por otro que nada obsta para que los estados tomen en cuenta, a los efectos tributarios, la riqueza generada tanto dentro como fuera del país.

En la VII Conferencia de la Federación Interamericana de Abogados (1961), se aprobaron principios a regir en las convenciones internacionales, tendientes a evitar la "doble imposiciones" entre países americanos.

El art. 180 de la C.N., reza lo siguientes: "no podrá ser objeto de "doble imposición" el mismo hecho generado de la obligación tributaria. En las relaciones internacionales, el Estado podrá celebrar convenios que evitan la "doble imposición", sobre la base de la reciprocidad.

3. La doble imposición frente a varias autoridades fiscales.

Algunos autores dicen, que el individuo que lucra o aprovecha dos Estados, bien puede pagar el impuesto a esos dos Estados, siempre que ellos sean en límites razonables. A su vez. Griziotti distingue entre:

– Concursos de imposición, cuando varios Estados gravan simultáneamente, en base a conflictos internacionales), y

– Conflictos de imposición, cuando varios Estados gravan sin saber ellos lo que hace uno u otro.

En tales casos, las consecuencias económicas: financieras y políticas, son de ordinarios deplorables. Para solucionar el problema, también se acude a la aplicación frecuente de algunos de los cinco sistemas diferentes que se utilizan:

a) vínculos políticos o ciudadanía. Principios de la nacionalidad: es el mas antiguo, y consiste en sostener, que el derecho de gravar deriva de la nacionalidad del contribuyente. Según este criterio, cualquiera que sea el lugar donde esta viva, trabaje, tenga ganancias o bienes, deben tributar en el país, al cual esta vinculado por ciudadanía.

b) Residencia temporaria pura y simple: se basa en atribuir la potestad tributaria, teniendo en cuanta, la simple residencia sin requerir ciudadanía ni permanencia.

c) Residencia permanente o domicilio: la facultad de gravar corresponde al Estado, donde el contribuyente se radica con carácter permanente (el nuestro).

d) lugar de ubicación de los bienes o criterio de la fuente: corresponde, según el, gravar al país donde esta la fuente de riqueza, donde ella se genera. Es el gravar al país donde esta la fuente de riqueza, donde ella se genera. Es el criterio que aplica la legislación argentina (y la nuestra?). El gravamen se aplica con el adicional del ausentismo, según haya o no residencia.

e) vínculo económico: Establecido por el emplazamiento o instalación que sirve para el ejercicio de la actividad económica en un país, por parte del propietario que esta domiciliado o ubicado en el extranjero. Se aplica vinculándolo a los principios anteriores.

Los más importantes procedimientos, de acuerdo a las concepciones modernas del derecho Tributario Internacional, para evitar "doble imposición" son:

– Exención de rentas obtenidas en el exterior: se gravan solo las nacionales.

– Crédito por impuestos pagados en el extranjero: se acepta que, una vez gravada la totalidad de las rentas, producidas dentro y fuera del país, se deduzca de los impuestos totales los impuestos pagados en el extranjero, por rentas allí producidas.

– Descuentos por inversiones en el exterior: se usa en EE.UU., desde 1962, y en Europa, desde 1968; siempre se hace el descuento de los impuestos pagados en los países en vías de desarrollo que tiendan a incrementar el crecimiento económico de dicho país (el subdesarrollo).

Estos procedimientos tienden a demostrar el cambio de mentalidad que se opera en los países industrializados. Sin abjurar de su soberanía, los países comienzan a buscar formas de cooperación en pos de desarrollo de aquellas naciones menos avanzadas. Y es indudable, que la solución a los problemas de "doble imposición", deben fundamentarse, no en la juridicidad de un principio, sino en la solidaridad internacional y en la realidad innegable de la desigualdad entre las partes en pugna. Descartándose que las soluciones se puedan encontrar, mediante la búsqueda de Principios Generales que puedan adquirir carácter de ley uniforme internacional, bilaterales o multilaterales, en lo que atañe al terreno internacional.

El acta final de las conferencias de las NN. UU., sobre comercio y empleo, formada en la habana, en el año 1948, declarada – la organización podrá: formular recomendaciones y promover acuerdos bilaterales sobre medidas destinadas a evitar la doble tributación internacional, a fin de estimular las inversiones extranjeras privadas.

La dificultad a superar suele ser enorme, pues, en tales casos, no solo juegan los principios de soberanía estadual, sino también las exigencias financieras y económicas de los Estados, que no pueden postergarse fácilmente. No cabe duda, que la "doble imposición", disminuye la riqueza sin contemplar postulados de justicias, dado que la indiferencia de una tributación con respecto a la otra, que se le superpone, afecta a los intereses; y si es internacional, restringe el comercio entre los países, fomentado desconfianza y recelos, amén de obstaculizar la vinculación entre los hombres.

La "doble imposición" debe rechazarse también en el orden interno, por el peligro que implica, en cuanto a la imposición tributaria.

4. Diferencias entre doble imposición e imposición sucesiva.

Se ha visto, que la "doble imposición" como institución especifica del derecho tributario, requiere las siguientes condiciones, esto es:

– Coexistencia de dos autoridades financieras.

– Un mismo impuesto cobrado por cada una de ellas.

– Que la imposición se opere sobre un mismo hecho imponible.

Ocurre sin embargo, que después de satisfecho un tributo, sobre una misma riqueza, y por un mismo hecho imponible o nuevos hechos similares, se verifican otras o nuevas imposiciones, vale decir, que se adquiere la presencia de una imposición ulterior, o bien sucesivas imposiciones. Aquí ya se esta en presencia del fenómeno conocido por ""doble imposición"":

– Porque no media concurso o conflicto entre dos autoridades con poder de imposición.

– Porque la imposición, en este caso, ya no es simultanea, sino sucesiva.

– La "doble imposición", puede operarse simultáneamente, si en un mismo momento, los dos sujetos activos, aplican el tributo. En cambio, la imposición sucesiva se caracteriza porque tras de haber exigido un tributo, se reclama otro nuevo, sobre la misma riqueza y por igual concepto.

– Porque la tributación se opera aun con abstracción de tratarse de uno solo hecho imponible.

– Porque la detracción de riqueza, se produce contemplado el elemento material objetivo o real de la obligación tributaria, con prescindencia del elemento personal o subjetivo, que siempre interesa a la "doble imposición", porque es condición – para que exista "doble imposición" – que los gravámenes sean cuales fueron, sean soportados efectivamente por la misma persona.

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XVII

Las cuatro reglas de Adan Smith

1. Capacidad o justicia. Certeza. Comodidad y economía.

Adam Smith, en su obra: "La riqueza de las Naciones", sienta como premisas tributarias generales, cuatro axiomas, que son principios claros y evidentes que no necesitan demostración; ellos son:

1) Capacidad o justicia,

2) Certeza,

3) comodidad, y

4) Economía.

Modernamente, Griziotti y otros autores, las han actualizados y reestructurados; pero tienden a los mismo: dar al régimen o estructura tributaria, una racionalidad mínimo indispensable.

Primera regla – CAPACIDAD o JUSTICIA: los ciudadanos de un estado deben contribuir a mantener el gobierno – lo más posible – a la proporción de sus respectivas capacidades, es decir, en proporción de las rentas que ellos gozan, bajo la protección del Estado.

Los gastos del gobierno son, respecto de los individuos de una gran nación, como los gastos de administración en relación de los propietarios de un gran dominio, los cuales están todos obligados a contribuir a tales gastos, en proporción de los intereses que ellos tienen respectivamente en aquel dominio. Lo que suele llamarse equidad o falta de equidad de los impuestos, deriva en que se cumpla o se desatienda este axioma. Por ejemplo: todo impuesto que recayere, en ultimo termino, sobre cualquiera de las tres clases de ingresos siguientes: rentas, beneficios y salarios, resultaría falso de equidad si se aplicara sin tener en cuenta la capacidad de quien lo soporta. De esta regla, infiere Elnaudi, que el impuesto debe ser proporcional a la capacidad de los contribuyentes; a su vez, esta capacidad esta en proporción a la renta de cada uno.

De este canon o principio denominado "de las facultades", infieren los comentarios de la obra de Adam Smith, que este propiciaba la aplicación de impuestos proporcionales, no progresivos. En relación a la riqueza que debe ser gravada por el impuesto, el canon enunciado se refiere solamente de la imposición, la riqueza ahorrada.

Otro de los principios que se refiere de este canon, se relaciona con la idea de que el impuesto se paga como contraprestación que otorga el Estado a los particulares, y que les permiten obtener riqueza que gozan.

Segunda regla – CERTEZA: Smith, entendía esta máxima de imposición así: el impuesto que cada individuo esta obligado a pagar, debe ser fijo y no arbitraria. La fecha de pago, la forma de realizarse, la cantidad a pagar, deben ser claras para el contribuyente y las demás personas.

La certidumbre de lo que cada individuo debía pagar en impuestos, era de extrema importancia para el, que dedujo de la experiencia, que un grado muy considerable de desigualdad, produce un efecto menos dañino que un grado muy pequeño de inseguridad. Se entiende entonces, que A. Smith quería desterrar la arbitrariedad, especialmente en cuanto a la cuantía y fecha de pago se refiera.

Para cumplir con este postulado de transparencia tributaria, la ley fiscal debe determinar con precisión los siguientes datos:

– Sujetos pasivos,

– Hecho imponible,

– Base imponible,

– Alícuotas,

– Fecha,

– Plazos, y modalidades de pago,

– Exenciones y beneficios en general,

– Infracciones posibles,

– Sanciones aplicables y recursos legales, que proceden frente a una actuación ilegal de la administración.

Otros elementos importantes a los fines de este principio, es la difusión de las normas. Las disposiciones fiscales deben ser publicadas y explicadas no solo por el medio que señala la ley como obligatoria (boletín oficial), sino por todos aquellos medios que faciliten su divulgación, de manera que sean conocidas por los afectados en el menor tiempo posible. Es imprescindible que al darse a conocer estas normas, se precise cuales son las nuevas obligaciones ya existentes, para evitar violaciones involuntarias ocasionadas por la ignorancia. Este principio se vincula con el de legalidad, y requiere por parte del contribuyente, el conocimiento previo de todos los aspectos del hecho imponible.

Si el impuesto no esta definido de un modo claro, el contribuyente no tiene seguridad en cuanto a su obligación, ni sabe si debe o no emprender una industria o comercio, y se encuentra expuesto a los excesos de las recaudaciones.

Tercera regla – COMODIDAD: todo impuesto debe cobrarse en la época o de la manera segura la cual, su pago pueda ofrecer mayor conveniencia al contribuyente.

De esta forma, un impuesto sobre la renta deberá pagarse en el momento en que esta se perciba. Los impuestos a los artículos de lujo los paga el consumidor a medida que los adquiere voluntariamente.

Einaudi interpreta, como que no ha de recaudarse de una sola vez todo el importe del tributo, sino en forma fraccionada. Con este principio se trata de establecer, en cada caso particular, no solo cuando resulta más conveniente al contribuyente el pago del tributo, sino también, cuando conviene al Estado su recaudación, en relación con la posibilidad que tienen los particulares de afrontar la relación.

Cuarta regla – ECONOMIA: todo impuesto debe estar ideado de tal manera que haga salir de las manos del pueblo, la menor suma posible por encima de lo que ingresa al tesoro. Al mismo tiempo, el producto de los impuestos, una vez salido de la mano del pueblo, debe entrar lo antes posible al tesoro público.

Los impuestos, dice Smith, pueden sacar o impedir que entre en los bolsillos de la población, una cantidad mucho mayor que la que hacen ingresar al tesoro publico, de cuatro maneras:

1º. El cobro de los impuestos puede exigir una gran número de funcionario, cuyos salarios pueden consumir la mayor parte del impuesto cobrado. Si un gran numero de funcionarios, es asignado para las tareas de recaudación, evidentemente que los salarios absorberían gran parte de la rentas.

2º. Pueden constituir un obstáculo para las actividades de la población y desalentarla para que no se dedique a determinadas ramas del negocio, que podrían dar sustento y ocupación a grandes sectores. Es decir, el hecho de que el impuesto oprima o coarte ciertas ramas de la industria, disminuyendo algunos de los fondos de obtención de rentas.

3º. Los castigos para lo que intentan sin éxito esquivar el impuesto, pueden constituir la ruina de los mismos acabando de ese modo, con el beneficio que podría producir a la comunidad, la inversión de sus capitales. Son las confiscaciones y decomisos a que están sujetos los contraventores y evasores fiscales, los que impiden que ese capital se vuelque a la actividad económica.

4º. Al someter a los contribuyentes a frecuentes visitas y registros odiosos de los recaudadores, pueden exponerlos a vejaciones y tiranías innecesarias; y aunque éstas no constituyen un gasto, cualquier persona estaría dispuesta a hacerlo (el gasto, coima) para verse libre de ellos.

En materia presupuestaria, Adam Smith consideraba, que al ser el Estado un mal administrador de los fondos públicos, distraía riqueza de la actividad económica y la derrochaba, de tal forma que, privaba al comercio o industria de la utilización beneficiosa de dicho capitales.

La deuda pública era considerada como un peligro a largo plazo, que podía llevar al Estado a la bancarrota. Smith propiciaba los presupuestos equilibrados como elementos fundamentales en una buena administración de los fondos públicos.

A estas enunciaciones, es conveniente agregar otras reglas relativas a los impuestos:

– Que los impuestos no deben nunca deprimir la reproducción.

– Hay que abolir o disminuir los impuestos que tiendan a reducir al consumo.

– El impuesto debe siempre tener una función esencialmente fiscal.

– Es bueno evitar el contacto de los agentes del fisco con los contribuyentes.

– El impuesto debe ser elástico, bastar a las necesidades a que esta destinado, y ofrecer al mismo tiempo, una posibilidad de aumento.

Los problemas que pueden resolver los sistemas tributarios, pueden suscitarse desde diversos aspectos:

– Desde el aspecto fiscal, es necesario que los tributos que integran el sistema, sean productivos y originen un rendimiento suficiente en épocas normales y anormales

– Desde el aspecto económico, es necesario que el sistema tenga la flexibilidad funcional suficiente para convertir la fiscalidad en un instrumento de promoción económica, y que no trabe la producción nacional.

– Según el aspecto social, los tributos deben ocasionar un sacrificio mínimo al contribuyente, y distribuirse equitativamente entre los ciudadanos, según su aptitud de prestación patrimonial.

– Desde el aspecto administrativo, es necesario que el sistema sea lo mas simple posible, de manera que produzca certeza en el contribuyente respecto al modo de pago, lugar y fecha, etc. todo ello debe surgir de normas claras y precisas, y con la publicidad debida.

7. Síntesis.