Indice1. Introducción.2. Reforma constitucional de 1994 3. Derecho tributario 4. Derecho comparado 5. Organo de control 6. Conclusión 7. Bibliografía
En el sistema constitucional de 1853/60, el Congreso poseía una competencia ilimitada para el dictado de normas generales y se atribuía al poder ejecutivo la potestad de reglamentar las leyes mediante los llamados reglamentos de ejecución. Pero tanto la practica constitucional, como la jurisprudencia y la mayoría de la doctrina admite que podía operarce una quiebra del principio de concentración de la potestad legislativa en el parlamentó en situaciones en las que se admitió la potestad del ejecutivo para emitir normas de carácter general. Después de una compleja evolución y con no pocos excesos se reconoció competencia al poder ejecutivo para dictar normas delegadas y reglamentos de necesidad y urgencia. No obstante el reconocimiento hubiera hecho necesario acudir a la técnica de las materias reservadas a la ley para limitar el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre zonas que pertenecen a la competencia privativa del congreso y que excluyen al poder ejecutivo. La mayoría de la doctrina nacional sostiene que corresponde al congreso la potestad para la emanación de leyes en sentido material, pero este principio fue quebrándose con el tiempo mediante la técnica de la delegación de poderes normativos , pero esta situación ha cambiado luego de la reforma constitucional de 1994, se consagra como prohibición al poder ejecutivo de dictar disposiciones de carácter legislativo ( art. 99 , in 3, C.N). se configura la reserva legal, al prohibirse la delegación legislativa de el ejecutivo, salvo respecto d materias determinadas de administración o emergencia publica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el congreso establezca. En la reforma constitucional de 1994 se parte de una formula genérica que prohibe la delegación legislativa n el poder ejecutivo y se declara la caduca, a los cinco años, de toda la delegación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio. No obstante, se prescribe su admisión constitucional con respecto a dos materias:
- de administración
- de emergencia publica
El precepto que trata de salvaguardar el art. 76, se fundan las delegaciones efectuadas por el congreso en cabeza de los distintos entes reguladores y no obstante que ellas son anteriores a su sanción constitucional quedan legitimadas en tanto no avance sobre materias reservadas a la ley en forma absoluta. Para determinar el ámbito de presupuesto del art. 76, hemos tomado la ley 25.414 ( sancionada y promulgada el 29 de marzo del 2001 ), dicha norma hace referencia justamente a la delegación del ejercicio de atribuciones legislativas., materias determinadas de su ámbito de administración, emergencia publica y sus alcances. Todo esto queda sujeto al plazo para su ejercicio y se establecen las bases de la delegación, esto es lo que la jurisprudencia denomina " la política legislativa". Al incorporarce en la ultima reforma la delegación de facultades legislativas en el órgano ejecutivo, debe interpretarce que las mismas son con carácter restrictivo para que en la practica política no se desvirtúe bajo ningún concepto la separación de los poderes ni se menoscabe la jerarquía del congreso y su trascendente función constitucional, la forma en que ha de ejercer el poder ejecutivo esta delegación esta establecida en el art 99 inc 3 de nuestra constitución.
Análisis constitucional del art. 76 y 29: La delegación de funciones que está prevista en el artículo 76 de la Constitución Nacional no representa la suma del poder público ni es tampoco el otorgamiento de las facultades extraordinarias, sino que constituye la decisión del Congreso de que ciertas precisiones normativas sean adoptadas por el Poder Ejecutivo en el marco de los lineamientos que fija el propio Congreso. La Constitución debe interpretarse en forma integral. El artículo 29, podía ser la vía para cuestionar las delegaciones cuando no había una clara voluntad del constituyente que otorgara la facultad de delegar las facultades legislativas en el Poder Ejecutivo. Hoy, la realidad institucional que está consagrada por la reforma de 1994 es distinta: delegar facultades en el marco del artículo 76 no es conceder la suma del poder público. Como todos sabemos, el artículo 29 de la Constitución es, tal como lo sostiene uno de nuestros más afamados tratadistas, Germán Bidart Campos, la norma más autóctona de la Carta Magna. Responde a una clara circunstancia histórica y, por lo tanto, debe ser interpretada en el marco de ese contexto histórico y no fuera de él. ¿Cuáles eran las facultades extraordinarias que se habían otorgado al gobernador de la provincia de Buenos Aires y que determinaron la prohibición del artículo 29 en la Constitución del 53? Ese antecedente son las leyes de la provincia de Buenos Aires que otorgaron competencias especiales a distintos gobernadores de esa provincia: Martín Rodríguez en 1820, Viamonte en 1829 y Juan Manuel de Rosas en 1835 y 1851. Como consecuencia de esas normas, el gobernador Rodríguez fue autorizado a aplicar penas sin detenerse en la lentitud y trabas de las formas ordinarias; Rosas, a adoptar medidas según su ciencia y conciencia, sin otras restricciones que conservar la religión católica y defender la causa nacional de la Federación. En 1851 tuvo a su disposición, sin limitación ni reserva alguna, los fondos de la provincia, la fortuna, la vida, la fama y el porvenir de los representantes de ella y de sus comitentes. El artículo 29 prohibe conferir la suma del poder público, Ello supone que todas las competencias propias de todos los poderes quedan en manos de un solo órgano de gobierno. Hoy no estamos haciendo eso.
El artículo 29 incrimina la concesión de facultades extraordinarias. Ello implica, según Néstor Sagüés, desorbitar a un poder del Estado, aumentando desmesuradamente sus competencias con funciones de otro órgano o con las que no le otorga la Constitución, lo que quiebra el equilibrio de poderes o el de las relaciones entre el Estado y las personas. La Corte ya ha sostenido que quien ejerce una facultad constitucional, aunque sea excepcional, no está asumiendo facultades extraordinarias en el sentido del artículo 29, y lo tiene sentado en una vieja doctrina a partir del caso "Zabala". Ya antes de la reforma del 94 la doctrina constitucional entendía que la delegación de competencia legislativa en el presidente o el hecho de que éste dicte decretos de necesidad y urgencia no significan de por sí la práctica de facultades extraordinarias. De la misma forma que en el caso del estado de sitio el Poder Ejecutivo asume facultades especiales que no implican la violación del artículo 29, cuando se delegan en el Ejecutivo facultades legislativas en virtud del artículo 76 tampoco se viola el artículo 29. se trata en esencia de emergencias constitucionales que alteran temporariamente el reparto normal de los recursos del gobierno, pero dentro de los límites que la propia Constitución ha establecido.
2. Reforma constitucional de 1994
La reforma del 94 constitucionalizó la delegación de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo, superando un largo debate precisamente sobre la constitucionalidad de esa delegación que –vale la pena decirlo– ya se había transformado en una práctica. Tal cual lo señalara en el debate de la nueva Constitución el constituyente Raúl Alfonsín, la reforma constitucional del 94 incorporó el artículo 76 como una forma de atenuar el poder presidencial. Ello fue así porque la delegación sin limitación alguna había adquirido carta de ciudadanía en la práctica constitucional argentina y era necesario que la utilización de esa herramienta se hiciera limitada en el tiempo, en la materia y en la forma de ejercicio y siempre bajo el control del Congreso. Hoy, aunque se hayan levantado algunas voces en contrario en la delegación es una herramienta del Congreso, que es quien decide sobre su amplitud, el tiempo y los lineamientos a los que se debe atener el Poder Ejecutivo en el uso de las facultades delegadas. Es el Congreso el que controla el ejercicio de la delegación y la deja sin efecto a través del mismo mecanismo que utilizó para otorgarla. No hacen falta, mayorías especiales. Tampoco es necesario establecer un plazo determinado ni es menester que se den causales específicas. El Congreso sigue siendo el titular de la función legislativa: delega y reasume sus funciones a su entero arbitrio. El rígido esquema presidencialista de 1853 carecía de la flexibilidad y de la adaptabilidad que el mundo moderno, con su realidad compleja, reclama. La idea de los convencionales constituyentes, fue la de flexibilizar el sistema presidencial y de hacerlo más apto para responder a tiempo a las emergencias y situaciones excepcionales que se plantean en un mundo como el que nosotros enfrentamos. A las tradicionales emergencias constitucionales que ya estaban reguladas, como el estado de sitio y la intervención federal, la reforma de 1994 incorporó las emergencias públicas en general, teniendo en la mira especialmente las emergencias y crisis económicas, en cuya resolución la demora en la adopción de medidas puede generar un perjuicio enorme para el país. Para hacer frente a estas emergencias la Constitución del 94 otorga, al mismo tiempo, una facultad al Poder Ejecutivo: la de dictar decretos de necesidad y urgencia, y otra al Congreso: la de delegar sus funciones. Esto debe ser entendido exactamente así: como una facultad del propio Congreso. El principio de pesos y contrapesos característico del sistema de división de poderes se mantiene inalterable, ya que si bien ambas herramientas concentran la decisión del Ejecutivo, al mismo tiempo, se refuerza el control en el Congreso de la Nación. . El Congreso tendrá una gran tarea de control y revisión de las decisiones del Poder Ejecutivo. Asumirá así el perfil de un órgano legislativo moderno y ágil que fija la política legislativa. Siguiendo la terminología utilizada por la Corte Suprema, da directivas y controla su cumplimiento y, cuando estima que se han incumplido los lineamientos que ha fijado, reasume el ejercicio en plenitud de las funciones que había delegado. Después de haber aprobado este Parlamento a través de la ley 25.148 la ratificación de la totalidad de la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones de emergencia pública acontecidas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994; después de haber aprobado múltiples leyes sobre delegaciones en las más diversas materias incluida la impositiva, el discurso sobre poderes especiales, facultades extraordinarias y su secuela de acusaciones o amenazas de acusaciones sobre traición a la Patria resulta, por lo menos, llamativo. Al delegar hoy funciones en el Poder Ejecutivo, queda claro que es el Congreso el que define los lineamientos rectores de la normativa futura; o sea, su patrón o estándar de política legislativa. Como ha sostenido la Corte, no puede juzgarse inválido el reconocimiento legal de atribuciones que quedan libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya quedado claramente establecida. Esta es la doctrina que la Corte fijara en el caso "Domínguez c/Káiser Aluminio". Asimismo, la Corte ha reiterado que ante situaciones de grave crisis o de necesidad pública el Congreso está obligado a adoptar medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales. En el marco de estas hipótesis, el Congreso puede sancionar la legislación indispensable para armonizar los derechos y garantías individuales con las conveniencias generales, como forma de impedir que los derechos amparados por dichas garantías corran el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación de la economía. La norma autoriza la derogación total o parcial de algunas leyes con un objetivo claro: hacer eficiente a la administración pública. Además se refiere a aquellas leyes que afecten el funcionamiento operativo de la burocracia estatal, en especial aquella relativa a sus misiones y funciones. Las facultades impositivas que se conceden en el punto II del artículo 1° tampoco violan los límites impuestos por el artículo 76 de la Constitución Nacional. Un principio elemental de la interpretación jurídica afirma que donde la ley no distingue no debemos distinguir, sin perjuicio de la interpretación restrictiva que merece cualquier delegación. Es evidente que el constituyente de 1994 no quiso introducir en el artículo 76 los límites temáticos que sí impuso para los decretos de necesidad y urgencia previstos en el artículo 99. Si hubiera querido que se aplicaran lo habría establecido expresamente, como hizo en otras normas en las que vedó la aplicación de cierta institución a algunos temas, tal el caso del artículo 99 inciso 3) y del artículo 39, referido a iniciativa popular. Por otra parte, el propio artículo indica cuáles son los límites dentro de los que cuales podrá usarse la facultad impositiva y qué exenciones no podrán modificarse. Los incisos c) y d) del punto II del artículo 1° implican el reconocimiento de las necesidades de las provincias y de las particularidades de las economías regionales, garantizándoles un trato adecuado a sus circunstancias. En cuanto a las facultades del inciso e) en materia de desregulación no puede decirse, como se ha afirmado por allí, que la delegación sea una norma en blanco ni que ella sea abierta. La facultad que se delega para derogar o modificar normas de rango legal no podrá afectar los códigos de fondo, las leyes penales o previsionales ni la ley de convertibilidad, entre otras disposiciones previstas específicamente en ese inciso. En cuanto a la posibilidad de privatizar, en el punto III del artículo 1° se establece claramente cuáles son las exclusiones y limitaciones, quedando a salvo entre otros organismos –y quiero destacarlos especialmente– , las universidades, el Banco de la Nación Argentina, la AFIP y los entes reguladores. El artículo 2° no sólo aclara que las restricciones establecidas en los artículos anteriores son las bases del ejercicio de la delegación que vamos a hacer sino que, además, fija de modo claro cuatro restricciones En los artículos 76 y 100 inciso 12), hasta tanto se concrete la creación de la Comisión Bicameral Permanente, no sólo se crea una comisión de control con representación pluralista y proporcional a la representación parlamentaria de las fión tiene que ser racional y razonable. Ahora, le corresponde al Poder Ejecutivo ejercer esas facultades con razonabilidad y sin violar los límites impuestos, generando las condiciones necesarias para el logro de los objetivos comprometidos, que son la reactivación de la economía, la promoción de las inversiones y el desarrollo de las economías regionales en un marco de respeto a los derechos de todos los argentinos.
Aunque diría que su trascendencia está más bien dada por las circunstancias políticas, sociales y económicas que estamos viviendo que por su contenido. En efecto, el contenido de esta iniciativa en materia de delegación de facultades no tiene nada de novedoso porque frente a una institución que ha sido tan duramente castigada en los últimos tiempos, que ha sido vituperada, vilipendiada y agraviada, está presente para decirle sí a la República, para decirle sí a la responsabilidad, para actuar con grandeza y para estar a tono con las responsabilidades que la hora nos demanda la ley parece más trascendente por todo el escenario que se ha montado alrededor de ella que por su propio contenido. En una palabra, estamos poniendo en marcha un dispositivo constitucional introducido por la Convención Constituyente de 1994. Y esta fue una disposición que vino a reforzar realmente el estado de derecho y no a atacarlo, porque para nadie es un secreto que las delegaciones legislativas se venían haciendo sin norma constitucional y habían sido aceptadas por la doctrina y la jurisprudencia de nuestro más alto tribunal. Además, la delegación legislativa no era una invención sino que estaba aceptada en el derecho comparado y en instituciones avanzadas de otros países. Lo que hizo el constituyente de 1994 fue simplemente darle constitucionalidad a algo que se había hecho práctica y que había sido aceptado por la jurisprudencia como un modo de reforzar el estado de derecho y no de debilitarlo; como un modo de afianzar la división de poderes del Estado, lo cual constituye uno de los pilares de la República, y no para atacar la división de poderes del Estado, porque en esta norma se dice que se puede hacer esto, pero hasta acá y no más allá; y en tales circunstancias y durante determinado tiempo. Es decir que se le está poniendo los límites. Pero la delegación es una institución típica del Derecho Administrativo. Siempre se habló de la delegación por la cual se autoriza a que un órgano transfiere a otro el ejercicio de su propia competencia. Lo que ocurre es que en materia legislativa, siempre se ha cuestionado la posibilidad de que el Poder Legislativo pudiera ceder facultades al Poder Ejecutivo. De todos modos, nuestra jurisprudencia fue reconociendo esto. Por ejemplo, en el caso "Delfino", de 1927 y a través de una rica jurisprudencia que fue sucediéndose y que incluyó los célebres casos "Mouviel", de 1957 y el más reciente caso "Cochia", la Corte Suprema aceptó ampliamente la validez de la legislación delegada.. En el fallo "Delfino" la Corte dijo que no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona, descargando sobre ella esas facultades. En los autos "Dirección Nacional de Recaudación Previsional c/ More", de 1985, el procurador General de la Nación, Juan Octavio Gauna sostuvo que la permanente expansión del ámbito de actividades del Estado social impone que la extensión del área legislativa adquiera singulares proporciones, determinando ello la existencia de la controlada y limitada delegación de facultades, sin perjuicio del principio de división de poderes, ya que el Congreso no pierde la titularidad del poder. En el artículo 76 de la Constitución Nacional se establecen claramente los límites o las condiciones en base a las cuales se debe fijar esa delegación. Así, empieza con el principio general que es la prohibición. Y esto hay que tenerlo muy en cuenta a la hora de interpretar la delegación, porque si es una prohibición y se la admite en ciertos y determinados casos, desde ya que la interpretación debe ser restrictiva y los casos enumerados taxativos, es decir que no se pueden extender por analogía ni por similitud. Por eso si bien el principio es la no delegación, ella se admite en materia de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. De esta manera, se fija claramente que la regla general es la prohibición de la delegación legislativa, lo que impide la existencia de legislación delegada. A ese respecto, Bianchi dice que "la intención del constituyente ha sido la de prohibir –como regla– toda clase de delegación legislativa, no sólo la que ya estaba prohibida sino también la que estaba permitida a través de la línea jurisprudencial Delfino – Mouviel – Cochia. (Bianchi, Alberto, "La delegación legislativa luego de la reforma constitucional de 1994", La Ley, 1996-IV, página 769). Sin embargo, esa regla general tiene dos excepciones: la primera, cuando la delegación se otorgue sobre materias determinadas de administración y, la segunda, cuando se establezca para enfrentar una situación de emergencia pública.
Una forma de aportar fundamentos, de alguna manera; en la legislación extranjera es común la existencia de normas similares a las de nuestra Constitución en lo que respecta a la delegación de facultades. Así, a simple título de ejemplo, podemos mencionar que el artículo 76 de la Constitución de Italia de 1947, aunque confirma el principio de división de poderes, admite que el ejercicio de la función legislativa puede delegarse en el gobierno, pero únicamente con determinación de los principios y criterios directivos y sólo por tiempo limitado y con objetos definidos. Cualquier similitud con nuestra norma no es casual sino que se la ha tenido en cuenta por parte de los constituyentes de 1994. Lo mismo ocurre con el derecho constitucional español, ya que el inciso 1 del artículo 82 del Capítulo II, titulado "De la elaboración de las leyes", de la Constitución de España de 1978 –que terminó con la dictadura de Franco– establece que las cortes generales podrán delegar en el gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior. Y este artículo anterior hace referencia a las leyes orgánicas relativas al desarrollo de derechos fundamentales, como libertades públicas, estatutos de autonomía y régimen electoral. Es decir que también en España la delegación tiene que ser concreta, sobre materias determinadas y se excluye el dictado de leyes sobre derechos fundamentales como régimen electoral y autonomías regionales, tema este último que es muy caro para el derecho español. Asimismo, si analizamos las constituciones de los Estados Unidos y de Alemania también veremos que las normas sobre delegación tienen un hilo conductor que las posibilita, aunque por distintas razones –pudiendo mencionar entre ellas a la emergencia–, y siempre por tiempo determinado y sobre bases y materias prefijadas. Ahora bien, ¿cuáles son las materias determinadas de administración? Este es el primer supuesto. ¿Qué son materias determinadas de administración? Esto se ha preguntado desde hace mucho tiempo. Siguiendo a Marienhoff podemos decir que se trata de cuestiones materialmente administrativas que, por ello, corresponderían al ámbito de competencia del Poder Ejecutivo, aunque por expresa disposición constitucional han sido atribuidas al Poder Legislativo. Es decir que la materia determinada de administración es aquella materia administrativa que normalmente debería corresponder en cuanto a su manejo al Poder Ejecutivo, pero que la Constitución ha puesto en cabeza del Poder Legislativo. Entonces, en virtud de esta delegación se la estamos devolviendo, en ciertos y determinados casos, al Poder Ejecutivo. Esas son las materias determinadas de administración.
Decretos de necesidad y urgencia o facultades delegadas? En la ley 25.148 se ratifica la legislación delegada. En su artículo 2 se señala lo siguiente: "A los efectos de esta ley se considerarán materias determinadas de administración, aquellas que se vinculen con:
- La creación, organización y atribuciones de entidades autárquicas institucionales y toda otra entidad que por disposición constitucional le competa al Poder Legislativo crear, organizar y fijar sus atribuciones. Quedan incluidos en el presente inciso, el correo, los bancos oficiales, entes impositivos y aduaneros, entes educacionales de instrucción general y universitaria, así como las entidades vinculadas con el transporte y la colonización.
- La fijación de las fuerzas armadas y el dictado de las normas para su organización y gobierno;
- La organización y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los Ministerios;
- La creación, organización y atribuciones de un organismo fiscal federal, a cargo del control y fiscalización de la ejecución del régimen de coparticipación federal;
- La legislación en materia de servicios públicos, en lo que compete al Congreso de la Nación;
- Toda otra materia asignada por la Constitución Nacional al Poder Legislativo, que se relacione con la administración del país.
O sea que la legislación delegada ya ha sido definida por la ley 25.148 y no necesitamos acudir a interpretaciones doctrinarias. Justamente, teniendo en cuenta esas materias determinadas de administración son las que se van a delegar al Poder Ejecutivo . Por otra parte, además de las materias determinadas de administración, la ley hace referencia a la emergencia pública. A diferencia de los decretos de necesidad y urgencia, en los cuales el Congreso actúa a posteriori, en este caso el Parlamento actúa a priori. Efectivamente, en el caso anterior, el que decreta que hay necesidad y urgencia a fin de atribuirse potestades legislativas es el propio Poder Ejecutivo. Dice "Por razones de necesidad y urgencia, yo asumo el Poder Legislativo en estas materias –que, como sabemos, no pueden versar sobre derecho penal, laboral, previsional e impositivo– y lo comunico al Congreso". Los dos casos respecto de los cuales la Constitución ha establecido la emergencia son los vinculados con los decretos de necesidad y urgencia y los relacionados con la legislación delegada. La única diferencia es que en este último caso el Congreso actúa a priori. Dice "por tales y cuales causas –por necesidad de administración o por emergencia– le vamos a conceder al Poder Ejecutivo ciertas y determinadas facultades". El control se hace a priori cuando establecemos los límites, pero también a posteriori, porque interviene la misma Comisión Bicameral Permanente establecida para los decretos de necesidad y urgencia.
Bidart Campos, siguiendo esta línea de pensamiento, entiende que el presidente sólo puede emitir decretos de necesidad y urgencia cuando existe, en razón de la urgencia, la imposibilidad de legislar; mientras que de existir esa posibilidad el Congreso podrá, en todo caso, delegar en el presidente las facultades que crea convenientes. (Bidart Campos, Germán. Tratado Elemental de Derecho Constitucional. Tomo IV, página 347.) Barra sostiene que en el caso de la delegación esa intervención posterior del Congreso es posible, aunque no la prevé expresamente la norma constitucional. Es que nada puede impedir que el Congreso se encuentre disconforme con la manera en que el Ejecutivo ejerció la competencia delegada, y derogue o modifique la norma delegada sin perjuicio de su validez y vigencia hasta ese momento. En la situación de emergencia pública, discrecionalmente valorada por el Congreso, lo que excluye su revisión judicial, el legislador entiende que la forma más rápida y efectiva de enfrentarla es a través de la delegación en favor del Ejecutivo, para lo cual debe establecer un plazo para su ejercicio y las bases o políticas.
¿Qué son las bases? Son las finalidades, los criterios, inclusive los medios fundamentales apropiados que la norma delegada deberá respetar. La ley de delegación debe contener estos requisitos para su validez constitucional, los que sí pueden ser examinados por los jueces y respetados por la norma delegada. Cuando las razones que justifican la delegación se fundamentan en emergencia pública, la Constitución no establece limitaciones por la materia. Como sabemos, los decretos de necesidad y urgencia no pueden recaer sobre ciertas y determinadas materias. Ahora bien, cuando hay delegación legislativa, ¿se establece algún tipo de límite? No se establecen expresamente, pero efectivamente existen limitaciones porque no se pueden alterar los principios constitucionales básicos. Al respecto debemos hacer una interpretación armónica de la Constitución para impedir que por vía de la delegación se puedan alterar principios constitucionales fundamentales, porque la emergencia tiene grado y recae sobre determinada materia. Por ejemplo, en la materia impositiva en cuanto a la facultad de crear tributos, es decir, el aspecto constitutivo de la obligación fiscal, no puede ser materia de delegación, así como tampoco la reglamentación de los derechos básicos previstos en los artículos 14 y 14 bis de la Constitución Nacional. Se podrán preguntar por qué. Porque no hay emergencia que pueda justificarlo. ¿Cuál sería la razón de emergencia para delegar una función para que se reglamente el artículo 14, para que se cree un impuesto o para que se altere el principio del artículo 14 bis de la Constitución Nacional? No hay razón. La Constitución no quiere que se deleguen integralmente las facultades para legislar sobre materia laboral, previsional, de la seguridad o asistencia social. Además debemos tener en cuenta que el Congreso tiene a su cargo todos los poderes residuales no expresamente atribuidos al Poder Ejecutivo o al Poder Judicial, según lo establece el artículo 75, inciso 32) de la Constitución. Por ello, como poder con algún grado de preeminencia sobre los otros y constituidos por la representación del pueblo de las provincias tiene una competencia exclusiva e indelegable en cuanto a la reglamentación de los derechos básicos. Este es otro principio a tenerse en cuenta. En este sentido Manuel María Diez ha sostenido de administración? Este es el primer supuesto. ¿Qué son materias determinadas de administración? Esto se ha preguntado desde hace mucho tiempo. Siguiendo a Marienhoff podemos decir que se trata de cuestiones materialmente administrativas que, por ello, corresponderían al ámbito de competencia del Poder Ejecutivo, aunque por expresa disposición constitucional han sido atribuidas al Poder Legislativo. Es decir que la materia determinada de administración es aquella materia administrativa que normalmente debería corresponder en cuanto a su manejo al Poder Ejecutivo, pero que la Constitución ha puesto en cabeza del Poder Legislativo. Entonces, en virtud de esta delegación se la estamos devolviendo, en ciertos y determinados casos, al Poder Ejecutivo. Esas son las materias determinadas de administración.
¿Quién es el titular de la delegación? Indudablemente, el titular de la delegación es únicamente el Poder Ejecutivo. Esto no es lo que esta haciendo el Congreso; esta delegando una facultad constitucional al señor presidente de la Nación. De acuerdo con el artículo 87 de la Constitución, el único titular del Poder Ejecutivo es el presidente de la Nación. Por supuesto que es así. No obstante, todos los actos que dicte el Poder Ejecutivo como consecuencia de la delegación de facultades, además de ser refrendados por el señor jefe de Gabinete de Ministros, se debería realizar con un acuerdo general de ministros. Esto sería una forma de ampliar el ámbito de responsabilidad del Poder Ejecutivo, porque también lo son los que refrendan el acto. Dicho esto, debe quedar claro que el único titular de la delegación es el titular del Poder Ejecutivo, que es el presidente de la Nación. Por que en alguna jurisprudencia de la Corte se autorizaba la delegación en cuerpos administrativos. Eso no lo admite la Constitución y el Congreso no lo puede decidir. La delegación se hace al titular del Poder Ejecutivo, al presidente de la Nación que, según el inciso 12) del artículo 100 de la Constitución Nacional, debe contar con el refrendo del señor jefe de Gabinete de Ministros, sin lo cual los actos estarían viciados de nulidad absoluta.
El órgano de control parlamentario es la Comisión Bicameral Permanente. El hecho de que no esté creada no implica que el Congreso pierda la facultad de controlar. En el proyecto se establece la creación de una comisión para el control de las facultades y, en ese sentido, nuestro bloque propondrá que hoy mismo dictemos una resolución por la que se constituya dicha comisión para el ejercicio del control de la legislación delegada. La ley 24.631, en su artículo 8, establece que hasta tanto se cree la Comisión Bicameral Permanente las funciones serán ejercidas por las comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Asuntos Constitucionales de ambas cámaras del Congreso. Esta sería una solución transitoria hasta tanto se cree la mencionada Comisión Bicameral Permanente. Queda claro que como un ejercicio de esa facultad de control, aunque no se lo diga expresamente, el Congreso tiene la posibilidad de derogar o modificar esas normas delegadas por razones de legalidad a través de la comisión que creamos. No debemos olvidar lo que es el doble control ya que el Poder Judicial también tiene la facultad del control de constitucionalidad mediante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Creo que no podemos dejar de mencionar este juego armónico de los poderes porque si el Congreso delegara inconstitucionalmente, el Poder Judicial estaría en condiciones de revocar esa situación. En este sentido, más allá de las facultades de delegación que le compete al Poder Legislativo y de aquellas vinculadas con el ejercicio por parte del propio Poder Ejecutivo, el control de constitucionalidad también existe por parte del Poder Judicial No sólo se trata del control que el Congreso va ejercer como poder delegante, sino también del inherente al Poder Judicial a través de sus jueces de declarar la inconstitucionalidad, aun de oficio, de acuerdo con lo que fija la Constitución reformada en 1994. Esto ha sido porque en algún momento en la provincia de Buenos Aires se dictó una ley poniendo a merced del entonces gobernador la fama, la fortuna y el honor de los ciudadanos. Efectivamente, la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires sancionó leyes por las que se otorgaron poderes extraordinarios y la suma del poder público al entonces gobernador Juan Manuel de Rosas. El 6 de diciembre de 1829 esa Legislatura lo inviste de las facultades extraordinarias que "juzgue necesarias" para arreglar la administración interior, proveer a sus necesidades, prevenir ataques y afianzar el orden y la tranquilidad pública. La ley del 7 de marzo de 1835 deposita la suma del poder público de la provincia en la persona del gobernador sin más restricciones que las que paso a enunciar. Fíjense qué parentesco puede haber entre aquellas disposiciones y esta; las únicas limitaciones que había para el gobernador eran las siguientes: deberá conservar, defender y proteger la religión católica apostólica romana; deberá sostener y defender la causa nacional de la Federación que han proclamado todos los pueblos de la República. Por su parte, el artículo 3 decía: "El ejercicio de ese poder extraordinario durará por todo el tiempo que, a juicio del gobernador electo, fuese necesario"; es decir, indefinidamente. Por si esto fuera poco, como dicen algunos vendedores, la ley del 20 de setiembre de 1851 completa la atribución de la suma del poder público cuando pone fondos, fortuna, vida y fama a disposición de Rosas, concentrando en él todas las funciones de gobierno. ¿Qué tiene que ver lo que se esta haciendo hoy, dentro de la Constitución, con todos los parámetros legales, con todos los controles y garantías, con las instituciones de la República funcionando a pleno, con un Senado, con una Cámara de Diputados, con un Poder Judicial, con un Ministerio Público extra poder -según sostienen algunos- con todo aquello? Hay que ser exagerado para pretender comparar ambas cosas. Sobre este tema Segovia dice que la norma del artículo 29 es inaplicable a la delegación de facultades legislativas, ya que la misma "no envuelve la concesión de poderes absolutos extraordinarios; tampoco constituye en supremo al Poder Ejecutivo ni significa un sometimiento del Poder Legislativo. La delegación de facultades legislativas implica un traspaso de facultades legislativas normales, ordinarias y controlables por el Congreso". (Segovia, Juan Fernando. "Delegación de facultades legislativas" en Atribuciones del presidente argentino, página 323.) ¿Qué facultades extraordinarias esta cediendo el congreso? Acá lo dice Segovia: esta cediendo facultades ordinarias, facultades del congreso. Lo extraordinario son la circunstancia y la excepcionalidad. Es extraordinario que se deba ceder , pero las facultades que se ceden no son extraordinarias. Por ello, si no hubiera existido el artículo 76 de la Constitución de 1994, quizá, se podría hra, cuando la delegación se otorgue sobre materias determinadas de administración y, la segunda, cuando se establezca para enfrentar una situación de emergencia pública.
La constitución argentina establece el principio de que la delegación legislativa esta prohibida y sanciona con la nulidad absoluta e insanable a aquellas disposiciones de carácter legislativo que emita el poder ejecutivo, sin embargo, el propio texto constitucional autoriza al congreso a delegar en el poder ejecutivo su facultad legislativa en materias determinadas de administración o de emergencia publica, con plazos previstos no importa revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas con o consecuencia de la delegación legislativa, siempre y cuando las mismas haya respetado el derecho vigente (art. 76 y 99 inc3). Los decretos del poder ejecutivo que ejercen dichas dificultades delegadas deben ser refrendados por el jefe de gabinete de ministros y estar sujetos al control de una Comisión Bicameral Permanente Ad-hoc ( art. 100 inc 2). Tenemos disposiciones generales que contiene principios generales, respecto de las cuales el único juez que se pueda invocar es la corte constitucional, que no tiene ni el tiempo ni el deseo para afrontar cuestiones teóricas del derecho tributario y se lava las manos ateniéndose a la discrecionalidad del legislador. De esta situación de asfixia se puede salir solo con una ley general que afronte, incluso en un sistema tributario de masa, el tema de la ignorancia inevitable de la ley tributaria. La ley tributaria debe ser imparcial, el problema es la imparcialidad de la ley que aun siendo preordenada a golpear determinados presupuestos económicos y por tanto determinados sectores sociales del país, debe ser siempre puesta en interés general, es decir debe ser siempre instrumento de justicia. La Corte Suprema de Justicia de la Nación dijo : " no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargando sobre ella ……….existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al poder ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de regular los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella, lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido". La delegación debe estar sujeta a limites y la política legislativa establecida, no pudiendo ser total ni tampoco encomendarse a los órganos administrativos la facultad de creas delitos, contravenciones o impuestos , materias que exigen la presencia de una ley en sentido formal. Por lo tanto, esta delegación debe ser siempre expresa y especial, estableciéndose para cada caso.
Derecho Administrativo, Juan Carlos Casagne Tratado Elemental De Derecho Constitucional, German Bidart Campos. Analisis De La Constitucion Argentina, Juan Carlos Lando, Daniel Mastrangelo, Ramiro Caro Figueroa, 1999 Constitución Nacional Argentina LEY N° 25.414 Paginas de Internet: www.tributum.com www.derecho-org.com www.eldial.com www.todoelderecho.com htpp//senado.gov.ar
Autor:
Patricia Benitez. Vanesa Roman.