Soc. josé angel velásquez
Estudios de Impactos Sociopolíticos y Teorías del Desarrollo
UDO/Esc.de Ciencias Sociales/Dpto. de Sociología
El Estado Latinoamericano y la Industrialización.
Para nosotros, el Estado representa la relación fundamental de dominación de la sociedad capitalista. Tal posición le permite reflejar el sentido de las correlaciones de fuerzas sociales principales y hegemónicas e imponer al conjunto de la sociedad la primacía de los intereses que representa. El Estado es, entonces, la expresión, por una parte, de un patrón de acumulación, que alude a las características de un modo de producción determinado por la forma de participación del Estado en la economía; y, por la otra, de un patrón de hegemonía, que apunta a la relación entre sociedad civil y Estado, la cual caracteriza las formas de dominación política y de legitimidad.
Considerar al Estado como el centro de las decisiones políticas y administrativas permite suponer una gran capacidad de mediación, de autonomía relativa decisional y de instrumentación, características que se modifican en sus niveles y magnitud, de acuerdo con las condiciones históricas.
A partir de la década de los cuarenta, en los países latinoamericanos comienza un proceso de cambio en las relaciones entre política y economía, que modifica contenidos de la ortodoxia liberal en lo referente al papel del Estado en la economía. Cambios que se van adoptando, en forma y temporalidad, de acuerdo con las características sociales, económicas e históricas particulares de cada espacio nacional latinoamericano.
En concordancia con ese proceso, se adopta la industrialización como estrategia del modelo de desarrollo basado en la Sustitución de Importaciones -en algunos países como México, Brasil y del Cono Sur, esta modalidad de desarrollo se había implementado para la década de los treinta-, donde el Estado se convierte en el actor fundamental de la promoción del desarrollo y regulador de la distribución. Todo esto como consecuencia de la debilidad estructural de la burguesía endógena para comandar el proceso de acumulación. El Estado se ve obligado a asumir el papel que le corresponde al sector privado en el capitalismo avanzado. Por efecto de las características del proceso de industrialización, el Estado es conducido a una corporativización de su participación empresarial y productiva, lo que le otorga nuevas funciones -y al mismo tiempo– lo conduce a un proceso creciente de hipertrofia político-administrativa. De esta manera, la política económica se va haciendo cada vez más parte de la estructura de decisión estatal, dándole al Estado una mayor autonomía en relación con su entorno social interno y con magnitudes variables -de acuerdo con su capacidad de recursos humanos y de capital– respecto al contexto externo. Esta situación permite que las decisiones públicas se conviertan en objeto de la competencia de los grupos económicos, o dicho en palabras de García Pelayo (1985: 112): «…la competencia económica se manifiesta inevitablemente en la competencia por la influencia política».
La implantación progresiva del proceso de industrialización sustitutiva fue imponiendo la necesidad de proyectos nacionales que propusiesen modelos de desarrollo económico de largo alcance, en los cuales el Estado fuera el eje central de inversión y decisión, ya que aquellos dependerían de recursos públicos y de medidas proteccionistas. Por esta vía se facilitaba la transferencia de recursos públicos a manos privadas, convirtiéndose esta característica en el factor principal de la acumulación privada. Tal situación queda definida en lo que Portantiero (1981) denomina Estado Prebendalista y Capitalismo Asistido. Siendo así, el desarrollo económico se concreta en un proyecto político, en el cual el Estado ocupa la dirección central y el punto de concentración de los conflictos de las fuerzas sociales y de las aspiraciones de los sectores hegemónicos. Al respecto Graciarena, sostiene:
«Cualquiera fuese la estrategia y sentido del desarrollo asumido, de cualquier modo el epicentro estaba siempre ocupado por el Estado, porque la posibilidad de este desarrollo dependía de una adecuada combinación de políticas promotoras del crecimiento productivo con políticas de vanguardia de los intereses sociales más fuertes.» (1990: 51).
Las particularidades del desarrollo y de la industrialización le otorgan al Estado una doble función, las cuales van a depender exclusivamente de los recursos públicos, de la atención a las necesidades sociales, y de la promoción y sostén del crecimiento económico, y del desarrollo del capitalismo. Ello conduce a un comportamiento contradictorio del Estado. Tal comportamiento termina por definir unas características impuestas por las fuerzas sociales, con mayor poder de presión corporativa para insertarse en las estructuras decisionales. Lo anterior implica que la incorporación de aspiraciones sociales en la decisión pública se convierte en una competencia intra y extra clases. Afirmación que concuerda con lo planteado por Altvater, Elmar:
«El Estado no puede ser concebido, ni como un mero instrumento político ni como una institución establecida por el capital, sino más bien como una forma especial de cumplimiento de la existencia social del capital al lado y conjuntamente con la competencia, como un momento esencial en el proceso de reproducción social del capital».(1986:92).
Significa esto que la división de los sectores dominantes en unidades de capital (Altvater, 1986) determina la competencia entre ellos, de acuerdo con el origen y el ejercicio reproductivo de la acumulación de cada una de esas unidades de capital. Así, en un momento determinado, la orientación de una estrategia de desarrollo convierte en agentes de decisión a los sectores del capital -financiero, comercial, industrial, etc.- que estén más relacionados con ella. De allí que la competencia entre capitalistas en el seno del Estado no se deba a razones productivas o de calidad, sino a los beneficios derivados de la influencia en la decisión pública. Por esto, los grupos hegemónicos políticos-administrativos se convierten en el factor decisivo de la estructuración, transformación y reproducción del Estado.
Las características de las decisiones públicas, de la estructura económica capitalista y de las particularidades de la acumulación privada en Latinoamérica, determinan que las relaciones Estado-sociedad civil sean de carácter altamente excluyente. Como consecuencia de ello, el Estado se transforma en instrumento de minorías sociales y la lucha distributiva se concentra en los mecanismos de participación política, debido a que ellos conforman el instrumento de reparto del producto social (López Jorge, 1988: 14). Los mecanismos de participación política se convierten, en el Estado latinoamericano, en un instrumento fundamental para lograr la viabilidad de las decisiones públicas.
Estado Latinoamericano y Planificación.
Tres hitos fundamentales, en la bibliografía consultada, señalan la adopción de la planificación por el Estado latinoamericano: La creación de la Alianza para el Progreso, las asesorías y recomendaciones a los gobiernos de la región por parte de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), y la Conferencia de Países Latinoamericanos realizada en Punta del Este en 1961, bajo el patrocinio de la OEA, donde, entre otros resultados, se hace pública la Alianza para el Progreso. Todas recomendaban la metodología de elaboración, disposición y ejecución de planes nacionales para abordar el desarrollo económico-social y obtener cooperación financiera.
Siguiendo a Carlos A. de Mattos (1987), podemos decir que la planificación, en esta época, en América Latina, estuvo orientada por tres elementos básicos que le dieron concreción: El «voluntarismo utópico», que significó la formulación y construcción de planes con marcada inserción de la ideología del planificador y la identificación de ésta con planificación del desarrollo, orientada por la concepción estructuralista. El planificador era visto como agente de transformación y, como consecuencia de ello, tenía cierta autonomía para actuar. Esta concepción ocultaba la ideología e intereses de los sectores dominantes en la elaboración e implementación de las estrategias de un proyecto político o Plan Nacional y, por ende, en la orientación misma del proceso de planificación.
Un segundo elemento se define como «reduccionismo economicista», esto es, una visión de la planificación, que centraba su atención en el análisis y tratamiento de variables económicas a través de instrumentos de política económica. Sin embargo, se dejan fuera del análisis las particularidades del proceso político -relacionado con los conflictos de interés dentro y fuera de la estructura estatal- de los distintos actores socio-políticos, debido a las orientaciones y efectos de la toma de decisiones públicas. Por último, la planificación estará marcada por el «formalismo», el cual está referido a los procedimientos y organismos adoptados para instituir y llevar a cabo el proceso de planificación. Tal concepción dio como resultado la planificación por etapas, originada en organismos centrales de planificación. Organismos que en el tiempo expresaron un aislamiento con respecto a otras instancias y oficinas públicas, a tal extremo que llegaron a constituir «islas» en la compleja estructura decisional del Estado.
La concepción de la planificación -basada en los aspectos anteriores- se relacionaba con la del Estado, difundida, fundamentalmente, por la CEPAL. Al Estado se le atribuía el papel protagónico en el desarrollo, por cuanto era quien formulaba y llevaba a la práctica la racionalidad mediante un plan de desarrollo. A partir de esa visión, el Estado contenía los siguientes rasgos: Unidad y coherencia interna, autonomía frente a otros agentes, poder político y económico, capacidad técnico-administrativa y control de las relaciones externas.
De igual manera la concepción de la planificación sería el reflejo de las características de la economía latinoamericana. La existencia en la región de una economía mixta, que se caracterizaba por la presencia de un sector público gerente de grandes empresas y un sector privado heterogéneo y con medianas y pequeñas empresas. Pero, en definitiva sería el Estado el actor principal que asumiría la necesidad de coordinar la desigual conformación de esa economía, y el que impulsaría su desarrollo, a través de planes que dieran orden a la dinámica del espacio económico y del proceso productivo -patrón de acumulación-. Además, el Estado tendría que regular las relaciones con la sociedad, mediante un proceso en el cual se determinaría la dominación política y la legitimidad de la acción estatal y del sistema en su conjunto -patrón de hegemonía-. En este marco, que caracteriza las relaciones Sociedad-Estado en Latinoamérica, se inserta la planificación como un instrumento político de intervención del Estado en la economía y en la sociedad. Es aquí donde se produce un proceso de influencias recíprocas entre la planificación y el contexto socio-político.
Hasta épocas recientes y de acuerdo a la evolución y desarrollo particular de la participación en las estructuras de decisión estatal, la planificación se concentró en la elaboración de planes cortoplacistas, que daban soluciones técnicas a problemas coyunturales de balanza de pagos, y de planes de mediano y largo plazo, que resolverían desequilibrios sociales -referidos a la producción y distribución-, con la intención de lograr «desarrollo con bienestar» (Graciarena, 1990). De esta manera, la práctica de la planificación en Latinoamérica estaría orientada por el «deber ser», por la «norma» ante el cálculo predictivo para poner énfasis en la velocidad del crecimiento económico y -posteriormente- sobre problemas estructurales que lo obstaculizaban.
Esa concepción de la actividad se concreta en la Planificación Normativa, la cual fue ampliamente difundida e inducida por la CEPAL a los gobiernos de la región y desarrollada por muchos organismos de planificación hasta la década pasada. Sin embargo, los objetivos del «crecimiento normativo» -que evadía el proceso social para el cual se proponía- pronto quedarían como decorado para los discursos y programas de gobierno del populismo latinoamericano. Tales propuestas, de carácter meramente demagógico, no debilitaban el entramado de relaciones establecidas por los actores como factores de poder que orientaban y dirigían las decisiones públicas, pero influirían de manera opuesta en la viabilidad social y política del proyecto de desarrollo propuesto. Al respecto Graciarena apunta:
«… el enfoque del desarrollo contenía elementos utópicos cargados de ideología, aspiraciones voluntarias y tecnocráticas adscritas a una serie de objetivos ambiciosos cuya concreción no se alcanzaría a menos que fuese favorecida por condiciones históricas sobre las que actuase una resuelta voluntad política». (1990: 55).
Como resultado de esa situación, el Estado desarrollista y sus órganos de planificación se convertirían en mecanismos facilitadores de privilegios y proteccionismo a una producción industrial que se transnacionalizaba por medio de los vínculos establecidos entre los sectores económicos nacionales con los externos. Estos últimos fueron quienes mayormente se aprovecharon de las ventajas otorgadas a la industria nacional, ya que estaban respaldados debido al supuesto de que satisfacían la demanda nacional y sustituían importaciones. Estas características de la industria «nacional» imposibilitarían la viabilidad política de cualquier propuesta autónoma que intentara derrumbar el muro establecido por las relaciones de capital, reducir desequilibrios sociales originados por éstas, y legitimados por la orientación de las políticas públicas, lo que en palabras de Graciarena, sería:
«… un cepalismo "asociado" que vinculaba cada vez más estrechamente a importantes sectores del capital nacional con las corporaciones multinacionales esfumaba la posibilidad de una respuesta política efectiva» (1990: 60).
El rol asumido por el Estado en Latinoamérica define un contexto socio-político que hace posible la formulación y adopción de proyectos políticos de los sectores hegemónicos. En consecuencia, el Estilo de Desarrollo Nacional sólo recoge los intereses de un sector de la sociedad y la relación entre planificación y contexto socio-político se convierte en uniactoral y, como consecuencia, la planificación y el Plan de Desarrollo se traducen en instrumento de los intereses predominantes, portadores de suficientes recursos de poder para imponerlos en una dinámica histórica concreta. Por esta vía el Estado legítima el consenso en torno a las concepciones y proyectos asociados a determinados intereses de clase. Igualmente otorga una relativa viabilidad política y física, que entrará en contradicción con las aspiraciones y necesidades de las mayorías excluidas -la viabilidad social-.
Algunos Condicionantes de la Viabilidad de los Planes de Desarrollo en Latinoamérica.
El grupo de países capitalistas dependientes, en el cual se inscribe los latinoaméricanos, podría indicarnos una primera limitante para la ejecución de planes de desarrollo. La racionalidad de la acumulación capitalista condiciona la toma de decisiones nacional cuando ésta no representa una garantía para mantener la lógica del capital, independientemente de las particularidades de cada país. En torno a este plantamiento, Carlos A. de Mattos afirma:
«…en definitiva, se trata de procesos conformados por secuencias de decisiones y acciones moldeadas y enmarcadas por las reglas del juego que corresponden a dicha racionalidad dominante.» (1987: 129).
Siendo así, el «límite de lo posible» para las propuestas y proyectos de desarrollo en Latinoamérica tiene una condicionante exógena posiblemente más difícil de modificar, que cualquier limitante de naturaleza endógena. Por lo que el cálculo de la viabilidad del desarrollo tiene que incluir factores externos que no dependen de la voluntad y recursos internos.
Desde el punto de vista interno, la conformación heterogénea de la estructura del Estado en Latinoamérica y las marcadas divergencias en los intereses de los actores y sectores políticos que participan en la toma de decisiones, representa para la planificación una restricción que se vincula con la puesta en práctica de cualquier proyecto o plan. Si en el proceso de elaboración de los planes de desarrollo se omiten las repercusiones en el Estado, de las contradicciones y crisis de los sectores hegemónicos, éstos tendrán una viabilidad relativa sustentada en pactos de élites que generan un equilibrio inestable y están determinados por circunstancias político-económicas favorables en un momento determinado. De esta manera, los planes de desarrollo nacional en Latinoamérica no han reflejado la existencia de oponentes potenciales dentro y fuera de la estructura de decisión estatal, y tampoco la heterogeneidad de los sectores dominantes. Por esta razón, la viabilidad socio-política de los planes ha quedado limitada al corto espacio temporal de implementación y al reducido apoyo social a las estrategias de desarrollo socio-económico propuestas por el Estado en América Latina.
En lo que respecta a la teoría, la concepción de los planes nacionales no ha tenido un basamento teórico que resalte las limitaciones que la realidad impone a las acciones y estrategias de ellos, y muestre la viabilidad o inviabilidad de los proyectos políticos que dieron origen a dichos planes. Al respecto Rey (1989: 83-85), plantea cuatro problemas de las Ciencias Sociales: La dificultad que tiene la predicción científica para impedir que los resultados sean predichos por las expectativas de los hombres. Las diferencias entre posibilidad de fundamentar -con hipótesis– los juicios acerca de la imposibilidad de algo y la inexistencia de elementos verificadores de dichos juicios. Las leyes naturales y las convenciones, en el ámbito de las Ciencias Sociales, que se consideran fijas o dadas, y que implican una limitante para quien necesite removerlas. Y, por último, la formulación de las leyes de las Ciencias Sociales, en términos probabilísticos, que sólo se traducen en enunciados de la baja probabilidad de una acción determinada, pero no en cuanto a su imposibilidad.
Sin embargo, para Rey las posibilidades de aplicación de una teoría y la capacidad de producción de tecnologías sociales, no puden verse como efectos de las deficiencias del desarrollo teórico. Ello debido a que tiene que ver, por una parte, con la naturaleza misma de las variables utilizadas, ya que éstas son relevantes para la explicación o predicción pero no para su manipulación; y, por otra, con la dificultad de conocer y controlar el conjunto de variables relevantes y condiciones iniciales que intervienen en un proceso real complejo (1989: 85).
En relación con los enfoques de planificación, aplicados en América Latina, la viabilidad de los planes de desarrollo ha estado limitada por no considerar el rol –objetivo o real- del Estado y el tipo de crisis al cual se ha visto sometido. Como sabemos, estos factores son importantes para la viabilidad del método de planificación y de sus propuestas de intervención socio-económica. Ello implica que, en contradicción con las condiciones necesarias para la viabilidad de la planificación y los Planes, se ha omitido el análisis de las relaciones entre Estado-planificación pero se ha homogeneizado, en el conjunto de Latinoamérica, el rol del Estado y la instrumentación metodológica de la planificación, obviando las características particulares del comportamiento del Estado y sus relaciones con la sociedad, de acuerdo con las especificidades de una determinada formación económico-social y sus relaciones externas. Contraria a esa concepción y refiriéndose a la necesidad de un enfoque histórico para la planificación, Giordani plantea:
« La estructura económica como una referencia para analizar la relación entre poder -de los partidos políticos por su capacidad de presentar una propuesta global para la sociedad y los grupos económicos que expresan sus intereses a través de presiones específicas- y planificación y entre la naturaleza del Estado y las características de la planificación.» (1986: 50).
Otra condicionante de la viabilidad de los proyectos políticos lo constituye el origen y contenido de los mismos. Siendo los planes de desarrollo la expresión de los sectores sociales hegemónicos en un momento histórico determinado, así mismo, han de contener los patrones del desarrollo que ellos aspiran, en concordancia con sus intereses y su preservación en el tiempo. Ello no implica que la estructura y contenido de dichos planes no sea susceptible de modificaciones derivadas de las contradicciones y lucha de intereses en la sociedad capitalista, pero los cambios de que puedan ser objeto no van más allá de reformas para sobrepasar las situaciones de incertidumbre y mantener el statu-quo. En este sentido, cabe señalar las apreciaciones de Solari, referidas por Mattos (1987: 130):
«…si el sistema político opera por la vía de continuas y sucesivas negociaciones entre diversos sectores sociales, el proyecto político prevaleciente queda expuesto a cambios de rumbos de variable trascendencia, aunque es probable que en tales condiciones no exista una base u orientación más o menos inamovible en torno de la cual se producen ajustes de distinta naturaleza.»
En este caso, la viabilidad de los planes está sujeta a la capacidad real, de los sectores dominantes, de ejercer y sostener la hegemonía sobre el resto de la sociedad, profundizando, si fuera necesario, el ejercicio del consenso y de la coacción. En palabras de Gurrieri, esto no sería otra cosa que la «capacidad de gobernar», que deben tener todos aquellos que ejerzan funciones de gobierno.
Los planteamientos antes expuestos no significan, en modo alguno, un marco rígido de impedimentos permanentes para el logro de la viabilidad de los planes de desarrollo en América Latina. Son, más bien, señalamientos que no pueden ser desdeñados a la hora de proponer y establecer parámetros y variables para el cálculo de viabilidad en cualquiera de sus dimensiones -física, institucional, social, económica o política-. Sin embargo, serán las condiciones particulares de la dinámica de los sistemas sociales y las circunstancias concretas del desarrollo histórico de la sociedad latinoamericana, las que podrán determinar las características y orientaciones necesarias que habrán de asumir el cálculo y la búsqueda de viabilidad de los planes nacionales de desarrollo.
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