La finalidad de este es motivar la discusión sobre el tema. No importa que se enmarque dentro del concepto de "gerencia social" o bajo cualquier otro esquema, el autor considera que el tema de la gestión de políticas sociales es hoy uno los grandes problemas que el país debe solucionar. Los problemas sociales existentes, la limitación de los recursos cuando el Estado afronta un déficit fiscal de proporciones gigantescas, resalta la importancia de maximizar el inventario de recursos sociales disponibles. Las cifras indican que aunque nunca se podrá disponer de los fondos suficientes para atender el tamaño del problema social, los montos hoy disponibles podrían alcanzar para resolver un buen número de necesidades y cambiar en algún grado las condiciones de vida; pero la situación de despilfarro y subutilización de recursos existente, hacen que el impacto de las inversiones sociales que se realizan es menor del que se pudiera lograr si se efectuara una gestión eficiente y eficaz de las políticas sociales. Por eso, no habría mucha equivocación si se dijera que en materia de política social, más que dinero, lo que Colombia necesita es mejorar la gestión.
Lo curioso de la situación es que los mismos servidores públicos son conscientes de las deficiencias del Estado pero el caso se les sale de las manos, según se deduce de los resultados de un evento sobre gerencia social organizado por la Consejería Presidencial para la Política Social y realizado en Santafé de Bogotá en diciembre de 1995, en el que participaron cerca de un centenar de funcionarios procedentes de todo el país. Del informe sobre el seminario "Hacia Nuevos Modelos de Gerencia Social para Colombia" y bajo el título "Conclusiones de los grupos de trabajo sobre obstáculos para una gerencia social efectiva", extractamos los siguientes apartes:[1]
"OBSTACULOS RELACIONADOS CON EL DISEÑO DE POLITICAS SOCIALES NACIONALES
Diseño no tiene en cuenta evaluaciones de programas anteriores cuando existen
Descoordinación institucional
Ausencia de continuidad en las políticas
Duplicidad de esfuerzos en diseño de proyectos de capacitación e inversión
Falta de articulación y coherencia entre políticas
Múltiples fuentes de información y marcos conceptuales tradicionales obsoletos
Desorden y perspectivas diferentes en el diseño de programas
Centralismo institucional
Políticas de fisonomía organizacional y no global
Descoordinación de la política social: incoherencia entre políticas y estrategias
Debilidad institucional a nivel territorial
Universalidad de las políticas no tiene en cuenta las diferencias regionales; no hay concertación entre el nivel nacional y territorial para definir criterios de universalidad y particularidad regional
Los diseñadores de políticas no conocen las regiones; no hay procesos de validación de políticas nacionales a nivel regional
No hay participación de la comunidad o de las organizaciones civiles en la definición de políticas; participación actual es consultiva; inadecuada utilización de mecanismos para involucrar a la población
Falta claridad sobre responsabilidad de la nación y de las regiones en la definición de políticas sociales; se impone la nación
No hay homogeneidad en las regiones para atender los desarrollos sociales: no siempre hay interlocutores válidos preparados
OBSTACULOS A LA DIVULGACION DE LA POLITICA SOCIAL
Múltiples metodologías para asignar recursos, subsidios y apoyos: segmentación de mensajes, mensajes confusos y contradictorios
No hay estrategia unificada para divulgar políticas sociales ni para la apropiación de las mismas
No hay coordinación para la oferta de políticas sociales
Los actores buscan protagonismo personal e institucional; no se da información fiable y rápida entre entidades
Instituciones no permiten acceso equitativo a la información por celos, protagonismos y descoordinación
Documentos "ladrillo" para difundir políticas y programas
OBSTACULOS PARA FORMULACION DE PROGRAMAS Y PROYECTOS EN APLICACIÓN DE LA POLITICA SOCIAL
Metodologías diversas y desconcertantes o confusas
La operación de los fondos de cofinanciación sufre de reglamentismo y desviación de finalidades
El sistema nacional de cofinanciación no fluye eficientemente con base en la descentralización
Capacidad tecnico-administrativa baja o inexistente para formular, presentar y desarrollar programas y proyectos
Limitaciones gerenciales y legales y condiciones exógenas para la formulación de programas y proyectos
No hay cultura de preinversión; no hay pensamiento de diagnósticos de necesidades como acción estratégica previa a la formulación de proyectos
Existe formulación sin imaginación ni ambición para superar los problemas sociales
La cultura de proyectos impide la aplicación integral de programas de política social
La tramitomanía de proyectos desconoce las necesidades/realidades de las regiones
Proliferación de programas y proyectos con los mismos objetivos
Excesivo legalismo, cortoplacismo, subutilización de mecanismos existentes
Escasa participación de las entidades ejecutoras; imposición de obligaciones que a veces no consultan las posibilidades de las entidades ejecutoras
Hay resistencia al cambio; no se acepta la diversidad de opciones según condiciones culturales y visiones del desarrollo social: tendencias a centralizar en un país con base legal descentralizada, lo cual incide en la gobernabilidad local
Programas únicos y sectoriales para realidades diferentes en las regiones y municipios
Incomunicación de los técnicos de Planeación Nacional y otras entidades nacionales, con las realidades locales
Las relaciones clientelistas siguen dictando las prioridades locales
OBSTACULOS PARA MONITOREO Y EVALUACION
Evaluar es una cultura en general nueva para el país; sus dimensiones en la gestión pública no han sido exploradas
Ausencia de indicadores sensibles y manejable; se crea frustración como producto de proyectos mal ejecutados
No hay estructura de evaluación de logros que trascienda la simple concepción académica y técnica (para conocer la dimensión social)
No existen suficientes instrumentos de monitoreo y evaluación o no se socializa la información sobre ellos
Existe autocomplacencia en los programas: no se monitorean desembolsos, inversiones, logros ni limitaciones
INFLUENCIA DEL MEDIO AMBIENTE PUBLICO E INSTITUCIONAL EN POLITICAS Y PROGRAMAS SOCIALES
Falta interés y compromiso del Estado y de sus instituciones en el área social; hay apatía de los funcionarios para asumir/apropiarse de los objetivos y metas de la política social
Existe inadecuada formación de los funcionarios y por lo tanto los equipos de trabajo del área social son débiles técnicamente
Falta publicidad de los logros y deficiencias lo cual incide en la credibilidad de funcionarios e instituciones
Hay desidia, desinterés y corrupción
Hay enormes carencias de reconocimiento y estímulo para instituciones y personas que tienen logros en el área social
No hay un ente nacional responsable de la coordinación de la política social
No se involucra a la comunidad ni al sector privado en la definición y ejecución de políticas sociales
No hay procesos para internalizar el sentido y objetivos de las políticas sociales lo cual influye en el poco cambio de actitudes y prácticas institucionales
El énfasis se centra en la operación de los programas y no en los objetivos, usuarios y actores
Demasiadas instituciones duplicando acciones
Incertidumbres de cambios institucionales afecta la definición de programas y su continuidad
La orientación de organismos nacionales (como Fonade) no favorece la adquisición de "know how" en materia de tecnologías sociales; la asistencia técnica y capacitación a través de ciertas formas de consultoría no favorece la transmisión de conocimientos."
La anterior cita textual habla por sí sola. Los mismos protagonistas de la administración pública, quienes viven a diario la situación y por lo tanto son conocedores del caso, hacen una radiografía que muestra la imperiosa necesidad de intervenir en el problema lo que justifica el propósito de este libro en cuanto al debate señalado.
Otro temas incluidos a lo largo del escrito que constituyen motivo para llamar a la discusión son los que se desprenden de los siguientes interrogantes:
Será posible utilizar la gerencia social como instrumento para neutralizar o aliviar los efectos sociales negativos consecuenciales de los modelos neoliberales?. Será que un enfoque de gerencia social así planteado es útil como herramienta para hacer realidad un concepto de Estado de tercera opción, sin los atributos del modelo asistencialista keynesiano ni el extremadamente liberal? Es procedente formular una política social a partir de los derechos consagrados en el Título II de la Constitución Política Nacional?. Qué tan viable es recurrir a los cambios culturales alterando el concepto de satisfactor para modificar los patrones de consumo de bienes y servicios? Cómo restarles importancia a los medios masivos convencionales dentro del contexto de la comunicación social para hacer de esta un instrumento eficaz en la gestión de políticas públicas?. Los lectores tienen la palabra.
CAPITULO I:
EL MARCO HISTORICO
Para comprender el surgimiento de la gerencia social y encontrar los argumentos que explican su irrupción teórica en la esfera del conocimiento, es necesario examinar los acontecimientos sociales en el marco universal. Por supuesto, no se trata de remontarse hasta los orígenes históricos de la humanidad, sino de ubicarse cronológicamente en los sucesos que dieron origen e importancia al tema. Para eso, basta con practicar un examen a los hechos históricos de la segunda mitad del siglo XX donde se encuentra la explicación del por qué surge la nueva propuesta conceptual que hoy conocemos con el nombre de "Gerencia Social".
Remontándonos a la mitad del siglo, cuando recién se terminaba la segunda guerra mundial, (acontecimiento trascendental que marcó el inicio de nueva etapa histórica), vemos hechos universales que han incidido en la relevancia de paradigmas, modelos y propuestas teóricas en las ciencias sociales. A cada etapa histórica y a partir de sus características, le corresponde un determinado paquete ideológico y una determinada construcción teórica en el seno de la ciencia.
En aquel tiempo, Europa y Asia habían quedado seriamente afectadas. Sus economías casi destruidas y en igual forma sus condiciones físicas. No tenían capacidad de imponer voluntades ni de determinar hechos en la geopolítica mundial. Sus economías deterioradas estaban a merced de quienes habían vencido en la guerra y eran estos quienes imponían las reglas de juego. Así que la tercera de las cuatro partes del siglo, se caracterizó por los hechos que surgieron como consecuencia del conflicto.
La economía mundial era monopolar. Un centro de poder era predominante como reflejo también de la hegemonía que un sólo país ejercía en el panorama económico mundial. El poderío de Estados Unidos era indiscutible y su capacidad para imponer decisiones incuestionable y consecuente con sus intereses. El mundo todavía giraba en torno del meridiano cultural de Océano Atlántico y como lógica consecuencia las teorías predominantes eran las concordantes con esa realidad económica.
Las relaciones económicas internacionales se caracterizaban por el predominio del esquema que algunos economistas le han llamado "Neocolonialismo". Las empresas multinacionales en su mayoría con la casa matriz en Estados Unidos eran muy importantes; la tecnología de punta giraba en torno al petróleo y de ahí su importancia estratégica en la geopolítica; el sistema monetario internacional se basaba en el tipo de cambio fijo según los acuerdos de Breton Woods; eran relevantes el sector secundario de la economía y en el comercio internacional, la exportación de capital de riesgo como sustituto de la exportación de mercancías físicas; y por supuesto, la imposición de modelos económicos acordes con este ordenamiento mundial estaba en el orden del día para los países subdesarrollados.
Las empresas norteamericanas y obviamente, casi no tenían competencia. Parecía que eran únicas en el mercado mundial y durante el decenio de los cincuenta reinaban en los mercados de la mayoría de países capitalistas. Su interés entonces se concentraba en la protección de los mercados donde instalaban sus filiales y en lograr en estos territorios las dotaciones complementarias que facilitaran sus operaciones y garantizaran su éxito financiero.
De otra parte y siguiendo la misma línea, se imponía en los países que ya para esa época se les denominaba del "Tercer Mundo", el tan mentado modelo de desarrollo de "Industrialización por sustitución de importaciones". En lugar de importar productos era mejor importar capital, pero siempre y cuando se le asegurara al inversionista exportador del capital las condiciones para el éxito. Para eso, era necesario dotar al país receptor de la infraestructura básica y complementaria requerida por el sector industrial, lo que se hacía a través de la inversión pública; y también era necesaria la participación de algunos socios locales menores que compartieran con las multinacionales el riesgo de la inversión. Para el efecto, el más idóneo acompañante o complemento local del inversionista extranjero era el Estado.
El Estado en ese entonces era importante, pero ante todo necesario; pues sin ese poder no era posible garantizar el éxito de las multinacionales. El Estado debía construir la infraestructura física y de servicios, preparar la mano de obra y garantizar su calidad física e intelectual, convertirse en socio que también arriesgara inversión para que fuera buen aliado del capital extranjero, ser partícipe de la demanda para tener un cliente con buena capacidad de compra pero ante todo, que le protegiera el mercado para evitar molestas y desagradables competencias de empresas de otros países, de modo que el mercado nacional quedaba debidamente reservado a la filial de la empresa multinacional que se instalaba en el respectivo país.
Los países latinoamericanos adoptaban modelos de desarrollo nacional consecuentes con este ordenamiento mundial. Las fuerzas económicas universales propiciaban las condiciones y los organismos internacionales de apoyo se encargaban de promover las acciones pertinentes. La CEPAL difundía las propuestas y los gobiernos muy obedientes las adoptaban bajo el esquema ya citado de desarrollo nacional a través de la industrialización por sustitución de importaciones, acompañado de una organización estatal de cobertura nacional fuerte, centralizada, de carácter sectorialista a través de ministerios e institutos descentralizados, con importante intervención complementaria a la acción de las multinacionales.
Pero llegados los años ochenta la situación económica mundial cambió y con ello también las condiciones determinantes del ordenamiento interno de los países principalmente los dependientes como los latinoamericanos.
Europa (principalmente Alemania) y el extremo oriente (principalmente Japón), para esta época habían superado las consecuencias de la guerra y sus economías ya eran protagonistas de los eventos económicos mundiales; y consecuencialmente, la geopolítica reflejaba estos cambios. Ahora el meridiano cultural del mundo se comienza a trasladaba al Océano Pacífico, la concentración del poder económico mundial pasaba a ser multipolar con ejes en USA, Japón y la CEE, los países dejan de ser unidades económicas aisladas y se inician los esfuerzos por la conformación de bloques supranacionales y por supuesto las relaciones económicas internacionales comienzan a regirse por nuevas reglas de juego.
La vieja hegemonía de la economía norteamericana se deteriora y sus empresas que antes se daban el lujo de crecer con base en la producción masiva estandarizada y en serie casi sin competencia y de imponer sus designios frente al consumidor sumiso que casi no disponía de alternativas de escogencia, se ven ahora frente a situación de competencia no sólo en el mercado mundial sino dentro de sus propias fronteras. Por ejemplo las otrora majestuosas industrias norteamericanas de automotores se ven afectadas por la competencia principalmente japonesa y con ello los viejos criterios sobre gerencia y administración son revisados y cuestionados porque el entorno empresarial ya no es el mismo y los factores de éxito de la inversión son diferentes.
La competencia que le aparece a las empresas norteamericanas por el surgimiento de productos europeos y asiáticos revoluciona el campo del conocimiento y nuevos paradigmas deben entrar a engrosar la literatura técnica en las disciplinas social, política, económica y empresarial; más cuando la tecnología también a recibido grandes y trascendentales innovaciones sobretodo en los campos de la microelectrónica, la robótica y la biotecnología, las cuales facilitan el desarrollo de nuevos campos de inversión por las posibilidades generadas en los sectores económicos principalmente en el terciario, donde las comunicaciones pasan a ser actividad de punta en los procesos económicos.
El desarrollo de las comunicaciones permite con facilidad crear redes mundiales de operación instantánea en el sector financiero. Las operaciones financieras entre localidades que antes estaban condicionadas a la temporalidad del correo como ocurría con los giros y remesas, ahora se convierten en operaciones de segundos. La modernización tecnológica permite la diversificación de productos y servicios al cliente y el sector financiero se convierte en atractivo campo para la inversión. Grandes capitales que antes estaban en el sector secundario, cuyo manejo no deja de ser empresarialmente arriesgado y engorroso, se trasladan al sector financiero acelerándose en este sector la internacionalización y la globalización. Ahora los movimientos de capital entre países dispone de tecnología de operación inmediata de modo que los capitales pueden estar rápidamente en el país donde haya mayor rentabilidad y menor riesgo con el simple proceso de digitar un teclado de computador.
Comienza el predominio del capital financiero ahora con más modalidades en cuanto a productos y servicios y con ello el financiamiento del aparato productivo mundial comienza a depender con mayor fuerza de los mercados de capitales y el anonimato de los financistas. Los fondos mutuales de USA, las bolsas y sus agentes y corredores se vuelven protagonistas de primera línea en la economía y las reglas de juego en el funcionamiento del sistema económico mundial entra en una nueva etapa.
Con las nuevas reglas de juego lógicamente el ordenamiento de la economía mundial se altera y los factores determinantes de las economías nacionales también. Se inicia el proceso de construir la aldea universal con un solo mercado, una sola demanda y una sola oferta, con la obligatoriedad para las naciones de abrir sus economías e insertarse en el mercado mundial globalizado. Los modelos cerrados se vuelven obsoletos y deben desaparecer y la apertura económica se hace tema de moda en todos los medios donde se discute la situación económica nacional.
Ya no existe la hegemonía norteamericana porque esta tiene competencia hasta en su propio suelo donde varias de sus empresas tambalearon; competencia esta que también necesita otras reglas de juego no sólo para funcionar en el interior de su propio país sino también para introducir sus productos en los demás países del mundo.
Para esta época, cuando ya transcurre el último cuarto del siglo, las reglas del juego son diferentes. Varios centros de poder se consolidan mediante la formación de bloques de países y los siete grandes industrializados prefieren enfrentarse de igual a igual en sana competencia en cualquier lugar del mundo. La protección de algún mercado nacional a favor de una sola multinacional lesiona los intereses de los restantes como si fuera competencia desleal. Se necesita que todos los mercados nacionales, por pequeños que sean, estén suficientemente abiertos para que libremente se juegue a la competencia entre ellos (Estados Unidos, Canadá, Gran Bretaña, Alemania, Francia, Italia y Japón, principalmente)
El capital internacional impone sus condiciones y la economía mundial predomina sobre las economías nacionales. Los organismos multilaterales, al servicio de este capital supranacional, inventan el cuento de que por culpa del cierre y protección de mercados, los aparatos productivos se habían "aperezado" cayéndose la productividad de los factores (capital y trabajo). Claro que esta manifestación de baja en la productividad era cierto pero ha sido discutible que su causa haya sido la economía cerrada; por lo que algunos analistas afirman que no tanto como para obligar la apertura de las economías; pues existen otros mecanismos que permiten elevar la productividad y modernizar la tecnología sin recurrir a este modelo. Por eso, para resignarse, es mejor recordar la teoría de Rosa Luxemburgo acerca del Imperialismo y decir que gracias a la globalización y la apertura de las economías nacionales, no habrá otra guerra mundial como las dos ocurridas en este siglo.
El terreno en los países subdesarrollados estaba abonado para que los organismos multilaterales como el BIRF, el BID y el FMI impusieran sus directrices a favor del capital internacional. En muchos países antes tercermundistas, como en Colombia, el esquema de Estado construido para el modelo anterior, había caído en un nivel de descomposición que casi lo había deslegitimado. Un Estado centralista y burocratizado, se había vuelto lento, politiquero, corrupto e ineficiente, no tanto porque sea ley general que la administración pública ser ineficaz, sino porque el régimen político, en el caso colombiano derivado del Frente Nacional, el clientelismo había conducido la administración a niveles de inefectividad que habían hecho perder su credibilidad ante la sociedad civil.
Era por lo tanto momento oportuno para proponer cambios de fondo, como salida a una situación que la opinión pública ya no toleraba. Se propuso el cambio de Constitución Política y con ello la gran oportunidad para adecuar la estructura del Estado a los nuevos requerimientos del ordenamiento económico mundial. Una Constitución con normas orientadas a la libre empresa, a la reducción del tamaño del Estado, a la introducción de todas las actividades incluidas las sociales al del juego del mercado y a la posibilidad de convertir en negocio y empresa hasta los más restringidos campos de los servicios sociales.
Con la nueva constitución surgen también nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Se borra la frontera de "lo público" y "lo privado" y la responsabilidad de la carga del desarrollo se comparte entre ambas partes.
Antes, cuando existía la Constitución de 1886, el concepto de Estado era aquel que en 1948 Samuelson llamó el "Estado social", cuando hace referencia al papel del Estado en la economía, el cual se le conoce como Estado Social Benefactor, y separa sus actividades en cuatro clases diciendo que "…la cuarta clase de actividades del Estado, enormemente ampliada desde 1930 y que continuará aumentando en el futuro; a saber: los gastos sociales, con los que el Estado proporciona poder adquisitivo a los necesitados o a los que lo merecen, sin esperar que le presten ningún servicio a cambio de ello. (…) ya que nuestro moderno sistema de gobierno se califica a veces de Estado social". y más adelante remata la nota diciendo que "En pocas palabras, diremos que, entre las actividades del moderno Estado social, hay que incluir, junto con los programas de transferencia, la redistribución de renta ocasionada por el diferente trato fiscal que otorga a los distintos grupos sociales" [2]
En la carta del 86 se notan artículos que claramente expresan el marco conceptual que señala este autor: La vieja constitución del 86 en su artículo 2º dice que "La soberanía reside esencial y exclusivamente en la nación…", en el artículo 19º que "La asistencia pública es función del Estado…", en el artículo 41º dice que "…La enseñanza primaria será gratuita en las escuelas del estado, y obligatoria en el grado que señale la ley…". En el artículo 32º dice que "…la dirección general de la economía estará a cargo del Estado" y que este "intervendrá" en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados. También el mismo artículo establece que el Estado "intervendrá" para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, todo con el propósito de conseguir la justicia social y en particular el mejoramiento armónico e integrado de las clases proletarias.
Con ello vemos el tipo de Estado que existía antes de 1991. Expresamente definido como un Estado "interventor" (art. 32), la obligación de la asistencia social y la carga gratuita de uno de los principales servicios sociales, nos muestra un ente asistencialista que tenía bajo su responsabilidad la tarea de responder por las "clases proletarias" (art. 32) para que dentro del desarrollo económico el objetivo principal fuera la "justicia social".
Dice Víctor Manuel Moncayo[3]que durante buena parte del siglo XX en el mundo se vivió una fase en la historia económica, a la que "…corresponde por consiguiente, una particularidad funcional del Estado, que se ha asociado a las expresiones Estado-Bienestar o Estado interventor o Estado keynesiano, para expresar de una u otra manera como su rasgo principal es una particular participación en las condiciones materiales de la producción, ya sea en el terreno de la fuerza del trabajo, a través de la fijación del marco jurídico de la relación laboral, la contribución a la reproducción mediante el suministro de bienes o servicios o la colaboración de su producción (salario indirecto), y la institucionalización de la contractualización del valor salarial (convenciones colectivas y salario mínimo) en función de las condiciones de productividad…".
Después de 1991, la Constitución Política se refiere a temas diferentes. En el artículo 1º dice que Colombia es un Estado social, sí, pero "de derecho". En el articulo 3º dice que "La soberanía reside exclusivamente en el pueblo…", en el artículo 2º establece los fines esenciales del Estado señalando que este ente debe "promover" la prosperidad general y "garantizar" la efectividad de los derechos, "facilitar" la participación de todos en las decisiones que afectan la vida económica, "asegurar" la vigencia de un orden justo; pero no dice que el Estado debe intervenir con el propósito de conseguir la justicia social como lo anotaba la anterior carta. En el artículo 48º la norma dice que la seguridad social es un servicio público y que el Estado ampliará progresivamente la cobertura, pero con la participación de los particulares; en el artículo 67º dice que el Estado es responsable de la educación, pero con la sociedad y la familia y que este servicio será gratuito en las instituciones del Estado, pero "… sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos" y en el artículo 68º anota que "Los particulares podrán fundar establecimientos educativos".
En el artículo 333 la norma define que "La libre competencia es un derecho" y que el Estado "impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica". En el artículo 334º anota que el Estado "intervendrá" en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes y en los servicios públicos y privados para racionalizar (pero no para planificar) la economía ni para lograr el desarrollo integral, sino con el fin de conseguir la distribución equitativa de las "oportunidades" entre los habitantes. Es decir, para que cada uno, por su cuenta, se rebusque aprovechando las ocasiones que se le presenten con el apoyo del Estado. En el mismo artículo se establece que este ente "intervendrá" para dar pleno empleo a los recursos humanos pero no a los recursos naturales y, ya no como antes con el fin de que el desarrollo económico tenga como objetivo la justicia social, sino para asegurar que todas las personas tengan "acceso efectivo" a los bienes y servicios básicos, de conformidad con la igualdad de derechos que tiene cada uno.
Al respecto dice el mismo conferencista citado (hoy rector de la primera universidad del país): "En los últimos tiempos, la reorganización del funcionamiento de los Estados, señala como tendencias principales la intervención del Estado exclusivamente a solicitud o por demanda de los particulares; el sometimiento de la acción pública a la aprobación y evaluación permanentes de la ciudadanía; la realización de las tareas de decisión, ejecución, control y evaluación conjuntamente con el sector privado; el interés estatal por las decisiones privadas de inversión que tienen relación con su gestión y, sobre todo, la sujeción de las decisiones públicas de asignación de recursos a la validación directa o indirecta por la comunidad"
Con lo anterior vemos que las relaciones Estado-sociedad civil son diferentes a partir de 1991 y que como esas diferencias son de carácter constitucional, se convierten en factores determinantes de la operación del Estado y la organización y papel de la sociedad civil.
Ahora la responsabilidad del desarrollo social es compartida entre los dos estamentos y la gestión no se refiere a políticas gubernamentales o políticas oficiales sino que se refiere a "Políticas Públicas" donde la co-gestión entre estado y sociedad civil es requisito obligatorio si se quiere avanzar con éxito en los procesos de mejoramiento de la calidad de vida de la población. La oferta de servicios para el desarrollo puede ser indistintamente ofrecida por el Estado o la sociedad civil y en consecuencia el Estado y el sector de inversión privado quedan de igual a igual para competir también en el terreno de las oportunidades a las que se refiere la constitución.
La competitividad es argumento esencial en todo el engranaje socioeconómico la cual invade las distintas esferas de la vida social incluido los servicios antes monopolio del Estado. Se requiere entonces un aparato competitivo que demuestre su capacidad de eficiencia y eficacia para poder desempeñar con decoro su papel de conductor de la organización social. Su credibilidad y aún su legitimidad, se basan en la capacidad de ofrecer una gestión pública orientada a resultados mesurables en los impactos ocasionados en la población civil.
Al borrarse la frontera entre lo público y lo privado, las políticas gubernamentales o políticas oficiales pierden su mérito. Ahora el predominio lo tienen las "políticas públicas" donde conjuntamente intervienen población civil y Estado tanto en su ejecución, como en la definición y la contribución de recursos para su financiamiento. El manejo de la cosa pública bajo los cánones del viejo Estado burocratizado se vuelve anacrónico y con ello surge la necesidad de introducir nuevos paradigmas que soporten las técnicas de gestión de políticas y administración del Estado y los servicios sociales.
Como se trata de trasladar los esquemas administrativos de la concepción weberiana del Estado a los dictámenes del sistema de mercado, los principios que rigen la administración de la empresa privada que ya es experta en estas lides, son los más recomendables. El concepto de gerencia que si bien con el tiempo ha venido evolucionando, es por lo menos, adecuado para tener en cuenta dentro del proceso que se le ha llamado de "modernización del Estado" que no es otra cosa que su adecuación a los paradigmas derivados de la corriente neoliberal del pensamiento económico. Con ello queda abierta la puerta para la introducción de los conceptos sobre gerencia social.
CAPITULO II
EL CASO COLOMBIANO
No es tema central de este escrito establecer la fecha exacta desde cuando se comenzó a hablar de gerencia social en Colombia, pero sí es importante tener en cuenta lo ocurrido después de 1991 cuando se proclamó la constitución política vigente, la que ha aportado los principales argumentos para introducir el concepto en nuestro medio y justificar el trato que se le ha venido dando en distintos espacios de la vida nacional, lo que podemos observar examinando los planes de desarrollo nacional expedidos dentro del marco normativo de la nueva carta, o sea los que corresponden a los períodos presidenciales a partir de 1994.
Con fecha 2 de junio de 1995, el congreso de la república aprueba la Ley 188 por medio de la cual se expide el plan de desarrollo nacional con denominación "El Salto Social", la cual según el artículo primero, tiene como objeto "… orientar la acción del Estado y de la sociedad civil hacia el crecimiento integral de la persona humana y el desarrollo solidario de la comunidad colombiana." En el artículo 14 se incluyen las estrategias denominadas "del buen gobierno" y entre las seis que presenta, el numeral tres señala la de "Mejoramiento de la Gestión Pública".
El capítulo nueve (9) del documento anexo a la ley y que hace parte integral de la misma, se dedica al tema del buen gobierno con el argumento de que "Colombia atraviesa una de las etapas más dinámicas de su historia en la modernización de sus instituciones y de su vida política" porque con la Constitución de 1991 se ampliaron e innovaron las formas tradicionales de gobernar y hacer política. "La descentralización, la participación ciudadana y el mejoramiento continuo de la gestión pública son los elementos más importantes de esta dinámica, que constituyen una contribución fundamental para la construcción del nuevo ciudadano." (pag. 281)
El plan relaciona el buen gobierno y las condiciones derivadas de la carta, con una mayor eficacia y eficiencia en la acción del Estado, con una relación más directa y transparente entre el Estado y la sociedad civil de modo que los problemas y necesidades de la gente puedan fluir hacia las instancias gubernamentales y con ello mejorar la capacidad de respuesta del Estado en términos de soluciones a las necesidades de la población y considera que con la implantación de principios gerenciales en los diferentes sectores de la administración pública, "… tanto la sociedad civil como el gobierno pueden aprender a mejorar de manera sistemática sus papeles en el desarrollo del país."
La tercera estrategia o sea la de gestión pública, anota que el gobierno introducirá modificaciones conceptuales, procedimientales e institucionales en las actividades del Estado para crear una nueva visión de la gestión pública especialmente dirigida al cumplimiento de sus objetivos sociales. Seis acciones son contempladas bajo este propósito a saber: a) Creación de conceptos y categorías estratégicas, b) Asignación clara de responsabilidades, c) Coordinación inter e intrainstitucional, d) Evaluar para aprender, e) Capacidad técnica e innovación en el Estado y f) Gerencia Social.
Dice el texto que la política social depende de la capacidad de gestión de las entidades públicas y privadas responsables de su ejecución y define la gerencia social como "… el conjunto de conocimientos que permite conducir una institución a la obtención de metas determinadas de desarrollo social mediante el uso eficiente y racional de sus recursos." Agregando que para el éxito de "El Salto Social", es relevante fortalecer dichos conocimientos por parte de quienes se encargan de la implantación de los programas o proyectos sociales.
El programa formulado para la implantación de la gerencia social se concentra en siete acciones a saber: a) incentivos a la implantación del sistema nacional de evaluación de resultados de la gestión pública en las entidades del sector social a nivel nacional y territorial; b) organización de formas no jerárquicas de coordinación inter e intrainstitucionales y sectoriales, como son las redes institucionales y de servicio; c) difusión de técnicas que permitan la formación de consensos para incorporar y encauzar la participación de la sociedad civil en el diseño, ejecución y evaluación de los programas y proyectos; d) adopción de formas de implantación adaptativa y no programada; e) promoción a la excelencia en la gestión del desarrollo social, que involucre la difusión permanente de alternativas de gestión, de experiencias especiales en diferentes sectores y de indicadores sobre la evolución del desarrollo social a nivel nacional y territorial; f) evaluaciones periódicas y sistemáticas de gestión social basadas en encuestas de satisfacción de usuarios; y g) apoyo a proyectos específicos de mejoramiento de gerencia social a través del Fondo de Inversión Social.
En ejecución del plan de desarrollo, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), aprobó el Documento No. 2790 del 21 de junio de 1995 denominado "Gestión Pública Orientada a Resultados" que pretendía incorporar un cambio conceptual y operacional en la administración del Estado basándose en dos aspectos fundamentales: la gestión integral con participación ciudadana y la capacidad institucional de los organismos y entidades gubernamentales. En el segundo aspecto sobre la capacidad institucional, incluyó el apoyo al mejoramiento de las prácticas administrativas y procesos donde contemplaba la promoción y capacitación para la Gerencia Social.
Decía que para el sector social, esta estrategia articula los esfuerzos públicos y privados para mejorar la gestión de la política social y consideraba procesos permanentes de producción de materiales de divulgación para la promoción del tema. Anotaba que con el apoyo del Instituto para el Desarrollo Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y las ONG nacionales o internacionales y con la participación de la Escuela superior de Administración Pública (ESAP), se ejecutaría un programa de capacitación para la gerencia social con los siguientes componentes: a) Formación de gerentes sociales públicos y privados en todos los niveles de la gestión de la política social; b) Interlocución con diferentes instancias del Estado y organizaciones de la sociedad civil para sensibilizarlas respecto a los desafíos de los sectores sociales y a las prioridades sociales nacionales, departamentales y municipales; y c) Diseño y difusión de herramientas para la gerencia social en todos los niveles de la administración pública y privada. Agregaba que el programa promovería el mejoramiento de la calidad de los servicios sociales y que a través del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología se promovería la investigación sobre diseño y aplicación de alternativas e instrumentos para la gerencia social.
El 17 de enero de 1996, se aprobó el Documento CONPES No 2831 denominado "Profundización del Plan de Desarrollo para el año social" cuyo capítulo VII estableció los instrumentos para la ejecución de los programas sociales refiriéndose a dos temas: la unificación de mecanismos y procedimientos para el acceso al Sistema Nacional de Cofinanciación y la gerencia social. Sobre este último anotaba que se requiere contar con cuadros técnicos capacitados en diseño de política y gerencia social, que se requiere contar con conocimientos del instrumental moderno, que se requiere contar con visión integradora del desarrollo social y económico y propuso crear un programa de capacitación en diseño de políticas y gestión social. Adicionalmente propuso crear un programa de capacitación en el diseño de políticas sociales y gestión social y estableció que el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la Consejería Presidencial para la Política Social (CPPS) diseñarían un programa integral de gerencia social que defina los contenidos estratégicos, los instrumentos y los mecanismos operativos necesarios para la puesta en marcha de programas de capacitación dirigidos a los mandos medios en los departamentos y municipios, como directos responsables de los programas sociales.
Indagando en la Consejería acerca del programa señalado por el CONPES, encontramos que este no se elaboró. Habiéndose iniciado el trámite correspondiente y recién establecidos los procedimientos de enlace entre las dos entidades, se presentó un cambio en la persona que ocupaba el cargo de Consejero Presidencial para la Política Social y el nuevo funcionario adoptó otras acciones y orientó las operaciones de la Consejería por otras rutas.
Un acuerdo inicial entre la CPPS y el DNP para la aplicación de la medida impartida por el consejo en relación con la gerencia social fue el de tramitar otro documento Conpes que se refiriera específicamente a la Gerencia Social. Tanto la Consejería como el DNP estuvieron de acuerdo en primera instancia que era conveniente establecer directrices especiales sobre la materia a nivel de CONPES, por cuanto la gerencia social había sido tratada en dos documentos anteriores pero como parte de otros temas. Se inició entonces un proceso entre las dos entidades para elaborar la propuesta de documento que se llevaría al consejo, lo que finalmente no ocurrió hasta el final de dicho período de gobierno.
No se conoce a ciencia cierta cuáles fueron los verdaderos motivos que impidieron prosperar el trámite del Documento CONPES sobre gerencia social. Lo cierto es que funcionarios de las dos dependencias realizaron algunas reuniones para ponerse de acuerdo en el contenido del documento y se cruzaron escritos en borrador sobre los puntos de vista de cada uno de cuya lectura se extraen deducciones sin duda interesantes, que muestran las diferencias de criterio entre las partes y el debate que se asomó fugazmente en las esferas del alto gobierno.
En los documentos del DNP se observa claramente el contenido neoliberal y la asimilación de la línea recomendada por los organismos internacionales (BID, BIRF, FMI), mientras que en los documentos de la CPPS la posición es diferente. Sin embargo, ambos coinciden en que el desarrollo de la gerencia social es una necesidad que responde al estado caótico de la administración pública y la obligatoriedad de aplicar las normas constitucionales principalmente en lo que se refiere a las relaciones Estado-sociedad civil, a la efectividad del Estado y la a descentralización administrativa.
No es posible hacer afirmaciones veraces acerca del motivo de las posiciones del DNP al respecto; pero podríamos entender o comprender no sólo esta sino muchas determinaciones del organismo de planificación nacional, si tenemos en cuenta las palabras de Consuelo Ahumada acerca del perfil y las actividades de los funcionarios del DNP cuando dice que " El papel de los tecnócratas del Departamento Nacional de Planeación también ha sido notorio en lo que respecta a enfrentar la crisis social, o más bien, a encubrirla". No conocemos los argumentos de Ahumada en sus apreciaciones sobre el papel de los tecnócratas respecto a la situación social y los lectores podrán compartirla o no, pero no podemos desconocer la lógica de sus comentarios cuando dice que "Los tecnócratas han sido descritos como individuos con un alto nivel de formación académica especializada, que desempeñan cargos de poder importantes en organizaciones grandes y complejas tanto del sector privado como del público. Su papel en su proceso de toma de decisiones políticas y económicas en Latinoamérica no es nuevo. La novedad introducida por la era de la globalización ha sido la irrupción de un número creciente de individuos con formación académica de alto nivel en las posiciones de poder de los países de la región. Estos tecnócratas constituyen la médula de la élite neoliberal. Si bien los políticos tradicionales continúan ejerciendo alguna influencia, se han visto cada vez más desplazados por ese sector, por lo que la implantación del nuevo modelo de desarrollo ha descanzado en lo fundamental en este tipo de expertos." Más adelante agrega que "los tecnócratas aparecen como portadores de un conocimiento absoluto de la moderna ciencia económica, desechando cualquier posible alternativa de análisis. Toda crítica al modelo es rechazada de antemano, con el argumento de que esta proviene de la ignorancia o del interés oculto en promover intereses particulares" [4]o también la también la posición en contra del neoliberalismo es catalogada como retardataria y obsoleta porque esta doctrina se asocia con el postmodernismo, según se deduce de las palabras de Daniel Castellanos cuando refiréndose a la situación colombiana de comienzos de 1999 y a las críticas al modelo vigente que hacen sus opositores, anota que "….lo lamentable de esta crisis es que los dinosaurios, que deben estar enterrados, ahora se sienten con el derecho de condenar a quienes no han sido capaces de resolver el desastre que las piezas de museo causaron."[5]
Como es bien conocido, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han ejercido decisiva influencia en las políticas nacionales de los países latinoamericanos y para ello "… se valieron de economistas y tecnócratas nativos, capaces, no sólo de poner en práctica las reformas, sino también de reunir el apoyo popular para la agenda del consenso.",[6] nombre que se le dio al producto de la conferencia realizada en Washington en noviembre de 1989 organizada por el Instituto para la Economía Internacional (IIE) y que identificó los aspectos que sirvieron de base para definir las reformas de política económica que se debían aplicar en Latinoamérica, las que incluyen disciplina fiscal recortes al gasto público, reforma tributaria, liberalización financiera, tipo de cambio más competitivo, liberación del comercio, inversión extranjera directa, privatización de las empresas estatales, desregulación y protección a los derechos de propiedad, todo bajo la premisa ciega que el libre mercado es la clave del desarrollo económico.
Para la doctrina neoliberal la concepción sobre la política social es la misma tradicional en el sentido de que ella se dedica a aliviar las condiciones de vida de los más pobres; pero difiere en que afirma, que la manera de hacerlo no es cargándole la responsabilidad al Estado sino porque bajo el concepto de Estado social de derecho todos por igual deben tener las mismas oportunidades de modo que el papel del Estado es facilitar el empoderamiento para que los pobres sean más competitivos porque la razón de su pobreza radica en que no tienen capacidad para aprovechar las oportunidades y salir de la pobreza. Para el efecto, es necesario fortalecer su capital humano y de esa manera preparar a los pobres para tener éxito y salir de la pobreza mediante la inyección de educación y salud, insumos básicos para la fabricación de capital humano.
Con estas apreciaciones, verdaderas o falsas, es fácil comprender el texto de un escrito borrador elaborado por un asesor de la Unidad del Desarrollo Social (UDS) del DNP, como propuesta para el documento CONPES, cuando dice sobre la gerencia social que "El objetivo general, es el de desarrollar e implantar mecanismos gerenciales a corto y largo plazo, con el fin de modernizar y fortalecer las instituciones de los sectores sociales de educación y salud tanto a nivel central como territorial, para alcanzar una mayor agilidad, eficacia y eficiencia en la gestión de los planes y programas de cada uno de los sectores.". Más adelante en el mismo documento y refiriéndose a los objetivos específicos, en uno de ellos se anota que "Impulsar el diseño y operación de sistemas de información en los sectores de educación y salud, dentro de un marco institucional descentralizado, como condición necesaria para aplicar instrumentos de gestión y hacer una gerencia moderna y de calidad."[7].
Por su parte los documentos de la Consejería Presidencial para la Política Social muestran un enfoque diferente. En uno de ellos titulado "Desarrollo de la Gerencia Social. Propuesta sobre el documento CONPES", dice que "El desarrollo social se refiere a la calidad de vida promedio de la población y esta al grado de correspondencia entre necesidades humanas y satisfactores de las mismas, de modo que los propósitos políticos deben orientarse a mejorar dicha correspondencia."[8] Considera lo social como "….todo aquello inherente a las condiciones naturales de la vida de la especie" y propone que son actividades del sector social y en consecuencia objetivos de la gerencia social, las que pertenecen a los sectores o se relacionan en sus campos de acción, con los fenómenos sociales de abastecimiento alimentario, y consumo básico, vivienda, saneamiento básico, salud, educación, recreación y deporte, derechos ciudadanos, seguridad pública, seguridad social, participación comunitaria, tradición o identidad cultural, unidad familiar, solidaridad y apoyo comunitario.
Como podemos ver a partir de los dos documentos, ambos borradores de trabajo, una de las diferencias entre las dos entidades del gobierno fue en la definición de lo social y probablemente este fue uno de los motivos que obstaculizó el trámite del documento conpes.
Conocimos también por consulta a asesores de la Consejería, que esta dependencia de la Presidencia de la República reconocía la jerarquía del DNP y su papel como secretaría técnica del consejo, razón por la cual siempre estuvo en disposición de acogerse a las decisiones del departamento administrativo. Por tal motivo, la consejería nuevamente envió al DNP otra propuesta modificando su posición y buscando una salida intermedia. Esta entidad se obstinaba a no aceptar que el Documento CONPES se limitara exclusivamente a educación y salud. Aceptó que no se adoptara un paradigma de desarrollo humano para definir los sectores sociales, pero propuso de todas maneras incluir dentro del objeto de la norma, además de los dos propuestos por DNP, otros que retomó de los mismos documentos y publicaciones realizadas por Planeación Nacional.
En el punto 3 de ese segundo documento que se identifica con el mismo nombre, dice que en materia de los social, si se toma Capital Humano lo social es educación, salud y bienestar familiar tomando un texto de la página 6 del libro "El Salto Social". Citando la página 7 de este libro, dice que si se toma Capital Social, se deben tener en cuenta el Capital Conocimiento que incluye el capital humano y el conocimiento científico y tecnológico, además de la infraestructura, el medio ambiente y el capital cívico e institucional. Más adelante cita de la página 6 del Documento CONPES sin número del 16 de abril de 1997, que "las cifras del gasto social incluyen educación, salud, seguridad social, vivienda, agua potable y las estrategias de empleo y capacitación para el trabajo", para finalmente concluir como propuesta, "…que la Gerencia Social se refiera a los sectores de; educación, salud, bienestar familiar, seguridad social, vivienda y agua potable".[9]
La otra diferencia entre las propuestas de las dos entidades gubernamentales que también se deduce de los dos documentos borrador analizados, se refiere a la unidad operacional objeto de la gerencia social o lo que también le podríamos llamar el campo de acción del esquema gerencial. Observando el manejo del tema que se ha hecho en Colombia, escuchando conferencistas y expositores o teniendo en cuenta los programas académicos sobre la materia, vemos que el nombre "gerencia social" se utiliza con dos connotaciones: una desde el punto de vista microeconómico, es decir cuando la unidad operacional es una empresa, y otra desde el punto de vista macroeconómico, es decir cuando la unidad operacional es un conjunto o número plural de empresas agrupadas sectorialmente o con criterios territoriales.
De las mismas citas textuales anotadas en los párrafos anteriores, podemos deducir que el DNP enfocaba la gerencia social con sentido microeconómico mientras que la CPPS lo hacía con sentido macroeconómico.
Otros hechos acaecidos en el país durante el lapso de tiempo analizado fue el proyecto de capacitación en gerencia social. Sobre este dice un documento de informe de avance de la Consejería Presidencial para la Política Social, que "Las discusiones entre el DNP, la CPPS y el INDES-BID han logrado acuerdos sobre los objetivos del proyecto y las actividades preliminares de lo que busca ser un proceso de capacitación de largo plazo." (Informe de Avance del Proyecto de Capacitación en Gerencia Social para Colombia, diciembre de 1995, página 3)
El proyecto fue formulado con doble objetivo: "… a) Contribuir a la formación de una masa crítica de recursos humanos en diferentes niveles del gobierno y b) propiciar un conocimiento más profundo de la demanda de capacitación en los sectores sociales y la identificación de estrategias efectivas y áreas de entrenamiento ajustadas a la situación del país, como insumo para un programa nacional continuo en materia de gerencia social." [10]
En ejecución de dicho proyecto, entre el 11 y el 13 de diciembre de 1995 se realizó en la ciudad de Santafé de Bogotá el seminario "Hacia nuevos modelos de Gerencia Social para Colombia " organizado conjuntamente por la Consejería Presidencial para la Política Social, el DNP y el INANDES-BID. Con los siguientes objetivos: "-Generar conciencia entre los participantes sobre las limitaciones de los modelos tradicionales de gerencia de las políticas sociales. -Discutir elementos de un nuevo modelo de gestión social en el contexto del desarrollo colombiano. –Identificar las necesidades prioritarias de capacitación y asistencia técnica de nivel nacional y territorial en materia de gestión de políticas sociales con el fin de aportar al diseño del Programa de Capacitación en Gerencia Social para 1996."[11]
La funcionaria del INDES-BID responsable del proyecto para Colombia, hizo algunas apreciaciones evaluativas sobre el evento de la siguiente forma:
" La reacción general de los participantes fue muy positiva. Hubo muchas solicitudes de dar continuidad a los esfuerzos de capacitación, particularmente para extenderlos a diversas poblaciones objetivo y para dar entrenamiento sobre herramientas útiles para el mejoramiento de la gestión de la política social."
"Los grupos indicaron reiteradamente la necesidad de articular y coordinar la gestión entre los diversos niveles del gobierno. También señalaron la importancia de una mejor coordinación con los diferentes actores de la sociedad civil."
"Los grupos indicaron grandes necesidades de capacitación, particularmente para que los gestores de la política social aplicaran mejores criterios en el uso de instrumentos y herramientas de gestión para adecuar el lenguaje y el raciocinio aplicado en el diseño de la política social. Recomendaron que futuras iniciativas de capacitación deben enfatizar el tema de diseño de política social. Plantean que hace falta capacitación en herramientas y destrezas para el diseño y gestión de la política: investigación aplicada, comunicación, negociación y técnicas de promoción y gerencia de procesos participativos."
De los informes citados se desprende que dicho proyecto fue bien recibido, acorde a los requerimientos del país y con orientación adecuada, que arrancó como todo en el país, con buena potencia, pero luego se diluyó y no se sabe a ciencia cierta por qué ocurrió esto. Lo cierto es que con el cambio de orientación de la Consejería Presidencial para la Política Social los efectos son los que acabamos de anotar.
El proyecto en mención en una de las recomendaciones del informe de avance de diciembre de 1995 decía que "Una conclusión insistente de los grupos de trabajo del seminario nacional (Diciembre 1995) fue la necesidad y conveniencia de involucrar a centros universitarios y ONGs de carácter regional en el desarrollo del Proyecto." [12]
Fue la época en que el tema se puso de moda y en el concierto universitario nacional a principios de 1997 se ofrecían 47 programas de postgrado relacionados con el tema (44 especializaciones y 3 maestrías) de los cuales cuatro (4) tenían nombre genérico sobre gerencia social y el resto se referían a temas específicos de los sectores sociales pero todos con el nombre "gerencia". Treinta y seis instituciones de educación superior estaban metidas en la empresa cuyos programas se localizaban en Santafé de Bogotá, Neiva, Tunja, Ibagué, Montería, Sincelejo, San Gil, Medellín, Pasto, Cartagena, Pamplona, Cali, Bucaramanga, Santa Marta, Barranquilla, Barrancabermeja, El Socorro Santander, Fusagasugá Cundinamarca y Armenia. Los primeros se refieren a los programas de: Gerencia Pública del Instituto de Ciencias de la Salud de Medellín, Gerencia de Desarrollo Social de EAFIT en Medellín, Gestión Gerencial de las Universidades de Cartagena y Central de Bogotá y Gerencia Social de ESAP, Universidad Javeriana, Corporación Simón Bolivar y Universidad Antonio Nariño.
A finales de 1997, la Consejería Presidencial para la Política Social nuevamente removió el tema de gerencia social. Convocó a los cinco Corpes y les propuso adelantar conjuntamente una estrategia de promoción del tema en las entidades territoriales. En principio, los entes de planificación regional atendieron la convocatoria dando respuesta positiva, pero luego únicamente el Corpes de Occidente mantuvo su interés por el tema hasta el final del período de gobierno.
En ejecución de la propuesta de promoción, la primera reunión de carácter técnico determinó que ante los diferentes enfoques conceptuales sobre el tema, para fines de promoción en las entidades territoriales lo primero que se debía hacer era definir un esquema conceptual unificado el cual se promocionaría en todos los departamentos con el mismo lenguaje; luego diseñar una estrategia para el efecto. En este sentido, en noviembre de 1997 se realizó en la ciudad de Bogotá y con el auspicio de la CPPS, un taller para diseñar el esquema a promocionar y la respectiva estrategia. Al evento asistieron además de la Consejería y los cinco (5) corpes, representantes de DNP, ESAP, Departamento de la Función Pública, Red de Solidaridad, Dirección para la Equidad de la Mujer, de los departamentos de Bolivar, Boyacá, Cauca, Risaralda y Valle y el municipio de Medellín.
Al respecto dice la introducción del documento "Lineamientos para la Gerencia Social" difundido por la CPPS, que como fruto de dicho evento se produjo este documento "… logrado a través de un intenso y rápido proceso de concertación entre las diferentes entidades de gobierno que tienen a su cargo un papel activo en algún componente de la Gerencia Social. Dicho documento, pretende plantear un primer acuerdo conceptual e interinstitucional sobre el concepto y la práctica de la Gerencia Social en Colombia". Se destacan en dicho escrito, la inclusión de una definición de gerencia social y los conceptos de "desarrollo social" y "desarrollo humano" sobre los que hablaremos más adelante.[13]
La estrategia para el trabajo territorial adoptada en el evento, consistía en conformar equipos departamentales mulsectoriales y multidisciplinarios para que estos se encargaran de difundir el tema en su territorio y promover la implantación de los instrumentos adoptados para el efecto, así como brindar la correspondiente asesoría a los municipios con el mismo fin.
Según un documento que reposa en los archivos de la CPPS con el título "Promoción de la Gerencia Social en Colombia. Informe de Actividades", dice que "Con el fin de preparar un grupo humano que se encargue de promocionar la Gerencia Social en cada departamento, se realizaron los eventos de inducción y capacitación de la siguiente manera "[14] y a continuación presenta los detalles donde se encuentran que se realizaron cinco (5) seminarios-talleres con intensidad de 24 horas cada uno en las localidades de Armenia, Barranquilla, Bogotá, Medellín y Popayán, donde participaron funcionarios de las entidades de planeación departamental, educación, salud, saneamiento básico y el ICBF, en número de ciento cincuenta (150) de los departamentos de Guajira, Magdalena, Atlántico, Bolivar, Córdoba, Sucre, Cesar, Norte de Santander, Santander, Boyacá, Cundinamarca, Meta, Casanare, Tolima, Huila, Nariño, Cauca, Valle, Quindio, Risaralda, Caldas y Antioquia.
Consultando con algunos de los funcionarios departamentales de Huila, Cauca, Boyacá, Meta y Cundinamarca asistentes a la capacitación, vemos que se suponía y se esperaba que estos grupos territoriales realizarían alguna actividad en el sentido programado aprovechando la coyuntura de la elaboración de los planes de desarrollo territorial, pero siempre con el acompañamiento de la Consejería y/o el Corpes; no obstante este proceso no se dio, de modo que al verse los equipos solos e insuficientemente preparados, los procedimientos departamentales no se efectuaron, la expectativa creada se frustró y la estrategia de promoción prevista no llegó a su finalidad.
No se desconoce la buena intensión de los CPPS en matera de gerencia social; pero como sucede muchas veces en este país, los procesos se inician pero no se terminan.
Otro evento que vale la pena resaltar de las realizaciones sobre el tema en Colombia, es el que se llevó a cabo en Medellín en el mes de marzo de 1997.
Organizado por las Gerencias Sociales de Medellín, organismo adscrito a la alcaldía de la municipalidad, se realizó el "Simposio Internacional sobre Gerencia Social" en el que participaron expositores de Argentina, Chile, Ecuador, España, México y por supuesto de Colombia. Uno de los puntos de la programación fue la presentación de la experiencia de Medellín ejecutada por los organizadores del evento.
El modelo de esta ciudad se basa en cinco áreas de intervención: estructura administrativa y funcional apropiada, procesos sociales zonales, caracterización de las formas de pobreza y focalización de usuarios para proyectos de inversión social, proyectos sociales integrales y metodologías de evaluación cualitativa y concertación intersectorial, interinstitucional y comunitaria. Se sustenta en los principios de transparencia, equidad, legalidad, pertinencia, coherencia, consistencia, sostenibilidad, calidad, eficiencia, eficacia y efectividad.
Sin duda los avances logrados en esta ciudad dejan enseñanzas importantes que cualquier estudioso del tema está obligado a consultar, tanto porque constituyen una experiencia práctica como porque obedece a pautas e iniciativas extraídas de la propia realidad colombiana. La Alcaldía de Medellín ha editado algunas publicaciones donde se consigna la experiencia, libros que bien merecen tomarse como fuentes de consulta para el conocimiento del caso y el estudio del tema.
A comienzos de 1999 el gobierno del período 1998-2002 no se había pronunciado en concreto sobre el asunto; pero de la lectura del Plan Nacional de Desarrollo "Cambio para construir la paz" se deduce que si bien este gobierno no utilizará las mismas denominaciones, sí contemplará argumentos similares para la gestión de políticas públicas porque las condiciones aún son las mismas en el país y los propósitos del plan obedecen a respuestas de igual contenido.
En el capítulo II que se denomina "Hacia un Estado viable y participativo" incluye estrategias que buscan también la efectividad del Estado, la participación y el compromiso social y por lógica consecuencia, el fortalecimiento de la descentralización que significa empoderar al alcalde. Dice que mediante la reglamentación de la ley 489 del 29 de diciembre de 1998, se harán reformas en áreas tales como el diseño, y puesta en marcha de programas de eficiencia, supresión y reducción de trámites, implantación de sistemas de desarrollo administrativo, consolidación de instrumentos de evaluación de resultados, entre otros, es decir, conceptos que van asociados a los principios que durante el gobierno anterior se incluyeron bajo el tema de la gerencia social. Hay que esperar la expedición de estos decretos para ver el enfoque utilizado.
CAPITULO III:
CONCEPTOS FUNDAMENTALES
Si estamos haciendo referencia al tema de la Gerencia Social, la conceptualización básica obligadamente debe referirse a dos aspectos centrales: qué es gerencia, por una parte, y qué es lo social. por la otra. Pues tradicionalmente ambas expresiones han sido suficientemente difundidas, pero las connotaciones para este caso no son las mismas.
3.1.- LA GERENCIA
Según en diccionario técnico de administración, el gerente es el individuo que dirige un grupo de personas miembros de una organización. El concepto históricamente ha estado directamente asociado a la organización empresarial privada, principalmente de carácter industrial, donde cogió fuerza en razón a que esta unidad microeconómica ha venido paralela al desarrollo del sistema capitalista, donde el mecanismo de mercado determina el funcionamiento económico y la competencia se convierte en un motor que impulsa las decisiones en las unidades que lo integran, razón que justifica la existencia de los gerentes. Por eso, dicen, que en la URSS cuando tenía sistema económico planificado centralmente, no había gerentes.
Si bien el capitalismo viene desde la segunda mitad del siglo XVIII, es apenas a principios del siglo XX cuando la gerencia se convierte en una institución. Tal vez porque para esta época el mercado se vuelve más complejo y más amplio, la dirección de las unidades microeconómicas se reviste de mayor importancia y le surge la necesidad de incorporar procedimientos con mayor sustento técnico. Recordemos los avances tecnológicos del final del siglo XIX, la penetración del sistema en Asia, Africa y Latinoamérica, los acontecimientos en la economía de Estados Unidos después de terminar la guerra norte-sur y su penetración en las economías de otros países, etc., hechos que propiciaron cambios en el medio ambiente económico de las empresas y las obligaron por lógica consecuencia, a modificar los parámetros en su funcionamiento. La fuerza de "los gerentes" pasa entonces a ser decisiva en el éxito de las empresas, que deben alejarse del funcionamiento inercial para entrar en un comportamiento deliberado bajo la orientación clara de generar utilidades, acumular patrimonio, crecer y expandirse.
Los primeros aportes a la construcción teórica fueron los tan mentados de Taylor y Fayol. "La administración de tareas" del ingeniero mecánico Frederick Taylor, padre de los tiempos y movimientos, así como la teoría de los principios de la administración del francés Henry Fayol, fueron conceptos que al principio de siglo se consideraban de avanzada y por mucho tiempo constituyeron la fuente de conocimiento para los responsables de dirigir las empresas.
Durante doscientos años las organizaciones empresariales principalmente del sector secundario, se fundaron y se construyeron sobre la base de los planteamientos de Adam Smith quien en 1776 escribió "La riqueza de las naciones" y ahí sentó las bases de lo que ha sido el sistema capitalista que funciona con el mecanismo de mercado donde oferta y demanda imponen sus determinantes a los que tienen que someterse todos los actores económicos incluidas las organizaciones empresariales. Describiendo una fábrica de alfileres este filósofo y economista inglés se dio cuenta de que la tecnología de la revolución industrial por esa época iniciada con el invento de la máquina de vapor, había creado oportunidades para que los fabricantes aumentaran la productividad y así redujeran el costo de los bienes. Recurriendo a la modalidad de división del trabajo y especialización, Smith encontró que utilizando los mismos recursos humanos y materiales, se podría elevar y magnificar la producción total disminuyendo los costos unitarios de productos que al llevar al mercado se hacían más competitivos, cubrían mayor proporción de la demanda y por supuesto generaban mayor utilidad al empresario.
Por ello, productividad fue el tema de preocupación de los directores de firmas y el buen gerente era quien más elevara esta variable de la organización empresarial. "Durante muchos años se hizo administración teniendo en cuenta sólo los procesos internos de las organizaciones y por ello la gerencia se esforzaba en seguir los principios tradicionales de la administración: previsión, organización, dirección, planeación, control, coordinación, jerarquización, etc., y en mejorar la productividad total de la empresa con la utilización de técnicas para la planeación de tareas, tales como la de los tiempos y movimientos y con todo lo que en general se denomina la administración científica o los principios de la administración. El objetivo de la misma consistía en incrementar la productividad."[15]
El interior de la empresa era el campo esencial de la gerencia y la máquina el principal recurso. El ser humano era secundario catalogado inclusive como apéndice de la máquina y la producción masiva y estandarizada una razón permanente para la toma de decisiones. La organización estructural montada con base en organigramas piramidales y sustentada en funciones por dependencia y cargo, eran argumentos sólidos para una buena gerencia. Decisiones verticales sustentadas en el pensamiento del jefe eran práctica cotidiana y norma que facilitaba el control organizacional.
Pero con el tiempo los conceptos fueron cambiando en la medida que las condiciones macroeconómicas así lo exigían y algunas empresas fueron innovando sus conceptos y aplicándolos particularmente con resultados satisfactorios, haciendo que estos se difundieran hacia otras empresas y generalizándose tendencias y escuelas hasta conformarse una gama amplia de técnicas, todas con éxitos puntuales en muchas empresas pero con fracasos en otras donde también se aplicaron. Morales (1990) cita la siguiente lista: "La teoría Y o de la motivación individual de Douglas Mc Gregor (1960); el desarrollo organizacional de French y Bell (1973); la teoría Z de Ouchi (1982); la administración por objetivos de Kurt Lewin; los círculos de participación y, en general, la llamada teoría de las relaciones humanas, con exponentes como Abraham Maslow, Chris Argyris, Rensis Likert, Víctor Vroom, Robert Blake y Jane Mouton (1970), los profesores Herzberg, Robert, Mc Clelland y recientemente Thomas Peters, Robert Waterman (1986) y William Ouechi. La planeación estratégica de Fred David, Jean Paul Sallenave (1986), La guerra de la mercadotecnia y el posicionamiento de All Ries y Jack Trout (1988-89) y muy recientemente la planeación globalizada o la globalización de la economía…" [16]más todo lo que ha surgido después del año en que el autor escribió dichas notas, como La Reingeniería de Hammer y Champy (1993).
Por supuesto, con los cambios en el ordenamiento económico mundial ocurridos después de 1980 y la modificación de las reglas de juego para los empresarios lo mismo que las alteraciones en los factores condicionantes del éxito empresarial, los paradigmas sobre la gerencia también cambiaron. La nueva era obliga a dejar de pensar hacia adentro de las empresas y a mirar hacia fuera. Los norteamericanos, por ejemplo, que disfrutaron su temporada de hegemonía durante la segunda postguerra, tuvieron que comenzar a preocuparse por sus competidores japoneses, alemanes, y otros, los cuales a la vez se volvieron factores determinantes de su éxito y que se encontraban en el mercado o sea en el exterior de su negocio. Los compradores o clientes, antes con importancia relativamente baja para los productores, ahora, en razón a la ampliación de la oferta y con posibilidades de escoger, se vuelven importantes y constituyen otro factor de éxito empresarial que también se encuentra en la parte exterior de la firma. Su comportamiento como clientes se modifica relevando su importancia e imponiendo sus condiciones a los oferentes, con lo que obligan a ser objetivo fundamental en cualquier labor gerencial.
Al respecto anotan Hammer y Champy: "Los clientes individuales, sean consumidores o firmas industriales, exigen que se les trate individualmente. Esperan productos configurados para sus necesidades, entregados según programas que estén de acuerdo con sus planes de manufactura o con sus horarios de trabajo, y condiciones de pago que les sean cómodas. Individual y colectivamente, una serie de factores han contribuido a desplazar el equilibrio de poder de mercado del productor al consumidor."
"Las expectativas de los consumidores se fueron a las nubes en los Estados Unidos cuando los competidores, muchos de ellos japoneses, irrumpieron en el mercado con precios más bajos en combinación con productos de mejor calidad. Después, los japoneses sacaron productos nuevos que los estadounidenses no habían tenido aún tiempo de sacar al mercado, o quizá ni lo habían pensado. Es más: los japoneses hicieron todo esto con niveles de servicio que las compañías tradicionales no podían igualar. Esto era producción en serie y algo más: calidad, precio, selección y servicio."[17]
La gerencia entonces, además de los viejos principios de producción en serie, masiva estandarizada y con división de trabajo para lograr productividad y bajo costo unitario, tiene otras preocupaciones: calidad para satisfacer al cliente, bajo precio para competir, diversidad para escoger y servicio para adecuarse a las necesidades del comprador. Es decir, la gerencia es una labor que requiere del profundo conocimiento del entorno y de la correcta interpretación de sus variables.
Los fenómenos exteriores a la empresa, los que se encuentra en el escenario del mercado son los temas a manejar por la gerencia. Ahora la gerencia no se realiza encerrado en la oficina mejor decorada de la empresa haciendo cálculos sobre el rendimiento de los factores internos, sino indagando, conociendo, comprendiendo, asimilando, interpretando, eludiendo o aprovechando las circunstancias que se viven en el entorno; un entorno donde convergen muchos actores y por lo tanto es permanentemente cambiante, donde las condiciones se modifican para todos con ritmos acelerados que obliga a ser flexibles y ágiles a las organizaciones empresariales.
La gerencia hoy requiere de mucha información oportuna y veraz; de sagacidad y astucia para afrontar las dificultades; de creatividad e ingenio para formular las soluciones; de contacto permanente con el mundo exterior a la empresa. Dice Drucker que "Hoy lo importante es salir de la compañía y estar fuera lo suficiente para poder sacar conclusiones manteniéndose apartado. Cuando todo lo que tiene que ver con la compañía –mercados, tecnologías, canales de distribución y valores– está en el fermento del cambio, esperar en la oficina hasta que los informes lleguen al escritorio del ejecutivo puede ser demasiado tiempo."[18]
Pero como los cambios ocurridos en el mundo no sólo han afectado a las industrias privadas sino a todos los actores, las apreciaciones que acabamos de examinar sobre el tema gerencial hay que hacerlas extensivas a todos loa agentes que participan en la organización. El caso es que ahora todos esos principios se tienen que aplicar también en las empresas de servicio y en las del Estado y aún en la administración central del mismo.
Si ya no existe diferencia entre lo público y lo privado y si las oportunidades para los ciudadanos de que habla la Constitución se traducen en competencia libre en el mercado, los principios de la administración privada que fueron concebidos para leyes de mercado, son tema obligado para todos los agentes independientemente de que su propietario sea Estado o sociedad civil. Así las cosas, corresponde a la gerencia de los servicios sociales aprovechar las oportunidades y derrotar las amenazas que se presentan en el mercado, utilizando las potencialidades con que cuenta la organización para lograr los objetivos de coberturas, calidades y volúmenes necesarios para la estabilidad y el crecimiento financiero de la empresa.
3.2.- LO SOCIAL
3.2.1.- GENESIS
Para pensar en lo social, al decir del Materialismo Histórico tenemos que remontarnos hasta el origen mismo del Modo de Producción Capitalista. Si bien a lo largo del tiempo el término ha tenido diversas connotaciones, es a partir de la comprensión de la esencia del tipo de sociedad que vivimos, que podremos llegar al núcleo del concepto de lo social.
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