La Gerencia Social en Colombia (página 4)

El DNP-UDS-DIOGS en el SISD se refiere a los indicadores compuestos sobre calidad de vida. Aquí incluye el Indice de Condiciones de Vida (ICV) y dice que este indicador facilita el establecimiento de prioridades y urgencias en los departamentos y municipios porque "…se logra comparar con él, la calidad de vida en que estos se encuentran y contrastar el bienestar y desarrollo con el resto del departamento.". También anota en la metodología del ICV, que se seleccionaron 12 variables "… determinantes de la calidad de vida de la población…" según la teoría del bienestar y la práctica. Vemos entonces que el marco conceptual utilizado es el de la citada teoría (Teoría del Bienestar). Al agrupar las doce variables en cinco factores los resultados fueron: educación, capital humano y su potencial frente al mercado de trabajo, calidad de la vivienda, acceso y calidad de los servicios, tamaño y composición del hogar.

Una larga tradición en economía dentro de la teoría del bienestar es considerar el bienestar social en función del bienestar individual considerando que el primero es la sumatoria del segundo, además de las necesidades que la colectividad en su conjunto tiene como la continuidad de la vida humana, por ejemplo (Azqueta 1994). Así, los factores individuales de la persona humana entran a jugar un papel importante y por lo tanto se deben tener en cuenta cuando se examina el fenómeno social de calidad de vida. En este caso cuando habla de "la vida humana" se está entrando el tema al campo natural, biológico, ya que "lo humano" se refiere a la especie biológica del homo-sapiens y como tal, se introducen factores dentro de las necesidades humanas, que no son creados por el cerebro o el raciocinio humano sino por las leyes de la naturaleza.

Con base en las anteriores apreciaciones tendríamos que precisar un argumento que nos permita definir el gasto social sin caer en situaciones dubitativas o imprecisas. Y de esa manera corregir el grado de abstracción que deja la norma legal cuando se refiere a "bienestar general" y a "calidad de vida". Para el efecto, una salida que recoge elementos de todas las consideraciones descritas anteriormente (jurídicas y conceptuales) es el de recurrir a la Constitución Política y asociar las necesidades humanas a los derechos individuales, básicos en el Estado Social de Derecho, consagrados en el Título II de la carta y que tienen relación directa con las necesidades humanas.

Si tomamos el Título II de la CP, y hacemos la comparación con la lista de necesidades del modelo de Max-Neef, vemos la siguiente interacción:

Una alternativa de solución puede ser dividir el gasto público social en dos componentes: uno que podríamos denominar "básico" (los que están expresamente señalados en la norma legal) y otro que podríamos llamar "complementario" (los derivados del concepto de calidad de vida)..

Un concepto simple de "calidad de vida" que recoge las apreciaciones anteriores sería: Calidad de vida es el grado de correspondencia en cantidad y calidad, entre el conjunto de todas las necesidades humanas y el paquete de satisfactores disponible para complacerlas.

En tal caso los rubros del gasto social serían:

• BASICOS

Salud

Educación

Saneamiento Ambiental

Agua potable

Vivienda

• COMPLEMENTARIOS

Protección social (seguridad social, seguridad pública, justicia)

Participación

Cultura

Recreación

Bienestar familiar

Seguridad alimentaria

Según lo anterior, conforman la demanda para la gerencia social, los requerimientos de la población en productos y servicios de: salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, seguridad social, seguridad pública, participación cultura, recreación, bienestar familiar y seguridad alimentaria.

El otro aspecto para tener en cuenta en la demanda del modelo propuesto es la integralidad humana. Por razones de la organización estructural del Estado, quien según el viejo modelo asumía la carga del desarrollo social, los servicios se brindan a la población en sentido sectorial. Cada entidad sectorial actuando independientemente, lleva a las comunidades su programas que dan respuesta parcial al conjunto de individual del ser humano, limitando su impacto y el cambio en las condiciones de vida. Es necesario implantar mecanismos de operación de las entidades sectoriales que propicien la atención integral al individuo. Este es una totalidad que agrupa diferentes componentes, pero que no debe ser atendido parcialmente si se quiere lograr objetivos de desarrollo humano. Esta es, tal vez, la principal urgencia de la gerencia social, la de velar porque se mantenga la integralidad del individuo en la recepción de los satisfactores de sus necesidades.

Para aplicar los criterios sobre demanda que se han expuesto, donde la integralidad humana es factor determinante, la planificación social debe apartarse del enfoque sectorial tradicional. Para el efecto, es necesario contemplar otra forma de "segmentar el mercado" que no se refiera a los niveles de ingreso como consumidores, pero que mantenga algún criterio de homogeneidad que permita la agrupación.

En este sentido tendríamos algunas alternativas de agrupación homogénea como las siguientes:

Homogeneidad por edad: Separar la población por grupos de edad. Aquí el factor clave para determinar la homogeneidad es el tipo de satisfactor; pues siendo la misma necesidad humana, de una edad de otra en las personas difiere la cualidad del satisfactor y el peso ponderado que este tenga para su vida.

Homogeneidad por género: Separar la población por grupo sexual o sea hombres y mujeres. Si bien por normas consitucionales existe la plena igualdad en cuanto a derechos y obligaciones, por normas de la naturaleza existen diferencia entre los sexos que repercuten ocasionando variantes en algunas necesidades y las especificidades de los satisfactores requeridos.

Homogeneidad por etnias: Separar la población por grupos de las distintas razas existentes en el país. Aquí el factor clave para determinar la homogeneidad es de origen cultural, por cuanto como individuos de la especie todos son iguales, por razones culturales entre las etnias se presentan diferencias que repercuten en el tipo de satisfactor requerido.

Homogeneidad por problema especial: Agrupar la población según el tipo de problema especial que sea común al grupo. En este caso el problema puede ser de origen particular como por ejemplo la discapacidad física; o de origen colectivo como por ejemplo el desplazamiento forzoso.

Otro tema asociado a la demanda social es el de la participación. Si bien en el esquema empresarial privado que venimos utilizando para el examen del fenómeno que nos atañe la demanda es utilizada simplemente como fuente de investigación en los estudios de mercado con el fin de generar productos y servicios que tengan aceptación y en consecuencia altos volúmenes de venta, acá el papel de la demanda es más protagónico y sin duda decisivo para el éxito del modelo propuesto y su papel se realiza a través de la participación social. Casi podemos afirmar, que sin esta intervención no es posible hacer realidad los principios que estamos refiriendo.

La participación social en los procesos de desarrollo ha sido un tema importante en el último decenio. ;Los intentos por llevarla a la práctica desde 1991 son variados y los esfuerzos merecen reconocimiento, pero las satisfacciones en materia de resultados aún son discutibles.

En los casos de participación observados se nota variantes y modalidades. En algunos casos se presentan eventos que bien podríamos llamar de "participación consultiva", donde los funcionarios del Estado hacen reuniones para conocer las aspiraciones de la comunidad o la visión que ella tiene sobre la solución de sus problemas y necesidades. La mayoría de veces la decisión del funcionario no concuerda con la consulta a la comunidad.

Alternativamente podríamos considerar otra modalidad que bien podríamos denominar "participación protagónica", a través de la cual las comunidades se convierten en verdaderos protagonistas de los procesos de desarrollo. Son ellas mismas las creadoras de su propia historia y aquí la participación no se limita a que se les tenga en cuenta en la asignación de los recursos públicos. El desarrollo no se consigue únicamente con estos recursos. Se trata de una modalidad de participación donde los objetivos de desarrollo son señalados por la misma sociedad y la ejecución de las acciones necesarias para lograrlos implica su misma intervención; claro, con la conducción y la contribución del Estado.

De ello se deriva que la participación puede presentarse en una o varias de las etapas del proceso de gestión: en la formulación, en la ejecución, en el control, etc. En la mayoría de casos observados la acción se presenta en el momento de la ejecución, cuando se trata de ejecutar recursos presupuestales disponibles. Aquí se genera un conflicto entre la competencia para la toma de decisiones sobre ordenación y las peticiones de la comunidad.

Otro aspecto observado se refiere a los canales a través de los cuales se presenta la participación o sea los medios de contacto entre Estado y sociedad (considerando que la participación únicamente se refiere a la intervención de la sociedad en las decisiones del Estado). Aquí la gama también es variada se ven organizaciones por una parte y eventos por otra. La tendencia sobre organización es la conformación de organismos civiles (la mayoría con personería jurídica) que en nombre de sus asociados se presenta ante el Estado a negociar. Los eventos suelen llamarse "talleres", "mesas", etc. que constituyen los escenarios donde se realizan los contactos entre Estado y sociedad civil.

La participación bajo esta modalidad y a través de estos eventos se reviste de cierto aire gremialista, como si los intereses del Estado fueran antagónicos a los de la sociedad de modo que cada uno hala para su propio lado. Se aprecia un matiz de confrontación, de negociación, en lugar de ser una mecanismo de intervención propositiva de la sociedad para construir procesos sumando esfuerzos y recursos hacia objetivos comunes.

También es conveniente examinar la cobertura de la participación que se manifiesta mediante la representatividad de los canales de participación. El interrogante es si las ONG, gremios, representantes que asisten a las mesas o talleres, las asociaciones, etc. tienen la representatividad suficiente para convertirse en legítimos voceros de la totalidad de la sociedad?. ¿ Será acaso que la participación corre el riesgo de ser excluyente, elitista, "oligárquica" selectiva y limitada únicamente a quienes están afiliados a los organismos civiles que tienen acceso a los canales?. O será que las organizaciones y eventos garantizan el derecho a la participación a todos los miembros de la sociedad. Es conveniente considerar mecanismos de participación que permitan un "barrido" total por todo el territorio, por todos los estratos, por todas las etnias, por todos los sexos, por todas las edades, etc. para asegurar el ejercicio del derecho constitucional sin restricciones.

La calidad de la participación es otro tema en cuestión. ¿ Los representantes de la comunidad que asisten a los eventos de participación están debidamente cualificados para que su intervención en la participación social permita la aplicación del enfoque adecuado y el logro de los objetivos previstos? Además del riesgo de que los eventos conduzcan a una montonera anarquizada, también existe el riesgo de que los participantes no tengan la calificación apropiada a los requerimientos.

Corresponde a la gerencia social resolver el tema de la participación de una manera que se eviten las desviaciones respecto a los objetivos que se han presentado en la participación. Se requiere de mecanismos y escenarios donde el gerente social asegure que la demanda o sea la población, intervenga en el diseño de las políticas, en la formulación de planes, luego en la ejecución de los mismos y en el seguimiento para la evaluación y ajustes. Se ha afirmado que el mejor vehículo para resolver los interrogantes sobre participación es a través de un sistema de planificación donde se aplique el método estratégico y en consecuencia los sujetos planificadores son los mismos sujetos pasivos receptores de los productos resultantes del proceso.

D) LA OFERTA SOCIAL

La oferta social está constituida por el conjunto de unidades productoras y distribuidoras de los bienes y servicios que contienen los satisfactores correspondientes a las necesidades incluidas en la demanda del modelo. En la oferta están incluidas empresas de los sectores público, privado y mixto y todas las formas de organización de la sociedad civil siempre que tengan como misión contribuir a la solución de las necesidades sociales ya sea con producción o comercialización de bienes, o con la prestación de servicios, los que se refieren a la satisfacción de las necesidades seleccionadas para conformar la demanda.

Hacen parte de la oferta los sectores institucionales que agrupan estas unidades productoras, distribuidoras y prestadoras de servicios. En consecuencia, están involucradas dentro de la Gerencia Social y comprometidas con sus principios, los organismos sectoriales de:

• Los que trata la ley 100 de 1993

• Los que trata la ley 115 de 1994

• Los que trata la ley 99 de 1993

• Los que intervienen en la solución de agua potables

• Los de fomento, contrucción y financiación de vivienda y su infraestructura básica (acueducto alcantarillado, vías, electrificación, comunicaciones)

• Los que se encargan de la seguridad pública

• Los que promueven la participación social

• Los que fomentan la identidad cultural y las artes y defienden el patrimonio cultural

• Los que fomentan el deporte y la recreación y brindan servicios de esparcimiento

• Los que velan por la unidad familiar y el derecho de familias

• Los que intervienen en el abastecimiento alimentario

Este conjunto de organismos o empresas públicas y privadas es el objeto de intervención por parte del gerente social. Es ante quien ejerce el liderazgo, donde introduce la coordinación y la cooperación, donde aplica los consensos y concertaciones, donde aplica los conceptos de multiinstitucionalidad y gestión intergubernamental.

La oferta agrupa la disponibilidad de recursos socialmente disponibles para la generación de los bienes y servicios que conllevan los satisfactores requeridospor la demanda . Al decir de Max-Neef, algunos de los siguientes son ejemplos de los satisfactores que van incorporados a la oferta:

Subsistencia: Salud física, salud mental, alimentación, abrigo, descanso, procreación.

Protección: Cuidados, solidaridad, seguridad social, derechos, familia, morada.

Afecto: Autoestima, generosidad, amor, amistad, familia, mascotas, caricias,

Entendimiento: Lliteratura, maestros, educación, comunicación, estudio, escuelas

Participación: Derechos, afiliaciones, opinión, asociación, partidos, vecindad.

Ocio: Humor, tranquilidad, juego, espectáculos, fiestas, diversión, tiempo libre.

Creación: Imaginación, audacia, inventiva, habilidad, destreza, talleres, ideas.

Identidad: Pertenencia, símbolos, hábitos, costumbres, valores, historia, compromiso.

Libertad: Autonomía, voluntad, rebeldía, tolerancia, igualdad de derechos.

La pregunta obligada para la oferta es: ¿ Cuáles son los bienes y servicios que deben producirse y/o distribuirse para llevar los satisfactores descritos a la totalidad de la población?

Indistintamente los satisfactores pueden llevarse dentro de un bien o servicio o dentro de otro. Es el caso por ejemplo de los satisfactores alimentarios que pueden ofrecerse a través de un producto o a través de otro con precio de mercado diferente, calidad diferente o con empaque diferente. Otro ejemplo es un satisfactor de diversión que se puede ofrecer a través de un servicio o de otro diferente.

Los tipos de satisfactores que la comunidad demande y los bienes o servicios que se utilicen para su transporte, dependen de las condiciones culturales. O al decir del Materialismo Histórico, de la ideología dominante. Por ejemplo un satisfactor de abrigo puede obtenerse con diseño y construcción extranjera (un par de zapatos importados de Italia) o autóctona (un par de alpargatas elaboradas en cabuya por los indígenas). Ambos bienes desempeñan la misma función desde el punto de vista de la satisfacción de la necesidad; pero por razones de idiosincrasia, el individuo humano puede requerir un artículo o el otro.

Parte de los problemas de la oferta está en resolver como integra el paquete de satisfactores que se lleven al mercado, los cuales en libre juego de oferta y demanda, son los que la demanda exige debidamente influenciada por los patrones culturales predominantes. Pero mediante intervención deliberada del Estado a través del modelo de gerencia social propuesto, es posible accionar dichas fuerzas y propiciar consumos de mercancías diferentes como por ejemplo las de origen nacional. En un momento cuando la propensión al consumo de artículos importados es tan elevada como consecuencia de la variable "gustos y preferencias del consumidor" de la función demanda, con graves consecuencias para la balanza de pagos del país, la intervención del Estado bajo el esquema gerencial que se propone, puede ser una contribución de algún significado para alterar los condicionantes de la demanda agregada del país y favorecer la industria nacional.

El gran reto para la oferta de la gerencia social es trascender la sectorialidad y abordar su tarea con enfoque suprasectorial, respondiendo a la integralidad humana principalmente o con otra alternativa metodológica.

No se ha difundido suficiente literatura que aclare y amplíe el concepto de suprasectorialidad. Esto da lugar a que surjan interpretaciones y enfoques diferentes, lo que obliga a adoptar un concepto para unificar los términos sobre los que se desarrolle la propuesta metodológica.

La tradición en la gestión sectorial es que los factores determinantes de la programación y las decisiones se ubican al interior de las instituciones. El punto de partida en los procesos de planificación esta demarcado en la dotación de recursos humanos, financieros y materiales, de los que disponen las entidades. Los programas se diseñan desde el interior de la empresa y la programación se condiciona a la capacidad operativa de la institución.

La gerencia moderna de la empresa privada se refiere a métodos diferentes. Aquí el punto de partida es exterior y del manejo del entorno dependen las decisiones directivas. Luego se busca la manera de acondicionar internamente la organización para responder a los requerimientos que la situación externa impone.

El enfoque de suprasectorialidad que se propone es una analogía de la gerencia moderna. Se trata de que un conjunto de entidades sectoriales, simultáneamente y en coordinación, adopten procedimientos de programación y toma de decisiones a partir de las condiciones exteriores, que en este caso son las mismas para todas las entidades que conforman el conjunto.

Adicionalmente, además de ubicar en el exterior de la entidad el punto de partida y los factores que condicionan la programación y las decisiones, los principios constitucionales de efectividad del Estado, que obligan un manejo orientado a generar impactos positivos en la vida social, generan otra característica en la gestión suprasectorial: en el entorno, donde están el punto de partida y los condicionantes de la programación y las decisiones, se encuentra también la población con sus necesidades.

En tal sentido, es a partir de las características de la población objetivo que se definen los términos de la programación y la toma de decisiones. La integralidad humana se convierte en un centro de convergencia del conjunto de entidades y esta misma integralidad define las condiciones externas que determinan los procesos simultáneos de planificación para todas las instituciones y sectores involucrados. La integralidad humana entendida como la concepción del ser humano en una sola totalidad que encierra un conjunto de necesidades que requieren, todas simultáneamente, de atención y satisfacción mediante el uso de bienes y servicios.

La coordinación interinstitucional entonces, se realiza sobre el sujeto pasivo quien como punto de convergencia de la acción institucional, permite la autonomía e independencia operativa pero basada en los lazos impuestos en la etapa de formulación. Con ello se logra que el diagnóstico para todas las entidades sea el mismo, la formulación se realice simultáneamente mediante trabajo en equipo (interinstitucional) a través de programas y proyectos de tecnologías múltiples, y ejecución y operación se realicen mediante coordinación entre las mismas entidades.

Otra alternativa metodológica que permite aplicar los mismos fundamentos en la coordinación se refiere a tomar como punto de partida o lugar exterior, un mismo problema o problema común existente en la población como por ejemplo una epidemia, un desastre, etc. Igualmente, dicho problema se constituye en el punto de convergencia de todas las entidades y a partir de él montar todo el proceso de gestión.

Otra alternativa metodológica puede ser tomando como punto de partida o factor exterior con funciones de punto de convergencia para la acción institucional, una meta de cambio en el sujeto pasivo como por ejemplo la reducción de la tasa de mortalidad, la elevación de la cobertura de un servicio, etc. Los esfuerzos de las entidades, el ordenamiento de la coordinación y la complementariedad, se canalizarían hacia el cumplimiento de la respectiva meta y a partir de ahí se implantaría el proceso de gestión suprasectorial.

.D) EL MARKETING SOCIAL

El marketing para la gerencia social se refiere al suministro a la población de los bienes y servicios que contienen satisfactores de las necesidades humanas. Es el procedimiento mediante el cual los bienes y servicios llegan a la población ser usados en el consumo, después de haber partido del punto donde se producen o generan y haber hecho el recorrido por el mercado

El marketing está constituido por el conjunto de mecanismos y procedimientos y todos los accesorios de infraestructura, apoyo y complemento, que se aplican para atravesar la ruta comercial y espacial a través de la cual se llevan al consumidor final los bienes y servicios derivados de la operación de las unidades que componen la oferta.

La finalidad es que toda la población independientemente del grupo o estrato al que pertenece, tenga acceso a los satisfactores que requiere para mejorar su calidad de vida y en este sentido avanzar en el logro del desarrollo humano.

Están incorporados dentro del marketing de la gerencia social:

a) Todos los mecanismos que favorecen la aplicación de sus principios o fundamentos entre los que se encuentran:

• Los de lograr la participación de la sociedad civil en la gestión de políticas públicas;

• Los de facilitar la composición multiinstitucional en la oferta;

• Los de propiciar la conformación de grupos poblacionales en la demanda;

• Los de propiciar consensos y acuerdos en la oferta

• Los de propiciar la interacción Estado-sociedad civil en concertación;

• Los de contribuir a la cohesión de la sociedad civil entre sí;

• Los de promover la comunicación social y facilitar la orientación "macromunicipal";

• Los de construir la identidad de la comunidad y el compromiso con la municipalidad;

• Los de lograr la concientización y la sensibilización de todos los actores que participan en la empresa;

b) Todos los mecanismos propiamente de contacto entre la oferta y la demanda o los canales por donde llegan los satisfactores a los individuos entre los que se encuentran:

• Trámites o procedimientos de acceso a los programas de servicio social que realizan las entidades del Estado

• Procedimientos operativos de las empresas privadas que brindan servicios sociales

• Operación de los establecimientos (oficiales y particulares), de distribución o comercio mayorista y detallista de los bienes que satisfacen las necesidades básicas de la población.

c) Todos los mecanismos que contribuyen a la movilización social para la cogestión de políticas públicas como son:

• Programas de comunicación social para el desarrollo

• Celebración de pactos sociales, consensos y concertaciones

• Escenarios y espacios de consenso y concertación

• Organizaciones sociales para la ejecución de programas, solución de problemas comunes o alcance de metas

En resumen, el marketing de la gerencia social está estrechamente ligado a los mecanismos de coordinación interinstitucional y a los de movilización social para buscar la concertación entre el Estado y la sociedad civil en la cogestión de políticas públicas.

En el caso de los bienes, los procesos de comercialización que deben realizarse para que estos lleguen al consumidor, deben tener una concepción con sentido social; y en el caso de los servicios, los procedimientos para la relación directa entre el prestador y el usuario, también deben estar basados en el criterio del valor y dignidad del usuario.

Aquí dos aspectos son fundamentales: la concepción del "cliente" y la calidad en los productos y los servicios.

Como estamos en un modelo analógico, el fenómeno conocido se refiere al cliente para hacer referencia al individuo que compone la demanda el cual en este caso toma una connotación diferente. Alternativamente, la denominación puede ser de: ciudadano, beneficiario, usuario, consumidor o administrado como lo llaman en España, pero en ningún caso "cliente" así para efecto de los principios gerenciales la persona humana se revista de esas características.

Para los efectos de la presente propuesta, se denominará USUARIO al sujeto pasivo de la gerencia social. En cuanto a la calidad, que se define como la capacidad de un bien o servicio para satisfacer los requerimientos de un mercado, en este caso debe basarse en las especificidades de la necesidad humana a la que va dirigido el bien o servicio.

Pero es recomendable tener en cuenta siempre, que alto porcentaje de los satisfactores son de origen cultural y por lo tanto susceptibles de cambio sin que se altere su valor respecto a la necesidad. El marketing, como medio de contacto entre la oferta y la demanda, tiene alguna capacidad para intervenir en los patrones culturales que definen los satisfactores y contribuir a los cambios derivados de los procesos de planificación.

La planificación, en este caso participativa, es el primer paso en la operación del marketing; pues si se busca que la oferta responsa consecuentemente a los requerimientos de la demanda, es a través de la participación como esto se ha de hacer posible.

Casi todos los procesos de marketing tienen tres componentes principales: la investigación de mercados, las ventas (preventa, venta y postventa) y la publicidad. En el caso que estamos tratando, el primero se sustituye por un estudio de necesidades o un estudio socioeconómico con el fin de detectar objetivamente las verdaderas necesidades de la población para dar respuesta consecuente, ojalá a través de un sistema de planificación participativa; el segundo se refiere a la pertinencia de la respuesta tanto en cantidad, cualidades, oportunidad y localización para la entrega de los bienes y servicios al usuario; y la tercera, a la movilización social para que se facilite la multiinstitucionalidad y el uso correcto de los bienes y servicios por cuenta de los usuarios.

En todos los casos, los procesos de marketing deben orientarse a implantar sistemas sustitutivos de las fuerzas del mercado, con el fin de evitar que sean estas las encargadas de regular la asignación de los satisfactores de las necesidades básicas de la población, de modo que deliberadamente se intervenga para que la distribución social de los bienes y servicios, se realice con criterios de racionalidad humana.

El marketing de la gerencia social es el componente del modelo donde se manifiesta la filosofía propuesta. Si hemos dicho que la gerencia social es un medio para aliviar los efectos socialmente negativos del libre funcionamiento del mercado mediante la interferencia a sus fuerzas (oferta y demanda) para garantizar la irrigación de bienes y servicios a toda la población sin distinguir ubicación económica o espacial, es a través de la distribución social o comercialización donde más se facilita este propósito. Por lo tanto los instrumentos para realizar la gerencia social son ante todo, instrumentos de marketing de políticas públicas. De ahí que los instrumentos de información, de comunicación social, de planificación, de organización, de administración de que trata el capítulo siguiente, son todos en su conjunto medios para hacer el marketing, es decir medios para garantizar el acceso equitativo de toda la población a los bienes y servicios con los cuales le será posible mejorar su calidad de vida y en consecuencia avanzar en el desarrollo humano.

CAPITULO V:

ÌNSTRUMENTOS PARA LA GERENCIA SOCIAL

El capítulo cuarto muestra las características que tiene el modelo de gerencia social propuesto para Colombia, que podría ser eficaz para la gestión de una política social orientada a las necesidades sociales que hacen parte del desarrollo humano y a la vez evitando que sus soluciones caigan a merced exclusiva de las leyes del mercado. Ahora es necesario definir los instrumentos requeridos para llevar a la realidad los términos anteriormente definidos. La pregunta es: ¿ Cómo instaurar en Colombia un esquema de gestión de políticas públicas con base en los planteamientos anotados en el capítulo anterior ?

5.1.- NECESIDAD DE INSTRUMENTAR

El puente entre el sujeto y el objeto que permite el contacto directo entre el aparato institucional y la realidad existente para que el marco conceptual no se limite al campo de las ideas sino que se traduzca en hechos tangibles capaces de propiciar los cambios requeridos en la situación social mediante impactos de fácil evidencia, necesita medios con los cuales las entidades ejecuten la acción y en este caso apliquen los principios gerenciales en la gestión del desarrollo social.

El alcalde municipal y su equipo de gobierno necesitan disponer de un conjunto de herramientas aplicables en la gestión de la política pública, las cuales lleven en su esencia los propósitos definidos para el funcionamiento del Estado. Son los instrumentos a través de los cuales se realice la operación, los cuales se inscriben en los campos de la información, la planificación, la comunicación social, la administración pública y la organización institucional

De otro lado, es necesario tener en cuenta las dificultades y limitaciones que tiene la aplicación de la gerencia social en Colombia. Esto hace que sea obligatoria la adopción de un conjunto de herramientas capaces de superar las dificultades y sobrepasar las limitaciones para que la conceptualización sea viable.

Bernardo Kliksberg, Coordinador del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social del BID, en el Primer Congreso Interamericano del CLAD en Rio de Janeiro (noviembre de 1996), hablaba en una ponencia sobre "la agenda de problemas de la gerencia social" y entre ellos anotaba varios que para nuestra opinión, sólo se pueden afrontar a partir de la efectividad de los instrumentos.

Decía el ponente que "Practicarla requiere ante todo pasar del enfoque prescriptivo usual en gerencia en otros campos, a un enfoque esencialmente heurístico" o sea donde es necesario "…construir conocimiento a través del ensayo y error…", lo que implica creatividad, ingenio y con ello mecanismos que permitan aplicar estos criterios. También hacia referencia a la sostenibilidad de los programas que tienen existencia mientras están recibiendo apoyo, " … pero que después de un período de haber finalizado la cooperación prestada, fracasan finalmente, porque no ha habido un aporte a su autosustentabilidad.". El otro problema señalado es el de la incidencia del medio ambiente en el funcionamiento efectivo de los programas sociales, donde es necesario tener en cuenta otros elementos del entorno entre los que destaca "… el medio ambiente político en el que les va corresponder actuar, el perfil demográfico de la población a asistir, los patrones culturales prevalentes y su posible compatibilidad o incompatibilidad con las propuestas de acción que el programa entraña, la historia particular de la comunidad asistida, sus experiencias anteriores en esta materia y las capacidades de articulación y organización comunitaria preexistente". El carácter interorganizacional fue también citado por el conferencista según consta en la publicación respectiva, donde dice que "Se trata de ver entonces como se gestionan conjuntos de organizaciones y sus interacciones". Cómo se puede superar el problema de las acciones no transparentes ya que suele ocurrir que "… tras la superficie se están desarrollando diversas disputas subterráneas…". y también que los gerentes sociales tienen que "… alcanzar las metas organizacionales, en medio de presiones diversas de diferente índole", por todo lo cual es necesario "… crear espacios favorables a la participación activa de la comunidad asistida…" y también implantar mecanismos de seguimiento y evaluación con "…metodologías adecuadas que junto a las dimensiones cuantitativas, den cuenta de aspectos cualitativos. Al mismo tiempo los sistemas de medición deben estar funcionando en tiempo real, para que sus productos puedan ser incorporados a la toma de decisión gerencial". "Los programas sociales deben contar con la transparencia "… que debe ser activa y debe garantizar la escrupulosidad de la operación". Como la gerencia social "… significa en la práctica cotidiana enfrentar singularidades como entre otras las enunciadas, no es una operación organizacional tubular, sino otra de índole diferente, mucho más fluida y de composición interorganizacional".

Como se puede ver en las apreciaciones de Kliksberg, la necesidad de instrumentar para el caso que nos atañe, no es solamente un problema de puente entre el sujeto y el objeto, sino que además los instrumentos deben cumplir otra serie de requisitos que seguramente en el medio colombiano se vuelven más difíciles.

Se busca entonces en esta propuesta identificar instrumentos que sean viables en nuestro medio; que permitan de verdad pasar del discurso al hecho y que tengan la capacidad de superar las diversas presiones que se oponen a cualquier intento de cambio en las estructuras operacionales y en los esquemas de gestión de políticas públicas.

5.2.- PROPUESTA SOBRE INSTRUMENTOS

5.2.1.-LA INFORMACION

Cualquier proceso gerencial que conlleva toma de decisiones, implica la necesidad de información para tener los criterios de la decisión; por eso, el primer instrumento para establecer el modelo de gerencia social es el de la información.

En el país no existe cultura de la información y esta tradicionalmente se ha manejado con el método de las tablas estadísticas basadas en censos, conteos y mediciones rigurosas. Como consecuencia, se ha generado una información incompleta, parcial pero sobre todo desactualizada y por eso no es adecuada para la toma de decisiones. El uso principal ha sido más para que los estudiantes realicen sus trabajos académicos que para la toma de decisiones. Por eso los gobernantes territoriales no le conceden importancia por cuanto para ellos no es de utilidad.

En un documento de trabajo elaborado en la DIOGS-UDS-DNP que reposa en la Secretaría de Planeación del Cauca, se encuentra un diagnóstico sobre la situación de la información en Colombia, en el que, entre otras características, se encuentran las siguientes afirmaciones: La información no es consecuente con las políticas y planes de desarrollo; los datos son fragmentados, de baja calidad y desactualizados; los datos no satisfacen las necesidades regionales y locales sino que se orientan a satisfacer los requerimientos del nivel central; hay muchos sistemas de información dispersos; algunos son sofisticados, complejos y con poca utilidad práctica; se utiliza alto volumen de información mucha de ella sin tener en cuenta los objetivos y el alcance del sistema; se confunde un sistema de información con un sistema computacional y por eso se condiciona el montaje del sistema de información a la adquisición de equipos de hardware; no se establecen necesidades y disponibilidades reales con base en consultas a los productores de datos y consumidores de información; no se incluyen mecanismos de retroalimentación para que la información retorne a los productores y se comprometan a mejorarla; no se ofrece para todos los niveles geográficos y jerárquicos según la escala de toma de decisiones; está centralizada y con ello se concentran grandes volúmenes de datos que retardan los procesos, la hacen inoportuna y sin disposición para los entes locales; no hay estabilidad y continuidad en los recursos destinados a los sistemas; las fuentes, instrumentos y datos no están adecuados a las necesidades de planificación y seguimiento; los esquemas son antiguos y no corresponden a las necesidades presentes.

Lo que se propone en los instrumentos identificados es dar una respuesta a ese diagnóstico y aplicar los ajustes y correctivos necesarios para modificar la situación, de modo que la propuesta sea útil en el proceso gerencial. Para el efecto, se debe contemplar el cumplimiento de las siguientes condiciones:

A) TIPO DE INFORMACION

Se trata de aplicar el método de indicadores a cambio del de las tablas estadísticas. Este permite alcanzar los objetivos señalados, o sea hacer de la información una herramienta útil en la toma de decisiones (ágil, oportuna y veraz).

Los indicadores son expresiones cuantitativas que representan acontecimientos reales y sirven para verificar relaciones que muestran el comportamiento o las tendencias de los fenómenos que se quieren estudiar, en este caso los que se relacionan con las necesidades sociales y las respuestas de oferta a estas mismas necesidades. "El término indicador empezó a usarse en la literatura estadística y económica en el sentido de una cifra que expresa sintéticamente una magnitud significativa de un fenómeno. Con frecuencia se le da la acepción de una cifra que refleja fenómenos o circunstancias que no han sido captados o cuantificados directamente. Y en ciertos contextos se distinguen de otras estadísticas por su grado de elaboración: porque son cifras derivadas de los datos primarios, en la forma de índices, tasas u otras medidas".[42] Lo cierto es que para los fines que se buscan dentro del contexto de la gerencia social en Colombia, es la modalidad de información que más se acomoda a las circunstancias.

En el campo de lo social, durante los últimos decenios el concepto de indicador ha venido tomando especial importancia y para ello se ha utilizado la expresión "indicadores sociales". Dice un documento del DNP que "A finales de los 60 y comienzos de los 70 entidades oficiales y agencias internacionales llevaron a cabo proyectos buscando desarrollar las ideas básicas de los indicadores sociales. En 1969 el Departamento de Salud, Educación y bienestar de los Estados Unidos publica Towards a Social Report, la oficina de estadísticas del Reino Unido produjo Social Trends en 1970, y muchos trabajos son elaborados sobre indicadores sociales en Francia, en el Comisariado del Plan, y en la División de asuntos sociales de la OCDE". [43]

Más adelante anota el mismo documento que "El indicador social es, pues, una medida o serie estadística seleccionada para mostrar aspectos que sean especialmente relevantes en la realidad social, de acuerdo con un propósito o interés particular. Tras cada indicador hay, pues, una justificación para tomarlo en cuenta, que puede basarse en una concepción de la realidad, en intereses o en valores. "[44]

Existen diferentes tipos de indicadores sociales, todas debidamente justificadas por sus autores. Para los fines de la presente propuesta de gerencia social, la clasificación utilizada por el DNP es perfectamente ajustada. En tal sentido consideramos cinco (5) tipos así:

Indicadores de Insumo: Los que se refieren a los recursos humanos, financieros y materiales que se destinan para buscar los objetivos y metas.

Indicadores de Proceso: Los que permiten cuantificar las acciones o procesos realizados.

Indicadores de Acceso: Los que se refieren a los factores que condicionan el acceso a los medios necesarios para satisfacer necesidades o a algún servicio.

Indicadores de Resultado: Los que permiten evaluar los resultados directos de programas y proyectos.

Indicadores de Impacto: Los que permiten verificar los cambios o modificaciones que se producen en el sujeto pasivo que en este caso es la población que se está examinando.

Por supuesto, cada uno de los tipos señalados tiene otras divisiones, según el campo donde se esté utilizando.

B) ENFOQUE SISTEMICO

• 1) Aspectos conceptuales

Para poder aplicar el modelo de gerencia social en los términos descritos anteriormente, cualquier enfoque no sirve para el manejo de la información. Con el fin de lograr los objetivos deseados es necesario aplicar el enfoque sistémico, es decir manejar la información a través de un sistema.

El concepto de sistema ha sido utilizado ampliamente y casi hoy a cualquier cosa se le llama así. Al respecto dice Bertalanffy que "si alguien se pusiera a analizar las nociones y muletillas de moda hoy por hoy, en la lista aparecería sistemas entre los primeros lugares. El concepto ha invadido todos los campos de la ciencia y penetrado en el pensamiento y el habla populares y en los medios de comunicación de masas. El razonamiento en términos de sistemas desempeña un papel dominante en muy variados campos, desde las empresas industriales y los armamentos hasta temas reservados a la ciencia pura. Se le dedican innumerables publicaciones, conferencias, simposios y cursos. En años recientes han aparecido profesiones y ocupaciones, desconocidas hasta hace nada, que llevan nombres como proyecto de sistemas, análisis de sistemas, ingeniería de sistemas, y así por el estilo."[45] No obstante, la teoría general de los sistemas " … es una ciencia general de la totalidad" que en forma elaborada sería " … una disciplina logico-matemática, puramente formal en sí misma pero aplicable a las varias ciencias empíricas. Para las ciencias que se ocupan de Todos organizados."[46]

Un sistema es un conjunto de elementos que se interrelacionan o interactúan con el propósito de lograr un objetivo. En tal sentido su aspecto más importante no son los elementos que lo componen sino las interrelaciones entre ellos. Para el caso que nos atañe, lo fundamental del sistema de información es el mecanismo de enlace entre las entidades participantes con el fin de que en las interacciones se produzca un adecuado tráfico de datos, que son los insumos de los indicadores, y de los productos resultantes (indicadores) para retroalimentar las fuentes y brindar la utilidad en materia de información.

Existen sistemas abiertos y sistemas cerrados según si las interrelaciones se presentan únicamente entre los elementos del propio conjunto o si también hay interacciones con partes externas al conjunto; pero para los fines sociales de la propuesta, otra característica del sistema es su carácter autocinérgico. El mecanismo dinamizador debe ser de tal carácter que la operación sea automática y tanto insumos como productos circulen rutinariamente en forma permanente y continua y con duración indefinida.

El hecho de proponer un sistema de información territorial, uno para cada departamento, significa que la información necesaria para la planificación del desarrollo dentro de los parámetros de la descentralización y la autonomía territorial, es única y que todas las entidades deben participar en su producción y alimentarse de la misma. Con el enfoque sistémico se corrige el problema de la dispersión, la duplicidad de tareas y los sesgos que actualmente existen. Eso sí, es necesario aclarar que: una cosa es la información necesaria para manejar autónomamente los asuntos territoriales del desarrollo (departamentales o municipales) y para tomar decisiones por parte de gobernadores y alcaldes y otra cosa es la información que se necesita para las decisiones del presidente y los ministros en el nivel nacional, o la que se requiere con el fin de decidir sobre asuntos políticos del nivel nacional o para asignar recursos de este mismo nivel o para la aplicación de normas legales de orden fiscal; así estos asuntos tengan relación con las entidades territoriales, en este caso le corresponde al DANE suministrar la información correspondiente.

2) Los subsistemas de indicadores

Para los efectos del sistema de información, es conveniente considerar las separaciones que existen en el objeto o sujeto pasivo que se va a examinar; por ello es recomendable concebir unos subsistemas separando la información para cada de acuerdo a los campos donde se apliquen los principios de la gerencia social, los cuales están definidos por las áreas de intervención de los gerentes sociales. Los funcionarios deben tomar decisiones inherentes al manejo interno de la administración pública (áreas administrativa, financiera y de gobierno), otras que tienen injerencia con la actividad económica, las que se refieren a la participación y el desarrollo social y las de gestión ambiental y de ordenamiento territorial. Con base en ello los subsistemas podrían ser:

1) Subsistema de Indicadores Sociales

2) Subsistema de Indicadores Económicos

3) Subsistema de Indicadores de Administración Pública

4) Subsistema Ambiental y territorial

C) UN CASO ILUSTRATIVO

A manera de ilustración presentamos aquí el diseño de un sistema de información que se formulado en los departamentos de departamentos de Cauca y Bolivar. Si bien a comienzos de 1999 dicho sistema no estaba operando en ninguno de los dos territorios y por lo tanto no conocemos su utilidad práctica, la concepción y el diseño propuesto es útil para los fines ilustrativos. Un resumen de la propuesta se presenta a continuación, tomado de los documentos que reposan en la Secretaría de Planeación del Departamento del Cauca

En primer lugar, define un marco teórico. Aquí se refiere a la necesidad de diseñar un sistema de indicadores dando respuesta a un modelo teórico concreto para efecto de que no sea un conjunto de índices, tasas y relaciones aritméticas aisladas de un contexto real. Para definir el marco teórico parte de un concepto de desarrollo social que se basa en el término "calidad de vida" y de ahí deriva el concepto de desarrollo social, objeto que se medirá con los indicadores.

Se inspira en el lenguaje de Max-Neef, pero hace unos ajustes de modo que si se aplica la concepción del autor, a veces se refiere a necesidades y otras a satisfactores sin distinguir unos de otros. Con base en ello elabora una lista de trece (13) necesidades individuales e invisibles que son representadas por fenómenos colectivos visibles de donde se extraen los indicadores.

segundo lugar, define unas características generales del sistema. Aquí destaca su objetivo de se herramienta para la planificación del desarrollo y se esfuerza por buscar su factibilidad señalando que puede ser de operación manula y que trabaje con la información disponible en las entidades. Define el objeto de estudio al municipio y concentra en este territorio la unidad de conteo.

En tercer lugar, establece los componentes del sistema. Aquí define las entidades participantes las acciones que demarcan las interacciones de los componentes del sistema.

En cuarto lugar, Explica como será la operación del sistema exponiendo las reglas de juego que el conjunto tendrá en cuenta para su participación.

En quinto lugar, define los indicadores. Entrega una lista de 170 indicadores clasificados por conjuntos para cada una de las necesidades humanas y sus fenómenos sociales representativos.

En sexto lugar, presenta el manual de coordinación del sistema. Aquí define como es la organización para la coordinación, los cargos que intervienen y sus funciones, las responsabilidades institucionales y un calendario anual para la operación. (VER APENDICE I)

5.2.2.- LA PLANIFICACION

El otro instrumento necesario para la gerencia social es la planificación. No es posible alcanzar algún objetivo sin planificación, menos aún cuando se trata de objetivos de satisfacción de necesidades humanas y calidad de vida.

La planificación en Colombia prácticamente se inició en la segunda mitad del presente siglo. A pesar de que desde los años veinte ya se habían realizado algunos ejercicios en materia de infraestructura, estos no tuvieron la fuerza conceptual suficiente como para destacarlos. Fue cuando, por recomendación de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), se introdujo el modelo de desarrollo de crecimiento hacia adentro a través de la industrialización por sustitución de importaciones, fueron creados el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el CONPES, cuando propiamente se introdujo la disciplina de la planificación en la operación del Estado colombiano, ya para la segunda mitad del decenio de los cincuenta.

Al comienzo la planificación se aplicó con criterios de largo plazo y con alcance macronacional, utilizando un modelo con estrategias para conducir la economía y así se mantuvo por cerca de un decenio. A fines de los años sesenta la modalidad se orientó hacia la gestión de un conjunto de grandes proyectos para luego establecer la costumbre de los "libros plan", uno por cada período presidencial. Desde 1970 se viene aplicando esta modalidad y cada presidente le coloca un nombre, edita un libro y así queda establecido el plan. Ultimamente y por mandato constitucional, el plan se ha hecho obligatorio tanto para presidente como para gobernadores y alcaldes bajo la normatividad que impone la ley 152 de 1994.

Pero para la gerencia social el tema de planificación requiere de otras consideraciones al margen de las normas vigentes y la evolución histórica nacional. Se trata de aplicar técnicas acordes con los propósitos de la gestión social efectiva y en este caso además, de conformidad con las pautas del modelo propuesto en el capítulo anterior.

A) EL METODO DE PLANIFICACION

De los casos existentes en el país se deduce que existen dos métodos básicos, pero que desde el punto de vista del enfoque gerencial propuesto, sólo con uno de ellos es posible lograr los objetivos.

Desde el comienzo y tal vez por tradición, ha sido el método llamado de planificación normativa el que ha tenido mayor utilización; sin embargo, este no es suficiente para cumplir los requisitos que se derivan de la gerencia social, como son la participación de los actores, la pertinencia entre proyectos y requerimientos, la oportunidad para aplicar los correctivos, la sencillez y agilidad metodológica, la incorporación de la sociedad civil en la ejecución de las empresas o el compromiso de todos mediante mecanismos de cogestión, la creatividad e inventiva comunitaria, etc. Más aún, cuando en los primeros años de planificación esta no arrojó los resultados esperados dejando muchas expectativas sin resolver, lo que han generado manifestaciones de incredulidad y escepticismo en muchas esferas del medio institucional. O como dice Carlos Matus, "Esa planificación normativa se ha ido distanciando cada vez más de la práctica concreta de las decisiones " porque ella tiende a "… referirse a categorías etéreas que incomunican, que no motivan y que hacen indiferentes a las personas que tienen que tomar decisiones …", [47]en contravía de los postulados gerenciales que giran precisamente en la toma de decisiones

Se necesita que en la empresa social se adopte el método de la planificación estratégica para lograr las condiciones que en esta materia impone la gerencia social. Pues no sólo porque en la gerencia empresarial moderna ha sido este método denominador común, sino, y con mayor razón, porque el objeto que se debe manejar en este caso se refiere al campo "macromunicipal", donde están incluidos un número plural de unidades microeconómicas y el escenario de convergencia del Estado con la sociedad civil.

Si tomamos en cuenta el decálogo que señala Matus para la planificación estratégica, vemos que la calificación sobre este método desde el punto de la gerencia social es acertada. Según dicho autor, las siguientes son diez consideraciones que están presentes:

• Planifica quien gobierna, quien tiene la capacidad de decidir y la responsabilidad de conducir;

• La planificación se refiere al presente y esto le da un gran sentido práctico, liberándola del sentido libresco que tuvo hasta ahora;

• La planificación es necesariamente un cálculo situacional complejo que tiene que preceder y presidir la acción concreta;

• La planificación se refiere a oportunidades y a problemas reales;

• La planificación es inseparable de la gerencia ya que la única forma de que funcione es que responda a las necesidades de quien gerencia;

• La planificación es necesariamente política por cuanto no se puede ignorar que uno de los recursos que restringen la capacidad de producción social son las restricciones de poder;

• La planificación nunca se refiere a adivinar el futuro;

• El plan es modular o sea que está compuesto de células que pueden agregarse, dimensionarse y combinarse de distintas maneras;

• La planificación vincula a todos los actores incluidos los oponentes, y finalmente,

• La planificación no manda sobre el tiempo ni se deja rigidizar por él. [48]

B) ENFOQUE SISTEMICO Y HOLISTICO

Igualmente en este campo sólo es posible aplicar el método seleccionado si se aborda el tema con el enfoque sistémico. Sólo así se cumplen los requisitos de participación de los actores, continuidad, permanencia, oportunidad, pertinencia, compromiso de todos, etc. en la tarea de planificación.

La gerencia social se puede aplicar mediante el montaje y operación de un SISTEMA TERRITORIAL DE PLANIFICACION que involucre a los niveles departamental y municipal dentro de un engranaje que también incluya a la sociedad civil.

Interpretando las circunstancias que actualmente vive el país podemos deducir algunos requisitos que debe cumplir dicho sistema, entre los que vemos los siguientes:

• Que sea diseñado como sistema según los conceptos de la teoría general de sistemas.

• Que sea soportado teóricamente con el método de la planificación estratégica.

• Que tenga en cuenta los acontecimientos económicos vigentes en las esferas mundial y nacional como la globalización, la apertura y la competitividad.

• Que se oriente a la introducción del Estilo de Desarrollo Sostenible

• Que contemple la perspectiva de género

• Que los productos de planificación sean elaborados por los propios actores y benefactores de ellos.

• Que las metodologías sean sencillas, aplicables y prácticas según la realidad territorial.

• Que se acomode a la normatividad vigente, principalmente a la ley 152 del 94.

• Que permita el ejercicio de la planificación de manera permanente, continua y duradera bajo un esquema dinámico mediante el cual se pueda atender el inmediato, el corto, el mediano y el largo plazo.

• Que rompa el divorcio entre los técnicos y los políticos e involucre a estos últimos en la labor de planificación para que las propuestas de los políticos y los programas de gobierno se alimenten de los mismos procesos de planificación utilizados en la operación del sistema.

• Que no se soporte sobre los funcionarios del gobierno sino que repose en órganos de la sociedad civil para garantizar la continuidad y la autogestión.

• Que contribuya a la descentralización administrativa y a la construcción de la autonomía municipal.

• Que facilite la integración institucional en el nivel municipal para aplicar el concepto de multiinstitucionalidad.

• Que se constituya en el eje sobre el que giren todos los procesos de participación social

• Que actúe como medio para intervenir culturalmente el concepto de satisfactor de manera que fortalezca una identidad propia basada en sus ancestros y tradiciones.

Al abordar los problemas territoriales teniendo como marco la jurisdicción municipal, las necesidades de su población no se pueden atender de manera parcial ni fraccionada. Como ya ha dicho, el ser humano es integral y todos los componentes de la organización social están relacionados entre sí, por lo tanto la manera de abordar la planificación del desarrollo debe ser holística.

Los procesos de planificación deben aplicar una metodología que permita diagnosticar y formular el conjunto global del desarrollo municipal; para el efecto, se recomienda descomponer el objeto de estudio en los cuatro componentes que conforman el sistema ambiental, pero siempre considerando la totalidad municipal como una sola unidad; estos componentes son:

• Componente social

• Componente económico

• Componente biofísico

• Componente institucional

UN CASO ILUSTRATIVO

En la Consejería Presidencial para la Política Social se encuentra un documento denominado "Propuesta de sistema de planificación territorial" que consigna un diseño hipotético de un sistema que llena los requisitos establecidos para la planificación en la gerencia social. Con fines ilustrativos transcribimos a continuación varios apartes de dicho documento, por cuanto su diseño y concepción pueden dar una idea al lector de las apreciaciones que se han formulado en este libro sobre el tema.

1) Marco conceptual y antecedentes

La propuesta que aquí se presenta tiene bases en un análisis teórico realizado sobre algunos autores y en unos ejercicios prácticos conocidos sobre problemas similares de planificación. En el primer caso se toman los conceptos expresados por Carlos Matus sobre Planificación Estratégica Situacional (PES), el Método Altadir de Planificación Participativa (MAPP), el Método de Planificación Orientada a Proyectos de GTZ (ZOPP), los conceptos de desarrollo económico de Paul Barán, los conceptos sobre Desarrollo a Escala Humana de Manfred Max Neef, los conceptos sobre Estilos de Desarrollo de Oswaldo Sunkel, los de Investigación, Acción, Participación de Orlando Fals Borda y Carlos Rodríguez Brandao, la metodología para el desarrollo económico local de Francisco Alburquerque, entre otros. En materia de ejercicios prácticos examina el caso de Pladenar realizado por Corponariño (1990), el Programa de Ordenamiento de Microcuencas de CRC (1993), los talleres realizados por el equipo técnico de asistencia municipal de la Secretaría de Planeación Departamental del Cauca (1996) y los talleres realizados en el Departamento de Bolívar a través de Planeación Departamental y la Misión Social (1997).

2) El objeto de planificación y la unidad metodológica

Se define el MUNICIPIO como objeto de planificación territorial y la MICROREGIÓN DE PLANIFICACIÓN como la unidad mínima sobre la cual se aplica la metodología.

El municipio es la jurisdicción espacial de la entidad territorial bajo los límites politicoadministrativos. La microregión es una zona espacial en que se divide el municipio, que se delimita con criterios de homogeneidad ya sea politicoadministrativa (por ejemplo el corregimiento o la comuna), biofísica (por ejemplo la microcuenca o cualquier otra con límites arcifineos) o de homogeneidad socioeconómica (por ejemplo las regiones funcionales o las regiones nodales). El conjunto de las microregiones de planificación conforma la totalidad municipal de modo que un municipio está dividido en un número plural de microregiones. Distinguiendo las zonas urbanas y rurales, el equivalente de una microregión rural es una comuna urbana.

Una microregión está conformada por un conjunto de células mínimas constituidas por la vereda en la zona rural y el barrio en la zona urbana de manera que la microregión está integrada ya sea por un conjunto de veredas o por un conjunto de barrios.

3) Características generales del sistema

La propuesta de sistema que se presenta en estas notas cuenta con las siguientes características:

a) Se acomoda perfectamente al marco conceptual de la Gerencia Social y a sus requerimientos instrumentales para la aplicación práctica.

b) Está orientado a la introducción del Estilo de Desarrollo Sostenible, pero partiendo de la hipótesis que en Colombia el avance del desarrollo capitalista dentro del Estilo de Desarrollo Ascendente o Transnacional (tradicional) en algunas regiones, obliga a concebir la coexistencia de los dos estilos siendo posible el primero sólo en algunas regiones y dejando las áreas del viejo estilo para manejo ambiental bajo los parámetros "end of the pipe", propios del estilo ascendente.

c) El método es de carácter de transición entre el método de planificación normativo y el método estratégico. Del primero conserva la realización de un proceso a través de etapas secuenciales y del segundo, en el interior de cada etapa se introducen contenidos procedimentales del método estratégico. Es decir bajo el nombre y ordenamiento de etapas se aplica la interpretación de "momentos", haciendo la siguiente equivalencia:

d) El proceso metodológico se aplica bajo la denominación de CICLO, siendo este el período de tiempo durante el cual se realizan todas las etapas del proceso, de tal manera que, para efecto que la planificación sea continua y permanente, la última etapa de un ciclo (Ajuste o momento tactico-operativo) sea simultáneamente la primera etapa del ciclo siguiente (Diagnóstico o momento explicativo).

e) El ciclo del proceso de planificación es de duración de un (1) año, o sea que durante este tiempo se aplican las cuatro (4) etapas del ciclo. Se busca armonizar el calendario del ciclo a las vigencias presupuestales del sector público y a los ejercicios o períodos contables del sector privado.

f) Los pilares que soportan el sistema son representantes de la sociedad civil. Cada célula del sistema (veredas y barrios) designa dos (2) personajes de los miembros de la comunidad, seleccionados mediante procedimiento que más se facilite según el caso, y estos personajes que se le denominan PROMOTORES DE PLANIFICACIÓN son los agentes de la comunidad que participan directamente en el proceso y se convierten en pieza esencial del sistema. Simultáneamente, es a través de esta figura que se materializa la perspectiva de género, ya que se pretende que los dos promotores sea uno de cada sexo de modo que en los procesos participativos para la planificación, los problemas se aprecien desde los dos ángulos y los asuntos de genero sean tratados con equidad según la apreciación de sus mismos exponentes.

g) Los Promotores de Planificación (de vereda y barrio) reciben la preparación mínima necesaria para la realización de las tareas que le corresponden, tanto en capacitación teórica como en la aplicación de la metodología. Se encargan de participar en ambos sistemas, el de planificación y el de información, en un caso intervienen asistiendo a los talleres de planificación y actuando como uno de los actores del proceso y en el otro, realizando tareas de recopilación de datos primarios en su domicilio.

h) El sistema se monta sobre la RED TERRITORIAL DE PLANIFICACIÓN que es un tejido conformado por la oficina de planificación departamental, las oficinas de planificación municipal y los promotores de planificación (de vereda y de barrio) y que tiene como elemento dinamizador u operador del conjunto, la entidad departamental.

i) La microregión de planificación (o unidad donde se aplica la metodología), para su estudio, se descompone sectorialmente en los mismos componentes que integran el sistema ambiental, para efecto de apreciar mejor los análisis bajo el enfoque del estilo sostenible. En tal caso la apreciación holística se realiza examinando separadamente los componentes así:

COMPONENTES DEL OBJETO DE ESTUDIO

– COMPONENTE SOCIAL, que contiene los siguientes elementos: abastecimiento alimentario, consumo básico, vivienda, salud, educación, saneamiento básico ( agua, residuos sólidos y residuos líquidos), recreación, derechos ciudadanos, seguridad pública, seguridad social, participación comunitaria, tradiciones culturales, unidad familiar, inventos y talentos, solidaridad y apoyo comunitario.

– COMPONENTE BIOFÍSICO, que contiene los siguientes elementos: subsuelo, suelo, agua, flora, fauna, aire y paisaje.

– COMPONENTE ECONÓMICO, que contiene los siguientes elementos: producción de bienes, prestación de servicios, ingresos, ahorro, inversión, empleo, infraestructura, valor agregado, tributación, comercio.

– COMPONENTE INSTITUCIONAL, que contiene los siguientes elementos: presencia institucional sectorial, presencia institucional de todo orden (nacional, departamental y municipal), presencia institucional judicial, normatividad incidente, funcionamiento de la administración municipal y recursos fiscales (de todo orden). En todos los casos contemplando las instituciones de naturaleza pública y privada.

j) La integración institucional sectorial de todo orden (nacional, departamental y municipal), se manifiesta dentro del proceso de planificación mediante la participación concreta en las labores de diagnóstico, el examen de la viabilidad técnica del plan estratégico y la formulación, ejecución y operación de proyectos.

k) El análisis cuantitativo en el diagnóstico y la medición de resultados, se realiza mediante la interpretación de indicadores que serán de tres tipos: indicadores sociodemográficos, indicadores económicos e indicadores de gestión pública.

4) Integrantes del sistema

Los integrantes del sistema son de dos clases:

a) ELEMENTOS CENTRALES DEL SISTEMA: Llamamos con esta denominación a los que constituyen el conjunto y permiten la conformación de un sistema cerrado, que son responsables directos de los procesos, que son actores protagonistas, que ejecutan la metodología y son los "dolientes" del sistema y sus soportes básicos; son los que definen las interacciones y por ello los que le dan la especificidad al sistema. Estos son:

* Oficina de Planeación Departamental

* Oficinas de Planeación Municipal

* Promotores de Planificación

* Consejo Municipal de Planeación

b) COLABORADORES DEL SISTEMA: Denominamos así a los que también son actores de la historia social, que también tienen relaciones con el mecanismo dándole a este un matiz de sistema abierto, que suministran insumos para la operación del sistema, que reciben impactos de la operación, los que en cualquier momento deben participar de un procedimiento metodológico. Estos son:

* Dependencias de la Administración Departamental

* Institutos Descentralizados Nacionales, Departamentales y Municipales

* Universidades

* Organizaciones gremiales de la sociedad civil

* Organizaciones No Gubernamentales

* Consejos de Planeación Departamental (Por mandato de la Constitución)

5) Equipos de planificación

La ejecución directa de los procedimientos metodológicos necesarios para la operación del sistema está a cargo de los Equipos de Planificación. Estos son de dos ordenes: del orden departamental y del orden municipal.

DEL ORDEN DEPARTAMENTAL: El Equipo de Planificación del orden departamental es un grupo de servidores públicos vinculado a la Oficina de Planeación Departamental y el Equipo de Planificación del orden municipal es similar pero vinculado a la Administración Municipal (pueden ser de distintas dependencias de esta administración; por ejemplo de la Umata, del Núcleo Educativo, de acción comunal , etc.).

Los equipos está compuestos por cinco (5) personas como mínimo, donde uno desempeña funciones de coordinador general y los otros cuatro son coordinadores de componente (social, biofísico, económico e institucional).

Al equipo departamental le corresponde: capacitar a los equipos municipales, supervisar los procedimientos municipales, integrar los diagnósticos municipales para elaborar el departamental, sintetizar los planes estratégicos municipales para definir el departamental, Revisar los planes operativos municipales, velar por la aplicación de las políticas nacionales y departamentales.

DEL ORDEN MUNICIPAL: Los miembros del equipo municipal desempeñan labores de talleristas y como tal les corresponde asistir a todos los talleres que se realizan en las microregiones, deben dirigir la aplicación de la metodología, orientar a los participantes en el manejo del taller. Les corresponde inducir y capacitar a los promotores veredales y de barrio en los aspectos teórico y metodológicos. Deben elaborar las relatorías de los talleres y conjuntamente con los colaboradores sectoriales (institucionales), elaborar los diagnósticos lo mismo que el examen de la viabilidad técnica y financiera del plan estratégico. Deben elaborar la propuesta de plan operativo para concertación con la comunidad.

6)Productos del sistema

Como resultado de la operación del sistema se generan los siguientes productos:

a) DIAGNOSTICO: Uno por cada microregión, que contiene en cada uno de los componentes (social, biofísico, económico e institucional): situaciones relevantes, problemas, jerarquización de las situaciones y problemas, priorización de las situaciones y problemas, causas de los problemas, nudos críticos, potencialidades de la microregión, fortalezas y debilidades de la microregión.

En este producto se incluye la evaluación del ciclo anterior, los resultados obtenidos, el cumplimiento de metas y los ajustes a la estrategia que sean pertinentes.

b) PLAN ESTRATÉGICO: Uno para cada microregión, que contiene: Cuatro (4) flujogramas (uno para cada componente) como mínimo, de la ruta de mediano plazo (3 ó 4 años) que se debe seguir para cambiar las situaciones presentes y llegar a las situaciones objetivo. Define la manera de eliminar los obstáculos e inconvenientes que se presentan para cambiar las situaciones; define los pasos que se deben dar para viabilizar las estrategias, suministra la información sobre las acciones para superar las dificultades que impiden solucionar los problemas, indica el camino a seguir para eliminar las causas de los problemas.

c) PLAN OPERATIVO: Uno para cada municipio, que contiene: la síntesis agregada de todas las microregiones, de la estrategia en el corto plazo (contiene cuatro síntesis); identifica un paquete de proyectos en cada componente, para tramitar durante el periodo; su horizonte es de corto plazo (un año). Puede incluir proyectos de algunas microregiones y de otras no; debe ser concertado con las comunidades a través de un taller.

7)Proceso metodológico

El proceso metodológico de este sistema propuesto se desarrolla en dos (2) fases: una de montaje o establecimiento y otra de operación. La primera se realiza por una sola vez con acciones de reinducción al comienzo de cada ciclo y la segunda a término indefinido, deseando que sea perfeccionada con el transcurrir del tiempo.

Queda claro que antes de proceder en el nivel municipal, es necesario adelantar una FASE DE ORGANIZACIÓN DEPARTAMENTAL que incluye las siguientes actividades:

a) EQUIPO DEPARTAMENTAL : Se refiere a la preparación del grupo adscrito a la Oficina de Planeación Departamental . Incluye la capacitación teórica y en el manejo de la metodología. En la capacitación teórica, donde sea necesario, se dictarán seminarios sobre los siguientes temas: desarrollo económico, desarrollo social, desarrollo sostenible, planificación, globalización y competitividad, metodología de planificación estratégica, políticas vigentes, normatividad constitucional y legal, sistemas de información. En el manejo de la metodología se realizarán talleres para ejercitar la realización de talleres y el manejo conceptual utilizado.

b) SISTEMA DE INFORMACIÓN: Requisito para entrar en el establecimiento del sistema de planificación es el montaje del sistema de información, ojalá basado en indicadores.

• FASE DE MONTAJE

Después de las labores preparatorias en el nivel departamental ya se inicia el trabajo en los niveles municipales con las siguientes actividades:

a) INDUCCIÓN A MUNICIPIOS: Es necesario adelantar una labor de motivación, sensibilización y concientización a las administraciones municipales, dirigida a los alcaldes y jefes de planeación. También se requiere realizar la inducción sobre la propuesta a los jefes de planeación municipal. Para el efecto se recomienda realizar una reunión con todos los alcaldes para presentarles la propuesta y un seminario con los jefes de planeación municipal para introducir los temas teóricos, mostrar los beneficios de la propuesta e invitarlos a diseñar los ajustes al sistema.

b) EQUIPOS MUNICIPALES: Se debe preparar el equipo municipal mediante uno o varios eventos de capacitación donde igualmente se imparta instrucción sobre los temas teóricos relacionados y sobre la metodología que se utilizará. Será fundamental la capacitación sobre el manejo de talleres.

c) ZONIFICACIÓN MUNICIPAL: Antes de entrar en el trabajo de campo es necesario realizar la microregionalización del municipio y elaborar la cartografía mínima indispensable.

d) INFORMACIÓN BÁSICA: También es necesario recopilar y/u ordenar la información secundaria existente, clasificándola para cada microregión definida. Esta se organizará teniendo en cuenta los componentes del todo que se estudiará.