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COMPILA 2007.- Suprema Corte de Justicia de la Nación, Poder Judicial de la Federación.- Dirección de Compilación y Sistematización de Tesis.- México 2007.
ANEXO 1)
"CUARTO. Con objeto de pronunciarse respecto de los conceptos de violación propuestos, en los que se aduce violación a los principios de proporcionalidad y equidad en materia tributaria, es conveniente tener presente que el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece lo siguiente: "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:…IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."
A su vez, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene establecida la jurisprudencia siguiente:
"Séptima Época
Instancia: Pleno
Fuente: Apéndice de 1995
Tomo: I, Parte SCJN
Tesis: 275
Página: 256
PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIAS ESTABLECIDAS EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL. El artículo 31, fracción IV, de la Constitución establece los principios de proporcionalidad y equidad en los tributos. La proporcionalidad radica, medularmente, en que los sujetos pasivos deben contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, debiendo aportar una parte justa y adecuada de sus ingresos, utilidades o rendimientos. Conforme a este principio, los gravámenes deben fijarse de acuerdo con la capacidad económica de cada sujeto pasivo, de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en forma cualitativa superior a los de medianos y reducidos recursos. El cumplimiento de este principio se realiza a través de tarifas progresivas, pues mediante ellas se consigue que cubran un impuesto en monto superior los contribuyentes de más elevados recursos. Expresado en otros términos, la proporcionalidad se encuentra vinculada con la capacidad económica de los contribuyentes que debe ser gravada diferencialmente, conforme a tarifas progresivas, para que en cada caso el impacto sea distinto, no sólo en cantidad, sino en lo tocante al mayor o menor sacrificio reflejado cualitativamente en la disminución patrimonial que proceda, y que debe encontrarse en proporción a los ingresos obtenidos. El principio de equidad radica medularmente en la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos de un mismo tributo, los que en tales condiciones deben recibir un tratamiento idéntico en lo concerniente a hipótesis de causación, acumulación de ingresos gravables, deducciones permitidas, plazos de pago, etc., debiendo únicamente variar las tarifas tributarias aplicables, de acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente, para respetar el principio de proporcionalidad antes mencionado. La equidad tributaria significa, en consecuencia, que los contribuyentes de un mismo impuesto deben guardar una situación de igualdad frente a la norma jurídica que lo establece y regula"
Conforme al criterio jurisprudencial anterior, la proporcionalidad radica, medularmente, en que los sujetos pasivos deben contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica. Para que el principio de proporcionalidad permita que los sujetos pasivos contribuyan a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, los tributos deben fijarse de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en forma cualitativa superior a los de medianos y reducidos recursos.
Expresado en otros términos, concluye la jurisprudencia del Tribunal Pleno que se sigue en este momento, la proporcionalidad se encuentra vinculada con la capacidad económica de los contribuyentes que debe ser gravada diferencialmente, para que en cada caso el impacto sea distinto, no sólo en cantidad, sino también en lo tocante a mayor o menor sacrificio reflejado cuantitativamente en la disminución patrimonial que proceda y en proporción a los ingresos obtenidos.
Incluso, el criterio expuesto anteriormente ya había sido adoptado tiempo antes por la Sala Auxiliar de la anterior integración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, según se desprende de las tesis jurisprudenciales siguientes:
"Séptima Época
Instancia: Sala Auxiliar
Fuente: Informes
Tomo: Informe 1969
Página: 51
IMPUESTOS, PROPORCIONALIDAD DE LOS. TARIFAS PROGRESIVAS. En mérito de su debida función en la doctrina fiscal, habrá que contrastar que lo arbitrario de una tarifa progresiva es que quede a juicio de la autoridad fiscal determinar la razón por la cual la escala impositiva deberá ser proporcionalmente establecida por la ley, en relación con la funciones que solventa el impuesto en la sociedad actual y que ha llegado a comprender, dentro del gasto público, las prestaciones de carácter social a cargo del Estado, registradas y contabilizadas en el presupuesto de egresos de una nación. La cuota progresiva, como la contenida en los artículos 24, reformado, y 55 de la referida ley de 1953, cumplen mejor la adaptación de la carga del impuesto a la capacidad contributiva del deudor de éste, pues el punto de partida de toda progresión fiscal parte del principio de la capacidad contributiva del obligado, lo que motiva que el impuesto sea en proporción a esa capacidad contributiva y que los que tienen mayores bienes económicos paguen mayores impuestos, sin que ello signifique romper con el principio de igualdad, dado que ésta sólo opera con respecto a las personas que tienen igual situación económica. El ideal de justicia que debe cumplir la legislación fiscal, es acercarse, lo más que pueda, a la capacidad contributiva personal del deudor del impuesto o a la capacidad contributiva real, si el tributo se decreta, por caso, en razón directa de la propiedad o posesión de un bien inmueble rural o urbano, fuente del impuesto predial."
"Séptima Época
Instancia: Sala Auxiliar
Fuente: Informes
Tomo: Informe 1969
Página: 52
IMPUESTOS, PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD DE LOS. Es del caso insistir en que el impuesto es un fenómeno histórico del actual Estado constitucional, quien lo decreta mediante un acto legislativo en ejercicio de su soberanía, siendo propio de su naturaleza la trasmisión de valores económicos, en servicio de los intereses sociales que le toca cumplir. El Estado, de consiguiente, es el único titular de la soberanía fiscal, acreedor por antonomasia, del impuesto, al través del pago de una prestación incondicionada. Todo impuesto afecta directa o indirectamente, la capacidad contributiva personal o real del deudor fiscal. Mas para que el impuesto no sea un acto indebido, ni esté sujeto, por supuesto, a arbitrariedades, es indispensable que sea proporcional y equitativo, con lo cual queda limitada la soberanía del Poder Legislativo de un Estado en la imposición de cargas fiscales. La fuente de toda imposición es el conjunto de bienes que constituyen el patrimonio del contribuyente y de los provenientes de productos de rendimientos del capital, del trabajo o de la unión de relación de uno y de otro. El límite constitucional, a la facultad del legislador, para decretar un impuesto, a fin de que éste sea proporcional y equitativo, es no acabar, jamás destruir, la fuente de la imposición fiscal, porque ello equivaldría a aniquilarse a sí mismo, junto con el sistema económico de un país, que debe estar percatado que la peor política financiera que puede adoptarse contra la sociedad moderna, es la existencia de un Estado con escasos recursos económicos para la satisfacción de sus gastos públicos, estimados dentro de éstos los sociales, y para su cabal desarrollo económico. Corresponde apreciar ya, en cuanto a la función económica que cumple el impuesto en el seno de una sociedad, que si mayor es el potencial económico del contribuyente, mayor tendrá que ser el impuesto, aunque, invariablemente, en proporción a una capacidad contributiva personal o real, pues la teoría del interés público en bien de la misma sociedad y esa capacidad contributiva, son las dos bases fundamentales para fijar el impuesto que encuentra, en el escalonamiento de la cuota tributaria, una proporción cuyos resultados deberán repercutir en la necesidad de una redistribución de la renta nacional; en el quehacer de procurar el desarrollo económico y constante del país; en la estabilidad de su moneda y en el empleo de sus miembros, única forma de lograr, para éstos, un mejor equilibrio social y un bienestar económico."
Esto quiere decir que el principio de proporcionalidad obliga al legislador a graduar el impuesto de forma que la participación de los ciudadanos en el sostenimiento de los gastos públicos, se realice en función de la mayor o menor capacidad económica manifestada por los sujetos pasivos al realizar el hecho imponible, por lo que los elementos de cuantificación de la obligación tributaria deben hacer referencia al mismo, o sea, que la base gravable permita medir esa capacidad económica y la tasa o tarifa expresen la parte de la misma que corresponde al ente público acreedor del tributo. Con ello, la capacidad económica marca el cauce lógico del tributo y no sólo legitima y explica su existencia, sino también condiciona toda su estructura y contenido
Las anteriores afirmaciones se encuentran recogidas en la jurisprudencia del Tribunal Pleno, que dice:
"Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: X, noviembre de 1999
Tesis: P./J. 109/99
Página: 22
CAPACIDAD CONTRIBUTIVA. CONSISTE EN LA POTENCIALIDAD REAL DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PÚBLICOS. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria exigido por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que los sujetos pasivos de un tributo deben contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad contributiva. Lo anterior significa que para que un gravamen sea proporcional, se requiere que el hecho imponible del tributo establecido por el Estado, refleje una auténtica manifestación de capacidad económica del sujeto pasivo, entendida ésta como la potencialidad real de contribuir a los gastos públicos. Ahora bien, tomando en consideración que todos los presupuestos de hecho de los impuestos deben tener una naturaleza económica en forma de una situación o de un movimiento de riqueza y que las consecuencias tributarias son medidas en función de esta riqueza, debe concluirse que es necesaria una estrecha relación entre el hecho imponible y la base gravable a la que se aplica la tasa o tarifa del impuesto."
De acuerdo también con la jurisprudencia del Tribunal Pleno que quedó transcrita en primer lugar, la equidad radica, medularmente, en la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos de un mismo tributo, los que en tales condiciones deben recibir un tratamiento idéntico en lo concerniente a hipótesis de causación, acumulación de ingresos, deducciones permitidas, etcétera, debiendo variar únicamente las tarifas aplicables, de acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente, para respetar el principio de proporcionalidad antes mencionado. La equidad tributaria significa, en consecuencia, que los contribuyentes de un mismo impuesto deben guardar una situación de equidad frente a la norma jurídica que lo establece y regula.
Asimismo, el Tribunal Pleno, continuando con su tarea de intérprete supremo de los principios constitucionales tributarios, permitiendo, con ello, dotar a éstos de un significado acorde con la compleja legislación fiscal, ha emitido las jurisprudencias siguientes:
"Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: V, junio de 1997
Tesis: P./J. 41/97
Página: 43
EQUIDAD TRIBUTARIA. SUS ELEMENTOS. El principio de equidad no implica la necesidad de que los sujetos se encuentren, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad, sino que, sin perjuicio del deber de los poderes públicos de procurar la igualdad real, dicho principio se refiere a la igualdad jurídica, es decir, al derecho de todos los gobernados de recibir el mismo trato que quienes se ubican en similar situación de hecho porque la igualdad a que se refiere el artículo 31, fracción IV, constitucional, lo es ante la ley y ante la aplicación de la ley. De lo anterior derivan los siguientes elementos objetivos, que permiten delimitar al principio de equidad tributaria: a) no toda desigualdad de trato por la ley supone una violación al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que dicha violación se configura únicamente si aquella desigualdad produce distinción entre situaciones tributarias que pueden considerarse iguales sin que exista para ello una justificación objetiva y razonable; b) a iguales supuestos de hecho deben corresponder idénticas consecuencias jurídicas; c) no se prohíbe al legislador contemplar la desigualdad de trato, sino sólo en los casos en que resulta artificiosa o injustificada la distinción; y d) para que la diferenciación tributaria resulte acorde con las garantías de igualdad, las consecuencias jurídicas que resultan de la ley, deben ser adecuadas y proporcionadas, para conseguir el trato equitativo, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que produce y el fin pretendido por el legislador, superen un juicio de equilibrio en sede constitucional."
"Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: V, junio de 1997
Tesis: P./J. 42/97
Página: 36
EQUIDAD TRIBUTARIA. IMPLICA QUE LAS NORMAS NO DEN UN TRATO DIVERSO A SITUACIONES ANÁLOGAS O UNO IGUAL A PERSONAS QUE ESTÁN EN SITUACIONES DISPARES. El texto constitucional establece que todos los hombres son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social; en relación con la materia tributaria, consigna expresamente el principio de equidad para que, con carácter general, los poderes públicos tengan en cuenta que los particulares que se encuentren en la misma situación deben ser tratados igualmente, sin privilegio ni favor. Conforme a estas bases, el principio de equidad se configura como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico, lo que significa que ha de servir de criterio básico de la producción normativa y de su posterior interpretación y aplicación. La conservación de este principio, sin embargo, no supone que todos los hombres sean iguales, con un patrimonio y necesidades semejantes, ya que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos acepta y protege la propiedad privada, la libertad económica, el derecho a la herencia y otros derechos patrimoniales, de donde se reconoce implícitamente la existencia de desigualdades materiales y económicas. El valor superior que persigue este principio consiste, entonces, en evitar que existan normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación la ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas, o bien, propiciar efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares, lo que se traduce en desigualdad jurídica."
Así, el principio de equidad en la imposición establece que las personas, en tanto estén sujetas a cualquier impuesto y se encuentren en iguales condiciones relevantes para efectos tributarios, han de recibir el mismo trato en lo que se refiere al impuesto respectivo. Igualmente, de esta definición deriva su contrapartida, o sea, el principio de la desigualdad en el trato tributario de las personas que se hallen en condiciones tributarias desiguales. Esto es lógico, ya que todo impuesto debe definir su hecho imponible tomando como fundamento, según ya se dijo, un determinado tipo de realidades económicas que se gravan en cuanto son índices claros de que existe capacidad o aptitud de contribuir por parte de quien se encuentra en esa realidad o situación específica.
Efectivamente, la igualdad no sólo reclama que el ordenamiento jurídico, en su emisión y aplicación, respete las preexistentes situaciones de igualdad entre los ciudadanos, sino que exige, asimismo, que el ordenamiento jurídico actúe de tal forma que puedan reconducirse las situaciones de discriminación a situaciones de igualdad. A este respecto, la existencia de diferentes cuotas en el sistema tributario se presenta como un instrumento de fundamental importancia, porque lo que la diferencia de cuotas ha de pretender, no es que las respectivas situaciones económicas de unos contribuyentes queden inalteradas respecto de las de otros, tras la incidencia de los tributos sino, de un lado, una menor sustracción de renta o patrimonio de los contribuyentes con menor capacidad económica, con la consiguiente reducción de la contribución de éstos al sostenimiento del gasto público; y, de otro lado, una mayor sustracción de renta o patrimonio de los contribuyentes con un mayor nivel de capacidad económica, con su consiguiente mayor aportación al gasto público.
En adición a lo anteriormente expuesto, no debe perderse de vista que la aplicación de los criterios anteriormente invocados y comentados debe circunscribirse dentro de un ámbito de justicia fiscal que evite arbitrariedades de la autoridad fiscal, por un lado, o del gobernado por el otro, toda vez que, como ha quedado expuesto, se está en presencia de un precepto constitucional que contiene al mismo tiempo distintas garantías individuales, pero también la obligación individual pública de los gobernados de contribuir para los gastos públicos de los distintos niveles de gobierno. Lo expresado permite a esta Corte Constitucional, al realizar el análisis de determinado precepto legal en materia tributaria, de salvaguardar, en primer lugar, la justicia tributaria, buscando el equilibrio señalado, lo que involucra, necesariamente, el hacerse cargo de una serie de fenómenos económicos y sociales, que como hechos notorios puede invocar el tribunal, con la finalidad de que el pronunciamiento que se haga en cada caso resulte lo más congruente con la realidad y la realización de la justicia fiscal. De esta forma, la aplicación de los criterios establecidos en materia tributaria no puede ser un acto automático, sino que debe circunscribirse a los parámetros anunciados favoreciendo la realización de la justicia impositiva, evitando la arbitrariedad de la autoridad y del gobernado.
ANEXO 2)
"Para entrar en materia, conviene realizar algunas precisiones respecto del principio de igualdad, mismo que puede ser descompuesto en dos principios parciales que facilitan su aplicación.
– Si no hay ninguna razón suficiente para la permisión de un tratamiento desigual, entonces está ordenado un tratamiento igual;
– Si hay una razón suficiente para ordenar un tratamiento desigual, entonces está ordenado un tratamiento desigual.
Dos consecuencias se desprenden con claridad de esta enunciación: en primer lugar, la carga argumentativa está inclinada en favor de la igualdad, pues en todo caso deberá justificarse plenamente la pretensión de establecer un trato diferenciado.
De esta manera, a fin de salvaguardar la garantía constitucional de igualdad, la norma que rige la distinción en el tratamiento debe ser fundada y motivada, precisándose las consideraciones por las que su autor efectúa la diferenciación, siendo ésta la materia a través de la cual se ejerce el control de constitucionalidad de las actuaciones de la autoridad.
En segundo lugar, el núcleo del principio de igualdad queda establecido en términos de la razón suficiente que justifique el trato desigual. El problema queda concentrado, entonces, en la justificación de éste, misma que se efectúa a través de la debida fundamentación y motivación de la disposición de que se trate.
A efecto de realizar el control de constitucionalidad de las leyes o actos, en casos en los que se planteen cuestiones de igualdad, lo esencial es explicitar sobre la base de qué criterios y con qué fines deben considerarse iguales o desiguales dos o más situaciones. Sólo así será posible marcar la necesaria diferencia entre las distinciones que son constitucionalmente legítimas y aquellas que son constitucionalmente ilegítimas, mismas que caen dentro de la prohibición de discriminación establecida de modo específico en el párrafo tercero del artículo 1o. de la Constitución.
Dicho de modo más específico, esta Suprema Corte, ante un caso en el que la ley distingue entre dos o varios hechos, sucesos, personas o colectivos, debe analizar si dicha distinción descansa en una base objetiva y razonable, o si, por el contrario, constituye una "discriminación" motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Consideraciones similares ha sostenido esta Primera Sala en la tesis 1ª. CXXXII/2004, misma que se transcribe a continuación:
"IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL. La igualdad en nuestro texto constitucional constituye un principio complejo que no sólo otorga a las personas la garantía de que serán iguales ante la ley (en su condición de destinatarios de las normas y de usuarios del sistema de administración de justicia), sino también en la ley (en relación con su contenido). El principio de igualdad debe entenderse como la exigencia constitucional de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, de ahí que en algunas ocasiones hacer distinciones estará vedado, mientras que en otras estará permitido o, incluso, constitucionalmente exigido. En ese tenor, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación conoce de un caso en el cual la ley distingue entre dos o varios hechos, sucesos, personas o colectivos, debe analizar si dicha distinción descansa en una base objetiva y razonable o si, por el contrario, constituye una discriminación constitucionalmente vedada. Para ello es necesario determinar, en primer lugar, si la distinción legislativa obedece a una finalidad objetiva y constitucionalmente válida: el legislador no puede introducir tratos desiguales de manera arbitraria, sino que debe hacerlo con el fin de avanzar en la consecución de objetivos admisibles dentro de los límites marcados por las previsiones constitucionales, o expresamente incluidos en ellas. En segundo lugar, es necesario examinar la racionalidad o adecuación de la distinción hecha por el legislador: es necesario que la introducción de una distinción constituya un medio apto para conducir al fin u objetivo que el legislador quiere alcanzar, es decir, que exista una relación de instrumentalidad entre la medida clasificatoria y el fin pretendido. En tercer lugar, debe cumplirse con el requisito de la proporcionalidad: el legislador no puede tratar de alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de un modo abiertamente desproporcional, de manera que el juzgador debe determinar si la distinción legislativa se encuentra dentro del abanico de tratamientos que pueden considerarse proporcionales, habida cuenta de la situación de hecho, la finalidad de la ley y los bienes y derechos constitucionales afectados por ella; la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida de otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Por último, es de gran importancia determinar en cada caso respecto de qué se está predicando con la igualdad, porque esta última constituye un principio y un derecho de carácter fundamentalmente adjetivo que se predica siempre de algo, y este referente es relevante al momento de realizar el control de constitucionalidad de las leyes, porque la Norma Fundamental permite que en algunos ámbitos el legislador tenga más amplitud para desarrollar su labor normativa, mientras que en otros insta al Juez a ser especialmente exigente cuando deba determinar si el legislador ha respetado las exigencias derivadas del principio mencionado."
De esta manera, para este Alto Tribunal resulta evidente que la Constitución Federal exige una modulación del juicio de igualdad, sin que eso implique ninguna renuncia de la Corte al estricto ejercicio de sus competencias de control. Sirven de apoyo a lo dicho, las consideraciones sustentadas por esta Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis 1a. CXXXIII/2004, de rubro: "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).")
El derecho fundamental a la igualdad, instituido por la Constitución Política, no busca o no pretende que se genere una igualdad matemática y ciega ante las diferentes situaciones que surgen en la vida real, pues la igualdad a la que se refiere la Constitución es una igualdad de trato ante la ley. Si bien surgen situaciones fácticas que requieren un trato diferente, este último debe sustentarse en criterios razonables y objetivos que así lo justifiquen, sin que de esta manera se deje al capricho o voluntad de quien imparte las reglas, la aplicación de un trato distinto.
Es bien sabido que la igualdad designa un concepto relacional y no una cualidad: es una relación que se da al menos entre dos personas, objetos o situaciones. La igualdad siempre es resultado de un juicio que recae sobre una pluralidad de elementos, usualmente denominados "términos de comparación": cuáles sean éstos o las características que los distinguen, son elementos que determina el sujeto, según el punto de vista desde el cual lleva a cabo el juicio de igualdad.
Así, la determinación del punto de referencia para establecer cuándo una diferencia es relevante, es una determinación libre mas no arbitraria, y sólo a partir de ella tiene sentido cualquier juicio de igualdad."
ANEXO 3)
"Por principio debe tenerse presente que dentro de una nación que adopta como forma de Estado el sistema federal, al establecerse diversos niveles de gobierno, principalmente el federal y el estatal o provincial, y otorgarse a los órganos legislativos correspondientes la facultad para imponer contribuciones, surge la posibilidad de que una misma actividad o circunstancia demostrativa de riqueza se grave con diversos tributos, lo que genera una doble o múltiple tributación.
Para evitar esa situación que eleva la presión tributaria sobre los gobernados, desincentivando la actividad económica, se han establecido diversos sistemas de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, buscando en todo momento alcanzar un verdadero sistema tributario, entendido como un conjunto racional y armónico de contribuciones que tienden a lograr el desarrollo económico y social de una determinada sociedad.
Las diversas soluciones que han encontrado las naciones, a lo largo del tiempo son, principalmente, las siguientes:
a) Concurrencia, sistema que equivale a la ausencia total de coordinación, en éste las entidades de los diferentes niveles tienen acceso a todas las fuentes tributarias.
b) Separación, en este sistema se tiende a asignar a cada nivel de gobierno fuentes determinadas de recursos para su explotación exclusiva.
c) Participación, bajo tal sistema no se distribuyen las fuentes de los ingresos, sino el producto; dentro de él pueden distinguirse dos formas: la primera, participación en sentido estricto, consiste en que se reparte de acuerdo con índices apropiados el producto de cada impuesto por separado; y, la segunda, denominado unión tributaria, donde se distribuye una masa de recursos financieros producidos por diversas contribuciones.
d) Cuotas adicionales, este sistema tiene en común con el anterior el hecho de que el Gobierno Federal ejerce la potestad tributaria y estructura libremente un tributo, mientras que las entidades federativas, establecen cuotas adicionales sobre los impuestos federales; normalmente se fijan topes a los porcentajes adicionales.
e) Asignaciones globales, en este sistema, la Federación entrega fondos a las entidades federativas, previo análisis de las necesidades financieras de cada ente estatal, si la distribución se realiza en función de índices preestablecidos por la ley, se acerca sustancialmente al sistema de participaciones.
f) Asignaciones globales condicionadas, en éste, la entrega de fondos se encuentra supeditada al cumplimiento de algunas tareas, por la implantación y mantenimiento de algún servicio público."
Luego de hacer un análisis histórico sobre el devenir del sistema de coordinación fiscal en nuestro país, estableció:
"que de los fines que llevaron a establecer al legislador ordinario el actual sistema de coordinación tributaria y del texto vigente de la Ley de Coordinación Fiscal, es posible colegir que la coordinación fiscal se traduce en una armonización en el ejercicio de la potestad tributaria que corresponde ejercer a la Federación y a las entidades federativas, cuyas razones fundamentales son, por un lado, evitar la doble o múltiple tributación, ya que las entidades que se adhieran al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal deberán renunciar a establecer contribuciones que graven hechos o actos jurídicos gravados por la Federación o a suspender la vigencia de los mismos, si ya existieran; y, por otra, otorgar a las entidades federativas, a los Municipios y al Distrito Federal participación en la recaudación de los gravámenes, bien sea que éstos correspondan en forma exclusiva a la Federación, como lo determina el artículo 73, fracción XXIX, de la Carta Magna, o bien en los tributos en los que exista concurrencia tributaria, debido a que constitucionalmente pueden ser establecidos tanto por la Federación como por las entidades federativas, como sucede, entre otros, con el impuesto al valor agregado.
Además, de la comparación de este nuevo sistema nacional de coordinación fiscal en relación con el vigente anteriormente, destaca que actualmente se adopta un sistema uniforme, que tiene como sustento de regulación la Ley de Coordinación Fiscal, y que se basa en participaciones globales o bien condicionadas, pues en algunos casos deben destinarse al financiamiento de determinadas actividades estatales o municipales.
En cuanto a los efectos jurídicos de los convenios de coordinación fiscal celebrados entre la Federación y los Estados de la República, debe precisarse que han sido asimilados por este Alto Tribunal a los propios de un tratado internacional, en tanto que constituyen auténticas disposiciones de observancia general de las que derivan derechos y obligaciones para las partes contratantes, así como respecto de los gobernados que están sujetos al cumplimiento de la obligación objeto de la coordinación, en los términos que en aquel pacto se señale, y que suspenden los efectos de toda ley anterior que se contraponga a lo dispuesto en ellos. Criterio que sostuvo el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y siete el amparo en revisión 5402/74, promovido por Martín Mexicana, S.A. y otros.
Inclusive, aun cuando pudiera resultar discutible el que los convenios de coordinación fiscal son jerárquicamente superiores a las leyes tributarias federales o locales, debe tomarse en cuenta que el efecto de su celebración indudablemente conlleva, respecto de las Legislaturas Locales, la desincorporación temporal de su ámbito competencial, de la potestad para establecer contribuciones que graven los hechos imponibles sobre los que recaen los impuestos federales participables, por lo que, con independencia de que exista la referida relación jerárquica, si los Congresos Locales crean contribuciones de esa especie, estarán expidiendo disposiciones de observancia general que carecen del requisito de fundamentación previsto en el artículo 16 constitucional, en tanto que serán emitidas sin la competencia necesaria para ello.
En ese sentido, cuando una entidad federativa ha celebrado el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, ello acarrea diversas consecuencias respecto de la potestad tributaria que corresponde ejercer al respectivo Congreso Local, por una parte, en cuanto a las disposiciones legales vigentes con anterioridad, que establecían tributos cuyo objeto se encuentra gravado por los impuestos federales, debe entenderse que su aplicación queda suspendida, por lo que los contribuyentes, en su caso, no deberán autodeterminar los respectivos créditos fiscales, ni las autoridades administrativas ejercerán las correspondientes facultades de determinación; por otra parte, en relación con la potestad tributaria local y su posible ejercicio con posterioridad a la entrada en vigor del referido convenio de adhesión, debe estimarse que tal atribución, en cuanto a imponer contribuciones a los hechos o actos jurídicos que sean gravados por la Federación, se ejerció en el citado acuerdo institucional, si bien no en su aspecto más acabado, el establecimiento de tributos, sí en uno diverso, de omisión, que se traduce en no establecer determinados gravámenes a cambio de recibir diversas participaciones de ingresos provenientes de la recaudación de los respectivos impuestos federales.
En efecto, en el caso de los tributos que se encontraran vigentes al momento de entrar en vigor el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, como reiteradamente se sostiene en la exposición de motivos de la actual Ley de Coordinación Fiscal, la entidad federativa dejará en suspenso la aplicación de sus propias leyes, para lo cual basta que las autoridades locales, en la esfera administrativa, se abstengan de realizar los actos tendientes a determinar los impuestos que concurran en la imposición de hechos o actos jurídicos que se encuentren gravados por los impuestos federales participables.
Por otra parte, respecto del posterior ejercicio de la potestad tributaria, en aras de evitar la doble o múltiple imposición, destaca que tal facultad se entenderá ejercida no en su aspecto positivo, creación de tributos, ni en el negativo, exención tributaria, sino en su expresión omisiva, que se traduce en no imponer contribuciones a los hechos o actos jurídicos sobre los cuales la Federación ha establecido un impuesto, lo que provocará recibir ingresos, vía participaciones, provenientes de la recaudación de los impuestos federales que graven aquellos hechos o actos.
De lo anterior se sigue que para determinar si un impuesto de carácter local se traduce en una violación al respectivo Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y, por ende, en una disposición de observancia general carente de fundamentación, resulta necesario conocer, primero, si dicho tributo se encontraba vigente antes de la celebración de éste, o bien si fue emitido con posterioridad.
Una vez fijado lo anterior, en caso de que con anterioridad a la celebración del convenio de adhesión ese impuesto local ya existiera, para determinar si existe una violación a éste y, por ende, una violación a la garantía de fundamentación, será necesario analizar si la autoridad administrativa no ha respetado la suspensión del cobro de tal tributo local, situación que por sí sola no bastará para considerar inconstitucional el cobro realizado, pues aunado a lo anterior, será necesario verificar si durante ese ejercicio fiscal o periodo, respecto del hecho imponible que dio lugar a la determinación impugnada, existe la obligación de pagar el impuesto al valor agregado, alguno de los diversos impuestos especiales que sólo puede establecer la Federación o uno diverso en términos del correspondiente convenio de adhesión, pues de no ser así, no tendrá lugar la doble imposición que la entidad federativa aceptó eliminar al celebrar éste.
De tratarse de una nueva contribución local que no se haya suspendido expresamente en el convenio de adhesión, el estudio de constitucionalidad respectivo se limitará a determinar si éste recae sobre el mismo hecho imponible que grava uno de los impuestos referidos en el párrafo anterior, generando una doble tributación. De acontecer así, se impondrá declarar su inconstitucionalidad, por tratarse de una norma carente de fundamentación, la que subsistirá, respecto del quejoso, en tanto no se modifique el correspondiente contexto legal, ya sea federal o local. Cabe agregar, que el vicio de inconstitucionalidad de la respectiva hipótesis normativa de carácter local deriva de la circunstancia de que al renunciar la Legislatura Local, en virtud del respectivo convenio, a establecer tributos que graven hechos o actos jurídicos que se encuentren gravados por los impuestos federales participables, desincorporó de su ámbito competencial, temporalmente y en tanto permanezca vigente el respectivo convenio, su potestad tributaria en relación con los respectivos hechos imponibles, por lo que de crear alguna contribución sobre los mismos, deberá estimarse que la norma respectiva carece de fundamentación, ya que, como jurisprudencialmente lo ha determinado este Alto Tribunal, para que un acto legislativo cumpla con tal requisito resulta necesario que el órgano que lo emite tenga la facultad para emitirlo. Al respecto son ilustrativas las tesis jurisprudencial y aisladas que llevan por rubro, texto y datos de identificación los siguientes:
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES. Ni en la iniciativa de una ley ni en el texto de la misma, es indispensable expresar su fundamentación y motivación, como si se tratara de una resolución administrativa, ya que estos requisitos, tratándose de leyes, quedan satisfechos cuando éstas son elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados, y cumpliéndose con los requisitos relativos a cada una de las fases del proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Fundamental. (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, tomo 193-198, Primera Parte, página 100).
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS. LOS PODERES QUE INTERVIENEN EN SU FORMACIÓN NO ESTÁN OBLIGADOS A EXPLICARLOS. Ni el Congreso de la Unión ni el presidente de la República, en el ejercicio de la función que a cada uno de ellos compete en el proceso de formación de las leyes, tienen obligación de explicar los fundamentos o motivos por los cuales expiden y promulgan las leyes, ya que esa función sólo requiere el respaldo de la Ley Suprema, y no hay duda alguna de que los artículos 65, fracción II, 72 y 73, fracción VII, del Código Fundamental, autorizan al Poder Legislativo Federal para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto; en tanto el 89, fracción I, no sólo faculta sino que, además, obliga al titular del Ejecutivo a promulgar las leyes que el Congreso de la Unión expida.(Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, tomo 139-144, Primera Parte, página 134)."
ANEXO 4)
"LEYES DE EMERGENCIA, CONSTITUCIONALIDAD DE LOS IMPUESTOS FIJADOS EN LAS.[315]Es indudable que la suspensión de garantías aprobada por el Congreso, implica la suspensión propiamente hablando, en los términos de las prevenciones generales que el Ejecutivo debe dictar por mandato expreso constitucional, y además, la concesión de facultades extraordinarias para que el Ejecutivo pueda hacer frente a la situación; esto es, aparte de la cesación temporal de las garantías, pueden delegarse en el Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar únicamente en estos casos. Ahora bien, el decreto de 1o. de junio de 1942, que aprobó la suspensión de garantías, facultó en su artículo 4o. al Ejecutivo para imponer en los distintos ramos de la administración todas las modificaciones que fueron indispensables para la eficaz defensa del territorio nacional, de su soberanía y dignidad y para el mantenimiento de sus instituciones fundamentales; y en su artículo 5o. lo facultó también para legislar en los distintos ramos de la administración con sujeción a lo preceptuado en el artículo precedente. Esta última limitación, entendida en el sentido de que el Ejecutivo solamente quedó facultado para legislar en lo referente a las modificaciones que hubieran de necesitarse en la administración, mas no para crear nuevos tributos, no está justificada, ya que si el artículo 4o. facultó al Ejecutivo para realizar modificaciones en la administración, estaba implícita la facultad de expedir leyes relativas cuando solamente por la ley pudieran hacerse tales modificaciones, pues de no ser así, hubiera sido ineficaz la facultad reformatoria, o bien autorizaría la modificación del hecho descartando la ley que impusiera determinada organización, todo lo cual es contrario al propósito que creó la suspensión de garantías, de compaginar las necesidades del momento con el Estado de derecho que expresamente, como se dijo en la exposición de motivos de la Ley de Prevenciones Generales, no se quiso hacer desaparecer, sino por el contrario, mantenerlo a pesar de la anormalidad de la situación. Al disponer en el artículo 5o. la autorización para legislar en los distintos ramos "con sujeción a lo preceptuado en el artículo precedente", debe entenderse, en consecuencia, no circunscrita esta facultad a la reforma de los ramos de la administración, sino limitada a la necesidad de la eficaz defensa del territorio, de su soberanía y dignidad y mantenimiento de las instituciones, puesto que estas son las condiciones impuestas en el artículo 4o. y la expresión "con sujeción a lo dispuesto en el artículo precedente", se refiere sin genero de duda, a los mismos hechos o circunstancias que condicionaron la diversa facultad de la modificación administrativa. En tales condiciones, si el Ejecutivo quedó autorizado para legislar en los distintos ramos de la administración, entre los cuales está comprendido el hacendario y, por otra parte, a la creación de nuevos impuestos o a la elevación de la tasa de los ya existentes, lo que es necesario en un Estado de guerra, a fin de incrementar los ingresos y satisfacer los gastos públicos, aumentados considerablemente por razón de este Estado, no hay motivo en considerar inconstitucional, por falta de competencia del Ejecutivo para dictarlo, el tributo creado con esos fines y sus diversas reformas".
"LEYES DE EMERGENCIA.[316]No cabe ocuparse de la constitucionalidad o anti- constitucionalidad de la Ley de Emergencia sobre Contribución Económica a la Defensa Nacional y finiquito de la misma por cuanto que fueron dictadas por el Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias y en relación tan sólo a actos o hechos causados u originados durante la época de emergencia a que dichas leyes se refieren; por lo cual si los actos reclamados en juicio de garantías provienen de leyes ordinarias que a partir del Decreto de veintiocho de septiembre de mil novecientos cuarenta y cinco, tuvieron carácter ordinario y ya no de emergencia, contra de ellos no cabe el amparo, y procede sobreseer."
"IMPROCEDENCIA DEL AMPARO (LEY DE PREVENCIONES GENERALES RELATIVA A LA SUSPENSION DE GARANTIAS).[317]De acuerdo con la tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia en ejecutorias anteriores, debe considerarse ratificada y puesta en vigor por el Congreso de la Unión como ley común, la disposición de emergencia contenida en el artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales relativa a la suspensión de garantías, que prescribió el juicio de amparo para los casos especificados en dicha disposición; pero como la Constitución Federal, al crear como régimen jurídico el juicio de amparo, señaló las bases a que se sujetarían los procedimientos y formas del orden jurídico que determinaría la ley reglamentaria correspondiente, y como ésta no pudo establecer más excepciones para la improcedencia de dicho juicio que las que derivan de las citadas prescripciones constitucionales entre las cuales no encaja el caso que motivó la disposición de que se trata, es indudable que ésta no debe regir el juicio de garantías; tanto más si se considera que el acto de mandar sobreseer los juicios de amparo en que se ventilen los ingresos del erario federal, obtenidos por virtud de leyes o decretos del Ejecutivo Federal, de la Unión en el ramo de Hacienda, fundados en los artículos 3o., 4o. o 5o., del decreto primero de junio de mil novecientos cuarenta y dos, entraña una restricción a las garantías individuales, lo que sólo puede hacerse en las ocasiones específicamente determinadas en la Constitución, y esos derechos fundamentales son los que precisamente se trata de restablecer por medio de la ley de veintiocho de septiembre de mil novecientos cuarenta y cinco."
"LEYES DE EMERGENCIA RATIFICADAS, AMPARO CONTRA LAS.[318]Como el Congreso de la Unión ratificó las disposiciones dictadas por el ciudadano Presidente de la República durante la emergencia en materia hacendaria, dándoles el carácter de leyes ordinarias, y a partir del primero de octubre de mil novecientos cuarenta y cinco, no se aplican los decretos sino las leyes ratificadas, el amparo pedido contra los primeros es improcedente".
"LEYES DE EMERGENCIA.[319]La facultad de ratificar y poner en vigor como leyes ordinarias, las dictadas por el Ejecutivo Federal durante el período de emergencia, comprendido del 1o. de julio de 1942 al 30 septiembre de 1945, no puede estimarse ajeno a la función legislativa del Congreso de la Unión. Por otra parte, la ratificación de dichas leyes por parte del H. Congreso de la Unión, así como la declaración de vigencia que les imprime, no entraña la prórroga del carácter emergente que las demás originen, inclusive la prescripción del juicio de amparo a que se contrae la ley de 10 septiembre de 1945."
"CONTRIBUCIONES DE GUERRA.[320]De acuerdo con el decreto de 1o. de junio de 1942, en el cual se aprobó la suspensión de garantías, facultándose al Ejecutivo, en varias ramas de la administración pública, debe decirse que tales facultades son de emergencia, pues no sólo se permitió al Ejecutivo hacer frente a la situación existente, con motivo de la guerra, sino que se hicieron extensivas a las ramas de la administración, las que pudieron ser modificadas por el mismo Ejecutivo, para lograr la eficaz defensa del territorio nacional, de su soberanía y dignidad y para el mantenimiento de las instituciones en el país. De tal manera, si el artículo 49 de la Constitución Federal señala el caso de facultades extraordinarias, tal disposición queda regida por el artículo 29 del mismo, y en tales condiciones, al establecer el artículo 1o. de la Ley de Prevenciones Generales, relativa a la suspensión de garantías, que la suspensión consignada en el decreto de 1o. de junio de 1942, se sujetaría también a todas las leyes que expidiera el Ejecutivo, tal disposición va en armonía con el citado artículo 29. Por lo mismo, si los decretos de 20 de enero de 1943 y 1o. de marzo de 1945 se convirtieran o transformaran en contribuciones económicas para la defensa nacional, al ser expedido el decreto de 10 de septiembre de 1945, y, por otra parte, éste tiene el carácter típico de emergencia, y el amparo que contra de ellas se pida, es improcedente, de conformidad con el artículo 28 de la Ley de Prevenciones Generales."
"DIVIDENDOS, CONSTITUCIONALIDAD SOBRE. LEGISLACION DE EMERGENCIA.[321]El concepto de violación que se refiere a la carencia de facultades del Ejecutivo para legislar en materia fiscal durante el periodo de emergencia, porque en concepto de los quejosos, dicha facultad no estaba comprendida dentro del decreto de 1o. de junio de 1942, que aprobó la suspensión de garantías, ni de la Ley de Prevenciones Generales de 11 de junio del propio año de 1942, que reglamentó dicha suspensión, es inconsistente, si se toma en consideración que el referido Ejecutivo sí tuvo facultades para legislar en materia tributaria, toda vez que de acuerdo con el artículo 4o., del citado decreto de 1o. de junio de 1942, el Congreso de la Unión lo autorizó para imponer en los distintos ramos de la administración las modificaciones indispensables para la eficaz defensa del territorio nacional, de su soberanía y dignidad y para el mantenimiento de nuestras instituciones fundamentales, y en el artículo 5o., para legislar en las mismas materias, con sujeción a lo preceptuado en el referido artículo 4o. En tales condiciones resulta evidente que la legislación que expidió el Ejecutivo durante el periodo de suspensión de garantías, tuvo claramente su apoyo en los dos preceptos de referencia, toda vez que la imposición de nuevos tributos o la modificación de los ya existentes es uno de los medios indispensables para la eficaz defensa del territorio nacional, de su soberanía y dignidad y para el mantenimiento de las instituciones fundamentales, que indudablemente requieren de una mayor aportación económica durante un periodo de emergencia, en el que los gastos erogados por la administración, para la realización de los fines relacionados, son notoriamente más elevados que en las situaciones normales. Por otra parte, el propio Ejecutivo por decreto promulgado el 10 de septiembre de 1945 denominado Ley de Emergencia sobre la Contribución Económica a la Defensa Nacional y Finiquito de la misma, en su artículo 1o. declaró contribución económica a la defensa nacional cualquier ingreso obtenido por el erario federal o que obtuviera en lo futuro, por virtud de alguna ley o decreto dictado por el Ejecutivo Federal en el ramo de Hacienda, con apoyo en los artículos 1o., 4o. y 5o., del decreto de 1o. de junio de 1942, y resulta evidente que las disposiciones que crearon y modificaron el impuesto sobre la renta 8% sobre dividendos, están claramente comprendidos dentro del invocado artículo 1o. de la citada ley, lo que corrobora el carácter de contribución económica para la defensa nacional, que tuvieron las disposiciones impugnadas."
ANEXO 5
"Ha sido práctica parlamentaria ya ancestral en el Estado mexicano que ese H. Congreso de la Unión otorgue al Ejecutivo Federal la facultad de elaborar todas las disposiciones complementarias de las leyes fiscales y no simplemente la de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia. Esa costumbre, no privativa de México, es conocida por la doctrina extranjera con el nombre de leyes marcos, porque el órgano legislativo se limita a sentar en ellas mismas los principios generales del ordenamiento sin descender a los detalles, los cuales son encomendados al Poder Ejecutivo tanto por lo que respecta a su precisión cuanto por lo que atañe a adaptarlos a las exigencias cotidianas, dentro del marco que ha sido trazado por los principios rectores consignados en las propias leyes.
Dicha costumbre, sin duda, ha señoreado, en materia fiscal, la actitud que ese H. Congreso de la Unión ha asumido con frecuencia cuando ha otorgado al Poder Ejecutivo Federal facultades para aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, agregar o suprimir fracciones a dichas tarifas y restringir y aun prohibir la importación, exportación y tránsito de productos, artículos y mercancías que afecten desfavorablemente la economía del país, como ha venido haciendo en las Leyes de Ingresos de la Federación o en otras leyes también de carácter fiscal.
La práctica aludida, sin embargo, por obedecer a una necesidad impuesta por la realidad, tanto patria como la de todos los países, especialmente en los estudios de los derechos administrativo y fiscal o financiero, lejos de que deba desaparecer, es indispensable que se conserve. Mas, para ello, todo auténtico Estado de derecho, como lo es el Estado mexicano, debe constitucionalizarla a efecto de que tenga como fundamento no una simple costumbre, como hasta ahora, sino una clara institución jurídica.
El breve periodo parlamentario ordinario de sesiones de ese H. Congreso de la Unión, de cuatro meses, de conformidad con los textos 65 y 66 de la Constitución General de la República, por una parte, y la naturaleza de las altas funciones encomendadas a ese propio órgano estatal, que le impiden descender a desarrollar en detalle los preceptos legales de manera que puedan aplicarse por sí mismos y aquilatar, momento a momento, los elementos condicionantes de las reglas de derecho, por la otra, son las razones más atendibles para justificar la ineludible necesidad que existe para el Poder Ejecutivo que por la naturaleza de sus funciones está en contacto continuo con la realidad del medio social en el que la ley va a aplicarse, colabore, aunque en muy modesta proporción, con ese Poder Legislativo en la excelsa tarea de integrar el derecho objetivo.
El complejo de atribuciones que los ordenamientos jurídicos en vigor otorgan al Estado mexicano, constituye la causa fundamental que determina el incremento incesante de los gastos públicos, los cuales dentro de una buena administración financiera, deben cubrirse a través de los tributos y entre éstos ocupan sitial preferente los impuestos cuya misión actual no consiste, exclusivamente, en producir ingresos para el Estado, sino concomitantemente en realizar fines de carácter extrafiscal: de políticas económica, social, demográfica, exterior, etc., y es así, con tarifas arancelarias elevadas en un momento, reducidas en otro o prohibitivas en determinado instante, el Estado puede favorecer el desarrollo de las industrias nacionales mexicanas, lograr el florecimiento de industrias incipientes, influir en el equilibrio de la producción, estimular la producción agrícola en vez de la industrial o viceversa, incrementar o impedir el comercio internacional, tutelar la clase laborante, etc., etc. Asimismo, que en un momento determinado, mediante impuestos elevados o reducidos o la creación o supresión de fracciones en las tarifas de importación o de exportación, por medio de restricciones a unas y otras, así como al tránsito de los productos y aun mediante su prohibición, es factible estabilizar la moneda e impedir la elevación de los precios en bien de la población mexicana y del propio país, o bien, cubrir un déficit presupuestario. Ahora bien, no pasa inadvertido a ese H. Congreso y a esas HH. Legislaturas de los Estados que la apreciación de las diferentes circunstancias que en cada momento exigen la adopción de determinadas medidas en lugar de otras, para la consecución de los fines que el Estado se propone alcanzar, por las razones anteriormente expuestas, escapan a ese H. Congreso de la Unión y son, en cambio, clara y fácilmente perceptibles para el Ejecutivo Federal.
Por medio de la adición que se propone al texto constitucional citado, nuestro sistema fiscal, en este punto, dará plena realización a los principios de elasticidad y suficiencia en la imposición, estando el Estado en posibilidad, tanto material como jurídica, de adecuar los aranceles a las necesidades imperantes en el país en un momento determinado.
La colaboración del Poder Ejecutivo con ese H. Poder Legislativo que se propone, en modo alguno infringe decisión política fundamental emanada del Constituyente de 1916-1917. En efecto, con la iniciativa de adición que se propone no hay violación al principio de la división de poderes consagrado en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, porque es conocido el hecho de que nuestra Constitución vigente no ha plasmado una teoría rígida de la división de poderes haciendo de los mismos poderes dislocados, sino, por el contrario, una división flexible que impone hablar de una verdadera colaboración entre ellos. El artículo 49 ya citado prohíbe que una sola persona o corporación asuma la totalidad de funciones de dos o más poderes con desaparición de los titulares de los mismos cuyas funciones se arrogue aquélla y es evidente que al concederse al Ejecutivo la facultad que se pretende con la actual iniciativa, no asumirá las funciones del Congreso, ni éste, por tanto, desaparecerá, ya que continuará teniendo la potestad legislativa y el Poder Ejecutivo, dentro del marco que el propio Constituyente le señale, gozará de la facultad de modificar las prescripciones legales.
Por así decirlo, el Ejecutivo gozará esencialmente de la facultad de reglamentar en texto constitucional desarrollado en forma mínima por el Congreso de la Unión como órgano legislativo constituido. El propio texto constitucional aludido proscribe que el Legislativo se deposite en una sola persona y por expresado con antelación queda desvirtuada esta posibilidad, ya que el Congreso subsiste y el Ejecutivo simplemente colaborará con él en una mínima proporción. Por lo demás, es bien conocido por esas HH. Cámaras que integran el Congreso de la Unión y por las HH. Legislaturas de los Estados, que la colaboración entre los Poderes del Estado Federal mexicano se efectúa otorgando a uno de ellos algunas facultades que no son particulares de él, sino de alguno de los otros dos, de tal suerte que, mediante la iniciativa que someto a vuestra alta consideración, simplemente se confirma la colaboración entre los diversos poderes integrantes del Estado Federal mexicano.
Con apoyo en las consideraciones que se han expresado en la presente iniciativa, propongo a ese H. Congreso de la Unión y a las HH. Legislaturas de los Estados de la Federación que se adicione el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que quede concebido en los términos siguientes:
Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República, de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer ni dictar, en el Distrito y Territorios Federales, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.
El Ejecutivo Federal queda facultado para aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el Congreso de la Unión; crear y suprimir las propias cuotas, así como restringir y aun prohibir las importaciones, exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la moneda, la determinación de los precios y de proteger la producción nacional, así como cualquier otro propósito en beneficio del país."
ANEXO 6
"Esa adición tiene por objeto capital erigir a la categoría constitucional la costumbre en el Estado mexicano, establecida por una imperiosa ley de necesidad, de otorgar al Ejecutivo Federal la facultad de cooperar con el Congreso de la Unión, mediante ciertas oportunas regulaciones a la mejor eficiencia del sistema fiscal, haciendo factible la adecuada elasticidad de los aranceles como medio de consolidación de la política económica del país y de realizar los esenciales fines de carácter social, demográfico, exterior, etc., encaminados a favorecer el desarrollo de las industrias nacionales, lograr su florecimiento, equilibrar y estimular la producción, regular el comercio internacional, etc.
De acuerdo con los mandatos constitucionales el Congreso de la Unión, al expedir la Ley de Ingresos y fijar los diversos impuestos, expide también las tarifas de exportación e importación a las que debe sujetarse el comercio exterior, pero por los diversos motivos que la iniciativa examina y, muy singularmente, por ser conveniente en la vida económica actual prestar elasticidad a las bases de imposición para un mejor funcionamiento del sistema fiscal, es indispensable que las cuotas de las tarifas de exportación e importación que expida el Congreso, quedan sujetas a las variaciones, modificaciones y supresiones que en un momento dado considere el Ejecutivo necesario que se introduzca con urgencia y oportunidad, cosa esta que no podría lograrse por la intervención directa de las Cámaras, tanto por la natural lentitud en el desarrollo de la función legislativa, como porque ésta sólo se realiza 4 meses del año según los preceptos de nuestra Carta Magna.
Y como es rigurosamente cierto que, a través de ciertos atributos, el Estado no sólo ha de realizar el fin esencial de previsión para que se satisfagan los gastos públicos, sino llevar también otros fines de carácter extraoficial para, mediante variación de las tarifas en unos casos, y la restricción y prohibición de importaciones y exportaciones, y de tránsito de productos en otros, proteger la economía del país, regular el comercio exterior y tutelar la estabilidad de la moneda y de los precios, así como proteger la producción nacional, se necesita que el Ejecutivo se encuentre constitucionalmente capacitado a fin de dictar todas esas medidas de urgencia.
La adición al artículo 131 que propone el Ejecutivo podría estimarse que no constituye una típica delegación de facultades, sino una delegación de autoridad para determinar un hecho o estado de cosas, de los que depende la actuación de la ley; dicho con más propiedad, con la frase de ejecutorias de la Corte de Justicia de los Estados Unidos a propósito de la delegación de facultades que la Constitución de aquel país prohíbe: 'El Congreso no puede delegar su facultad de hacer la ley; pero puede hacer la ley delegando autoridad para determinar un hecho o estado de cosas de las que la ley se propone hacer depender su acción. Negar esto, sería parar las ruedas del gobierno.'. Podría sostenerse, repetimos, que lo que la propuesta adición al artículo 131 persigue en esa delegación de autoridad para el fin indicado, pero aun cuando con un extremo rigorismo se pensase en lo contrario, o lo que es lo mismo, en que la reforma persigue una delegación de facultad para hacer la ley, esa delegación es plenamente justificada y necesaria. Examinando el fenómeno mismo que nos ocupa y al que se pretende dar solución en la iniciativa presidencial, la Suprema Corte de Justicia en el Informe de la Segunda Sala en el año de 1949, se produce en los siguientes términos: 'Por las fluctuaciones tan frecuentes y en ocasiones bruscas de los precios en el comercio internacional, hay notoria necesidad de obrar con la mayor rapidez para dictar oportunamente las medidas indispensables a la preservación del valor de nuestra moneda y, en general, de la economía del país. Antes de la reforma que en agosto de 1938 se hizo al artículo 49 constitucional, anualmente se concedían en esta materia facultades extraordinarias del Ejecutivo; pero como a partir de la apuntada fecha quedó terminantemente proscrita la delegación de facultades legislativas, salvo el caso de suspensión de garantías y, por otra parte, el periodo ordinario de labores del Congreso de la Unión sólo comprende 4 meses del año, además de que el proceso legislativo no puede tener la rapidez que requiere la materia arancelaria, se suscitó la cuestión constitucional a propósito del decreto del Ejecutivo de 20 de agosto de 1948.'. Ese decreto fue declarado inconstitucional por la Corte frente a la drástica prohibición contenida en el artículo 49 constitucional. Es cierto, por otra parte, que con el propósito de no dejar sin posible solución adecuada un problema de tanta urgencia el Congreso de la Unión, al expedir la Ley de Ingresos de la Federación para el año en curso, formuló en la misma el artículo 10 en el que se establece que: a fin de regular el comercio exterior del país con fines de estabilidad monetaria, de impedir la elevación de los precios y de proteger la producción nacional, el Ejecutivo de la Unión, a propuesta de la Comisión de Aranceles, aumentará o disminuirá hasta en un 100% las cuotas de la tarifa de exportación en vigor y hasta en un 50% las de importación. Y en ese propio artículo se autorizó también al Ejecutivo para crear o suprimir fracciones de las tarifas mencionadas, así como para restringir o prohibir la importación, la exportación, o el tránsito de productos, todo con el propósito de realizar aquellos fines. Pero independientemente de la inconveniencia de estar repitiendo año tras año un precepto semejante, bien podría suceder que, por los motivos que se han expresado antes, la Corte se pronunciase por declarar inconstitucional un precepto semejante. De aquí la necesidad de que esa autorización por todos conceptos conveniente y necesaria se encuentre expresamente permitida por un precepto constitucional. Pero las comisiones que suscriben consideran indispensable introducir una reforma al texto de la adición que propone la iniciativa, a fin de que no se realice un cercenamiento permanente y definitivo de facultad legislativa atribuida por la Ley Constitucional al Poder Legislativo, sino para hacer posible una delegación de facultades en materia arancelaria al Ejecutivo por una ley del Congreso, cuando aquél la solicite o éste considere conveniente y necesario otorgarla, pero sujeta siempre a la revisión y aprobación por su parte de lo que hubiese hecho el Ejecutivo en uso de la facultad otorgada.
Y como indispensable colorario, ha de modificarse el párrafo segundo del artículo 49, a fin de que en forma indubitable quede establecido que sólo pueden otorgarse facultades al Ejecutivo para legislar, en los casos de suspensión de garantías de que habla el artículo 29 y en materia arancelaria en los términos del párrafo que se adiciona al artículo 131. La parte del artículo 49 de la Constitución, que actualmente reza: 'En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar', quedará en los siguientes términos:
'En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.'
En consecuencia, las comisiones que suscriben someten a vuestra soberanía la aprobación de adición al artículo 131 y la reforma al 49 de la Constitución General de la República, en los siguientes términos:
'Artículo 131. … El Ejecutivo Federal podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.'
'Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgará al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar."
ANEXO 7
"El C. Pérez Gasga Alfonso: Señores diputados: Voy a procurar ser lo más breve posible para fundar los motivos de la iniciativa y para fundar también los motivos del dictamen.
Debo comenzar por expresar que los Constituyentes de Querétaro, en el artículo 49 constitucional, no incluyeron el párrafo que se incluyó en la reforma de 1937, o lo que es lo mismo, lo que decía el artículo 49 era que no podían reunirse dos o más de los poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Poder Legislativo en un individuo, salvo el caso de suspensión de garantías a que hace referencia el artículo 21.
Bajo la vigencia de este precepto constitucional, constantemente el Congreso había otorgado facultad al Ejecutivo para expedir leyes destinándole, incluso códigos, o lo que es lo mismo, existía una costumbre que podía considerarse mala costumbre, de que sin necesidad y para quitarse labores, el Congreso daba facultades al Ejecutivo a fin de que expidiese leyes de toda índole.
Se explica entonces que bajo el régimen del señor general Cárdenas se hubiese propuesto una iniciativa que modificara el artículo 49, en el sentido de expresar que en ningún otro caso se concedería al Ejecutivo facultad extraordinaria para legislar, y si fue así, del extremo de autorización para expedir leyes por delegación del Congreso, a un sistema de prohibición absoluta.
Los defectos de esta prohibición y las desventajas de esta prohibición radical se han observado a través del tiempo, y ese el motivo por el cual en diversas ocasiones en que se ha pretendido hacer frente a situaciones económicas de emergencia y de vital necesidad para el país, toda actividad legislativa, toda determinación por parte del Ejecutivo, ha encontrado el tropiezo del artículo 49 constitucional y se ha estrellado ante las decisiones de la Suprema Corte de Justicia, la cual al reconocer los motivos esenciales de conveniencia, de justicia, de necesidad y de protección, estima que a pesar de eso, existe un escollo, un tropiezo, en la parte prohibitiva del artículo 49 constitucional.
En el proyecto de dictamen, o más bien dicho, en el dictamen, mencionábamos lo que dice una ejecutoria de la Corte: 'Por las fluctuaciones tan frecuentes y ocasiones bruscas de los precios en el comercio internacional, hay notoria necesidad de obrar con la mayor rapidez para dictar oportunamente las medidas indispensables a la preservación del valor de nuestra moneda y, en general, de la economía del país.'.
Pero dice la Corte: 'Estas medidas a pesar de que son urgentes, a pesar de que no se pueden tomar con la oportunidad necesaria, la Cámara o el Congreso y en algunas ocasiones, porque las cosas requieren mayor rapidez y en otras porque el Congreso no está reunido, a pesar de eso, estimamos que leyes de esta especie pugnan con la prohibición radical del artículo 49 de la Constitución, en su parte final.'.
En otra ejecutoria, expresa en su parte conducente: 'Así pues, la fijación de la cuota de los impuestos es atributo de la ley y forma parte necesaria de la facultad legislativa en materia tributaria, por lo que autorizar al Ejecutivo para modificar esa fijación es delegar en su favor aunque sea menos que parcialmente, la potestad legislativa, contrariando la proposición del artículo 49 constitucional que previene que en ningún caso diverso del de suspensión de garantías puede otorgarse al Ejecutivo facultades para legislar.'.
Entonces, pues, nos encontramos con que todas las medidas de prohibición que ha pretendido dictar el Congreso mexicano tienen el tropiezo del artículo 49 constitucional. No se discute, no se duda de la urgencia, de la conveniencia ni de la necesidad de dictar determinadas medidas que son protectoras del régimen económico y del desarrollo del país, pero se encuentra uno en presencia de que esas medidas, o se dictan con la urgencia necesaria para que sean eficaces o no llegan a dictarse.
El Congreso se reúne y actúa durante cuatro meses, de manera que si la medida se presenta con carácter de urgente en el receso, no se podrá dictar, y si es tan urgente que requiere una mayor rapidez, una mayor celeridad de la que requiere el tiempo de trabajo en las Cámaras, es entonces cuando las medidas que se dictan resultan inoportunas.
Naturalmente que sobre este particular no debo insistir porque está en la conciencia pública este hecho y porque yo entiendo que también es del conocimiento de los mismos impugnadores. El problema, pues, se presenta así: El fenómeno existe y requiere una adecuada solución. Es indispensable que exista cierta movilidad, cierta flexibilidad en el sistema arancelario para proteger la economía del país y para organizar los diversos fines a que la iniciativa se refiere, y entonces esos aranceles que conforme a la ley deben ser expedidos por el Congreso, quedarían rígidos si no hubiese manera de modificarlos.
Esta Cámara, cuando trató la Ley de Ingresos del año pasado, aprobó un artículo, el 10, por el cual se facultaba al Ejecutivo para aumentar en un cien por ciento las tarifas de ingresos y en un cincuenta por ciento las de egresos; y el dictar medidas tendientes a aumentar o disminuir cuotas arancelarias y evitar el tránsito de mercancías, se encuentran en los casos previstos por el artículo 10 y son exactamente los mismos a que hace referencia la iniciativa presidencial.
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