Nos encontramos en presencia de casos en que el Congreso consideró necesario dictar acuerdos de esta especie, concebidos en el artículo referido de la Ley de Ingresos como una necesidad; y de este artículo tendría que estimarse como inconstitucional ante el claro y preciso criterio de la ejecutoria de la Suprema Corte, si no se estableciese la necesaria modificación al artículo 49 para el efecto de atemperar el precepto; para no hacerlo excesivamente rígido; para no pasar de un extremo a otro como sucedió con la reforma de 1937 y cuando se trata del bien del país; cuando el propósito del Congreso es que se realice el bien público, entonces no puede decirse que no se está cumpliendo con un deber democrático al aprobarse esa reforma. Si queremos entender en sus orígenes el artículo 29 constitucional, nos encontramos con que éste lo que autoriza es la expedición de una ley de suspensión de garantías. Dice el artículo 29: 'En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el presidente de la República mexicana, de acuerdo con el Consejo de ministros y con aprobación del Congreso de la Unión y en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país, o en lugar determinado, las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación. Si la suspensión se verificase en el tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.'.
Pero la suspensión de garantías que permite el artículo 29 es un caso de gravedad por guerra o por trastorno de carácter interno, es porque en determinadas situaciones tan graves como ésta el Congreso no puede ejercer su función, y entonces la delega para el efecto de reunirse el Poder Legislativo en una sola persona, de modo de hacer frente a un grave problema nacional; pero es que para todas las necesidades de carácter económico ¿sería conveniente, sería prudente, sería necesario expedir una ley de suspensión de garantías? ¿No sería alarmante que de esta forma procediese el Congreso? Honradamente creo que sí.
La crítica que concretamente hace el señor diputado Chapela al dictamen, se concreta a estos tres puntos: incomprensible celo de las comisiones para dar al Ejecutivo más facultades de las solicitadas.
Con todo el respeto que me merece el señor diputado Chapela, digo que eso no es exacto. El dictamen de las comisiones no da al Ejecutivo más facultades de las que pide la iniciativa. En la iniciativa se solicita que el artículo 131 contenga un segundo párrafo por medio del cual quede facultado el Ejecutivo 'para aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el Congreso de la Unión', o lo que es lo mismo, la iniciativa, como fue presentada lo que sugiere ¿es un cercenamiento definitivo de las facultades que corresponden al Congreso, para que esas facultades pasen en materia arancelaria, definitivamente, al Poder Ejecutivo? Así, la iniciativa dice: 'El Ejecutivo queda facultado para aumentar, disminuir, etc., para modificar los aranceles, para modificar una ley del Congreso.'.
Ésta es una fusión absolutamente excesiva y contraria al principio de división de poderes, o lo que es lo mismo, no es posible permitir que la Constitución misma cercene una facultad del Congreso para pasarla permanentemente al Ejecutivo.
Las comisiones consideraron que en presencia de un problema que no puede negarse, lo único que podría hacerse sería establecer en la Constitución que el Congreso tiene la facultad de delegar esa función en forma transitoria, circunstancial, para atender necesidades urgentes, al Ejecutivo.
En el propio dictamen las comisiones creyeron conveniente hacer referencia al criterio de alguna ejecutoria de la Suprema Corte de los Estados Unidos, en cuya Constitución se encuentra también un precepto semejante al del artículo 29. Y se conduce así: 'El Congreso no puede delegar su facultad de hacer la ley, pero puede hacer la ley delegando autoridad para determinar un hecho o estado de cosas de las que la ley se propone hacer depender su acción.'.
Y en el texto constitucional lo único que se establece es que el Congreso está facultado para expedir esa ley. El que delegue la autoridad se determina por medio de las regulaciones dentro de las bases que se fijan en la ley del Congreso, cada vez que se haga esa delegación. Entonces, podemos afirmar categóricamente que no es exacto que el dictamen pretenda dar al Ejecutivo más de lo que la iniciativa propone; por el contrario, las comisiones, celosas de la facultad exclusiva del Congreso para legislar, y en presencia de un caso de necesidad incontrovertible, considera indispensable para el mejor funcionamiento de nuestro régimen jurídico, que el Congreso esté en capacidad de facultar al Ejecutivo para expedir determinadas modificaciones a las tarifas arancelarias; no le da más facultades, sino, por el contrario, las restringe y las acomoda al régimen constitucional.
La segunda objeción consiste en que las comisiones han procedido en forma inusitada, porque 'por carambola' proponen la modificación de un texto constitucional que no fue sugerido por la iniciativa del Ejecutivo. Aun cuando se expresó que 'eso es lo de menos', sin embargo, se argumenta que la conducta de las comisiones es inconveniente. Yo creo que cuando se está en presencia de una iniciativa de reformas constitucionales y las comisiones encuentran la conveniencia de la modificación o de la reforma constitucional sugerida en el precepto, pero si no corrigen la redacción de otro precepto correlativo, dejan a la Constitución en estado de discrepancia o de contradicción, y entonces el Congreso no puede o no debe hacer otra cosa sino velar porque todos los preceptos constitucionales actúen en una forma armónica.
De aquí que la modificación del artículo 131 constitucional, como quiera que implica una posible delegación de facultades para legislar, requiere una modificación concordante con el párrafo segundo del artículo 49.
Por otra parte, el espíritu de la reforma de 1937 se mantiene, porque en vez de que en ningún caso se conceda facultad para legislar, se establece que en ningún caso, fuera del de excepción del artículo 131, podrá el Congreso delegar facultades al Ejecutivo para legislar.
Se afirma que la reforma es innecesaria, porque son posibles de resolverse las cuestiones que pretende resolver la reforma por otros procedimientos fijados por nuestra Constitución.
No se expresó con exactitud cuáles serían esos procedimientos y cómo podrían operar, pero me imagino que la sugerencia es que el camino está en el artículo 29 constitucional, o lo que es lo mismo, cuando estamos en un periodo que no es de guerra, sino en presencia de una grave crisis que se viene acentuando desde hace mucho tiempo, como consecuencia de la pasada guerra y de las dificultades mundiales, entonces, a pesar de que no existe ese estado de guerra, nosotros vamos a pedir una ley de suspensión de garantías en virtud de la cual vamos a cercenar facultades al Congreso, para pasárselas temporalmente y en forma absoluta al Ejecutivo, a fin de que legisle en materia arancelaria.
Me parece que el remedio es mucho más grave y alarmante, porque con sobrada razón se pensaría que el uso de facultades extraordinarias es menos peligroso que el estar inquietando constantemente al país con una declaración de suspensión de garantías, sólo justificable en el estado de gravedad a que se refiere el artículo 29, que ciertamente es distinto de los fenómenos de carácter económico y que revisten categorías y caracteres completamente distintos. Concretando las objeciones, se habla de que el dictamen no es aceptable por falta de técnica. Yo pido excusas a los señores diputados, porque no entiendo en qué está la falta de técnica.
No sé si el Congreso no está capacitado para, en presencia de una proposición de reformas constitucionales de un precepto, sugerir las reformas que no sugirió la iniciativa y que son indispensables para armonizar las dos disposiciones legales.
Se dice, en segundo lugar, que 'porque con el dictamen se comete el absurdo de renegar de nuestro sistema democrático y de las facultades que el Congreso tiene'.
Yo, con toda entereza, tengo que declarar que en mi sentir no se afecta, no se lesiona el régimen democrático por el hecho de que el Congreso, consciente de las graves necesidades del momento, haga una reforma constitucional que preste utilidad bastante a nuestra Norma Máxima, a fin de estar en capacidad de dictar leyes adecuadas por medio de las cuales el señor presidente de la República esté en condiciones de hacer frente a las necesidades económicas del país.
Por último, considero que no es justa la afirmación que se hace de que la reforma propuesta es inútil, porque en mi sentir es necesario modificar el artículo 131 en su adición, ya que los fines que persiguen no se pueden alcanzar a través del artículo 29 por medio de la suspensión de garantías.
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El C. Rocha Jr. Antonio: Es cierto que estamos estudiando uno de los asuntos más trascendentales y de capital importancia que haya tocado conocer a esta Cámara de Diputados, pero no es exacto que se pretenda sorprender al pueblo de la nación con una reforma constitucional inmediata y sin remedio. Parece que los señores diputados de Acción Nacional olvidan que en estos momentos la Cámara de Diputados no asume funciones irrevocables, sino que sus actos habrán de ser conocidos por la Cámara de Senadores y por toda las Legislaturas de la República. Olvidan que la petición arranca del Ejecutivo Federal y de su gabinete, y que ha sido objeto de estudio meditado frente a circunstancias capitales. Después de que ustedes resuelvan lo conducente, el Senado de la República tomará conocimiento del caso, y si encuentra que la propuesta del Ejecutivo y de la comisión son razonables, lo turnara a las Legislaturas de los Estados, y de esta manera, siguiendo los lineamientos contenidos en la propia Carta Magna, se introducirá la reforma si es procedente.
Si la Constitución fuere algo intocable, un 'tabú' que no pudiese de ninguna manera alterarse, no hubiese la propia Constitución consignado dentro de su ordenamiento la manera de alterarla; y no otra cosa, aunque plausible por muchos aspectos, fue la reforma de los años de 1937 y 1938, puesto que la Constitución Política Mexicana, tal como nació en Querétaro, no contenía esa situación.
La alarma del señor diputado Martín del Campo frente a lo que él trata de llamar 'la pérdida de la fisonomía del régimen constitucional mexicano' es un viejo temor muchas veces alegado ante muchos parlamentos de la tierra. Precisamente uno de los más distinguidos exponentes del verdadero constitucionalismo, Madison, aquel que fraguara y creara en su esencia la Constitución americana, refutaba esta tesis con palabras tan claras que nos pueden iluminar a ciento y tantos años de distancia en esta ocasión. Madison decía lo siguiente. Hacía referencia a quienes afirmaban que la tesis de Montesquieu creaba la división de poderes sin limitación de ninguna especie, y decía: 'El Federalista, XLVII'. "(Madison). De estos hechos, que son los que guiaron a Montesquieu, es posible inferir con claridad que al decir: 'No puede haber libertad donde los Poderes Legislativo y Ejecutivo se hallan unidos en la misma persona o en el mismo cuerpo de Magistrados', o 'si el poder de juzgar no está separado de los Poderes Legislativo y Ejecutivo', no quería decir que estos departamentos no deberían tener una intervención parcial en los actos del otro o cierto dominio sobre ellos. Su idea como lo expresan sus propias palabras y todavía con más fuerza de convicción, como lo esclarece el ejemplo que tenía a la vista, no puede tener más alcance que éste: que donde todo el poder de un departamento es ejercido por quienes poseen todo el poder de otro departamento, los principios fundamentales de una Constitución libre se hallan subvertidos. Éste habría sido el caso dentro de la Constitución que estudió, si el rey, que es el único magistrado ejecutivo, hubiera poseído asimismo todo el Poder Legislativo o la administración suprema de la justicia; o si todo el cuerpo legislativo hubiera dispuesto de la autoridad judicial suprema o de la suprema autoridad ejecutiva.
Es decir, el más claro de todos los exponentes de las tesis constitucionalistas, no estimó que el hecho transitorio de facultar al Ejecutivo para expedir leyes, subvierta la fisonomía fundamental de la democracia y de los pueblos federalistas donde exista la división de los poderes, pero tampoco los tratadistas que han estudiado nuestra Constitución estiman que tal cosa ocurra en México, es decir, que se haya planteado una firme división de poderes sin colaboración de los mismos, y así tenemos que Tena Ramírez nos dice lo siguiente:
Nuestra Constitución consagra la división de los tres Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y realiza su colaboración por dos medios principales: haciendo que para la validez de un mismo acto se necesite la participación de dos poderes (ejemplo: en la celebración de los tratados participan el presidente de la República y el Senado) u otorgando a uno de los poderes algunas facultades que no son peculiares de ese poder, sino de alguno de los otros dos (ejemplo: la facultad judicial que tiene el Senado para conocer de los delitos oficiales de los funcionarios con fuero).
Así, pues, aunque el primer párrafo del artículo 49 no hace sino expresar la división de los Poderes Federales, es posible deducir de la organización constitucional toda entera que esa división no es rígida, sino flexible o atenuada; no hay dislocamiento, sino coordinación de poderes.'
Y si observamos detenidamente nuestro texto constitucional, seguramente que encontraremos muchos casos en que concurren facultades de un poder en otro. La Cámara de Diputados puede ser órgano de acusación en cierto tipo de delitos, que es facultad privativa del Ministerio Público, órgano del Poder Ejecutivo. El Senado de la República es el tribunal específico que sentencia e impone penas en los casos de delitos oficiales. Aquí tenemos, pues, cómo el propio Poder Legislativo, en ciertos casos, realiza funciones del Ejecutivo, y en otros casos del Judicial. Veamos ahora el Poder Ejecutivo: son órganos del Poder Ejecutivo el Tribunal Fiscal de la Federación, las Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje, y los tribunales de justicia militar, que imponen las más graves y trascendentales penas de que tiene conocimiento nuestra vida institucional y, sin embargo, esos tribunales, esos órganos del Poder Ejecutivo no dependen del Poder Judicial de la Federación ni del Poder Judicial de los Estados en ningún caso. Tenemos también otros ejemplos a los cuales se podría hacer referencia. El Poder Judicial tiene sus propios funcionarios, como son los Jueces. Ésta es una función ejecutiva de la que hace uso el Poder Judicial; pero hay más, el Poder Judicial como supremo defensor e intérprete de la Constitución va creando lo que se llama jurisprudencia constructiva, que no es otra cosa que colocarse sobre el Poder Legislativo en nombre de la Constitución para variarle sus actos. Podría decírseme que al obrar en esta forma lo hace porque la Constitución misma en su supremacía le impone la necesidad de actuar, y esto es cierto, pero en la realidad podríamos tener presente la expresión del presidente de la Corte americana cuando dijo que la Constitución es lo que quieren que sea los Jueces que la interpretan. Y así encontramos cómo ese alto tribunal varía muchas veces su modo de pensar, su propia jurisprudencia, y es natural que entonces al darle una ley dos sentidos en alguna de las ocasiones no estuvo en lo justo y en aquélla, en cierta forma, invadió la jurisdicción del Poder Legislativo. Pero señores, no hay más que un criterio definido en materia constitucional y en materia legal. No hay más que la realidad de los pueblos y de los momentos que se vive. Ninguna doctrina nació antes que los pueblos y ni antes del Estado. Todas las doctrinas las forjaron la historia, los hombres mismos. Y es natural que así lo sea, y es natural como consecuencia lógica que las leyes vayan variando, que se transformen. Tampoco es exacto, como dice el señor diputado Robles Martín del Campo, que perderíamos nuestra fisonomía.
Quizá le pudiéramos decir que nuestra verdadera fisonomía, aunque lamentándonos de ello, no ha sido la de función exacta, capital del Congreso, sino la de las facultades extraordinarias. Esto es lamentable y contra ello debemos de luchar cuando no se justifique por situaciones elevadas y de patriotismo, pero no podemos negarlas cuando exista razón para entregarla al Ejecutivo la defensa del país, negándole esas facultades en nombre de principios que ni siquiera encuentra su plena justificación.
Yo le pregunto al señor diputado Robles Martín del Campo ¿querría que se convocara al Congreso para variar el valor de las tarifas arancelarias o cuando varía la moneda, o para decirle que se va a variar el valor de la moneda y que por consecuencia hay que variar los aranceles y comunicárselo al mundo entero? Entonces se producirán fenómenos catastróficos. Lo que pasa es que hace doscientos años, cuando se forjó en la mente de los teóricos la división de los poderes, ni había los medios de comunicación tan rápidos ni los problemas económicos eran tan profundos como los que hoy día sufre y vive esta humanidad. Esas doctrinas verticales, necesariamente tienen que cambiar frente a problemas de realidad ¿Qué puede hacer un pueblo sino elevar sus tarifas cuando tiene que enfrentarse con variaciones diarias y cambios de moneda en todos los lugares de la tierra y con las comunicaciones tan rápidas que no le permitirán sacar a tiempo sus productos?
Señores, si el Ejecutivo va a convocar al Legislativo para poder subir la cuota arancelaria prohibitiva de la importación de automóviles, esto ocurrirá cuando todos los automóviles necesarios ya hayan sido importados. Eso no es posible; es necesario, por razón obvia, otorgarle al Ejecutivo, en casos determinados y en circunstancias especiales, la facultad de alterar esas tarifas.
Por lo demás, yo quiero hacer notar circunstancias de los tratadistas de derecho constitucional mexicano: de los actuales, Tena Ramírez es el que me ha convencido en mayor grado, y de él voy a hacer una segunda cita que tiene muy estrecha relación con lo que estamos tratando, dice lo siguiente: 'Pensamos, por todo ello, que la reforma de 38, en lugar de haber confirmado una situación que abiertamente rechaza nuestra realidad, debió abordar el problema desde el punto de vista de esa realidad, para acoger otros casos como los antes anotados, en que, aparte de los previstos por el artículo 29, el Congreso pudiera delegar facultades legislativas en el presidente de la República.'.
Creo, señores, que podríamos resumir nuestra posición de la siguiente manera: los más claros exponentes de la doctrina constitucionalista no son partidarios verticales de la división de poderes, sino de su colaboración. La Constitución mexicana no recoge la perfecta división, sino que atribuye en muchos casos a un poder, facultades propias y específicas de otro. La Constitución es siempre producto de una realidad. Por eso es modificable, y dentro de ella misma está postulado que autoriza a modificarla. La realidad nacional exige en estos momentos una reforma de orden constitucional, para hacer frente a problemas de carácter económico extraordinariamente urgente. Nuestros tratadistas han conocido las facultades extraordinarias, justificándolas en sus libros, en sus tesis y en la propia jurisprudencia de la Corte, y aun juzgan que la reforma de 1937 exageró el punto que tuvo algo de romántico y algo de apartado de la realidad.
Entonces, señores diputados, nosotros no creemos que existan en realidad los tan graves cargos que han lanzado los señores de la oposición. No se pretende sorprender al pueblo de México. El Supremo Poder da el tiempo para los diversos dictámenes, y este dictamen es uno de los primeros pasos para informar a la nación y éste es uno de los primeros pasos para introducir la reforma.
Podríamos hacer referencia a otro argumento, sobre todo a los cargos que se han formulado sobre el particular, pero creemos que es innecesario, porque para nosotros la única razón que puede justificar el hecho es la esencia misma de las cosas; y entonces, si la reforma declara que el Poder Legislativo podrá autorizar al Ejecutivo para esto y para lo otro, quiere decir, sencillamente, que de la entrega positiva y real que de las facultades transitorias y temporales haga el Poder Legislativo al Ejecutivo y del uso que éste sepa hacer, será donde esté la esencia misma de la bondad o del error del paso dado, no de la transferencia constitucional de autorización, sino en el hecho positivo; cuando nosotros le otorguemos al Ejecutivo las primeras facultades, será donde tendremos que decirle por un año o por dos para esto, para aquello. Y es más: él tendrá, año por año, en los casos en que se le otorgue, que someter al conocimiento del Poder Legislativo el uso que del mismo haya hecho.
La jurisprudencia mexicana, la tesis de Landa y la tesis de Vallarta han sido que no se funde un poder en otro, sino en el caso de que se transfieran en lo absoluto las funciones, es decir, que si de las 30 fracciones del artículo 73 de la Constitución, nosotros solamente declaramos que podemos autorizar bajo ciertas condiciones al Ejecutivo, para que de una de ellas en ciertas condiciones y en defensa del país pueda hacer uso, seguramente que ni ha desaparecido el Poder Legislativo, ni se ha fundido con el Ejecutivo, ni hay ningún tirano que tenga en sus manos todos los poderes para hacer uso arbitrario de los mismos, pues él tendrá que rendir su informe al Legislativo y seguramente tendrá que fundar sus actos en verdadero patriotismo.
Señores diputados: Es cierto que es trascendental el momento, pero también es cierto que los problemas que confronta el país nos exigen de nuestro patriotismo, de nuestra acción, no sólo pensar en la doctrina, sino poner los pies sobre la realidad para defender a nuestro país frente a la crisis de la cual tendrá que hacerse cargo, porque incuestionablemente horas más tarde, días más tarde, tendríamos que lamentar la imprevisión de no haber sabido dar a un poder central la función de la defensa de la patria. La suspicacia doctrinaria que se alega no encuentra conceptos esenciales que la funden. …"
ANEXO 8
Creemos conveniente no rehuir los verdaderos alcances tanto teóricos como prácticos de dicha iniciativa, sino afrontarlos con toda claridad. Emplear eufemismos en casos como el presente, en que están de por medio aspectos trascendentales de la vida económica y política del país, resultaría perjudicial. La cuestión se plantea en los términos siguientes:
¿Debe respetarse estrictamente el principio de la división tripartita de los poderes, consignada en la Constitución, aun cuando la realidad indique la necesidad o conveniencia de no hacerlo en determinados casos; o deben atenderse excepcionalmente los imperativos de la realidad aun cuando sea en mengua de la rigidez del principio?
La verdad es que sí se ataca el principio de la tripartición de los poderes, tanto cuanto inconstitucionalmente se delega una facultad del Legislativo en favor del Ejecutivo, como cuando desde el propio ordenamiento constitucional se inviste a éste deuna atribución que, por su naturaleza, debería corresponder a aquél.
Técnicamente, el órgano constitucional que nuestro Código Político establece en el artículo 135 no tiene limitaciones a su soberanía: basta que diga que tal o cual acto es atribución de uno de los poderes para que, aun cuando éste no vaya de acuerdo con su naturaleza intrínseca, jurídicamente tal acto tenga el carácter de legislativo, ejecutivo o jurisdiccional, según el órgano del Estado al que haya sido confiado.
Se concluye, por ende, que las Cámaras del Congreso de la Unión y la mayoría de las Legislaturas de los Estados, actuando en los términos y conforme a los requisitos exigidos en el artículo 135 citado, tienen facultad para decidir en favor de cualquiera de los dos extremos de la alternativa, aun cuando en el propio ordenamiento constitucional existan disposiciones en contrario.
Trataremos, ahora, de precisar cuál de los dos presupuestos del dilema es el conveniente para la nación.
Estimamos que el criterio de esta H. Cámara no debe detenerse ante la consideración de que un principio es absolutamente inviolable. El bienestar del pueblo mexicano y los intereses de la nación no sólo están por encima de los intereses individuales o de grupo, sino aun sobre la teórica intangibilidad de los principios.
En el caso concreto a que nos venimos refiriendo puede todavía extremarse el argumento, señalando la repetida e insistente violación del principio en nuestra propia Constitución y en las de todos los demás países del mundo que han adoptado, para su régimen interior, la clásica división de los Poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Todos los tratadistas están de acuerdo y cualquier estudiante de derecho constitucional o derecho administrativo sabe que no es posible trasplantar el principio, en toda su rigidez, de la teoría a la práctica y que abundan los ejemplos de actos que teniendo una naturaleza intrínseca determinada, siempre han sido atribuidos a un poder de diversa categoría. En nuestra propia Constitución los encontramos: la facultad de reglamentar las leyes es eminentemente legislativa y, sin embargo, se confía al Ejecutivo (artículo 89, fracción I); la expedición de nombramientos en ejecución de una ley, que es acto propio del Poder Ejecutivo y, constitucionalmente, se atribuye también al Legislativo y al Judicial (artículos 77, fracción III y 97, respectivamente); y por último, la atribución intrínsecamente jurisdiccional de juzgar, confiada al Poder Legislativo (artículo 111).
No sería, pues, inusitado en nuestro derecho que se instituyera otro caso más, y ello demostrarlo, sin lugar a dudas, que cuando excepcionalmente se rompe la teoría ante el imperio de la realidad, que cuando aun con violación de un principio rigorista se establecen excepciones, ni se rompe el equilibrio de los poderes, ni se derrumba nuestro régimen democrático, ni se destruyen sus instituciones.
Ahora bien, con toda justificación hace ver la exposición de motivos cómo determinadas clases de impuestos no tienen como finalidad única la de que los particulares contribuyan a los gastos públicos ni obedecen exclusivamente a exigencias del erario de la nación, sino que, concomitantemente, y en forma decisiva, llenan otras muy importantes necesidades colectivas: 'Favorecer el desarrollo de las industrias nacionales mexicanas, lograr el florecimiento de industrias incipientes, influir en el equilibrio de la producción, estimular la producción agrícola en vez de la industrial o viceversa, incrementar o impedir el comercio internacional, tutelar la clase laborante, etc., etc.'. Asimismo, que en un momento determinado, mediante impuestos elevados o reducidos o la creación o supresión de fracciones en las tarifas de importación o de exportación, por medio de restricciones a unos y otras, así como al tránsito de los productos y aun mediante su prohibición, es factible estabilizar la moneda e impedir la elevación de los precios en bien de la población mexicana y del propio país, o bien, cubrir un déficit presupuestario.
Éste es, precisamente, el caso de las tarifas arancelarias: podrán constituir un importante renglón de ingresos; podrán servir para cubrir en parte muy considerable exigencias presupuestales, pero también fungen de insustituibles reguladoras del comercio internacional, cuyas numerosas implicaciones tienen tanta trascendencia en la vida económica del país.
Por otro capítulo, debe también convenirse en que la intervención legislativa, en casos como los señalados, no podrá ser siempre tan oportuna y eficaz como se deseara y lo vayan exigiendo las circunstancias. Efectivamente, por su propia naturaleza, toda iniciativa debe pasar a través de dos asambleas deliberativas y, por ello, la actuación del Congreso es, y tiene que ser, laboriosa y, por tanto, lenta.
Todavía debemos agregar que, constitucionalmente, las Cámaras tienen un limitado y realmente breve periodo ordinario de sesiones, con máximo de cuatro meses al año; que no es recomendable convocar al Congreso, con demasiada frecuencia, a periodos extraordinarios y que, aun cuando así se hiciera, el cumplimiento de los términos y requisitos señalados por nuestra Carta Magna impedirla, de todos modos, una intervención rápida y eficaz del Poder Legislativo para hacer frente a cualquiera emergencia, monetaria o financiera, pongamos por caso, lo que podría llegar a ser de incalculables y perjudiciales consecuencias para la economía de la nación.
En cambio, el Ejecutivo actúa permanentemente por una parte y, por la otra, de su intervención puede esperarse la agilidad de la concepción y la rapidez en la ejecución que son características del pensamiento y la acción individuales.
Si a lo anterior se añade que la conquista del tiempo y el espacio lograda por el hombre; que la creciente rapidez de las comunicaciones en todos los órdenes, ha ligado entre sí, más que nunca, a todos los pueblos de la tierra, y que las repercusiones de un fenómeno acaecido en un punto determinado son inmediatas, casi pudiera decirse que simultáneas en todas partes, porque el telégrafo, la radio, etc., al difundir rápidamente la noticia transmiten también las inquietudes sociales, económicas o de otra índole que fueron su causa, o son su consecuencia, y es frecuente ver cómo, por contagio, surgen fenómenos semejantes en los lugares más apartados; si se tiene en cuenta que unas cuantas horas de duda pueden ser nocivas para la industria, para la agricultura, para el comercio, para la banca y, por tanto, para los obreros, para los campesinos, para la llamada clase media, en suma, para todo el pueblo, debe concluirse obviamente que es indispensable encomendar las funciones más delicadas al órgano del Estado que se encuentre en mejores condiciones para adaptarse, con la urgencia que el caso requiera, a las cambiantes circunstancias de la vida moderna, aunque para ello sea necesario prescindir de la estricta aplicación de una teoría a la que, por lo demás, ya se le reconocen varias y legítimas excepciones.
No se puede, pues, hacer caso omiso de ingentes necesidades reales en nombre de la inviolabilidad de un principio que, aun cuando parezca paradoja, no es, ni ha sido, inviolable ni inviolado.
Y es lógico que así suceda, porque esta clase de principios de derecho público no son leyes inmutables de la naturaleza, son creaciones del hombre encaminadas a una mejor regulación de la convivencia humana: son medios, no fines; son instrumentos que deben usarse de conformidad con los variables acontecimientos del devenir de los pueblos; no pueden ser estáticos porque la vida es dinámica. Si es necesario modificarlos, restringirlos y aun abolirlos, en nombre del bienestar general debemos hacerlo, sin que nos arredre la opinión contraria de quienes quisieran conservarlo todo intangible. Es lo que han hecho todas las revoluciones: no detenerse ante las cosas ni ante las ideas consagradas; destruir de un golpe el tabú intocable cuando las necesidades colectivas así lo exigen.
Estamos contemplando la lucha sin tregua que todos los órganos del Estado vienen sosteniendo para impedir que se agraven las penosas condiciones económicas de las grandes masas del pueblo, como consecuencia de trastornos económicos internos o como reflejo de la situación mundial, lucha en la que el Poder Legislativo ha participado dentro de sus atribuciones, modesta pero decididamente. No vamos ahora, por miedo a atenuar el rigor de un principio, a prescindir de un factor importante en esta lucha y que quizá pueda usarse para evitar que la escasez y la carestía se acentúen.
Lo que decimos del principio de la división de poderes podemos repetirlo para todos los demás que inspiran a los regímenes democráticos. La democracia, considerada en sí misma, no es tampoco estática: ha evolucionado y seguirá evolucionando, al compás que le marquen los hechos históricos. De no hacerlo, quedará relegada a una teoría del pasado.
Si la flexibilidad de facultades puede servir para lograr que el pueblo satisfaga sus necesidades más ingentes, adoptemos la flexibilidad de facultades, porque el pueblo no alivia sus urgencias con teorías.
En otro orden de ideas, expresamos también nuestra opinión de que no debe temerse tanto a las palabras: se ha dicho que el Congreso no debe abdicar de sus atribuciones específicas como Poder Legislativo. Los reyes abdicaban porque creían o fingían creer que el trono, por derecho divino, era suyo, en propiedad con todos sus atributos de uso, usufructo y abuso. Nosotros sabemos que no somos dueños de atribución alguna, que estamos ejerciendo poderes delegados del pueblo y que, si en un momento dado, las instrucciones contenidas en el poder que nos ha sido conferido, resultan contrarias a los intereses de nuestro mandante que es el pueblo de México, debemos variarlas de acuerdo con él, porque la función esencial del mandatario es cuidar y servir los intereses de quien le otorga el mandato.
Ahora bien, no es necesario llegar tampoco a extremos como los señalados, ni con la aprobación de la iniciativa, ni menos con la del texto votado por la H. Cámara de Diputados va a terminarse la división de poderes, ni va a desaparecer el Legislativo. Conservando el acervo de las atribuciones fundamentales que le son propias, no en contra ni al margen de la Constitución, sino de acuerdo con ella, vamos a capacitar al Ejecutivo para que pueda afrontar los problemas que la fijación, en detalle, de los aranceles, pudiera implicar y para que vaya adaptándolos a las necesidades económicas del país.
Con muy buen juicio la H. Colegisladora, sin descuidar los fines esenciales que se persiguen en la iniciativa, atempera los alcances de la misma, al sustituir la facultad irrestricta del Ejecutivo para aumentar, disminuir, etc., las tarifas de importación y exportación tal como esta facultad se concebía en el proyecto por la autorización del Congreso, no forzosa, sino potestativa, para mover las tarifas arancelarias, y las restricciones y prohibiciones aduaneras, de acuerdo con las bases fijadas previamente por el propio Congreso, por una parte y, por la otra, de conformidad con las necesidades de la nación. Establece, además, la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Poder Legislativo con el uso que hubiere hecho de esa autorización.
Existe en nuestra Constitución un antecedente que tiene una gran similitud, el de la fracción VII del artículo 73 constitucional, según el cual el Congreso da las bases generales sobre las cuales el Ejecutivo puede celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación. Este antecedente, así como el caso que da motivo al presente dictamen, encuadran perfectamente con el invocado por la iniciativa, cuando cita el uso de las llamadas 'leyes marcos'.
Refiriéndonos a otro aspecto de la minuta aprobada por la H. Colegisladora, entendemos que no era rigurosamente indispensable la reforma del artículo 49 constitucional para hacerla concordar con la modificación que se introduce en el artículo 131, puesto que si en un precepto se establece una regla general y, en otro del mismo cuerpo de leyes, una excepción, no es absolutamente necesario que en el primero se consigne dicha excepción o se haga referencia a ella, puesto que es de explorado derecho que para la validez jurídica de las excepciones basta con que estén expresamente previstas, pero como la reforma al artículo 49 contribuye a dar mayor claridad al texto y evita la posibilidad, aunque sea remota, de que pueda creerse en una no aparente sino real antinomia, no tenemos, por nuestra parte, inconveniente en que también se apruebe, máxime cuando, de ser rechazada en esta parte, tendría que regresar a la Cámara de Origen, lo que probablemente no permitiría disponer del tiempo que es necesario para consultar el voto de las Legislaturas de los Estados dentro del actual periodo de sesiones, lo que, a su vez, impediría que, durante el próximo ejercicio fiscal, el Ejecutivo pudiera hacer frente, con la urgencia que el caso puede requerir, a las posibles contingencias que no es difícil prever desde ahora con que tendría que enfrentarse dada la tensa situación mundial.
En suma: ante los peligros que involucra la difícil situación mundial, ante las necesidades vitales del pueblo de México, optamos por poner en manos del Ejecutivo un instrumento adecuado para que pueda sortear esos peligros y defender los intereses de la nación.
En esa virtud, los que integramos las Comisiones Unidas Primera de Puntos Constitucionales, Hacienda, Aranceles y Comercio Exterior, sometemos a la consideración de esta H. Cámara el siguiente proyecto de:
Ley que reforma y adiciona los artículos 49 y 131 de la Constitución General de la República.
Artículo único. Se reforman el artículo 49 y se adiciona el artículo 131 de la Constitución General de la República, para quedar redactados en los términos siguientes:
'Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
'No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.'
'Artículo 131. …
'El Ejecutivo Federal podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso y para crear otras: así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."
ANEXO 9
"OCTAVO. Una vez dilucidado el primer punto de contradicción materia del presente asunto, es menester abordar el segundo de ellos, el cual consiste en determinar si las reglas generales emitidas y publicadas por las autoridades hacendarias competentes con base en lo dispuesto en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 36, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, pueden regular obligaciones a los contribuyentes."
En relación con el referido punto de contradicción, por principio, es conveniente señalar cuál es la naturaleza de las Reglas Generales en Materia de Comercio Exterior, así como los principios constitucionales que rigen su expedición.
Al respecto, destaca que las mencionadas disposiciones de observancia general son una especie de "reglas generales administrativas", actos materialmente legislativos cuyo dictado encuentra fundamento en una cláusula habilitante prevista en una ley o en un reglamento al tenor de la cual una autoridad administrativa diversa al presidente de la República es dotada de la atribución para emitir disposiciones generales cuya finalidad es pormenorizar lo previsto en una ley o en un reglamento, generalmente con el objeto de regular cuestiones de carácter técnico que por su complejidad o minucia es conveniente sean desarrolladas por una autoridad administrativa que atendiendo a su elevado nivel de especialización puede levantar de la realidad cambiante, con mayor oportunidad y precisión, las particularidades de los fenómenos sociales que ameritan ser normados.
Incluso, en cuanto a su fundamento constitucional, debe tomarse en cuenta que esta Segunda Sala ha señalado que de la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que el principio de división de poderes en relación con la atribución de los órganos del Estado mexicano para expedir disposiciones de observancia general, implica que en ningún caso, salvo lo dispuesto en los artículos 29 y 131 de esa Norma Fundamental, un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente están reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos formal y materialmente legislativos, que por su especial jerarquía se ubican por encima de las disposiciones de observancia general que se emiten por el presidente de la República con base en la facultad reglamentaria que le es conferida en el artículo 89, fracción I, constitucional, por lo que si en dicho Magno Ordenamiento no se reservó al Poder Legislativo la emisión de los actos de autoridad materialmente legislativos, sino la de las disposiciones de observancia general de mayor jerarquía en el respectivo orden jurídico parcial, no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión habilitar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, para expedir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso h), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango inferior no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos, que tienen sobre ellas una fuerza derogatoria y activa, pudiendo derogarlas o elevarlas de rango convirtiéndolas en ley. Así deriva del criterio jurisprudencial, cuyo primer precedente se falló el diez de noviembre de dos mil, que lleva por rubro, texto y datos de identificación:
DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL. De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que con el establecimiento del principio de división de poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco; y, por otro, atribuir a los respectivos órganos, especialmente a los que encarnan el Poder Legislativo y el Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, de donde se sigue que la prohibición contenida en el referido numeral, relativa a que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, conlleva que en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos 29 y 131 de la propia Norma Fundamental, un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente les son reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos formalmente legislativos, por ser constitucionalmente la fuente primordial de regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia a la esfera jurídica de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el órgano de representación popular. En tal virtud, si al realizarse la distribución de facultades entre los tres poderes, el Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución no reservaron al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos de autoridad materialmente legislativos, y al presidente de la República le otorgaron en la propia Constitución la facultad para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia de la ley, con el fin de que tal potestad pudiera ejercerse sin necesidad de que el propio Legislativo le confiriera tal atribución, debe concluirse que no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso H), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos, los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas, pues pueden derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza superior." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVI, diciembre de 2002. Tesis 2a./J. 143/2002. Página 239).
Más adelante, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que la habilitación conferida por el Congreso de la Unión a una autoridad administrativa para expedir reglas generales administrativas no conlleva una delegación de facultades legislativas, ni pugna con el principio de división de poderes, tomando en cuenta que tales disposiciones tienen una naturaleza diversa a la que corresponde a los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes dictadas por el presidente de la República. Al respecto, resultan ilustrativas las tesis que llevan por rubro, texto y datos de identificación:
REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA HABILITAR A LAS SECRETARÍAS DE ESTADO A FIN DE EXPEDIRLAS, NO CONSTITUYE UNA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS. El hecho de que el Congreso de la Unión autorice a las secretarías de Estado a emitir reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no entraña una delegación de facultades, pues aquel órgano legislativo no se despoja de una facultad propia, lo que constituye una condición insalvable de todo acto delegatorio, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción. Lo anterior se justifica en la medida en que el Poder Legislativo no suele ocuparse de esos detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública; de ahí que resulte apropiado que los secretarios de Estado, como integrantes de la administración pública federal y conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, abril de 2002, Tesis P. XII/2002. Página 8).
REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. EL ARTÍCULO 36, FRACCIÓN I, INCISO A), DE LA LEY ADUANERA, VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE AUTORIZA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA EXPEDIRLAS EN MATERIA DE IMPORTACIÓN, NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 89, FRACCIÓN I, Y 92 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Al establecer el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera, vigente en mil novecientos noventa y seis, la autorización al secretario de Hacienda y Crédito Público para expedir reglas generales que sirvan para precisar los requisitos y datos que deben reunir las facturas comerciales de las mercancías que se importan a territorio nacional, cuando su valor en aduana se determine conforme al valor de la transacción y la cuantía de dichas mercancías exceda de la cantidad que también precisarán esas reglas, no contraviene lo dispuesto en los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, pues con exclusión de las facultades conferidas al presidente de la República en los mencionados dispositivos constitucionales, el Congreso de la Unión puede expedir leyes donde autorice a los secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas dentro del ámbito de su competencia; esto es, mientras el mencionado órgano legislativo no interfiera en la formación de los decretos, reglamentos, acuerdos u órdenes, que corresponde al titular del Poder Ejecutivo, puede otorgar directamente a las secretarías de Estado la atribución de emitir reglas operativas de observancia general dentro del campo de una ley específica." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, abril de 2002. Tesis P. XIII/2002. Página 5).
REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LAS DICTADAS EN EJERCICIO DE UNA FACULTAD CONFERIDA POR LA LEY A UNA SECRETARÍA DE ESTADO, NO PUGNAN CON EL PRINCIPIO DE DISTRIBUCIÓN DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO. El primer párrafo del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que "La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado …". De lo anterior se deduce que las reglas generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida por una ley expedida por el Congreso de la Unión a una secretaría de Estado constituyen una categoría de ordenamientos que no son de índole legislativa ni reglamentaria, sino que se trata de cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública, por lo que su expedición no pugna con el principio de distribución de atribuciones entre los diferentes órganos del poder público. Lo anterior es así, porque los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, cuya expedición compete al presidente de la República, en términos de lo dispuesto en el artículo 92 de la propia Carta Magna, tienen diferente forma y materia que las reglas citadas, y mientras el Congreso de la Unión no interfiera en la formación de aquellos actos, puede conferir directamente a los secretarios de Estado la atribución de expedir reglas técnico-operativas dentro del campo de una ley específica; de manera que si el otorgamiento de atribuciones por la Norma Fundamental a los diferentes órganos gubernativos no puede extenderse analógicamente a otros supuestos distintos a los expresamente previstos en aquélla, las reglas técnicas y operativas están fuera del ámbito exclusivo del titular del Poder Ejecutivo, al gravitar dentro de la potestad legislativa del Congreso de la Unión para autorizar su expedición mediante una ley a alguna o varias de las secretarías de Estado y departamentos administrativos, cuya distribución de competencias figura tanto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, como en las demás leyes que le incumben al Congreso de la Unión." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, abril de 2002. Tesis P. XIV/2002. Página 9).
En ese tenor, debe señalarse que en el orden jurídico federal las reglas generales administrativas se ubican por debajo de las leyes del Congreso de la Unión y de los reglamentos del presidente de la República, son emitidas por autoridades administrativas diversas al titular del Ejecutivo Federal con base en una disposición de observancia general formalmente legislativa o formalmente reglamentaria que contiene una cláusula habilitante que, a su vez, se sustenta constitucionalmente en lo dispuesto, entre otros, en los artículos 73, fracción XXX, 89, fracción I y 90 de la Constitución General de la República.
Por ende, atendiendo al origen de la facultad para emitir reglas generales administrativas, así como a su jerarquía, pueden señalarse como notas que las distinguen de otras disposiciones de observancia general, las siguientes:
1. Las reglas generales administrativas al ser expedidas con base en una habilitación legal o reglamentaria, se encuentran por debajo de las leyes del Congreso de la Unión o de las Legislaturas Locales, así como de los reglamentos del presidente de la República o de los gobernadores de los Estados.
2. Al encontrarse sujetas al principio de primacía de la ley y al diverso de primacía reglamentaria, las referidas reglas administrativas no pueden derogar, limitar o excluir lo previsto en las disposiciones de observancia general contenidas en actos formalmente legislativos o formalmente reglamentarios.
Incluso, para su validez deben acatar los diversos derechos fundamentales que tutela la Constitución General de la República y, además, las condiciones formales y materiales que para su emisión se fijen en la respectiva cláusula habilitante.
3. La habilitación para expedir disposiciones de observancia general no puede conferirse en una materia que constitucionalmente esté sujeta al principio de reserva de la ley.
4. Las reglas generales administrativas son emitidas por órganos del Estado y, por ende, sin rebasar lo dispuesto en la respectiva cláusula habilitante pueden vincular a los gobernados y precisar el alcance de los deberes y obligaciones que legalmente les corresponden.
5. La emisión de las reglas generales administrativas puede sujetarse por el órgano que establezca la respectiva cláusula habilitante, al desarrollo de un procedimiento previo en el que se cumplan determinadas formalidades que estime convenientes el órgano habilitante.
Ahora bien, una vez precisado el contexto constitucional que rige la expedición de las reglas generales administrativas, es necesario señalar que la emisión y publicación de las Reglas Generales en Materia de Comercio Exterior denominadas anteriormente "Resolución Miscelánea de Comercio Exterior" y actualmente "Reglas Generales en Materia de Comercio Exterior", se ha realizado señalando como fundamento para ello lo dispuesto en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, por lo que, como se precisa a continuación, ese tipo de reglas generales de ninguna manera se rigen por lo dispuesto en el artículo 35 de este último código ni, menos aún, en el párrafo penúltimo de su artículo 33. Los referidos preceptos señalan ( se trascriben)
Como se advierte de los preceptos antes transcritos, debe distinguirse entre los criterios de carácter interno que emiten las autoridades fiscales con el fin de lograr el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales, previstos en los artículos 33, párrafo penúltimo y 35 del citado código tributario, y las disposiciones de observancia general que una específica autoridad hacendaria puede emitir, las cuales encuentran su origen en una habilitación legal mediante la cual el Congreso de la Unión, en términos de lo previsto en los artículos 73, fracción XXX y 90 de la Constitución General de la República -en ejercicio de sus atribuciones para distribuir los negocios del orden administrativo entre los órganos que integran la administración pública federal centralizada-, faculta a una autoridad administrativa para emitir disposiciones de observancia general, como sucede en el caso en virtud de lo previsto en el artículo 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria.
En efecto, la atribución que se confiere a diversas autoridades fiscales para dar a conocer los criterios internos que deben seguirse en la aplicación de las diferentes normas tributarias, se refiere a las interpretaciones que esas autoridades realicen de cualquier disposición de observancia general que incida en el ámbito fiscal, bien sea una ley, un reglamento o una regla general administrativa, por lo que por su propia naturaleza no pueden generar obligación alguna a los gobernados sino, en todo caso, ser ilustrativas sobre el alcance de alguna norma de esa naturaleza y, en su caso, de publicarse en el Diario Oficial de la Federación otorgarán derechos a los contribuyentes. Es decir, se trata de la difusión del alcance que conforme al criterio de una autoridad fiscal debe darse a una disposición general, sin que tal interpretación sea vinculatoria para los gobernados, lo que se explica porque no son actos producto del ejercicio de una potestad normativa que conforme a lo establecido en la respectiva cláusula habilitante pueden desarrollar lo previsto en una ley o un reglamento, sino simplemente interpretaciones administrativas.
En cambio, las disposiciones de observancia general cuya emisión y publicación se realiza en términos de lo previsto en la fracción III del artículo 14 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y en el inciso g) de la fracción I del artículo 33 del Código Fiscal de la Federación, tienen como finalidad pormenorizar y precisar la regulación establecida en las leyes y reglamentos que inciden en el ámbito fiscal, expedidos por el Congreso de la Unión y el presidente de la República con el fin de lograr su eficaz aplicación y están sujetas a una serie de principios derivados del diverso de seguridad jurídica, entre otros, los de reserva de la ley, reserva reglamentaria, primacía de la ley y preferencia reglamentaria, por lo que no deben incidir en el ámbito reservado a la ley o al reglamento, ni ir en contra de lo dispuesto en actos de esta naturaleza, es decir, deben ceñirse a lo previsto en el contexto formal y materialmente legislativo o reglamentario que habilita y condiciona su emisión."
ANEXO 10
"Sobre el particular, con la finalidad de corroborar el alcance de la disposición contenida en el artículo 39, fracción I, del Código Fiscal de la Federación, que se ha asentado, se deben tener presente sus antecedentes históricos:
"1. El Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, señalaba: "Artículo 50. Serán condonados o reducidos los créditos fiscales de cualquier naturaleza, cuando por causa de fuerza mayor o por calamidades públicas, se afecte la situación económica de alguna entidad o región de la República.
El Ejecutivo Federal declarará, mediante decreto reglamentario, los impuestos, derechos, productos o aprovechamientos sujetos a la franquicia y las regiones o entidades en las que se disfrutará de la misma."
En el dictamen y discusión relativos a dicha reforma, se expuso lo siguiente:
En la ley de que se trata se establecen cinco títulos que se refieren a las disposiciones generales; a los créditos fiscales; a la fase contenciosa del mismo procedimiento y a las infracciones y sanciones.
En el título primero quedan contenidas las disposiciones que no es posible clasificar dentro de la materia propia de los demás títulos de la iniciativa del código, y así se puede apreciar que diversas reglas de la ley de percepciones fiscales han pasado a formar parte del título primero, estableciéndose en este mismo título la distinción entre los impuestos, los derechos, los productos y los aprovechamientos que la Ley de Ingresos consigna, y se incluyen por último normas precisas sobre la excepción a la regla de la inafectabilidad de los ingresos públicos y sobre la interpretación de las leyes fiscales federales.
…
Igualmente se dan las reglas relacionadas con el nacimiento y exigibilidad de los créditos fiscales, y con las diversas formas de extinción de éstos, que son, el pago, la compensación, la condonación y reducción, la prescripción y la cancelación por incobrabilidad o incosteabilidad del cobro. …"
2. El Código Fiscal de la Federación, publicado el treinta y uno de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, establecía:"Artículo 30. El Ejecutivo Federal mediante disposiciones de carácter general podrá condonar o en su caso eximir total o parcialmente los créditos fiscales cuando se afecte gravemente la situación económica de alguna región de la República o de alguna rama de las actividades económicas.
Las disposiciones que al efecto se dicten determinarán los créditos que se condonen, o en su caso se eximan, el importe o proporción de los beneficios, los sujetos que gozarán de los mismos, la región o la rama de actividad en las que se producirán sus efectos, los requisitos que deben satisfacerse y el periodo al que se apliquen."
Asimismo, el dictamen de la Cámara de Diputados, relativo a la reforma del Código Fiscal de la Federación que nos ocupa, señala:"
Para su estudio y dictamen fue turnado a las suscritas comisiones el expediente que contiene la iniciativa formulada por el 14 de los corrientes en la que se propone un nuevo Código Fiscal de la Federación.
El análisis detenido de la iniciativa presidencial revela que los propósitos fundamentales que han orientado al titular del Poder Ejecutivo en su formulación pueden sintetizarse de la manera siguiente:
a) La expedición del Código Fiscal a fines del año 1938, obedeció fundamentalmente a la necesidad de evitar en las leyes fiscales contradicciones y normas distintas, así como a lo conveniente que resulta la existencia de un conjunto de normas uniformes aplicables a las relaciones entre la administración fiscal y los particulares para que no sea necesario que en cada ordenamiento se prevean todas las disposiciones reguladoras.
b) Es innegable la utilidad de ese cuerpo de reglas, supuesto que el cúmulo de observaciones y de experiencia recogidas durante el largo tiempo de su aplicación así lo demuestra; pero como quiera que (sic) en ese mismo periodo temporal las condiciones económicas y sociales del país han sufrido profundas modificaciones, además de los importantes cambios que para modernizarla y adaptarla a las actuales condiciones ha tenido que sufrir la legislación fiscal y, por último, como la elaboración de la jurisprudencia tanto para la Suprema Corte de Justicia de la Nación como del Tribunal Fiscal ha sido abundante en todo el tiempo de su vigencia, el Ejecutivo Federal determinó la formulación de un nuevo Código Fiscal.
c) En el proyecto de ese código, se ha procurado realizar una revisión profunda y lo más completa posible de los preceptos que comprende un ordenamiento de la naturaleza del que se trata, a fin de que ellos regulen satisfactoriamente las relaciones de las autoridades con los particulares y con otras entidades públicas, con base en la experiencia obtenida y en las nuevas orientaciones sobre política fiscal.
…
El código vigente autoriza la condonación o reducción de los créditos fiscales, cuando por causas de fuerza mayor o calamidades públicas se afecta la situación económica de alguna entidad o región de la República (artículo 50). El precepto correlativo del proyecto (artículo 30), amplía la facultad para otorgar los beneficios a favor de ramas de la actividad económica, quedando en posibilidad de condonar las contribuciones causadas y hasta eximir temporalmente el pago de las futuras por las razones expuestas.
Es justificada esta reforma, ya que la experiencia ha demostrado que con frecuencia no sólo los hechos de la naturaleza y las calamidades públicas, sino situaciones de presión extraordinaria en los mercados extranjeros, o en los interiores, pueden hacer necesario el otorgamiento de franquicias fiscales. …
Cabe precisar que respecto de la reforma al Código Fiscal de la Federación publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, en la que se aprobó el texto del artículo 39, fracción I, casi en los mismos términos que el texto vigente, así como la relativa al texto actual, en las exposiciones de motivos y debates relativos no se hace alusión alguna a este precepto.
Bajo este tenor, resulta que el dictamen relativo al artículo 30 del código tributario, por su similitud con el texto del artículo 39, fracción I, en comento, puede estimarse como el antecedente de este último, dado que en esa reforma fue cuando se agregó la facultad relativa a "eximir" del pago del tributo, cabe destacar lo siguiente:
a) Cuando se refiere al término "condonar", el legislador alude a la facultad del Ejecutivo Federal para perdonar el pago de aquellas contribuciones ya existentes, esto es, cuando ya son exigibles, entonces el Ejecutivo podrá dispensar de su pago.
La figura jurídica tributaria de la condonación es una forma de extinción de la obligación fiscal, mediante la cual se perdona, total o parcialmente, a los contribuyentes el pago de sus cargas fiscales."
b) Cuando se utiliza el término "eximir", se refiere a la facultad del presidente de la República para liberar del pago de las contribuciones futuras y no causadas.
Luego, es claro que se trata de facultades distintas, pero encaminadas de manera común a relevar al Ejecutivo Federal de la obligación recaudatoria que, como tal, le ha sido conferida, solamente para los casos contingentes que prevé la ley del Congreso.
Ahora bien, como se ha apuntado, la exención es la figura jurídico-tributaria que elimina de la regla general de causación ciertos hechos o situaciones gravables por razones de equidad, de conveniencia o de política económica (exención objetiva), o bien, que declara no obligada al pago del tributo a una categoría de personas que, conforme a las disposiciones generales, quedarían comprendidas entre los sujetos pasivos, pero que por razones circunstanciales de índole política, económica o social, se declararon exentos (exención subjetiva); debe constar necesariamente en ley, en sentido formal y material, y está integrada al sistema del tributo.
"En cambio, el artículo 39, fracción I, del Código Fiscal de la Federación prevé situaciones de fuerza mayor o de emergencia, que el Ejecutivo Federal de manera inmediata puede advertir, enfrentar y paliar sus consecuencias, porque sus funciones le permiten estar en contacto directo con la mutante realidad y liberar temporalmente del pago de contribuciones a determinados grupos sociales, sin modificar los elementos esenciales del tributo; dicha liberación no está sujeta al principio de reserva de ley ni se integra al sistema del tributo.
Bajo estas premisas, el Ejecutivo Federal se encuentra limitado a decretar en forma total o parcial y por un periodo determinado, la liberación del pago de ciertas contribuciones, mas no podrá modificar los elementos esenciales de los tributos, pues una vez transcurrido dicho periodo, ejercerá su plena facultad recaudatoria.
Por consiguiente, se concluye que el artículo 39, fracción I, del Código Fiscal de la Federación, que faculta al presidente de la República para eximir parcial o totalmente del pago de contribuciones y sus accesorios durante un tiempo determinado, cuando se presenten situaciones de contingencia mediante la expedición de resoluciones de carácter general, que si bien implican liberar a los sujetos pasivos de algunas de sus obligaciones fiscales, lo cierto es que no concede al Ejecutivo Federal la facultad de establecer exenciones fiscales, en acatamiento del artículo 28 de la Constitución Federal…………
…..Sobre el particular, se ha señalado que, en términos de lo dispuesto en el artículo 39, fracción I, del Código Fiscal de la Federación, el Ejecutivo Federal está facultado para no ejercer su atribución recaudatoria (facultad-obligación) únicamente en los casos en que se haya afectado o se trate de impedir que se afecte, entre otros, a una rama de la industria, derivado de la existencia de fenómenos naturales, económicos o sociales, esto es, de sucesos extraordinarios, que por ser contingentes el órgano legislativo no estuvo en aptitud de eximirlos del pago."
En consecuencia, el Ejecutivo Federal no puede válidamente hacer uso de esa facultad, cuando estime que la afectación o posible afectación a una determinada rama de la industria, obedezca a la aplicación de un tributo fijado por el Congreso de la Unión a cargo de determinados sujetos o de hechos imponibles, es decir, con motivo de lo dispuesto en una ley tributaria federal, pues ese no es el alcance y sentido del artículo 39, fracción I, del Código Fiscal, que está dirigido a los casos en que debido a fenómenos naturales, económicos o sociales, se afecte o pueda afectar a una específica región o lugar del país, a una rama de la industria o a una actividad específica.
De igual manera, al eximir del pago del tributo por estimar que con su aplicación se afecta a esa rama de la industria, contraría la voluntad del Congreso de la Unión expresada en la ley que establece el tributo, y hace nugatoria no sólo la ley que lo crea, al eliminar totalmente y durante cierto tiempo el pago del impuesto especial sobre producción y servicios que por primera vez incluyó a la rama de la industria cuando usa en su elaboración edulcorantes distintos al azúcar de caña; y contraría también el fin extrafiscal que en el caso se expresó en el procedimiento legislativo, consistente en la protección a la industria azucarera nacional.
En efecto, como se ha señalado, corresponde al Congreso de la Unión establecer las contribuciones, así como sus elementos esenciales, por lo que si dicho órgano legislativo estableció el impuesto especial sobre producción y servicios para la citada rama de la industria, cuando utilice edulcorantes distintos al azúcar de caña, el Ejecutivo Federal no puede hacer nugatoria esa facultad, so pretexto de aplicar el artículo 39, fracción I, del Código Fiscal de la Federación.
De lo expuesto, se infiere que el Ejecutivo Federal aplicó indebidamente el artículo 39, fracción I, del Código Fiscal de la Federación y, de ahí, que transgrede el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que lo faculta para ejecutar puntualmente las leyes que expida el Congreso de la Unión.
ANEXO 11
A) Artículo 9o.- Se consideran residentes en territorio nacional:
I. A las siguientes personas físicas:
(REFORMADO, D.O.F. 5 DE ENERO DE 2004)
a) Las que hayan establecido su casa habitación en México. Cuando las personas físicas de que se trate también tengan casa habitación en otro país, se considerarán residentes en México, si en territorio nacional se encuentra su centro de intereses vitales. Para estos efectos, se considerará que el centro de intereses vitales está en territorio nacional cuando, entre otros casos, se ubiquen en cualquiera de los siguientes supuestos:
1. Cuando más del 50% de los ingresos totales que obtenga la persona física en el año de calendario tengan fuente de riqueza en México.
2. Cuando en el país tengan el centro principal de sus actividades profesionales.
b) Las de nacionalidad mexicana que sean funcionarios del Estado o trabajadores del mismo, aun cuando su centro de intereses vitales se encuentre en el extranjero.
No perderán la condición de residentes en México, las personas físicas de nacionalidad mexicana que acrediten su nueva residencia fiscal en un país o
territorio en donde sus ingresos se encuentren sujetos a un régimen fiscal preferente en los términos de la Ley del Impuesto sobre la Renta. Lo dispuesto en este párrafo se aplicará en el ejercicio fiscal en el que se presente el aviso a que se refiere el último párrafo de este artículo y durante los tres ejercicios fiscales siguientes.
No se aplicará lo previsto en el párrafo anterior, cuando el país en el que se acredite la nueva residencia fiscal, tenga celebrado un acuerdo amplio de intercambio de información tributaria con México.
C) Residencia de sociedades de responsabilidad limitada constituidas en EE.UU.
I.3.1.4. Para los efectos del párrafo 2 del Protocolo, del Convenio entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de los Estados Unidos de América para Evitar la Doble Imposición e Impedir la Evasión Fiscal en Materia de Impuestos sobre la Renta, en relación con el Artículo 4, párrafo I del referido Convenio, se entiende que dicha disposición resulta también aplicable a las sociedades de responsabilidad limitada constituidas conforme al derecho interno de los Estados Unidos de América.
Las sociedades antes mencionadas que opten por aplicar los beneficios previstos en dicho Convenio, según corresponda, deberán contar con la forma 6166 emitida por las autoridades competentes de dicho país, en la que conste que las mismas o sus integrantes son residentes en los Estados Unidos de América. CFF 9, (RMF 2007 3.1.2.)
Constancia de residencia fiscal
II.2.1.3. Para los efectos de los artículos 9 del CFF y 5 de la Ley del ISR, la constancia de residencia fiscal en México se solicitará ante la ALSC, utilizando la forma oficial 36 "Constancia de residencia para efectos de la aplicación de los tratados para evitar la doble tributación" contenida en el Anexo 1 y se expedirá por periodos transcurridos, presentando la siguiente documentación:
1. Forma oficial 36, "Constancia de residencia para efectos de la aplicación de los tratados para evitar la doble tributación".
2. Original y copia de cualquier identificación del contribuyente o representante legal.
3. En caso de representación legal, copia certificada y copia del documento con el que se acredite la personalidad en términos del artículo 19 del CFF.
4. En caso de que la persona que solicita la constancia hubiere estado obligado a presentar declaración anual del ejercicio inmediato anterior conforme al régimen establecido en la Ley del ISR para los residentes en México, se acompañará a la solicitud copia de la declaración anual presentada o del acuse de recibo electrónico con sello digital, así como del recibo electrónico bancario de pago de contribuciones federales, en los casos en los que exista impuesto a su cargo.
En caso contrario, se acompañará copia de la solicitud de inscripción y de los avisos correspondientes que hayan presentado para efectos del RFC y, en su caso, copia de la última declaración anual presentada conforme al régimen que establece dicha Ley para los residentes en México o del acuse de recibo a que se refiere el párrafo anterior.
5. En caso de personas físicas que presten servicios personales, original y copia de la constancia de percepciones y retenciones que corresponda. CFF 9, 19, LISR 5, (RMF 2007 2.1.27.) CFF 27, RMF 2008 II.2.3.3.3., (RMF 2007 2.3.3.5.)
II. Las personas morales que hayan establecido en México la administración principal del negocio o su sede de dirección efectiva.
Administración principal del negocio o sede de dirección efectiva
I.2.1.2. Para los efectos del artículo 9o. del CFF se entiende que una persona moral ha establecido en México la administración principal del negocio o su sede de dirección efectiva, cuando en territorio nacional esté el lugar en el que se encuentren la o las personas que tomen o ejecuten día a día las decisiones de control, dirección, operación o administración de la persona moral y de las actividades que ella realiza.
CFF 9, (RMF 2007 2.1.5.)
Supuesto en el que no se considera establecida la casa habitación en México
I.2.1.3. Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 9o., fracción I del CFF, no se considera que las personas físicas han establecido su casa habitación en México, cuando habiten temporalmente inmuebles con fines turísticos, vacacionales o de recreo.CFF 9, (RMF 2007 2.1.12.)
Salvo prueba en contrario, se presume que las personas físicas de nacionalidad mexicana, son residentes en territorio nacional.
Las personas físicas o morales que dejen de ser residentes en México de conformidad con este Código, deberán presentar un aviso ante las autoridades fiscales, a más tardar dentro de los 15 días inmediatos anteriores a aquél en el que suceda el cambio de residencia fiscal.
Cambio de residencia fiscal de personas morales
I.2.3.2.1.Para los efectos del artículo 9o., último párrafo del CFF en relación con el artículo 12 de la Ley del ISR, las personas morales que tributen conforme al Título II de la misma, que cambien de residencia fiscal en los términos de las disposiciones fiscales aplicables, se les tendrá por cumplida la obligación de presentar el aviso de cambio de residencia fiscal a que se refiere el último párrafo del artículo 9o. del CFF, cuando presenten los avisos de inicio de liquidación y de liquidación total del activo por cambio de residencia fiscal, en los términos del artículo 12 de la Ley del ISR, a través de la forma oficial RX de conformidad con la regla II.2.3.2.7. y anexen a dicho formato el testimonio notarial del acta de asamblea en la que conste el cambio de residencia que contenga los datos de inscripción de la misma ante el Registro Público de la Propiedad. CFF 9, ISR 12, RMF 2008 II.2.3.2.7., (RMF 2007 2.3.2.12.
Cambio de residencia fiscal de personas morales con fines no lucrativos y de residentes en el extranjero sin establecimiento permanente
I.2.3.2.2. Para los efectos del artículo 9o., último párrafo del CFF, las personas morales que tributen conforme al Título III de la Ley del ISR, así como los residentes en el extranjero sin establecimiento permanente y cambien de residencia fiscal, tendrán por cumplida la obligación de presentar el aviso de cambio de residencia fiscal a que se refiere el artículo citado, cuando presenten la forma oficial RX de conformidad con la regla II.2.3.2.7., con motivo de cancelación por cesación total de operaciones por cambio de residencia fiscal.
Para los efectos del párrafo anterior, la forma oficial citada se podrá presentar a partir de los 15 días inmediatos anteriores y a más tardar dentro del mes siguiente a la fecha en que suceda el cambio de residencia fiscal. CFF 9, RMF 2008 II.2.3.2.7., (RMF 2007 2.3.2.13.)
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