En esencia, continuando con el autor, al cumplirse con esos postulados podríamos llegar al punto de la previsibilidad objetiva de las situaciones jurídicas de los particulares elemento sustancial en la definición de un derecho seguro donde exista un conjunto normativo que fije las obligaciones a cargo del gobernado a fin de que este pueda prever como debe cumplir con sus obligaciones tributarias[297]
Sobre el mismo tema, Fernando Sainz de Bujanda, hace un cuadro general de todo aquello que produce inseguridad jurídica dentro de un determinado ordenamiento, partiendo de la estructura del mismo, los cuales resume a lo siguiente:
a) Indeterminación de vigencias.
b) Confusión de cláusulas derogatorias
c) Ausencia de textos refundidos
d) Indeterminación de los supuestos fácticos de aplicación de las normas.
e) Imprecisión sobre el carácter necesario o dispositivo de las normas
f) Señalamiento de límites excesivamente amplios a la actuación discrecional de los órganos administrativos.
g) Atribución de tipo provisional a disposiciones básicas del ordenamiento en dilatada espera de textos refundidos que no llegan a elaborarse.
h) Cercenamiento de recursos u otros remedios jurídicos contra la arbitrariedad.
Luego lo hace a partir de la manifestación del fenómeno de la arbitrariedad, al actuar mediante una actividad antijurídica en la esfera normativa y dentro de la función legislativa, lo cual resume a lo siguiente:
a) Elaboración de leyes contrarias a los principios esenciales del derecho.
b) Elaboración de leyes ordinarias que vulneren los principios o normas esenciales del propio ordenamiento contenidos en leyes fundamentales o constitucionales.
c) Producción de leyes con infracción de las normas sobre procedimiento legislativo contenidas en los textos constitucionales o en los reglamentos internos de las Cámaras.
d) Olvidar al ejercer la facultad reglamentaria, las conexiones formales de las normas derivadas del principio de jerarquía que produce la ilegalidad reglamentaria.
e) La antijuricidad reglamentaria, que se genera a partir de la violación de los principios generales del derecho incorporados o no al texto constitucional.
Finalmente, en el plano de la actividad creativa de los órganos encargados que producir leyes, asume los defectos siguientes:
a) En la esfera normativa y como actividad propia del legislador, la ausencia de actividad encaminada a elaborar leyes ordinarias en donde se desenvuelvan y hagan efectivos los principios jurídicos fundamentales, cuando tales leyes aparezcan previstas y exigidas por la Constitución
b) En el ámbito de las funciones normativas encomendadas a la administración por parte de la Ley, la inactividad en la confección de textos legales que concentren el entramado normativo vía textos refundidos o articulados.
c) En el mismo plano de la facultad anterior, la inactividad en la confección de normas reglamentarias de los textos legales que sean susceptibles de ellas y que contengan previsiones sobre cada punto.[298]
Sobre el mismo tópico, José Bermejo Vera sostiene que la seguridad jurídica en el ámbito normativo se traduce en la confianza que el hombre pone en las reglas conocidas, que viene a calmar y compensar la desconfianza en sus semejantes y superiores. De modo que, la posibilidad de confiar es una condición elemental de la autentica libertad.
Concluye que, la seguridad jurídica en el aspecto normativo de vulnera solo si lo que dice o no dice la ley provoca incertidumbre insuperable razonablemente (haciendo referencia a las sentencias del Tribunal Constitucional Español, 150/1990, de 4 de octubre de ese año, así como la diversa 142/1993, de 22 de abril).[299]
Luego se dirige a evidenciar las disfunciones en la producción de los instrumentos legales que generan inseguridad jurídica respecto de lo cual sostiene que el fenómeno de la proliferación normativa, es un preocupante síntoma del deterioro del ordenamiento, lo que hace imprescindible para la seguridad jurídica, la claridad y sencillez de la norma.
Por otra parte la gran cantidad de normas que tratan de acotar el comportamiento de los agentes sociales y delimitar con precisión lo legal y lo ilegal son, paradójicamente causa de que las fronteras de la legalidad sean cada vez mas difusas y que, por tanto, la esfera de derechos y deberes de los ciudadanos acabe por depender del conocimiento de la ley sino de su interpretación por la administración.
De entre los fenómenos que provocan la disfunción legislativa que produce inseguridad jurídica el autor sostiene que una de ellas es la tendencia a la calificación con el carácter de orgánicas leyes que no lo son ni por su contenido material ni a la vista de la Constitución, que generan el fenómeno de la congelación del rango.
Otro lo es la formula de remitir algunos contenidos necesarios en la ley a otros ordenamientos no derogados totalmente, o la de la legalización indirecta de disposiciones de rango reglamentario promulgadas en otro momento bajo normas que ya habían sido derogadas anteriormente.[300]
Para Atilo Anibal Alterini, la seguridad jurídica se traduce en certidumbre del derecho que supone la existencia de normas juridicas ciertas de las que resultan los derechos de los que es titular la persona y su consiguiente convicción acerca de que esos derechos serán respetados, es decir, las reglas claras del juego, significa a que atenerse, lo cual se ve afectado por el frenesí reglamentarista que se manifiesta en el crecimiento de las disposiciones reguladoras, lo cual se agrava en el área de la legislación económica que produce una inestabilidad que evita consolidar la interpretación sobre algún aspecto determinado, flexibilidad que choca con la seguridad jurídica.[301]
Eusebio González García, al tocar el tema de la seguridad jurídica en el apartado de la certeza del derecho tributario, sostiene que no obstante que no se encuentre expresamente reconocida en los ordenamientos fundamentales de los países, es una exigencia primaria que sostiene dicho principio, el cual puede ser estudiado desde diversas perspectivas, donde la doctrina alemana lo vislumbra bajo el crisol de su aspecto formal, que se dirige hacia la estabilidad del derecho, como su elemento toral, que adquiere gran trascendencia en el esquema tributario, debido a la mayúscula complejidad que día a día presentan las relaciones económicas en el mundo moderno y a la mayor participación que dentro de ese entorno asume el sector público, obligando a una continua adaptación del sistema a esos cambios.
Sin embargo, abunda, esas trasformaciones legislativas no deben obedecer a cambios sin justificación a una adecuación a la realidad económica, como lo es la imprevisión creada por la experimentación y afán de novedades, que produce inestabilidad en el derecho.[302]
Sobre el mismo fenómeno de la certeza legislativa, en el esquema de la seguridad jurídica, Belisario Villegas es de la idea que, la certeza en ese ámbito se genera a partir de la confianza del gobernado de que las reglas del juego no sean alteradas, que el contribuyente tenga la mínima certeza de que respecto de la legislación de fondo sea coherente y estable, para hacer valer sus derechos, certeza que queda desvirtuad si se producen defectos como:
la Inestabilidad del derecho, considerado como el cambio normativo vertiginoso ocasionado por propósitos recaudatorios.
fallas técnicas normativas que se da, además de la caótica profusión de normas, que estas sean imprecisas, incoherentes, oscuras, excesivamente complejas y vagas, lo cual perjudica la seguridad jurídica.
remedios jurídicos insuficientes e inciertos que no dan certeza al gobernado sobre la posibilidad certera de hacer valer sus derechos.[303]
Sobre el tema de la certeza el derecho como parte de la seguridad jurídica del ordenamiento positivo tributario, Rodolfo R, Spisso, sostiene que la constante modificación de las leyes tributarias, sus reglamentos y normas complementarias, muchas veces a través del ejercicio de facultades legislativas por los organismos recaudadores, constituye un mal endémico que deviene imperioso superar si se desea contribuir a la reconstrucción de una verdadera conciencia tributaria que coadyuve al cumplimiento en tiempo y forma de las obligaciones fiscales.
Lo anterior en la medida que un sistema tributario presupone la articulación ordenada de sus normas, la precisa determinación de las figuras y las relaciones entre ellas, pues solo así se satisface el principio de seguridad jurídica que, a partir de su reconocimiento en los derechos naturales del individuo se le ha considerado unido indisolublemente al estado de derecho.
Ello porque el principio de seguridad jurídica conlleva una exigencia de claridad dirigida al derecho, donde la esencia de la certeza se resume a la máxima "saber a que atenerse", pues la exigencia constitucional de que todos contribuyan al sostenimiento de los gastos del Estado en función de sus respectivas capacidades exige sencillez en la elaboración de las normas[304]
Para José Juan Ferreiro Lapatza, la seguridad jurídica en la producción normativa, esta basada en el postulado fundamental de Adam Smith de la regla de la certeza en los impuestos, pues la certeza del sistema tributario se sostiene en su coherencia interna y externa, es decir, de sus piezas entre sí y del conjunto con los fines, en general político y en particular económicos que con él se pretenden conseguir, pero también depende en gran medida de la claridad y coherencia de las normas que lo regulan, a lo que se conoce como la certeza ordenadora, símbolo de certidumbre jurídica, certeza jurídica del sometimiento al derecho respecto a las obligaciones y derechos del contribuyente y a las consecuencias de su actuación.
Sostiene el autor que los defectos que afectan mas gravemente al sistema tributario son: a) el excesivo número de disposiciones que afectan el sistema de gastos e ingresos; b) el cambio demasiado frecuente, errático y asistemático de las normas que dificultan enormemente su comprensión y hacen casi imposible un calculo adecuado en el tiempo de las consecuencias fiscales de la actuación de cada ciudadano; defectos ambos que afectan significativamente a la marcha de la economía.[305]
Antonio José Sánchez Pino, al ocuparse del tema de los requisitos de la seguridad jurídica en la creación del derecho pasa revista de dos de ellos de especial importancia, el de la claridad normativa y la estabilidad del derecho.
Sobre el primer requisito sostiene que como consecuencia de la certeza del derecho que se predica en materia tributaria, se debe garantizar no sólo que los contribuyentes conozcan la legislación aplicable sino también que la comprendan, de modo que las normas en esa apartado del derecho deben ser lo suficientemente claras como para que de su aplicación de deriven unas obligaciones fiscales ciertas para los ciudadanos destinatarios en última instancia de los tributos.
Al referirse al fallo del Tribunal Constitucional Español, contenido en el precedente F.J. 7 STC 204/2000, señala que dicho órgano ha considerado que "sólo sí, en el ordenamiento jurídico en que se insertan y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas, que generan en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigida para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica.".
Certeza que no debe quedar circunscrita solamente a las Leyes sino que debe derivarse a las normas de desarrollo y ejecución o disposiciones interpretativas, por tanto esta no debe quedar circunscrita a la norma considerada de manera aislada sino al ordenamiento tributario en su conjunto que garantice que el ciudadano conozca las consecuencias jurídicas que derivan de su propia actuación.
Por lo que ve al segundo requisito, señala que la seguridad jurídica se percibe como una permanencia del derecho y su alteración como un mantenimiento de las situaciones generadas antes de la provocación del conflicto que se suscite eventualmente, por tanto el ordenamiento debe ofrecer a los ciudadanos un marco normativo en el que puedan operar y decidir razonablemente, sino con total certeza, si confiando en la estabilidad del marco normativo que lo rige así como en la fiabilidad de que sus previsiones están regidas por las razón y no el arbitrio de quien legisla, sin que ello lleve a la petrificación del derecho pues este no puede mantenerse inactivo ante la realidad social y económica del momento de un país, que obliga a modificar las normas.[306]
José Luis Palma Fernández, en su obra que por si sola habla de lo que sirve para este trabajo (La seguridad jurídica ante la abundancia de normas), hace un estudio de sustancial importancia que a continuación pasamos a exponer.
Al ocuparse de lo que al Consejo de Estado Francés ha preocupado últimamente en torno al tema de la seguridad jurídica en la creación normativa sostiene que se ha dado bajo tres fenómenos:
a) La proliferación de textos, que se traduce en una sobreproducción normativa e inflación de prescripciones y reglas que son una realidad, lo que irrita a la sociedad civil dada la complejidad de las reglas que el Estado impone. Las causas de esa inflación normativa son variadas, empero las más relevantes son: 1.- que el Estado de Derecho entraña un crecimiento en el número de intervenciones en la vida privada; 2.- el desarrollo de las relaciones internacionales lo que lleva a la adopción de Acuerdos y Convenciones de toda especie; 3.- La descentralización y desconcentración administrativa responsable en buena medida de la multiplicación de las fuentes de producción normativa, y; 4.- la presión de ciertos grupos que pretenden la publicación de nuevas normas, especialmente el llamado "orgullo ministerial" dado a la actividad propia de entes que se dedican al dictado de novedosas normas a fin de superar los de su predecesor.
b) La inestabilidad de las reglas, consistente en la práctica común de derogarlas a poco tiempo de su creación, lo que implica un serio problema en la aplicación de la norma en el tiempo, cambios que con especialmente intensos en materia tributaria.
c) La degradación de las normas, que se da como consecuencia del desarrollo de textos de anuncio, provocando un derecho blando, borroso, gaseoso, a lo que se añaden las pretensiones pedagógicas que debilitan los textos, por resultar inútiles y peligrosas lo que obliga a que las formulaciones de objetivos desparezcan del texto de las leyes.
Luego el autor concluye en cuanto a cuales son los mecanismos a utilizar para el caso de dar seguridad jurídica en la confección normativa, los cuales son:
a) Certeza de la norma vigente, que obliga a los poderes públicos a que la producción de normas se ajuste a las pautas y moldes preestablecidos por la cultura jurídica de un país, lo que redundara en la identificación de los cuerpos normativos y sus alteraciones integrando al sistema cualquier modificación que se registre; aspecto que en ámbito fiscal se traduce en el reconocimiento simple y llano del derecho del contribuyente a la información tributaria , en conexión con una interpretación sencilla de tales preceptos.
b) Claridad del texto de la norma, que se traduce, según Bentham, citado por el autor, en que el fin de las leyes es dirigir la conducta del ciudadano y para ello es necesario dos cosas; que la ley sea clara, de tal forma que ofrezca al entendimiento una idea que represente exactamente la intención del legislador y, segundo, que la ley sea concisa para que se fije fácilmente en la memoria. Por tanto, la abundancia de normas aún cuando el cuerpo de leyes se redujese a una dimensión menor, siempre será un volumen tan grande que impedirá quedar en la memoria de los ciudadanos.
c) Capacidad reguladora autosuficiente en su ámbito, que se consigue en el ordenamiento del comportamiento y conductas en el campo de la realidad social mediante una formulación completa, estricta para el campo de actividad al que de dirige y definida de modo preciso en cuanto a su objeto, evitando la rápida sucesión de textos y modificación de los mismos sin atender a la situación especial que lo provoca ni responder a la realidad humana que contempla.
d) Ausencia de motivaciones pedagógicas, lo que conduce a que la norma sea sobria y clara y no se desvíe por la explicación sobrada sobre la previsibilidad de los comportamientos futuros, debiendo solo contener imperativos que ordenen, permitan o prohíban.
e) Deben ser producto de un depurado proceso de elaboración, que no lleve solamente a un producto final acabado que de respuesta a las interrogantes que dieron lugar a su emisión, sino que refleje la necesaria participación y conocimiento de los sectores afectados o a quien va dirigido, por tanto, la norma debe ser una consecuencia final de un proceso detenido de reflexión y análisis, donde se hayan valorado las opiniones de los conocedores de la materia y sus destinatarios[307]
Finalmente José Osvaldo Casás, se ocupa de dar una serie de recetas de cómo se cumple con la seguridad jurídica en el ejercicio de la potestad tributaria, y señala como exigencias:
a) Vigencia institucional plena
b) Realización concreta de los principios, derechos y garantías constitucionales
c) Respeto del principio de reserva de ley tributaria
d) Mínima flexibilización de la reserva de ley
e) Irretroactividad de las normas tributaria
f) Sometimiento a la regla de jerarquía normativa
g) Continuidad y estabilidad de las normas tributarias y transparencia, precisión y simplicidad en los preceptos.
h) Supresión de los conceptos jurídicos indeterminados
i) Limitado uso de presunciones legales determinativas
j) Codificación –al menos de la parte general- del derecho tributario
En los concerniente al inciso d) precisado, debe evitarse el abuso en el uso de los Reglamentos de todo tipo, prescindir de los Reglamentos de necesidad y urgencia y utilización constitucional de los reglamentos delegados[308]
Las ideas acabadas de destacar nos permiten considerar que una base toral del principio de seguridad jurídica se encuentra contenida en la confección de las normas, especialmente las tributarias, por ser estas una intromisión en el derecho fundamental de protección al patrimonio del gobernado, en vía de excepción, las cuales deben estar formuladas de tal forma que proporcionen certeza al ciudadano hasta donde puede el Estado restringir ese derecho y, como el contribuyente debe cumplir con su obligación de contribuir al gasto publico de manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes tributarias.
Parte muy importante de lo que son coincidentes los autores ya citados, es evitar el exceso de normas, vicio que trastoca el derecho básico de la seguridad jurídica en el esquema planteado, pues no permite al gobernado conocer a ciencia cierta cómo es que debe cumplir con su obligación tributaria, en el caso que nos ocupa, así como sus derechos frente al fisco.
El fenómeno ya referido se le conoce como proliferación legislativa que constituye un exceso de producción de normas y uso indiscriminado de reglamentarismo[309]que dificulta en buena medida al contribuyente el conocer a ciencia cierta hasta donde llevan sus obligaciones fiscales.
A lo anterior había que agregar la abrogación indiscriminada de las normas y reglas generales obligatorias para el ciudadano, hecha de manera apresurada, sin detenerse a pensar sobre las implicaciones presentes o futuras y su debida correlación con el entramado jurídico dejado vigente, vicio que si se utiliza de manera sistemática produce un alto grado de inseguridad jurídica en el gobernado, a tal grado que esa motorización legislativa que produce una inmenso numero normas y reglas de carácter vinculante, deja ayuno a los tributos de certeza jurídica.
Los defectos apuntados y las opiniones de los tratadistas son aplicables en todos sus sentidos a las reglas cuyo estudio nos ocupa, pues ni duda cabe, dada su extensa reglamentación, no proporciona para nada seguridad y certeza al gobernado, no sólo como debe cumplir con su obligación de contribuir al gasto publico sino con todas sus obligaciones a su cargo contenidas en un primer momento en la ley sustantiva ( Código Fiscal de la Federación y las Leyes de los Impuestos correspondientes) luego en los respectivos Reglamentos de cada una de esas disposiciones, para rematar en un exceso de reglamentarismo en las normas contenidas en dicha resolución miscelánea, que convierten su cumplimiento en un verdadero "vía crucis" para el gobernado
A efecto de evidenciar lo anterior, pondremos algunos casos que parten de la norma sustantiva como lo es el Código Fiscal de la Federación, en donde se evidencia ese defecto, que ni duda cabe provoca la ruptura del principio de certeza legislativa y por ende se contrapone al derecho fundamental de seguridad jurídica. [310]
Para su adecuada comprensión, y fin de evitar repeticiones en la información ministrada en el siguiente apartado, las disposiciones normativas de acomodaran de la manera siguiente:
a) Dispositivos del Código Fiscal de la Federación
b) Normas del Reglamento del Código Fiscal de la Federación
c) Reglas miscelánea
Primer caso.- Exceso de reglamentación en cuanto al domicilio fiscal y residencia[311]
Segundo caso.- Abundancia de reglamentación en cuanto al tema de la obligación de los contribuyentes para presentar declaraciones y avisos ante la autoridad tributaria.[312]
Tercer caso.-Hipernormatividad en cuanto a la obligación de expedir comprobantes.[313]
Cuarto caso.- Suma complejidad en el régimen transitorio de la resolución miscelánea[314]
Dichos casos ponen en evidencia los defectos ya antes referidos, especialmente el exceso de reglamentación en cuanto a tres temas sustanciales de carácter adjetivo como lo son; la determinación del domicilio fiscal y residencia, que en nuestro concepto aparece ilegal, pues además de esa profusa normatividad, se remiten a reglas, cuando son aspectos que, por lo menos deben estar en Reglamento, aunque nuestro parecer es que obren en la Ley sustantiva, es decir, en el Código Fiscal de la Federación; la obligación de registrarse y los tipos de avisos que deben darse a la autoridad fiscal; y, la expedición de comprobantes fiscales.
Ese exceso de normatividad, insistimos, aparece desprovisto de un uso constitucional, por atentar contra el derecho fundamental de seguridad juridica, al no saber el contribuyente a que atenerse. Lo anterior si sumamos otros elementos como la constante reforma de dichas reglas y el régimen transitorio confuso, poco claro, diferido, rebuscado, que impide conocer en forma cierta la aplicación de las normas obligatorias para los contribuyentes, falta de claridad, que como ya vimos, al estudio de la doctrina sobre la violación de la seguridad jurídica del gobernado, es un vicio que debe ser desterrado de todo esquema normativo tributario.
Finalmente, para dejar claro la serie de vicios que presenta la resolución miscelánea, sólo a manera de evidenciar la constante reforma y movilidad de su vigencia, que como ya vimos es también un vicio que produce inseguridad jurídica, haremos un recorrido de la serie de modificaciones y reformas que han experimentado dichas resoluciones vigentes para los últimos cinco años, que tienen aplicación para cada ejercicio para el que se expiden.
1.- Diario Oficial de la Federación de 31 de julio de 2008
Segunda Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2008 y su anexo 1
2.- Diario Oficial de la Federación de 27 de junio de 2008
Primera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2008 y su anexos 1, 1-A, 7,10 y 11
3.- Diario Oficial de la Federación de 27 de mayo de 2008
Resolución Miscelánea Fiscal para 2008
4.- Diario Oficial de la Federación de 30 de abril de 2008
Sexta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2007
5.- Diario Oficial de la Federación de 2 de abril de 2008
Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2007
6.-Diario Oficial de la Federación de 15 de febrero de 2008
Cuarta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2007
7.- Diario Oficial de la Federación de 31 de diciembre de 2007
Tercera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2007
8.- Diario Oficial de la Federación de 26 octubre de 2007
Segunda Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2007
9.- Diario Oficial de la Federación de 2 de julio de 2007
Primera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2007 y sus anexos 7 y 11
10.- Diario Oficial de la Federación de 25 de abril de 2007
Resolución Miscelánea Fiscal para 2007
11.- Diario Oficial de la Federación de 2 de abril de 2007
Décima Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006.
12.- Diario Oficial de la Federación de 28 de marzo de 2007
Décima Cuarta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006 y sus anexos 7,10 y 26.
13.- Diario Oficial de la Federación de 27 de febrero de 2007
Décima Tercera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006.
14.- Diario Oficial de la Federación de 30 de enero de 2007
Décima Segunda Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006 y su anexo 5.
15.- Diario Oficial de la Federación de 27 de diciembre de 2006
Décima Primera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006 y sus anexos 7, 8, 9, 15 y 19
16.- Diario Oficial de la Federación de 21 de diciembre de 2006
Décima Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006.
17.- Diario Oficial de la Federación de 30 de noviembre de 2006
Novena Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006.
18.- Diario Oficial de la Federación de 6 de noviembre de 2006
Octava Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006 y sus anexos 1 y 7.
19.- Diario Oficial de la Federación de 23 de octubre de 2006
Séptima Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006.
20- Diario Oficial de la Federación de 3 de octubre de 2006
Sexta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006.
21.- Diario Oficial de la Federación de 29 de septiembre de 2006
Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006.
22.- Diario Oficial de la Federación de 28 de agosto de 2006
Cuarta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006.
23.- Diario Oficial de la Federación de 2 de agosto de 2006
Tercera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006 y su anexo A.
24.- Diario Oficial de la Federación de 12 de julio de 2006
Segunda Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006.
25.- Diario Oficial de la Federación de 3 de julio de 2006
Primera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2006.
26.- Diario Oficial de la Federación de 28 de abril de 2006
Resolución Miscelánea Fiscal para 2006.
27.- Diario Oficial de la Federación de 31 de marzo de 2006
Décima Segunda Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005.
28.- Diario Oficial de la Federación de 15 de febrero de 2006
Décima Primera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005.
29.- Diario Oficial de la Federación de 3 de febrero de 2006
Décima Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005 y sus anexos 1, 8, 11 y 19.
30.- Diario Oficial de la Federación de 25 de enero de 2006
Novena Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005
31.- Diario Oficial de la Federación de 28 de diciembre de 2005
Octava Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005, y sus anexos 1, 7 y 14.
32.-Diario Oficial de la Federación de 6 de diciembre de 2005
Séptima Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005 y sus anexos 7, 11 y 15.
33.- Diario Oficial de la Federación de 22 de noviembre de 2005
Sexta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005.
34.- Diario Oficial de la Federación de 12 octubre de 2005
Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005 y sus anexos 1 y 7.
35.- Diario Oficial de la Federación de 29 de agosto de 2005
Cuarta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005 y sus anexos 1, 4, 7 y 11
36.- Diario Oficial de la Federación de 18 de julio de 2007
Tercera Resolución de modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005
37.- Diario Oficial de la Federación de 5 de julio de 2005
Segunda Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005.
38.- Diario Oficial de la Federación de 22 de junio de 2005
Primera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2005
39.- Diario Oficial de la Federación de 29 de abril de 2005
Décima Primera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2004 y su anexo 7.
40.- Diario Oficial de la Federación de 25 de marzo de 2005
Décima Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2004
41.-. Diario Oficial de la Federación de 25 de marzo de 2005
Novena Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2004 y sus anexos 7 y 9.
42.- Diario Oficial de la Federación de 25 de febrero de 2005
Octava Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2004.
43.- Diario Oficial de la Federación de 28 de diciembre de 2004
Séptima Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2004
44.- Diario Oficial de la Federación de 1 de diciembre de 2004
Sexta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2004.
45.- Diario Oficial de la Federación de 19 de noviembre de 2004
Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2004.
46.- Diario Oficial de la Federación de 22 de septiembre de 2004
Cuarta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2004.
47.- Diario Oficial de la Federación de 31 de agosto de 2004
Tercera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2004.
48.- Diario Oficial de la Federación de 29 de junio de 2004
Segunda Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2004 y sus anexos 1, 7, 11, 15 y 21
49.- Diario Oficial de la Federación de 31 de mayo de 2004
Primera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2004 y sus anexos 7 y 20.
50.-Diario Oficial de la Federación de 30 de abril de 2004
Resolución Miscelánea Fiscal para 2004 y 2005
51.- Diario Oficial de la Federación de 26 de abril de 2004
Décimo Cuarta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003
52.- Diario Oficial de la Federación de 29 de marzo de 2004
Décima Tercera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003
53.- Diario Oficial de la Federación de 24 de marzo de 2004
Décima Segunda Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003 y sus anexos 1, 7, y 19
54.- Diario Oficial de la Federación de 2 de marzo de 2004
Décima Primera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003 y sus anexos 1, 9 y 19.
55.- Diario Oficial de la Federación de 12 de febrero de 2004
Décima Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003
56.-Diario Oficial de la Federación de 9 de febrero de 2004
Novena Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003 y su anexo 5.
57.- Diario Oficial de la Federación de 27 de enero de 2004
Octava Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003 y la aclaración al Anexo 15.
58.- Diario Oficial de la Federación de 30 de diciembre de 2003
Séptima Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003 y sus anexos 1, 5, 11 y 15.
59.- Diario Oficial de la Federación de 17 de diciembre de 2003
Sexta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003.
60.- Diario Oficial de la Federación de 21 de noviembre de 2003
Quinta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003 y sus anexos 1, 5, 7, 9, 15 y 19.
61.- Diario Oficial de la Federación de 3 de septiembre de 2003
Cuarta Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003 y sus anexos A y 14
62.- Diario Oficial de la Federación de 25 de agosto de 2003
Tercera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003 y sus anexos 1, 4, 5,10, 11, 14, 15 y 19 y de aclaración a su anexo 1.
63.- Diario Oficial de la Federación de 15 de mayo de 2003
Segunda Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003.
64- Diario Oficial de la Federación de 24 de abril de 2003
Primera Resolución de Modificaciones a la Resolución Miscelánea Fiscal para 2003 y sus anexos 11, 14 y 19
65.- Diario Oficial de la Federación de 31 de marzo de 2003
Resolución Miscelánea Fiscal para 2003.
Adviértase de la reseña anterior que cada resolución miscelánea, al menos ha experimentado durante un año de su vigencia seis modificaciones, llegando al extremo de contar en el año de 2006 con 15, todo lo cual evidencia la inseguridad jurídica del contribuyente con ese ir y venir de las reglas, que no permiten al gobernado conocer a ciencia cierta como cumplir con sus obligaciones, además en cinco años se han emitido cinco resoluciones miscelánea distintas así como 60 modificaciones, dato revelador del exceso de reglamentarismo y el sistema inestable y confuso que provocan dichas resoluciones.
CAPITULO V
Rediseño jurisprudencial sobre las resoluciones miscelánea de carácter fiscal
5.- Hacia una nueva redirección de la jurisprudencia en México, sobre la naturaleza y finalidad de las resoluciones miscelánea y su debida confección constitucional.
De los capítulos ya antes desarrollados podemos extraer la conclusión siguiente:
Para que se cumpla con el estado de derecho constitucional es necesario que se colmen las exigencias siguientes:
a) debe existir vigencia institucional plena;
b) en el ámbito tributario la realización de los principios, derechos y garantías constitucionales;
c) respeto al principio de reserva de ley y su mínima flexibilización;
d) evitar el abuso del uso de los Reglamentos de todo tipo;
e) prescindir de los Reglamentos de necesidad y urgencia;
f) utilización constitucional de los Reglamentos delegados;
g) irretroactividad de las normas;
h) sometimiento a las reglas de la jerarquía de las normas;
i) continuidad y estabilidad de las normas tributarias
j) precisión y simplicidad de los preceptos; uso mínimo de conceptos jurídicos indeterminados
Bajo ese entorno, en el presente trabajo se propone una redirección de la jurisprudencia constitucional tributaria en México, estudiada durante el desarrollo del trabajo, partiendo de los conceptos extraídos de la doctrina internacional que sobre el tema de la reserva de ley se ha desarrollado, especialmente en el tema relacionado con las reglas generales que se ubican en un tercer nivel normativo, a efecto de que se respete el principio ya antes referido, especialmente direccionado hacia la protección de la confianza del gobernado, bajo el principio de la seguridad jurídica reconocida como derecho fundamental en nuestro esquema constitucional.
Por tanto se propone a manera de conclusión un esquema de tesis basado en el desarrollo del presente trabajo, para redireccionar la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre el tema a estudio.
5.1.- Jurisprudencia de tipo general sobre la delegación normativa y sus grados.
5.1.1. Criterio que explica el sistema de fuentes en el derecho tributario bajo el esquema de la reserva de ley, a efecto de entender el fenómeno de la delegación normativa.
RUBRO: PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. EFECTOS SOBRE EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO EN EL ESQUEMA TRIBUTARIO.
TEXTO: El sistema de fuentes del derecho tributario, especialmente referido a los limites que fija la reserva de ley, que consiste en la prohibición de imponerse o recaudarse tributos sin el consentimiento de las Cámaras y sancionado por el ejecutivo, tiene como finalidad que no se llegue al extremo de que todo el historial normativo que se desarrolla bajo el cause de esa rama, debiera quedar acotado a su permanencia en verdaderas leyes en sentido formal, esto es emanadas del parlamento. En ese entendido, el sistema constitucional basado en el principio de referencia, obliga a que la ley contenga las bases de la imposición que será desarrollada con los instrumentos jurídicos necesarios a fin de darle la mayor concreción posible, evitando así la interpretación o aplicación de las cuestiones tributarias de manera arbitraria o discrecional ( reserva de ley relativa); empero, a efecto de hacer mas práctica la fuente normativa, se hace uso de los decretos legislativos, los decretos ley, decretos ministeriales, las circulares e instrucciones ministeriales y los contratos y acuerdos de Derecho Público y finalmente los convenios internacionales. Luego entonces, si bien la doctrina de Derecho Constitucional parte de la regla general de que el tributo solo puede establecerse con arreglo a las leyes en sentido formal, lo cierto es que existe una intima interdependencia entre la ley formal y la justicia material, lo que da paso a la formulación de normas jurídicas de carácter no legislativo, que atienden a complementar las leyes como una forma de manifestación del poder estatal, generando la formulación de la ordenanza tributaria, ( Reglamentos y normas de carácter general) que se les atribuye valor jurídico vinculante de acuerdo con los principios de derecho público, conocidas como disposiciones administrativas generales necesarias para la ejecución de las leyes del Estado. Bajo ese esquema, los tributos serán regulados por normas de distinto rango, tanto legales como reglamentarias, pues la ley no establece generalmente todas las reglas necesarias tanto sustantivas como procedimentales para la aplicación efectiva del mismo, lo cual obedece a una correcta división de tareas entre el legislativo y el ejecutivo, ocupándose el primero de establecer las normas básicas fundamentales así como el marco en que tales normas deberán ser desarrolladas y complementadas, por disposiciones de carácter general de inferior rango, el cual debe estar íntimante acercados pues entre más alejamiento exista entre las normas primarias de las secundarias, se da un desprendimiento mayor al principio de reserva de ley, debiendo entonces existir un polo común de acercamiento entre ambas disposiciones a efecto de evitarlo.
5.1.2. Jurisprudencia sobre la determinación de un concepto de delegación normativa sin ser una excepción al principio de reserva de ley.
RUBRO: CONCEPTO DE DELEGACION NORMATIVA DENTRO DEL SISTEMA JURIDICO QUE ACEPTA LA RESERVA DE LEY RELATIVA.
TEXTO: El correcto entendimiento del concepto de ordenamiento jurídico requiere que se vea no como un agregado de normas, sino que el ordenamiento precede a la norma. Un error común es reducirlo a simples normas o concretar en ellas todos los caracteres del sistema jurídico, pues al ser parte de una realidad dinámica, esta sujeta a mutaciones y cambios inesperados o vertiginosos, que hacen que en un momento dado ese conjunto normativo no cumpla con el objetivo trazado, de ahí que sea necesario, para mantener la unidad estructural del ordenamiento, que coexistan diversas fuentes que lo nutran, las cuales deben aparecer ordenadas y sujetas a una estructura jerarquizada con ordenamientos primarios, secundarios, autónomos y supraestatales, emitidos por entes con competencia legal. Todo ese entramado normativo, deberá estar ordenado y sistematizado de tal manera que cumpla con el objetivo primordial, que lo es la aplicación adecuada de la norma al caso concreto. Siendo así, para cumplirse con ese objetivo debe hacerse uso del sistema de delegación normativa, que consiste en la facultad de crear un conjunto de normas que no emanan del legislativo como órgano creador de las mismas, sino de entes pertenecientes a la administración del poder ejecutivo, mediante una autorización legislativa expresa o legal, o tácita, a efecto de hacer frente a situaciones extraordinarias que haría imposible que el legislativo lo hiciera de manera rápida (supuestos de urgencia nacional), o en su caso ante la falta de una adecuada técnica legislativa o la existencia del fenómeno de que la norma primaria no puede abarcar todos los casos supuestos, sino que deja al desarrollo e interpretación posterior de la autoridad, respetando los fundamentos constitucionales. El primer supuesto implica un caso de excepción a la reserva de ley, en tanto el segundo solo constituye parte de los supuestos en que se delega en otro órgano distinto al parlamento esa facultad de emitir normas con carácter obligatorio que forma parte del total del ordenamiento jurídico que constituye la fuente del derecho tributario. Esa delegación desde luego deberá estar sostenida en el principio fundamental de seguridad jurídica, reserva de ley, no retroactividad de la norma por el legislativo y la confianza legítima del gobernado.
5.1.3. Criterio que defina el sistema de delegación normativa de primer grado dentro del entorno constitucional de un Estado de Derecho
RUBRO: NATURALEZA DE LA DELEGACION NORMATIVA DE PRIMER GRADO COMO EXCEPCIÓN EN UN SISTEMA CONSTITUCIONAL QUE RESPETA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY
TEXTO: Frente al principio de reserva de ley, se encuentran supuestos que obligan a dejar de lado los postulados fundamentales del mismo, a los que se les conoce como autorizaciones constitucionales otorgadas a un órgano distinto del legislativo, creador de normas, con la misma eficacia de la ley, que inclusive autoriza la creación de tributos llamados de emergencia, para hacer frente a una situación de ese tipo, a esas autorizaciones se les conoce como facultades extraordinarias otorgadas al ejecutivo para legislar, y se ciñen a dos supuestos; en el caso de urgencia e imperiosa necesidad y en el de delegación de facultades legislativas. Sobre la naturaleza de este tipo de facultades, llamados actos normativos con fuerza de ley que emanan del poder ejecutivo, dotados de la misma fuerza rango y jerarquía de la ley, debe decirse que no son actos puramente administrativos sino de naturaleza legislativa, donde la propia Constitución ya sea de manera directa o mediante autorización al órgano originario, – legislativo- permite que otro poder del Estado, de manera extraordinaria legisle, cuya justificación se encuentra para ser usadas para el caso de urgencia y necesidad, sujeto desde luego a la convalidación del poder con facultades originarias. Son verdaderos actos de excepción al principio de reserva de ley, que los hace distintos al resto de las disposiciones que el ejecutivo emite con carácter similar, llámese reglamentos o disposiciones de tipo general – circulares y resoluciones miscelánea-.
RUBRO: FORMAS DE EXPRESION DE LA DELEGACION NORMATIVA DE PRIMER GRADO EN EL ESTADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL QUE RESPETA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY.
TEXTO: Es generalmente aceptado que la delegación normativa de primer grado se expresa de dos maneras: por medio de Los Decretos Ley y los Decretos Delegados. Los primeros tienen su génesis en los casos en que el parlamento Francés expresamente autorizaba al Gobierno para legislar en toda la extensión de la palabra, los cual hizo mediante decretos, practica contraria al principio de división de poderes, que se le conoció como "Ley de Plenos Poderes", fenómeno que consistía en que el legislativo confería al ejecutivo durante un lapso determinado la facultad de realizar todas las modificaciones necesarias a las leyes por la vía reglamentaria, lo anterior a efecto de hacer frente a situaciones extraordinariamente graves de suma urgencia, que se dieron posterior a la primera guerra mundial. Se caracteriza porque emana del gobierno para casos extraordinarios de necesidad y urgencia, adoptando bajo su responsabilidad medidas provisionales con fuerza de ley ( caso del artículo 29 de la Constitución Federal). En tanto los segundos, constituyen un decreto emanado del gobierno como consecuencia de una delegación del legislativo donde se contienen los principios y criterios directivos que el poder ejecutivo debe seguir al desarrollar la actividad exclusivamente delegada por el poder habilitante, que puede estar determinada por un tiempo y fines predeterminados cuya violación implica la inconstitucionalidad de la ley delegada ( artículo 131 de la Carta Magna).
RUBRO: CARACTERISTICAS QUE DEFINEN LOS DECRETOS LEY BAJO EL ESQUEMA DE LA DELEGACION NORMATIVA DE PRIMER GRADO Y QUE OBEDECEN EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LA LEY.
TEXTO: La doctrina ha considerado que los decretos ley, para que cumplan con el requisito de ser constitucionales deben colmar los requisitos siguientes: 1.- Tener previo un hecho habilitante para ser emitidos, esto es, el caso extraordinario y urgente necesidad, cuyo uso sólo puede controlarse para el caso de arbitrariedad: 2.- Ser una disposición de carácter provisional con un rápido pronunciamiento del legislativo para su convalidación; 3.- Tener carácter legislativo y no simplemente reglamentario; 4.- Afectar las Instituciones básicas del Estado. Solo mediante la concreción de los postulados señalados se logra confeccionar el adecuado uso constitucional de los decretos ley.
RUBRO: CARACTERISTICAS DE LOS DECRETOS DELEGADOS PARA QUE CUMPLAN CON EL FIN CONSTITUCIONAL DE RESGUARDAR EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY.
TEXTO: En torno a los mismos, se considera que es la disposición con rango de ley dictada por el Gobierno, mediante una autorización expresa del Parlamento, llamada delegación recepticia, cuyo nombre se debe a que la norma delegada recibe de la norma delegante la posibilidad de desplegar la fuerza y eficacia normativa que es propia de la Ley, transfiriendo el ejercicio legislativo pero no la titularidad constitucional de emitir normas con valor y fuerza de Ley. Esta se verifica a través de textos articulados, que constituyen la regulación ex novo de una determinada materia, desarrollando una previa ley de delegación, en donde quedarán fijados los principios y criterios a que se sujetará la delegación, sus requisitos de elaboración se ciñen a una adecuada y suficiente claridad y concreción que posibilite la articulación por el gobierno evitando un casuismo legal; por medio de textos refundidos que no es otra cosa que la estructuración en un solo texto de las disposiciones que ya se encuentren vigentes dispersas en una diversidad de textos legales creados por el legislativo. La función de la ley delegante será la de señalar al Gobierno si se elabora un texto único o en su caso regularizar, aclarar o armonizar los textos que será materia de la fundición, siendo este un limite ineludible para el órgano autorizado.
5.1.4. Jurisprudencia que explique el fenómeno de la delegación normativa de segundo grado, bajo el esquema doctrinal de la remisión legislativa
RUBRO: EL FENOMENO DE LA REMISION LEGISLATIVA COMO MECANISMO DE DELEGACION NORMATIVA DE SEGUNDO GRADO O RESERVA DE LEY RELATIVA MEDIA.
TEXTO: De acuerdo con la doctrina administrativa, la "remisión" consiste en que una Ley remite a una normación ulterior que ha de elaborar la administración, aunque sin asumir como propio su contenido, la determinación de ciertos elementos normativos que complementan la ordenación que la propia ley delegante establece, lo cual precisa ser necesario atendiendo a fines prácticos, de orden publico y de interés social, mediante la renuncia de la propia ley a su primacía o en su caso llamando al Reglamento para que entre a innovar una regulación anterior formulada con rango de ley, lo que se le conoce como proceso de deslegalización ( proscrito constitucionalmente en nuestro país) ; o bien una apertura al Reglamento de las materias especialmente reservadas a la Ley, que de suyo debe ser constitucional. Esto constituye una especie de técnicas de colaboración entre la Ley y el Reglamento cubierto desde luego por el manto constitucional. El proceso señalado en segundo término se da mediante dos formulas: a) La Ley enuncia unos principios de regulación y remite al Reglamento para su desarrollo completo; b) La Ley, en el momento en que regula una determinada materia, dispone que algunos de los puntos de la misma se ordenen reglamentariamente, remitiendo, pues, en cuanto a ellos a una regulación secundaria. Es así como funciona el sistema de delegación de segundo grado o reserva de ley de tipo medio.
RUBRO: LIMITACIONES AL SISTEMA DE REMISION COMO FUNDAMENTO DE LA DELEGACION NORMATIVA DE SEGUNDO GRADO O RESERVA DE LEY MEDIA.
TEXTO: El sistema de remisión como forma de delegación normativa, aparece limitado por dos principios, a saber: 1.- Reserva de ley, que consiste en que si constitucionalmente esta determinado que algunas materias están reservadas a la Ley, estas no pueden ser objeto de Reglamento, aún mediante autorización del legislativo, pues se trastocaría el orden constitucional. Tal es el caso de los elementos esenciales del tributo, que la doctrina ha sido unánime de que no pueden ser objeto del Reglamento sino que deben aparecer siempre contenidos en una Ley formal; 2.- La doctrina del complemento indispensable, según la cual se permiten remisiones singulares o específicas para complementar preceptos aislados de una Ley, lo cual será aceptado por esta solo si en el caso no se excede en esa facultad, ni limitar los derechos, facultades y posibilidades de actuación contenidas en la Ley.
5.1.5. Jurisprudencia sobre el concepto de delegación normativa de tercer grado, dentro del esquema de las circulares administrativas de carácter interpretativo vinculantes para los gobernados.
RUBRO: LA DELEGACION NORMATIVA DE TERCER GRADO BAJO EL PRINCIPIO DE REMISION, Y SU ENCLAVE EN EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY TRIBUTARIA.
TEXTO: Junto a los Reglamentos, bajo el mismo concepto de delegación normativa por remisión, pero en un rango inferior a estos, aparecen las disposiciones de carácter general que tienden a establecer criterios para los organismos de carácter fiscal sobre la debida aplicación de la norma. A estos se les denomina de diversas formas, pueden ser conocidas como circulares, intervenciones interpretativas de la administración, instrucciones, disposiciones de carácter general, las cuales aparecen colocadas como fuentes del derecho, especialmente del administrativo.
RUBRO: LAS CIRCULARES ADMINISTRATIVAS DE INTERPRETACION EN EL ÁMBITO DE LA DELEGACION NORMATIVA DE TERCER GRADO. RESERVA DE LEY
TEXTO: De acuerdo con la doctrina, las circulares expedidas por la administración, que es una fuente especial, pues puede vérseles desde dos ángulos: como disposiciones de la misma naturaleza de los Reglamentos, provocando con ello una simple distinción de forma mas no en cuanto a lo esencial y la efectividad del acto; o como simples explicaciones dirigidas a los funcionarios, principios técnicos o prácticos que aseguran el buen funcionamiento de la organización administrativa. Las segundas generalmente es admitido que son directrices de actuación que las autoridades superiores imponen a sus subordinados, en virtud de las atribuciones propias de sus jerarquía, empero su fuerza de obligatoriedad no se funda en una potestad reglamentaria sino en el concepto de vinculo jerárquico, esto es, tiene efectos internos en la administración, por tanto su eficacia exterior y efectos normativos generalmente son negados por la doctrina. En tanto las primeras, a las que se ha llamado circulares interpretativas que vinculan al gobernado porque son publicadas en el Diario Oficial del Estado, las cuales, pese a su nombre de circulares o instrucciones administrativas, son verdaderos reglamentos. Estas se emiten como una verdadera manifestación de la potestad reglamentaria y no como una forma de impartir directivas a los subordinados por parte de los superiores, pues las circulares, estricto sensu, son solo disposiciones internas carentes de todo efecto jurídico en relación con terceros, especialmente los gobernados que se ven inmersos en el criterio contenido en ella. No obstante tal distinción, en la práctica se han venido produciendo circulares e instrucciones que encubren autenticas disposiciones reglamentarias que son aplicables a los ciudadanos, que para darles efectos vinculatorios se publican el Periódico Oficial y se emiten en uso indebido de la facultad reglamentaria aplicable a los Reglamentos.
RUBRO: LA FACULTAD REGLAMENTARIA COMO FORMA DE EXPRESION DE LAS CIRCULARES INTERPRETATIVAS EN EL AMBITO DE LA DELEGACION NORMATIVA DE TERCER GRADO.
TEXTO: La facultad reglamentaria identificada como aquella porción legislativa reservada a un ente distinto al órgano facultado para emitir leyes a efecto de lograr la debida ejecución de estas, no se desarrolla de la misma manera tanto en los Reglamentos como en las disposiciones administrativas donde aparecen alojadas las circulares interpretativas, pues mientras en el primero implican el ejercicio de un poder gubernativo de actividad administrativa en tanto las segundas únicamente suponen el desarrollo de la actuación ejecutiva administrativa. Ello porque las circulares abarcan dos ámbitos; el del particular como el de las autoridades, las cuales generalmente contienen un conjunto de disposiciones de carácter interno, dirigidas por los órganos superiores jerárquicamente a los de inferior grado, especificando la interpretación de normas, acuerdos, decisiones o procedimientos. Como la circular administrativa no ha sido completamente delimitada por las doctrina, debido a ello su contenido es muy variable, a tal grado, que en la praxis de índole administrativo a la que en todo caso pertenecería la materia tributaria, se hacen decisiones, interpretaciones, normas generales de apreciación, procedimientos internos y hasta en ocasiones, por la manera de confeccionarse, constituyen un verdadero Reglamento de la Ley, desde donde deberán verse como disposiciones de carácter reglamentario. A estas formas de expresión se les conoce como instructivos o reglas generales, que son verdaderas normas abstractas e impersonales de observancia general que penetran en la esfera jurídica de los particulares que les imponen obligaciones y derechos, que por tanto le son aplicables los mismos principios que para los Reglamentos.
RUBRO: EFECTOS DE LAS CIRCULARES ADMINISTRATIVAS INTERPRETATIVAS EN EL AMBITO TRIBUTARIO Y SU DELIMITACION EN CUANTO AL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY..
TEXTO: En el ámbito tributario, algunos tratadistas se han formulado la posibilidad de la emanación de circulares administrativas de carácter interpretativa con efectos vinculantes para el gobernado, de manera coetánea a la aparición de la Ley o Reglamento, a efecto de reducir al mínimo la discrecionalidad de los órganos aplicadores de la norma. Este tipo de circulares, , lo que la doctrina les ha considerado el carácter de autenticas circulares, las cuales proporcionan al inferior jerárquico una interpretación de preceptos legales o reglamentos y su papel se presenta como de carácter fundamental en la producción de todo acto administrativo, que permitirá a cualquier órgano de esta índole al dictar un acto, conocer el sentido y la intención de la norma para poder aplicarla al caso concreto, por tanto, su contenido es innovativo, aunque muy limitado, pues esa interpretación no debe exceder del precepto o preceptos que interpreta, creando nuevas obligaciones o derechos que no se contengan en la disposición interpretada. Es una especie de reserva legal que se contiene de manera implícita, que obliga a no superar ni ir mas haya de la disposición que interpreta, ya sea Ley o Reglamento, interpretación que no deberá de ser analógica de una materia no regulada, pues de ser así se crearía una disposición o proposición jurídica ex novo. Las disposiciones de este tipo aparecen reguladas en el artículo 33 fracción I inciso g) que autoriza a las autoridades fiscales a publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se limitan a periodos inferiores a un año. Las resoluciones que se emitan conforme a este inciso y que se refieran a sujeto, objeto, base, tasa o tarifa, no generarán obligaciones o cargas adicionales a las establecidas en las propias leyes fiscales. Siendo así, sobre de ellas pesan los efectos de la reserva de ley tributaria en la medida que deberán de seguir sujetas a los principios de sujeción a la Ley a que están condicionados los Reglamentos, ya expuestos con anterioridad, sólo que la reglamentación o interpretación contenida en estas, será todavía más limitada que las disposiciones reglamentarias, aunque, se asemejan en gran medida a estas, sin llegar a considerarse como tales.
5.2.- Jurisprudencia que defina el grado de delegación normativa en que se ubican las resoluciones miscelánea
5.2.1. Criterio que determine la ubicación dentro del sistema de delegación normativa a las reglas miscelánea, en tanto sean reglas generales administrativas con efectos vinculantes para los gobernados.
RUBRO: RESOLUCIONES MISCELANEA Y REGLAS ADMINISTRATIVAS VINCULANTES. GRADO DE DELEGACION NORMATIVA EN QUE SE LES UBICA DENTRO DEL ESQUEMA NORMATIVO GENERAL.
TEXTO: De acuerdo con la jurisprudencia del rubro "COMERCIO EXTERIOR. LAS REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS EN ESA MATERIA PUEDEN REGULAR OBLIGACIONES DE LOS GOBERNADOS, SIEMPRE Y CUANDO RESPETEN LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y RESERVA REGLAMENTARIA, Y SE APEGUEN AL CONTEXTO LEGAL Y REGLAMENTARIO QUE RIGE SU EMISIÓN.", emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las reglas generales administrativas al ser expedidas con base en una habilitación legal o reglamentaria, se encuentran por debajo de las leyes del Congreso de la Unión o de las Legislaturas Locales, así como de los reglamentos del presidente de la República o de los gobernadores de los Estados. Así las reglas miscelánea emitidas por el Presidente del Servicio de Administración Tributaria con base en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, los que a su vez se sustentan en los diversos 73, fracción XXX y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se ubican dentro del rango referido, conocido como el sistema de delegación normativa de tercer grado, por lo que no existe impedimento constitucional para que mediante esas reglas se regulen determinadas obligaciones de los gobernados, siempre y cuando no incidan en una materia sujeta a reserva de ley y no rebasen el contexto legal y reglamentario que rige su emisión.
RUBRO: LAS REGLAS MISCELÁNEA, SU DIFERENCIA CON LOS CRITERIOS INTERNOS O CRICULARES ADMINISTRATIVAS INTERNAS NO VINCULATIVAS A LOS GOBERNADOS.
TEXTO: Las reglas miscelánea a que se refiere la fracción I inciso g) del artículo 33 del Código Fiscal de la Federación se distinguen de las circulares administrativas internas no vinculativas para los gobernados a que se refieren los artículos 33, penúltimo párrafo y 35 del Código Fiscal de la Federación, ya que éstas se refieren a los criterios internos que deben seguirse en la aplicación de las normas que inciden en el ámbito fiscal, bien sea una ley, un reglamento o una regla general administrativa, por lo que por su propia naturaleza no pueden generar obligación alguna a los gobernados sino, en todo caso, ser ilustrativos sobre el alcance de alguna disposición de observancia general, y de publicarse en el Diario Oficial de la Federación, otorgar derechos a los contribuyentes, a diferencia de las citadas reglas generales, que son de cumplimiento obligatorio para los gobernados, sin menoscabo de que alguna de ellas, en virtud de sentencia dictada en algún medio de defensa jurisdiccional establecido por el orden jurídico nacional, pueda perder sus efectos total o parcialmente, por no respetar los mencionados principios que rigen su emisión.
5.3. Criterio que proponga las directrices que la reserva de ley aplica sobre las resoluciones miscelánea a fin de salvaguardar el Estado de Derecho constitucional.
5.3.1. Jurisprudencia que defina como deben conducirse las resoluciones miscelánea dentro del esquema normativo tributario a efecto de respetar el principio de reserva de la ley.
RUBRO: RESOLUCIONES MISCELANEA. DIRECTRICES QUE DEBE SEGUIR EL ÓRGANO QUE LAS EXPIDA A EFECTO DE SALVAGUARDAR EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY TRIBUTARIA.
TEXTO: Para que las resoluciones miscelánea a que se refieren la fracción I inciso g) del artículo 33 del Código Fiscal de la Federación cumplan con el respeto al principio de reserva de ley, deben colmar las exigencias siguientes: deben ser expedidas mediante una habilitación legal o reglamentaria de órganos competentes dentro del entorno constitucional; que en el esquema jerárquico normativo a que se refiere el artículo 133 de la Constitución de nuestro país, se encuentren supeditadas a las leyes del Congreso de la Unión o de las Legislaturas Locales, así como de los Reglamentos del Presidente de la República o de los Gobernadores de los Estados; respeten el principio de primacía de la ley y el diverso de primacía reglamentaria, esto es, que no pueden ir mas haya de lo que establecen las leyes y los reglamentos en aquello que pretendan reglamentar, de modo que, no pueden derogar, limitar o excluir lo previsto en las disposiciones de observancia general contenidas en actos formalmente legislativos o formalmente reglamentarios; para su validez deben acatar los diversos derechos fundamentales que tutela la Constitución General de la República y, además, las condiciones formales y materiales que para su emisión se fijen en la respectiva cláusula habilitante, la cual no puede conferirse en una materia que constitucionalmente esté sujeta al principio de reserva de la ley; ser emitidas por órganos del Estado sin rebasar lo dispuesto en la respectiva cláusula habilitante, y; que se emitan conforme a lo que el órgano que establezca la respectiva cláusula, defina dentro del desarrollo de un procedimiento previo en el que se cumplan determinadas formalidades que estime convenientes el órgano habilitante.
5.4. Jurisprudencia que defina los vicios que hacen inconstitucionales las resoluciones miscelánea.
5.4.1. Jurisprudencia que defina los vicios que hacen las resoluciones miscelánea como inconstitucionales.
RUBRO: NATURALEZA CONSTITUCIONAL DE LAS RESOLUCIONES MISCELANEA.
TEXTO: Las resoluciones miscelánea a que se refiere la fracción I inciso g) del artículo 33 del Código Fiscal de la Federación son verdaderas remisiones legislativas a un órgano diverso al Congreso, por tanto, son una especie de disposiciones reglamentarias sujetas al principio de reserva de ley, por ende sólo pueden ser emitidas, así confeccionadas o definidas, por el titular del poder ejecutivo y no un órgano diverso, aun cuando el Legislativo así lo autorice, pues de lo contrario se produce una violación del artículo 89 de la Carta Magna y del principio de facultades constitucionales otorgadas al titular del ejecutivo . Esto es así, pues son cuerpos normativos que no se refieren a simples aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública, sino que son verdaderas disposiciones reglamentarias, que complementan la Ley, al establecer obligaciones adicionales a los contribuyentes sobre el cumplimiento de su deber tributario.
RUBRO.- VICIOS LEGISLATIVOS ATENTATORIOS DE LA SEGURIDAD JURÍDICA QUE PROVOCA QUE SEAN INCONSTITUCIONALES LAS NORMAS ASÍ CREADAS (PROFUSIDAD DE CREACION NORMATIVA)
TEXTO: Una primera consecuencia que produce la mala practica de crear una amplia gama de normas sobre un supuesto concreto, lo es la falta de seguridad jurídica en la esfera de la creación normativa, que constituye propiamente una trasgresión al derecho fundamental de todo gobernado de tener leyes o normas claras, sencillas, practicas, que ayuden al cumplimiento de las obligaciones a su cargo y por otro, limiten en buena medida el ejercicio arbitrario de la autoridad en su aplicación. Para que ello ocurra es necesario, entre otras cosas: la existencia previa de la norma jurídica consistente en la positivización del ordenamiento fruto de una actividad legislativa racional y acorde con la realidad de los hechos que pretende regular, que debe ser clara, esto es, carente de lagunas o vacíos normativos, así como ayuna de exceso de producción normativa que, en sucesión temporal, provoca, inevitablemente desconcierto; que esas normas existan con carácter previo a la producción de los hechos que ellas mismas regulan a lo que se le conoce como preordenamiento normativo como elemento básico de la previsibilidad de las normas: que esa existencia previa de los hechos regulados sea conocida por los destinatarios de la norma y eventuales realizadores de los presupuestos de hecho previstos; finalmente, que esa existencia previa y pública sea regular, es decir, que la norma tenga visos de ser definitiva, con pretensión de estabilidad que produzca confianza en el ciudadano, quedando excluido por tanto los cambios normativos excesivos e injustificados, sin que quede laguna alguna que evite responder a los supuestos de hecho que puedan surgir en la realidad. Al cumplirse con esos postulados se llega mas cercanamente al punto de la previsibilidad objetiva de las situaciones jurídicas de los particulares elemento sustancial en la definición de un derecho tributario seguro donde exista un conjunto normativo que fije las obligaciones a cargo del gobernado a fin de que este pueda prever como debe cumplir con sus obligaciones tributarias. De no cumplir las normas vinculatorias a los gobernados de los requisitos antes aludidos, se trastoca de manera frontal el derecho fundamental de seguridad jurídica en la creación del derecho positivo vigente.
RUBRO: VICIOS ESPECÍFICOS QUE PRODUCEN INSEGURIDAD JURIDICA EN LA FORMULACION DE REGLAS GENERALES OBLIGATORIAS PARA LOS GOBERNADOS EN MATERIA TRIBUTARIA QUE LAS HACE INCONSTITUCIONALES POR VIOLAR EL DERECHO FUNDAMENTAL ANTEDATADO.
TEXTO: En la materia tributaria el principio de seguridad jurídica conlleva una exigencia de claridad dirigida al derecho, donde la esencia de la certeza se resume a la máxima "saber a que atenerse", pues la exigencia constitucional de que todos contribuyan al sostenimiento de los gastos del Estado en función de sus respectivas capacidades exige sencillez en la elaboración de las normas. Por tanto, para cumplir con el objetivo trazado, es necesario evitar en la confección de las normas de carácter general emitidas por la administración que tengan efectos vinculatorios para los gobernados a) la Inestabilidad del derecho, considerado como el cambio normativo vertiginoso ocasionado por propósitos recaudatorios; b) fallas técnicas normativas que se da, además de la caótica profusión de normas, que estas sean imprecisas, incoherentes, oscuras, excesivamente complejas y vagas, y; c) remedios jurídicos insuficientes e inciertos que no dan certeza al gobernado sobre la posibilidad certera de hacer valer sus derechos. Bajo ese esquema deberá de analizarse la constitucionalidad de las llamadas resoluciones miscelánea en materia tributaria, por ser normas que generan obligaciones para los contribuyentes. En el entendido que si de su entramado jurídico se incurre en esos vicios, dichas disposiciones serán inconstitucionales.
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