Extraido de la revista Semillero de Ideas, de la Universidad Autónoma de Baja California Régimen Jurídico Por María Candelaria Pelayo Torres.
Debido a la interdependencia cada vez mayor que guardan los países, han proliferado los convenios o tratados internacionales, instrumentos jurídicos que bien pudieramos asimilar a los contratos en el sentido de que mediante el consentimiento manifestado por los Estados con ese carácter en el caso de los tratados se da vida a un vehiculo jurídico y se crean derechos y obligaciones entre las partes. Es decir, que así como los particulares se sirven de los contratos para estipular derechos y obligaciones entre sí, los sujetos de derecho internacional y particularmente los Estados, celebran tratados sobre las más variadas materias con la intención de crear derechos y obligaciónes regidos por el derecho internacional. Como consecuencia natural de la proliferación de convenios internacionales, el derecho de los tratados es una de las disciplinas que más se ha desarrollado en los últimos años; en el ámbito internacional, ha pasado de ser mero derecho consuetudinario a ser derecho codificado a partir de la celebración de las Convenciónes de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados y la de 1986 sobre Tratados Celebrados entre Organismos Internacionales o entre Organismos Internacionales y Estados. Respecto a nuestra legislación interna, hace apenas dos años y nueve meses se publicó la Ley sobre la celebración de tratados. Por razones prácticas, en lo sucesivo se hará referencia a la Convención de Viena de 1969, también llamada el "tratado de tratados", como la convención; y a la Ley sobre celebración de tratados, como la ley. Tanto la convención como la ley, al definir el término tratado, establecen que es un acuerdo celebrado por escrito, regido por el derecho internacional, cualquiera que sea su denominación particular. Esto último deja sin sentido las viejas discusiones referentes a si existe diferencia entre tratado, convenio, convención, pacto, etcétera. Desde 1980, cuando cobra vigencia la convención, se entienden como sinónimos todos estos términos u otros que pudieran utilizarse y se atiende más al contenido para calificar a un tratado como tal. Por considerarlo más sistemático, aludiremos primero a la regulación constitucional de los tratados en México, ya que nuestra ley fundamental es, todavia, la norma suprema a que deben ajustarse todas las demás normas, incluyendo la Convención de Viena o tratado de tratados.
Regulación constitucionalLa Constitución mexicana vigente hace referencia a los tratados o convenciones internacionales en los artículos 15, 18, 76, fracción i; 89, fracción x; 177 y 133. El artículo 15 restringe las facultades del poder ejecutivo y del senado para ce]ebrar tratados, facultades previstas en los artículos 89, fracción x, y 76, fracción 1. En su última parte desautoriza en forma generalizada la celebración de tratados que alteren las garantías o derechos del hombre. Esta restricción está encaminada a la protección de la totalidad de los derechos civiles o individuales, así como de los derechos políticos o del ciudadano. El artículo 18, en su último párrafo, prevé la celebración de tratados para efecto de llevar a cabo el llamado intercambio internacional de reos de nacionalidad mexicana o extranjeros. Hasta 1993, México había celebrado convenios para ejecución de sentencias penales con Argentina, Belice, Bolivia, Canada, España, Estados Unidos de América y Panamá. Por su parte, el artículo 117 establece una prohibición a las entidades federativas para celebrar "alianza, tratado, o coalición con otro estado o con potencias extranjeras". Esta prohibición resulta congruente con la naturaleza jurídica del Estado federal mexicano, ya que los estados miembros carecen de personalidad jurídica para actuar como sujetos de derecho intemacional. En relación con el orden de jerarquía que guardan las normas dentro del sistema jurídico constitucional el artículo 133 señala: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y los tratados que esten de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados". El último parrafo del artículo 133 constitucional nos lleva a plantear la siguiente interrogante: ¿deben aplicarse los tratados internaciona les indefectiblemente sobre las leyes locales? Si en la práctica, al juez se le presenta la disyuntiva de tener que elegir entre una disposición estatal y una convención internacional que regulan una misma situación jurídica en forma contradictoria, lo primero que deberá resolver es si de acuerdo con el articulo 133, está facultado para no aplicar el tratado. De acuerdo con algunos autores, el juez debe aplicar el tratado internacional aún cuando este se encuentre en conflicto con las disposiciones locales. En opinion del ministro Tena Ramírez: El juez común no puede definir, en un juicio ordinano, cual de las dos leyes provenientes de distintas jurisdicciones es la competente, para el efecto de no aplicar la ley de jurisdicción incompetente [ … ] debe reducirse a respetar la presunción de constitucional del derecho federal, que sólo puede ser destruida por un fallo de la justicia de la Unión. El maestro Antonio Martinez Baez sostiene el criteno contrario. Para él: La obligación de los jueces locales, de no aplicar, en caso de oposición contradictoria, el derecho local sino la norma federal só1o existe de acuerdo con el mismo artículo 133, cuando la norma de grado más alto se ajusta a la Constitución del país, ya que así lo exige el mismo precepto, al hablar de leyes que emanen de ella y de tratados que estén de acuerdo con la misma. Al respecto, hemos sostenido el criterio de que el juez local debe aplicar la nonna que considere que esté de acuerdo con la Constitución. Si aplica la ley constitucional, a pesar de que se lleve el asunto al juicio de amparo, el fallo dictado por el juez del fuero común quedará firme, es decir, que por respeto al orden constitucional e inclusive por economía procesal, debe aplicarse la disposición que este de acuerdo con la carta magna. Si relacionamos el artículo 133 constitucional, arriba transcrito, con el 124, también de la Constitución que establece un sistema de delegación expresa de facultades a los funcionarios federales y reserva para 1as entidades federativas las facultades que no sean expresamente concedidas a la federación-, se presenta el problema de si un tratado intemacional que contenga disposiciónes sobre materias de competencia local esta o no apegado a la Constitución. Sobre este particular existen también opiniones opuestas; el licenciado Alejandro Vazquez Pando, por su parte, sostiene: El Ejecutivo federal si puede celebrar tratados internaciona1es en materias que esten reservadas a los estados de la federación, y que tales tratados sólo requieren de la aprobación del Senado, sin que sea necesaria la intervención de otro organo para que el Presidente pueda ratificarlos o adherirse a ellos a nivel internacional. Algunos juristas, cuyo principal representante es Martinez Báez, sostienen la validez de los tratados internacionales celebrados en materias reservadas a los estados. Para ello se basan en los argumentos de la jurisprudencia estadounidense, la cual ha sostenido que las leyes del Congreso son ley suprema sólo cuando se promulgan en cumplimiento de la Constitución, mientras que los tratados serán declarados así cuando sean hechos bajo la autoridad de Estados Unidos, es decir, bajo la autoridad del senado. En nuestro sistema jurídico el criterio estadounidense no es aplicable, puesto que la Constitución del pueblo mexicano es diferente a la del país vecino, debido a nues tras raices. Respecto a este punto, Toribio Esquivel Obregón señala que los Estados Unidos de América han sido siempre un pueblo agresor, mientras que México ha sido siempre un pueblo defensor. En México, como país defensor o a la defensiva, establecemos la Constitución para limitar las facultades del poder público. En suma, la diferencia fundamental entre el sistema norteamericano y el mexicano, en relación con la validez de los tratados, estriba en que, para ellos, son regla suprema cuando estan celebrados bajo la autoridad de los Estados Unidos, mientras que, para nosotros, lo son siempre y cuando se hallen de acuerdo con nuestra Constitución. En opinión de quien esto escribe, no hay supremacía del derecho federal sobre el local, debido a que ambos están subordinados a la Constitución federal. Se trata de dos esferas de validez independientes la una de la otra, y cuyas facultades limita expresamente la Constitución en el artículo 124. Dado que ni la jurisprudencia ni la Ley sobre celebración de tratados aportan una solución respecto de la necesidad – que se presenta en la práctica– de celebrar tratados sobre materias reservadas a los estados sin violar el pacto federal, quiza debamos buscar la respuesta en el derecho convencional mismo.
Derecho convencionalConvención de Viena sobre el Derecho de los Tratados Como se señaló en el apartado anterior, la Convención sobre Derecho de los Tratados data de 1969, año en que la Conferencia de Viena, del 23 de mayo, adoptó el proyecto preparado por la Comision de Derecho Internacional de la Asamblea General de las Naciones sobre la materia de tratados. La convención entro en vigencia hasta el 27 de enero de 1980, al reunirse los requisitos de entrada exigidos por el artículo 84 de la propia convención. En México, también cobró vigencia en la misma fecha, pues según informa la Secretaría de Relaciones Exteriores, nuestro país depósito el instrumento de ratificación el 25 de septiembre de 1974. La convención consta de 85 artículos distribuidos en ocho partes que a su vez se dividen en secciones de la siguiente manera: Parte I. Introducción. Parte II. Celebración y entrada en vigor de los tratados. Sección 1. Celebración de los tratados. Sección 2. Reservas. Sección 3. Entrada en vigor y aplicación provisional de los tratados. Parte III. Observancia, aplicación, e interpretación de los tratados. Sección 1. Obselvancia de los tratados. Sección 2. Aplicación de los tratados. Sección 3. Interpretación de los tratados. Sección 4. Los tratados y los terceros Estados. Parte IV. Enmienda y modificación de los tratados. Parte V. Nulidad, terminación y suspensión de la aplicación de los tratados. Sección 1. Disposiciónes generales. Sección 2. Nulidad de los tratados. Sección 3. Terminación de los tratados y suspensión de su aplicación. Sección 4. Procedimiento. Sección 5. Consecuencias, notificaciónes, correcciónes, y registro. Parte VI. Disposiciónes diversas. Parte VII. Depositarios, notificaciones correcciónes, y registro. Parte VIII. Disposiciónes finales. Como se observa, la convención abarca detalladamente los diversos aspectos y momentos de la celebración, interpretación, aplicación y terminación de los tratados. De ahí que se le haya llamado el tratado de tratados; es como si existiese un manual de manuales. Por motivos de espacio, y porque del concepto de tratado se desprenden los aspectos fundamentales de los tratados internacionales, unicamente nos referiremos a la definición de tratados que establece la convención para retomar posteriormente el problema relativo a los tratados intenacionales celebrados en materias de competencia local. Según el artículo 2, parrafo 1, inciso a) de la convención: "Se entiende por "tratado" un acuerdo intenaacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho intenacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación." De las lineas transcritas se deduce que la convención se aplica unicamente a tratados celebrados entre Estados, por escrito y que sean regidos por el derecho internacional. Asimismo se reconoce la posibilidad de que el acuerdo conste de más de un instrumento y de que se le denomine como las partes prefieran. En opinión de Loretta Ortiz Ahlf: Sabiamnente, la Comisión de Derecho Internacional decidió circunscribir la Convención a los acuerdos celebrados entre Estados, excluyendo los concluidos entre Estados y Organizaciónes Intemacionales. La razón de ello según la propia Comisión, es que se hubiera complicado y retrasado excesivamente la preparación del proyecto. Por lo anterior, se decidió que los tratados celebrados entre Organizaciones Internacionales, o entre Organizaciones Internacionales y Estados, serían objeto de otra Convención, la cual fue adoptada el 21 de marzo de 1986. En el apartado anterior de este trabajo, referente a aspectos constitucionales, planteamos el problema de la necesidad de, por un lado, celebrar tratados sobre materias de competencia local y, por otro, respetar la distribución de competencias que establece el artículo 124 constitucional. Asimismo señalabamos la necesidad de explorar la solución que ofrece el derecho convencional. Pues bien, efectivamente, el sistema jurídico internacional, a través de las convenciones o tratados en los que participan Estados federales, ha incluido la llamada cláusula federal, disposición que, al menos en el plano internacional, ofrece una respuesta al problema en cuestión. De hecho, la cláusula federal se repite en diversos tratados de los que México es parte. Su texto expresa: Los Estados partes que tenga dos o más unidades territonales en las que rijan distintos sistemas jurídicos relacionados con cuestiones tratadas en la presente Convención (como de hecho es el caso de México en donde tenemos 32 unidades terrioriales con 32 legislaciónes diferentes en materias de competencia local), podrán declarar, en el momento de la firma, ratificación o adhesión, que la Convención se aplicará a todas sus unidades territoriales, o solamente a una o más de ellas. Desafortunadamente, por lo general, México, a diferencia de otros Estados federales, como Estados Unidos de América y Canada, no hace uso de esta cláusula, por lo que de acuerdo con el articulo 29 de la convención, los tratados que celebramos, aún cuando versen sobre materias de competencia local, son obligatorios para efectos internacionales en la totalidad del territorio mexicano. Por lo anterior, al no hacer valer la cláusula federal, corremos el riesgo de incurrir en responsabilidad internacional en el caso de que motu propio o a instancia de parte, una autoridad mexicana dejara de aplicar un tratado por considerarlo anticonstitucional.
Ley sobre celebración de tratadosLa Ley sobre celebración de tratados fue publicada en el Diario oficial de la federación el jueves 2 de enero de 1992, y entró en vigor al día siguiente. Consta de 11 artículos que en su mayoría repiten conceptos de la Convención de Viena o de la propia Constitución. Lo novedoso y por consiguiente importante de subrayar respecto de esta ley es, entre otras cosas, que distingue dos tipos de instrumentos internacionales: los tratados y los acuerdos internacionales. A los primeros los define en su artículo 2, apartado l, de la siguiente manera: "Tratado": el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional público, ya sea que para su aplicación requiera o no la celebración de acuerdos en materias específicas cualquiera que sea su denominación, mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos asumen compromisos. Los tratados deberán ser aprobados por el Senado de conformidad con el artículo 76, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estar de acuerdo con la misma y ser la Ley Suprema de toda la Unión en los términos del artículo 133 de la Constitución. Como vemos, la primera parte de la definición prácticamente repite el concepto de tratado que establece la convención, y la segunda, repite la regulación que hace de los tratados el artículo 133 constitucional. Respecto de los acuerdos interinstitucionales, el mismo artículo 2 de la ley, en su apartado II, señala: "Acuerdo institucional": el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernarnentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación, sea que se derive o no de un tratado previarnente aprobado. Esta regulación que la ley aplica a los acuerdos interinstitucionales ha sido muy criticada. Se ha llegado a entender que al definir esos acuerdos se faculta a "cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal" para celebrar lo que practicamente sería un tratado, y comprometer al país en el ámbito internacional. Sin embargo, debido a la exigencia de que los acuerdos interinstitucionales estén regidos por el derecho internacional público, el legislador evito, probablemente por accidente, que se de el supuesto de que cualquier organismo o dependencia de cualquiera de los niveles de gobierno comprometa a la nación pues, como lo anotamos, el derecho internacional que rige los tratados son las Convenciones de Viena de 1969 y 1986 y recordemos que la primera de ellas regula los tratados celebrados entre organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales y Estados; es decir, el derecho internacional no regula tales acuerdos interinstitucionales como lo pretende la Ley sobre la celebración de tratados mexicana, por lo que dificilmente podría fíncársele responsabilidad internacional al Estado mexicano por el incumplimiento de estos acuerdos. Otro de los aspectos más notables de esta ley es el contenido en su artículo 8: Cualquier tratado o acuerdo interinstitucional que contenga mecanismos internacionales para la solución de controversias legales, en que sean parte, por un lado la Federación, o personas fisicas o morales mexicanas, y por el otro, gobiernos, personas físicas o morales extranjeras u organizaciones internacionales, deberá: I. Otorgar a los mexicanos y extranjeros que sean parte en la controversia el mismo trato conforme al principio de responsabilidad internacional; Il. Asegurar a las partes la garantía de audiencia y el debido ejercicio de sus defensas; y III. Garantizar que la composición de los organos de decisión aseguren su imparcialidad. Es de sobra conocido que en las relaciones jurídicas de carácter internacional rige el principio de reciprocidad asi como que en todoproceso o juicio debe respetarse la garantía de audiencia y asegurarse la imparcialidad del o de los juzgadores. Por tanto? quizá lo trascendente de este artículo se localiza en el exordio donde se preve la posibilidad de que la federación sea parte en un procedimiento de solución de controversias que a su vez sea previsto por un tratado o acuerdo interinstitucional. Esta disposición ha sido criticada en el sentido de que reconoce la posibilidad de que a traves de un acuerdo interinstitucional se someta al Estado mexicano a un arbitraje o a cualquier otro método de solución de controversias, y se renuncia a la inmunidad de que goza el país. Sin embargo, consideramos que ni el derecho internacional ni el constitucional mexicano aceptan esta posibilidad. En el plano internacional, como lo anotamos con anterioridad (al analizar el apartado II del artículo 2 de la ley), no son regulados los mencionados acuerdos interinstitucionales, y en el ámbito de nuestra Constitución, el artículo 104 de ésta es muy claro al señalar: "Corresponde a los tribunales de la Federación conocer: 1. De todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados intemaciónales celebrados por el Estado Mexicano. Cuando dichas controversias sólo afecten intereses particulares, podrán conocer también de ellas a elección del actor, los jueces tribunales del orden común de los Estados y del Distrito Federal…" A la luz del articulo constitucional antes transcrito, el texto del artículo 8 de la Ley sobre celebración de tratados aparece muy cuestionable. Al no concebir la Constitución los acuerdos interinstitucionales se suprime la posibilidad de que con base en ellos se someta al Estado mexicano a un arbitraje o a cualquier otro metodo de solución de controversias. Además, en lo que respecta a los tratados, queda claro que en toda controversia que se suscite sobre el cumplimiento o aplicación de estos y en la que sea parte la federación, seran competentes, por disposición constitucional, los tribunales federales. Quizá hubiese sido más acertado, por parte del legislador ordinario, tratar por separado los diversos mecanismos de solución pacífica de controversias: por un lado, los reconocidos por el derecho internacional público y acogidos por nuestra carta magna en su artículo 89 fracción x, y, por otro, los mecanismos de carácter privado, es decir, los contemplados por el derecho internacional privado o el derecho comercial internacional; por ejemplo, el arbitraje comercial privado. De este modo nos evitariamos la confusión y la discusión respecto de la constitucionalidad de la Ley sobre celebración de tratados, especialmente de su artículo 8, de cuya redacción vigente se entiende que la federación puede quedar sometida a dirimir las controversias que tenga con personas físicas o morales extranjeras, mediante los mecanismos que algun tratado internacional prevea. Esto último sí afectaría la inmunidad de México como Estado soberano. Como propuesta sobre este particular, sugerimos que esta distinción, y aclaración, se establezca en el reglamento de la Ley. Por último cabe seúalar que conforme al parrafo final del artículo 4 de la ley, para ser obligatorios en el territorio nacional, los tratados deberán publicarse en el Diario Oficial de la federación. Este es otro de los puntos que los distinguen de los acuerdos interinstitucionales.
Conclusiones 1. Respecto a la competencia para celebrar tratados internacionales, conforme con el artículo 89 constitucional, fracción x, ésta es exclusiva del presidente de la república, quien deberáa actuar como jefe de Estado y no como ejecutivo federal. 2. Los tratados, además, deberá aprobarlos el senado, de conformidad con el artículo 76, fracción 1 de la Constitución. 3. El artículo 133 constitucional no es impedimento para que un juez del fuero común analice y decida sobre la aplicabilidad de una convención o tratados internacionales, puesto que estos podrian no estar de acuerdo con la Constitución. 4. En virtud de que los tratados y las leyes ordinarias de los estados están subordinados a la Constitución federaral, no hay supremacia u orden jerárquico entre ellos, sino que se aplican en ámbitos distintos. 5. Una correcta utilización de la cláusula federal podría ser la solución al problema que presenta la celebración de tratados internacionales que versen sobre materias de competencia reservada a las entidades federativas, en los Estados federales como lo es México. 6. La regulación que la Ley sobre celebración de tratados aplica a los acuerdos interinstltucionales, a pesar de ser defectuosa es inocua. 7. El artículo 8 de la Ley sobre celebración de tratados puede interpretarse en contravención con el 104 de laConstitución general de la república. Se sugiere que en el reglamento respectivo se establezca la aclaración pertinente.
BibliografíaBECERRA Ramirez, Manuel, Derecho internacional público, Instituto de Investigaciónes Jurídicas, UNAM, México, 1993. INSTITUTO de Investigaciones Jurídicas, Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos comentada. UNAM, México, 1994. PEREZ Nieto, Leonel, Derecho internacional priuado, Harla, México, 1992. SEARA Vázquez, Modesto, Derecho internacional público, Porrúa, México, 1989.
Lily Bernal
Mexico