La diplomacia pública: Una oportunidad para recontar la Argentina a los italianos (página 2)

Desde una visión neorrealista, como la inaugurada por Kenneth Waltz en 1979, el comportamiento de los Estados (de las unidades del sistema mundial) se explica más en los condicionamientos estructurales impuestos por el sistema a sus partes, que en los atributos o características de cada uno de ellos. Entender la estructura de un sistema internacional permite explicar modelos de comportamiento estatal. Para esta escuela de pensamiento, los Estados determinan sus intereses y estrategias sobre la base de cálculos racionales acerca de sus propias posiciones en el sistema. Una pieza que antes de moverse evalúa su entorno y la posición de sus pares. Mi propósito en estas páginas no es el de dar respuestas abarcadoras (nada más alejado de mis capacidades), sino el de explorar las potencialidades comunicativas de un país a partir del estudio de su posición en la estructura mundial y en la percepción de líderes de opinión extranjeros.

El presente estudio académico, financiado por una beca del Ministerio italiano de Asuntos Exteriores, ha sido elaborado en el marco de la carrera de especialización en Sistemas de Comunicación en las Relaciones Internacionales de la Università per Stranieri di Perugia, en Italia, con la tutela teórica del profesor Emidio Diodato quien, además de su sapiencia académica, aportó su conocimiento del caso italiano en materia de diplomacia pública. Si bien la posición que Italia ocupa hoy en el mundo es diferente de la argentina, sus ejemplos de política exterior en materia de comunicación y de relación con sus ciudadanos residentes en el extranjero pueden prefigurar líneas de acción para Argentina.

Para descubrir y comunicar a las naciones clave los rasgos que hacen al país único, singular en el concierto de naciones y sus ventajas comparativas, es necesario antes diagnosticar su imagen internacional tanto en los medios como en las creencias y actitudes de la opinión pública. Deben identificarse los estereotipos que las audiencias se han formado, aportando a los hacedores argentinos de política exterior evidencias sobre las actitudes hacia la Argentina y sus variables. Una vez superada esta etapa y con los resultados a la vista, se sugerirán elementos de acción para una estrategia de diplomacia pública capaz de influir en la lectura externa del país.

La estructura de este documento se divide en dos grades secciones. Una teórico-histórica que estudia las características de la diplomacia pública en el actual escenario mundial. Otra práctica, que ofrece los resultados del trabajo de campo destinado a censar la percepción que de la Argentina se ha formado un grupo de líderes italianos.

Ambas secciones se desarrollan a través de cinco apartados.

El primero, de carácter introductorio, menciona el debate clásico en Relaciones Internacionales sobre la confrontación y la cooperación entre los actores del sistema. Esboza un panorama sobre la relación dialéctica entre la arena internacional y los flujos comunicacionales mundiales. No es lo mismo para la comunicación un escenario de prevalencia de la fuerza que del Derecho.

En un segundo apartado, se propone un abordaje teórico de la diplomacia pública y los conceptos a ella asociados.

El tercer capítulo ofrece un marco para el análisis de la posición argentina: traza un panorama sumario de la cultura política latinoamericana, su vinculación con los principales temas que tradicionalmente guiaron su política exterior y las variables que integran su formulación; reseña además el posicionamiento argentino actual, su relación con el Mercosur y la UE, y se establece un parangón histórico-cultural con Italia, desde el cual deducir una estrategia bilateral de comunicación internacional.

En cuarto lugar, se estudian los temas que conforman la agenda internacional del gobierno argentino y los intereses nacionales que darán sustento a una política de comunicación con el mundo. Se expondrán además los resultados de una medición cualicuantitativa destinada a evaluar la percepción y estimar la presencia de la Argentina en la opinión pública italiana. Para esto se realizó una serie de entrevistas y una ronda de consultas con líderes de opinión italianos.

A partir de los datos arrojados por esta experiencia, la quinta y última sección esbozará las conclusiones, propondrá líneas de acción y proyectos de diplomacia pública dirigidos hacia Italia.

Tal como enunciado al inicio de este documento, la evaluación de la imagen de un país en una comunidad extranjera no puede ser aleatoria. La opinión pública exterior debe ser desagregada en grupos sociales y en líderes de opinión con influencia sobre los medios, el gobierno y la ciudadanía. Aquí se empleó un diagnóstico a dos entradas: la primera, consistió en una serie de entrevistas personales semi estructuradas con funcionarios italianos –cuyo contenido se encuentra en el Anexo-; la segunda etapa, en cambio, consistió en un trabajo de campo con diversos líderes de opinión italianos que respondieron a un cuestionario semi cerrado, con ítems del tipo elección múltiple (multiple choice) y otros de respuesta libre. El cuestionario usado abreva en parte en modelos utilizados por el British Council en ocasión de su encuesta mundial para medir la percepción del Reino Unido en el exterior. El muestreo fue federal, es decir que incluyó a representantes de buena parte de las veinte regiones que conforman el territorio italiano.

A los efectos de establecer criterios de selección, los entrevistados y encuestados fueron seleccionados según la concepción que de "líder de opinión" utilizó el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) en ocasión de su encuesta de 2002 sobre la opinión de la ciudadanía argentina acerca de la política exterior y de defensa del país. Así, fueron considerados líderes de opinión las personas que: i) tienen participación en procesos de toma de decisión políticos, económicos y sociales que afectan a la sociedad en su conjunto o a una significativa porción de la misma; ii) pueden ser "escuchados" y "vistos" por una audiencia extensa. Por lo tanto, la selección de los entrevistados se realizó sobre la base de dos criterios: posición institucional (cargos, funciones desempeñadas) y representación (ser considerado una persona influyente por otros miembros igualmente representativos). Ingresan en la clasificación académicos, funcionarios, dirigentes, intelectuales, religiosos, sindicalistas, militares, periodistas, empresarios, jóvenes profesionales y estudiantes de posgrado que puedan alcanzar una posición de influencia en el futuro. Sobre la base de estos criterios se confeccionó una muestra intencionada (purposive sample); un listado de 54 personas a las cuales se les envió el cuestionario.

La encuesta se desarrolló en dos etapas, una cuantitativa y otra cualitativa, ambas conducidas en simultáneo. El apartado cualitativo de la investigación consistió en entrevistas personales abiertas con ciudadanos italianos de influencia, pertenecientes al tipo de grupo ya enunciado. El trabajo empírico (las entrevistas y el sondeo de percepción) se propuso explorar el modo en que los italianos perciben a la Argentina; en qué categoría la colocan en comparación con otros actores mundiales; cuál es el conocimiento general que poseen sobre las características de la nación; qué tipo de sentimientos los anima; imágenes positivas y negativas. Fue también prioritario identificar los elementos que componen los procesos de formación de opinión entre los líderes. Detectar, por ejemplo, qué fuentes de información determinan las creencias acerca de la Argentina para, desde ellas, elaborar estrategias de llegada.

Los capítulos de este trabajo son el cociente de numerosos datos de la realidad y no pocas expresiones personales de deseo. Por esto, el libro no pretende más que tener la forma de una sugerencia. O más bien –quizá-, de una apelación: redescubrir a la Argentina en ojos ajenos.

Matías Marini

Buenos Aires, enero de

2008

I. Cooperación y confrontación: escenarios mundiales para la comunicación internacional

¿Es posible que la Argentina sea relevante para el mundo? ¿Puede esta nación volver a ocupar un rol de actor destacado como supo hacerlo a comienzos del siglo XX, con una diplomacia que hasta desafiaba públicamente a la estadounidense Doctrina Monroe? Su posición de socio regional en el Cono Sur, ¿es adecuada para tal fin? ¿Hasta qué punto el mundo avanza hacia la creación de ejes transcontinentales Sur-Sur entre economías emergentes? La desatención que desde enero de 2001 EE. UU. demostró hacia América latina y la creciente asunción de gobiernos contestatarios en la región, ¿es una ocasión para mejorar la situación internacional de sus países? El mundo post 11 de Septiembre, ¿permite la emergencia de nuevas voces en el concierto mundial o, por el contrario, favorece la reproducción de un concierto polifónico pero estable? ¿Cuál es el margen disponible para la acción de nuevos actores?

Luego del breve interregno de post Guerra Fría en la década de los noventa, cuando algunos intelectuales hasta profetizaron el fin de la Historia, el escenario global comienza una vez más a definirse en términos dialécticos, de confrontación, mediante el empleo de estereotipos discursivos, algunos propios de los años ochenta. La comunicación recobra su rol estratégico y central en la política exterior.

Desde su implosión de 2001, la Argentina replantea los términos de su inserción internacional. La política exterior del país tiene por delante desafíos que pueden traducirse en nuevas oportunidades. Durante el último lustro, la visibilidad argentina en los medios del mundo alcanzó una alta exposición, pero con una constante lectura negativa. Sin embargo, estudios recientes, citados en este documento, indican un crecimiento sostenido desde 2004 del volumen de noticias positivas sobre el país publicadas en el exterior, especialmente en materia de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), derechos humanos, energía, comercio, inversiones y turismo. Pero la diferencia entre cómo es realmente la Argentina, cómo quisiera ser vista en el exterior y cómo es finalmente percibida, puede ser enorme.

Inconducente es analizar las relaciones externas de los Estados prescindiendo del modo en que estos vínculos son configurados por sus necesidades e intereses intestinos. Gran parte de las decisiones nacionales en política y economía se adopta luego de evaluar la situación internacional. La política exterior de las naciones es a menudo el eje vertebral para el diseño de políticas internas y viceversa. Se trata de dos variables inseparables, de relación dialéctica, que interactúan en la configuración de sus objetivos, a las que se suma el concepto de interés nacional, que autores como Martin Clark colocan en la base de la política exterior: sin una visión clara de cuál es el interés de una nación y sin una estrategia para alcanzarlo, no puede existir una política exterior, porque ella es, tal como apunta el pensador, la persecución y realización de dicho interés en las relaciones con los otros Estados (1999, 71).

Vacilará una política exterior que pretenda transmitir al mundo una imagen nacional arbitrariamente desvinculada de las variables locales. Las actuales condiciones internas obligan a la Argentina a reconfigurar su proyección exterior, lesionada por su pasada crónica volatilidad económica y su errática administración política. El país ha perdido importancia y presencia en el escenario de las relaciones internacionales.

El éxito en el desarrollo de los países está dado, en gran medida, por la forma en que combinan sus capacidades de poder tangibles –recursos humanos, productivos y naturales- e intangibles –capital, conocimiento, cultura- con su entorno inmediato, articulando su contexto interno con el internacional. De esta articulación dependerán también las posibilidades de incrementar su autonomía, no ya en términos de confrontación, sino de libertad para relacionarse.

La comunicación es uno de esos atributos de poder intangible, de modo que su gestión forma parte de las capacidades de poder de las naciones. El poderío fáctico, lejos de diluirse, puede encontrar en las formas del soft power (poder suave) herramientas para alcanzar objetivos a corto, mediano y largo plazo. No se trata de ejercer una política de "poder sin poder", sino de ser creativos y eficientes en el empleo de recursos intangibles. Como ya lo demostraron las nuevas tecnologías de la información y las fuentes renovables de energía, la comunicación como mensaje puede dar a los países menores del sistema mundial herramientas para ser participantes activos en un mundo hiperconectado.

Ciertos actores relevantes del globo suelen combinar con eficacia ambos recursos (hard y soft, o tangibles e intangibles), aunque en ocasiones algunos de ellos soslayen los esfuerzos diplomáticos para adoptar vías expeditas como la militar o sanciones económicas para precipitar la resolución de conflictos. Pero los costos a largo plazo de medidas únicamente duras suelen ser devastadores, no ya sólo para quienes las adoptan, sino para los actores pequeños del sistema, que sufren las consecuencias de frecuentes medidas unilaterales adoptadas por los centros mundiales de decisión.

De los actores centrales del sistema, huelga enfatizar el costado cooperativo antes que de confrontación de Europa, por lo general inclinada a agotar las vías diplomáticas antes de llegar al desenlace bélico. Como indicó el estadounidense Jeremy Rifkin, "los estadounidenses son más propensos al uso de la fuerza militar en el mundo, de ser necesario, para proteger lo que percibimos como nuestros propios intereses vitales. Los europeos son más reacios a usar la fuerza militar y, en cambio, favorecen la diplomacia, la asistencia económica, y ayudan a evitar el conflicto y prefieren operaciones de conservación de la paz para mantener el orden" (Rifkin 2005, 14). Ambos puntos de vista -estadounidense y europeo- se entrecruzan incluso en el perfil que según las partes debería tener hoy la fuerza multinacional OTAN: un dispositivo militar ofensivo, según los primeros; un instrumento para el mantenimiento de la paz, de acuerdo con los segundos. Últimamente, Italia parece haberse inclinado hacia la segunda opción.

En línea similar se expresa un conciudadano de Rifkin, Joseph Nye, ex asesor de comunicación de Bill Clinton y autor del concepto de soft power, que más adelante estudiaremos. "Europa –escribió- ha usado con suceso la atracción de su exitosa integración política y económica para obtener los resultados que desea, y los Estados Unidos a menudo han actuado como si su presencia militar pudiese resolver los problemas" (2006).

Basta citar un dato elocuente: mientras la UE es hoy el primer proveedor de fondos para las operaciones de las Naciones Unidas –con Italia como sexto contribuyente mundial-, EE. UU. es el mayor deudor del organismo multilateral por antonomasia. "Los europeos son los únicos en condiciones de disuadir a sus aliados de EE.UU. de oponerse sin cesar a la única concepción legítima del orden mundial", sostiene el filósofo alemán Jürgen Habermas en referencia a la agitada relación entre EE.UU y la ONU.

La visión multilateral de las relaciones internacionales, factor quizá de divergencia entre europeos y estadounidenses, ha sido también explorada por el académico inglés Mark Leonard en su estudio sobre la diplomacia pública británica, país que vio afectada la imagen entre sus socios de la Unión debido a su histórico alineamiento estratégico con EE. UU. "Un vacío en la presentación de mensajes estratégicos que no es del todo considerado por la diplomacia pública británica en los Estados Unidos es el referido al tema del multilateralismo –notó Leonard. El entusiasmo europeo general por transferir soberanía nacional hacia instituciones multilaterales como la Unión Europea, o hacia acuerdos multilaterales como el tratado de Kyoto sobre el cambio climático, puede ser considerado con sorpresa entre los círculos dirigenciales en los Estados Unidos. Este es un tema de disonancia cognitiva, donde el caso del multilateralismo que los europeos encontraron convincente no cuaja con los estadounidenses para que éstos puedan al menos reconocer las bases del entusiasmo europeo (…). Existe una tensión entre presentar al Reino Unido como el aliado más cercano y natural de los Estados Unidos (…) y, a la vez, tratar de destacar los temas del multilateralismo. Por concentrarse en el primer objetivo, es probable que el Reino Unido haya perdido de vista el segundo" (Leonard 2002, 120).

Cierto es también que las relaciones de Europa con el mundo, especialmente con Oriente Medio y Asia Central, están guiadas no sólo por un impulso idealista o cooperativo, sino además por la dependencia estructural que la falta de reservas petroleras y la volatilidad energética europeas generan para con esos territorios. Europa es hoy uno de los mayores importadores mundiales de gas y petróleo. Bruselas estima que en 2030 el aumento de la dependencia exterior de la UE será de 90% en petróleo y de 70% en gas. La UE evita así provocar tensiones con esta región del planeta y con los grandes proveedores.

Sin embargo, según un informe presentado en enero de 2008 por la La organización defensora de derechos humanos Human Rights Watch, "tanto EE.UU. como la Unión Europea han tenido gran consideración con elecciones falseadas y violaciones de los derechos humanos. Lo que se puede constatar, dice el experto, es que EE. UU. y la UE tienen más o menos consideraciones de acuerdo con sus propios intereses. Europa, por su dependencia del abastecimiento ruso de energía, tiene más consideraciones con Rusia que EE. UU. Pero EE. UU. tiene más consideración por ejemplo con Arabia Saudita y Pakistán, por los propios intereses energéticos y geopolíticos norteamericanos".

Sin embargo, a pesar de una agenda internacional hoy atestada de nuevas doctrinas de seguridad nacional, el Viejo Continente promueve una concepción de seguridad cooperativa -y no sólo de contención-, según la cual la paz es indivisible y, por lo tanto, el resultado de acciones colectivas (Tokatlián op. cit., 93). A esta concepción parece adherir Italia, cuyo actual ministro de Asuntos Exteriores sostuvo que "promocionar la libertad y la democracia, y luchar por el desarrollo y contra la pobreza en el mundo, es no sólo un deber moral para las democracias contemporáneas, sino también nuestra mejor política de seguridad".

A la vista los resultados. En 2004 Europa alargó sus fronteras pasando de 15 a 25 países (hoy 27) e incluyó así una parte considerable de la Europa oriental. En espera para el próximo proceso de ingreso están Croacia, Montenegro, Turquía y quizá Serbia. Desde el fin de la Guerra Fría, la UE es el instrumento occidental más eficiente para extender las zonas de paz y la seguridad global en el marco de democracias estables y desarrollo de economías de mercado con Estado de bienestar. Desde 2002, Europa empleó 100 mil millones de dólares para sostener su ampliación hacia oriente.

En cambio, sólo en el pantano iraquí, EE. UU. desembolsó desde el inicio del conflicto 300 mil millones de dólares con un costo de 2500 de sus soldados muertos. Siguiendo con los gastos militares, en el mismo año los 25 miembros de la UE, en su conjunto, destinaron 155 mil millones de dólares en concepto de gastos de defensa. EE.UU., por su parte, desembolsó en igual período 399 mil millones de dólares para defensa, es decir 244 mil millones más que el presupuesto total de todos los países europeos combinados.

El canciller italiano sostiene que "actualmente existen dos culturas que compiten entre sí. Una descansa sobre la idea de conducir la globalización con la fuerza; la otra se funda sobre la idea de conducirla a través del derecho. Ambas tienen raíces alemanas: Kant e Carl Schmitt. Yo estoy del lado de Kant". El derecho que hace a la fuerza o viceversa. La diferencia en el pensamiento de ambos alemanes radica "en el hecho de que Schmitt declara el libre derecho a la guerra como el único derecho y así transforma a la fuerza superior en juez –explica un académico estadounidense-, mientras que Kant aboga por una condición de legalidad que precisamente excluye el libre derecho a la guerra. (…) Schmitt entiende a la ley internacional como un orden espacial de superpoderes cuyo ‘derecho’ a la guerra libre es ilimitado. (…) Esto lo coloca en oposición diametral a Kant. Para Kant, ‘el concepto de derecho internacional pierde sentido si es interpretado como el derecho de ir a la guerra’. Él incluso (…) rechazó el modelo de ‘balance de poderes’, apoyado por Schmitt, como un continuo recurso para la guerra. (…) En la distinción amigo-enemigo Schmitt ve el criterio crucial de la política" (Eberl 2004).

La expansión de la UE -que por momentos parece avanzar en desmedro de su solidez interna- reaviva el ideario kantiano de un espacio mundial de estabilidad y de libertades perpetuas sobre la base de un derecho comúnmente dado y consensuado. Las conversaciones entre el bloque europeo y Serbia para su ingreso consideran que aislar a la nación eslava no haría más que prorrogar la inestabilidad balcánica en la periferia europea. Una eventual ampliación europea hacia Marruecos, Turquía e Israel (por citar algunos de los países que han formulado pedido de admisión) podría hacer del Mediterráneo un espacio geopolítico de estabilidad prolongada. Este esquema europeo contrasta con el de una diplomacia coercitiva como forma de relación con terceros Estados; un estilo en el cual la misión determina la colación y no viceversa, tal como de cara a la tercera guerra del Golfo propuso Donald Rumsfeld, ex ministro de Defensa de EE. UU.

El sustituir la diplomacia por la fuerza retrotrae a una concepción antropológica del mundo en donde los Estados se comportarían como el hombre en su estado de naturaleza, en búsqueda de la supervivencia en un ambiente caótico, de indefinidas amenazas que pueden estallar de un momento al otro, sólo regulado por medio de un sistema de balance de poderes equilibrado por los más fuertes. Una suerte de darwinismo internacional. En tal escenario, la concepción de un derecho común puede no ser decidida mediante procesos de consenso, sino a través de la guerra, en cuyo caso el derecho sería tan privado como provisional. El derecho del más fuerte.

La filosofía de Immanuel Kant se mueve en un sentido contrario cuando propugna la gobernanza global de una liga de naciones, una federación internacional sin pretensión de centralidad gobernativa, orientada no tanto a la utópica búsqueda de la paz perpetua, sino a evitar el estado de guerra permanente. En este esquema kantiano de mantenimiento de la paz mundial y reducción de las amenazas, la guerra deja de ser justa para pasar a ser legal. Y la guerra será legal sólo si es declarada legal por la liga, decía Kant, hoy la ONU.

En 2006 esta filosofía bicentenaria fue retomada por la UE y ALC. "Estamos comprometidos con el enfoque multilateral (…). Seguiremos fomentando el respeto al derecho internacional y fortaleceremos nuestro compromiso con un orden basado en normas internacionales", enuncia la Declaración de Viena de 2006, particularmente elocuente, suscripta por ambas regiones. "Hoy, más que nunca, la adhesión universal al Estado de derecho y la confianza en el sistema para prevenir y adoptar medidas punitivas contra las violaciones a las normas, constituyen condiciones indispensables para alcanzar una paz y una seguridad duraderas. Recordamos la obligación de solucionar pacíficamente las controversias y animamos a todos los Estados a recurrir con mayor frecuencia a las instituciones internacionales en el ámbito de la solución de controversias, entre ellas la Corte Internacional de Justicia".

Un escenario global de confrontación, donde la supremacía militar marca la diferencia, no sería el ámbito ideal para el desarrollo de países como los latinoamericanos, aunque algunos de ellos (Venezuela, Brasil, Chile) hayan iniciado su rearme. El auxilio y la protección del derecho internacional, mediante sus tratados y convenios, es quizá la mejor arma de los actores menores e intermedios del sistema para procurar una participación representativa. Cuanto menor resulta la cuota de poder fáctico de los países pobres en el equilibrio mundial, mayor será la necesidad de promover lo que el chileno Luciano Tomassini, uno de los académicos más destacados en Relaciones Internacionales, ha llamado "mecanismos de manejo colectivo de problemas internacionales" (1998, 242). Cuanto más débil o pequeño es un país, mayor es la importancia de la cooperación. El Mercosur se encamina en este sentido cuando adopta decisiones consensuadas para el saldo de su deuda externa y la toma de posición conjunta en política exterior. Mientras en los años noventa fue esencialmente comercial, el bloque del nuevo milenio comenzó a adoptar un perfil político –no exento de polémicas- con miras a estrategias de desarrollo productivo, social y energético comunes.

En tal contexto, los países en vías de desarrollo cuentan con un singular instrumento de acción en política exterior: la diplomacia pública. A mayor vulnerabilidad frente a las condiciones exógenas del sistema mundial, más atento debería ser el diseño para el desarrollo de estrategias de abordaje en relaciones internacionales. La tesis de este libro es que la diplomacia pública puede mejorar la percepción positiva de los países en vías de desarrollo y favorecer así una beneficiosa inserción en el sistema mundial. Si se estudia el accionar de la política exterior en función de sus resultados, será mediante la evaluación de sus aportes para mejorar la inserción internacional del país. En un escenario mundial diversificado y competitivo, una activa diplomacia pública puede ser un instrumento válido para exponer las ventajas comparativas de un actor estatal, mejorando el conocimiento de su idiosincrasia en la interacción con la opinión pública de otros países.

Esta puede ser una nueva ocasión para los países pequeños del sistema. La revolución de las nuevas tecnologías de la comunicación podría generar un efecto de descentralización y nivelación en la estructura del sistema internacional, dotando de mayor poder a los Estados menores y a los actores no estatales en la medida en que estos recursos intangibles resultan fácilmente asequibles (Diodato 2004, 148,149). Pero esta es una hipótesis por verificar, si se tiene en cuenta que desde hace más de dos décadas los actores menores pugnan por un nuevo orden mundial de la información cuyo mayor objetivo, según Armand Mattelart, debiera ser el de reequilibrar un flujo internacional de la información signado por un intercambio desigual (Mowlana 1990).

Credibilidad y confiabilidad son variables para una sólida comunicación con el mundo. El estudio de las percepciones ocupa su lugar en el análisis de las relaciones internacionales. La visión del otro puede ser fuente para la formulación de la política exterior. Como a menudo ha sucedido en la relación argentino-brasileña desde comienzos del siglo XIX hasta el presente, esta visión del otro puede descansar sobre prejuicios y estereotipos.

Sin embargo, no es ocioso insistir en que la comunicación puede sólo resultar un valor agregado para la política exterior y las condiciones estructurales de una nación. No todo puede resolverse desde la comunicación. El postulado contrario es más bien una quimera que este estudio desea evitar. El fracaso de ciertas políticas públicas puede en parte explicarse por falencias comunicacionales. Pero el éxito de las mismas difícilmente será mérito exclusivo de una o varias estrategias de comunicación.

Si la comunicación puede asistir a la política a través de la diplomacia como canal de expresión, esa utilidad estará signada por la búsqueda de nuevas condiciones para el desarrollo en el caso de los países con economía emergente o en vías de industrialización. El concepto de desarrollo al que alude este estudio cuando supone que la comunicación puede contribuir a la mejora de una nación, es un concepto amplio que no se reduce sólo a su aspecto económico. Así, las cuestiones del desarrollo económico y social y de los derechos humanos suelen ser importantes ejes temáticos en las relaciones internacionales de los países periféricos.

I.1. Configuración de una política exterior

Cada período histórico sugiere nuevas reglas de comportamiento internacional. Como ya se dijo aquí, no es posible alienarse del contexto histórico ni de la estructura mundial para comprender la dinámica del sistema global. De modo que es posible establecer algunos criterios para la configuración de una política exterior que se ajuste a las necesidades de cada realidad nacional, a saber: a) la posición del actor estatal en la economía regional y mundial; b) su posición geoestratégica.

Respecto de la primera opción, los modelos de inserción puestos en marcha por países latinoamericanos han respondido a la interacción de dos variables. Por un lado, las condiciones sistémicas, entre las que no pueden marginarse las de orden político (unipolaridad, multilateralismo, interdependencia); por el otro, los paradigmas económicos que dominaron cada época (keynesianismo, neoliberalismo) y promovieron diversos tipos de modelos de desarrollo e inserción internacional (Bernal-Meza 2005, 49).

Luciano Tomassini señaló algunos factores reales de los que depende la orientación, la calidad y el vigor de una política exterior: 1) su visión acerca de las características que presenta el sistema internacional en un momento determinado y de las oportunidades y limitaciones que plantea; 2) su relación con la sociedad y con la historia, es decir, con la estructura social, la cultura política y el régimen de gobierno heredados del pasado histórico y con su visión respecto del futuro; 3) las principales áreas de articulación externa de cada país, que definen los intereses que integrarán su agenda internacional, y la jerarquía existente entre los mismos; 4) el peso interno de la política exterior; esto es, la importancia que esta tiene en la estrategia de desarrollo; 5) el hecho de cuán activa o pasiva es esa política y 6) la organización institucional con que cuenta el país para formularla y llevarla a cabo. En síntesis, la articulación entre agenda, objetivos y estilo.

Tomassini también detalló los aspectos que diferencian la política exterior de los países. Se refirió a i) la agenda internacional, entendida como los intereses que los países persiguen en su accionar externo; ii) los objetivos, como la posición que la nación desea alcanzar o el estado de cosas que quiere lograr; iii) el estilo que caracteriza la aplicación de esa política que, por ejemplo, remite a su carácter activo o pasivo, de choque o conciliador, etc. En esta última variante, la del estilo, ubicaremos a la diplomacia pública como canal de expresión para los objetivos de la política exterior trazados en los dos primeros puntos (los aspectos i y ii de la política exterior argentina serán analizados en el capítulo IV).

La importancia de una nación ya no se mide únicamente en los términos realistas de acumulación de poder y aislamiento para controlar procesos externos, sino más bien a través de su capacidad para participar activa y efectivamente en los asuntos mundiales mediante el uso de todos los foros multilaterales posibles. Es en la categoría estilo que la diplomacia pública podría favorecer el desarrollo gracias a su capacidad para incrementar la voz propia de los países menores en política internacional y en los debates de la arena global. Se trata de hallar los caminos para aumentar la participación en las decisiones mundiales e incidir en su agenda aportando las prioridades que surgen en las zonas relegadas del planeta.

Influir en los asuntos globales es hoy un desafío frente a una agenda global prácticamente copada por temas vinculados al terrorismo; una suerte de "securitización" del mundo que muchas veces margina los debates vinculados con la cooperación Norte-Sur, el desarrollo, el medioambiente y los derechos humanos y socio-económicos. En los países industrializados "el énfasis de la política exterior [ha] estado en los problemas estratégicos o geopolíticos, ocupándose su política exterior, esencialmente, de los problemas de la seguridad y del conflicto. En cambio, en los países más pequeños –tal el caso de los latinoamericanos- el énfasis ha estado en la dimensión económica de las relaciones internacionales" (Bernal-Meza 2000, 366).

Durante la segunda mitad del siglo XX, finalizada la Segunda Guerra Mundial y agotada su relación comercial preferencial con la ex potencia Gran Bretaña, la Argentina adoptó un paradigma en política exterior signado por una agenda que impulsaría su elevada participación en la acción internacional. El país fue probablemente el primero en foros internacionales en señalar que las reglas de juego del orden económico mundial convenido a partir de la segunda posguerra no estaban pensadas para beneficiar a las naciones en vías de desarrollo. "Desde los primeros momentos de su actuación dentro del sistema interamericano, la Argentina ha protagonizado el papel del país que más intensamente proclamó la necesidad de una cooperación económica en la región, sosteniendo desde 1947, frente a los que ponían el énfasis en la seguridad militar e ideológica, una posición según la cual los problemas de los pueblos latinoamericanos debían resolverse fundamentalmente a través de medidas económicas y sociales" (Lanús 1984, 200).

En el marco de la contienda Este-Oeste, la posición del país se caracterizó por un elevado perfil en los foros mundiales en defensa de la paz y del desarme; la ampliación de las asociaciones comerciales extranjeras más allá de las ideologías imperantes; la oposición a los intentos por frustrar una redistribución del poder global y favorecer a los países subdesarrollados en el sistema financiero; el impulso de la comunión latinoamericana y la superación del tradicional modelo agroexportador con una gradual industrialización por sustitución de importaciones.

I.1.1. La cultura política en los asuntos exteriores

Se ha escrito aquí que las variables políticas internas condicionan la formulación de la política exterior de las naciones y que, por lo tanto, la diplomacia no debería marginar el rol de la cultura en la construcción y mejora de las relaciones internacionales.

Los patrones de concepción que cada sociedad proyecta sobre sus objetos políticos (instituciones, estructuras, roles gubernamentales) configuran su particular cultura política, entendida como el sistema de creencias empíricas, símbolos expresivos y valores que define la situación en la que se desarrolla la acción política. Con esta premisa, la cultura política podría también definirse como la matriz de valores políticos, actitudes y comportamientos en cuyo seno se localiza el sistema político.

Si se desagregan los componentes de este concepto se observa que, por su parte, los valores políticos encarnan la idealización conceptual de las normas de un sistema político considerado adecuado por una determinada sociedad; las actitudes son las orientaciones de la sociedad respecto de los procesos políticos; y las conductas la forma en que, individual o colectivamente, los ciudadanos aplican sus valores y actitudes en situación concretas (Ebel 1990).

Este conjunto de valores políticos, actitudes y comportamientos puede incidir en el tenor de las relaciones internacionales y orientar la conducta exterior de los países. Así, en las políticas de largo plazo anidarán valores culturales estables que fundamenten –o contradigan- visiones de Estado más allá de las coyunturas gubernamentales. En cambio, en los programas estratégicos de mediano plazo y en las acciones externas tácticas concretas y reactivas es posible encontrar variables circunstanciales, de mutación periódica, tales como la posición de los actores internacionales, sucesos externos no previstos y relaciones comerciales.

En particular, la influencia de la cultura política en la política exterior toma cuerpo al considerar tres dimensiones distinguidas por John Lovell (1990) –en la tabla 1 se reproduce el esquema propuesto por el autor. La primera dimensión descansa sobre los mitos fundacionales asociados a la historia de una nación, compartidos por líderes y ciudadanos, además de una cierta visión del rol y posición del país en los asuntos mundiales. Entre los argentinos, por ejemplo, supo hallar difundida aceptación la idea de una Argentina primus inter pares en la región gracias a su acción decisiva en las batallas independentistas del Cono Sur a comienzos del siglo XIX -que incluyen la liberación de Chile y Perú-, su componente demográfico europeo y sus otrora tradicionales altos índices de calidad en la enseñanza pública. Ya el ex presidente interino de la Argentina, Eduardo Duhalde, gustaba decir en 2002 que el país estaba "condenado al éxito" (cfr. Marini 2004). La idea retomada por el mandatario reavivaba la tradición mesiánica que a comienzos del siglo XX ancló tanto en la Argentina como en Brasil, la de dos países con un destino imperial cuya convivencia en un mismo espacio se presentaba traumática.

Otro ejemplo es EE. UU., cuya emergencia mundial a fines de 1890 se apoyó en la idea de que el orden internacional podría construirse sobre la base de valores modernos propios como la industrialización y una civilidad liberal y democrática. Con el eurocentrismo y su equilibrio de poderes en el ocaso, el idealismo del presidente Woodrow Wilson en la primera posguerra buscó un nuevo orden apoyado en conceptos universales de cooperación y diálogo entre naciones, una visión global de interacción cultural como convergencia de valores, abolición de la diplomacia secreta y valoración de la opinión pública mundial (Ninkovich 1990). Las actuales intervenciones militares estadounidenses en el mundo aún se sostienen en nombre de "la libertad (v.g. Enduring Freedom) y la democracia". La retórica estadounidense del "destino manifiesto" y el rol de "faro del mundo" (guiding light) opera como un significativo soporte mítico-cultural para justificar sus acciones en política exterior.

La segunda dimensión a considerar por sus efectos sobre la política exterior es la que contempla la imagen –estereotipos- que las élites políticas y los ciudadanos se forman de las demás naciones, en particular de sus vecinos, de las distintas regiones del mundo y de otros actores de la política mundial, como los organismos internacionales. La voluntad argentina de imprimir nociones de patriotismo en la educación geográfica de fines del siglo XIX y principios del XX incluyó la descripción del país como un Estado vulnerable rodeado de vecinos inestables como Chile y Brasil y otros amenazantes para las fronteras de la república. Un decreto del ministerio de Justicia y Educación argentino de 1888 instó a los docentes a remarcar a los alumnos que la nación afrontaba numerosos peligros por parte de los países vecinos.

La alimentada sensación de perenne peligro externo legitimó posteriores narrativas geopolíticas sobre la declinación económica y la marginalidad creciente de la Argentina en los asuntos mundiales a partir de los años treinta, como así también las doctrinas de seguridad nacional de mediados de los setenta. Durante decenios, los militares argentinos abrevaron en la geopolítica germana del "espacio vital" (Großraum), teorizada por Carl Schmitt y aplicada durante el Tercer Reich, según la cual un Estado, que existe como una entidad política, debe siempre identificar correctamente a sus enemigos para preservar su propia forma de existencia. La formula sirvió también para reforzar la unidad interna del Estado, de los habitantes del territorio. La preocupación por una supuesta intención de Brasil de expandir sus dominios en el Río de la Plata, vinculada con la idea de una injusticia territorial postcolonial y con la violación del Tratado de Tordesillas, se propagó hasta comienzos de la década de los ochenta, como se lee en los escritos geopolíticos de militares argentinos que describen la frontera como una fuerza al servicio de las contingencias políticas, una isobara que establece el equilibrio entre dos presiones (Dodds 2000, 170).

Después de décadas de desencuentro por mutua desconfianza y recelo, la Argentina y Brasil han pasado de una relación de confrontación subsistente a otra de cooperación comercial y asociación política estratégica. Esta transición demuestra cómo un valor negativo de percepción impulsó una acción exterior para revertir, en lugar de profundizar, el camino del desencuentro. Similar es la mutación del vínculo bilateral argentino-chileno, que hasta comienzos de la década anterior estuvo amenazado por desencuentros militares y territoriales, como los veinticuatro litigios fronterizos verificados en el siglo XX.

Una tercera dimensión de la cultura política, teorizada por Lovell, consiste en la institucionalización de los hábitos y actitudes que conciernen a la resolución de conflictos interpersonales. En este sentido, la conducta de la política exterior podría adoptar normas culturales que establezcan pautas para la resolución de problemas, vinculadas con creencias y actitudes profundas sobre el sentido del compromiso y de la conflictividad en asuntos humanos. La última dictadura argentina no hubiese aceptado sin reparos el arbitraje papal en su conflicto limítrofe con Chile sin su autoproclamada condición de "occidental y cristiana".

George Kennan, ex consejero de la Casa Blanca y teórico del realismo en política internacional, ofreció otro ejemplo de esta tercera dimensión cuando señaló la tendencia recurrente entre los hacedores de política exterior de su país hacia un abordaje legal-moralista de los problemas internacionales. Encontró parcial explicación a este fenómeno en el fuerte impacto que la profesión de abogado o de experto en leyes produjo entre los hombres de Estado. Tratándose de un pragmático de las relaciones internacionales, esta observación de Kennan tiene el sabor de una crítica implícita a sus pares.

Tabla 1. Variables en la formación de la política exterior

Los valores políticos, actitudes y comportamientos pueden ser comunes a varios países, dando lugar a una cultura política regional. Por ejemplo, analistas internacionales han reconocido en la tradición caudillista, el militarismo y el machismo denominadores comunes de la cultura política de América latina.

La presencia colonial del Imperio español legó a la organización institucional de la región una visión tomista del cuerpo social, una filosofía política organicista que abrevaba en la tradición aristotélica según la cual la buena sociedad estaba adecuadamente ordenada como comunidad jerárquica hecha de elementos sociales gubernamentalmente sancionados, cada uno desempeñando una función propia e indelegable en una sociedad orgánicamente integrada. La finalidad de este orden social era la consecución del bien común, administrado por una élite en cuya cúspide un líder -monarca, caudillo, dictador- era garante del orden y del bien de la sociedad.

Esta herencia española habría sentado en América latina las bases institucionales para la construcción de sociedades compactas, ordenadas y balanceadas que desalentaban la competencia entre los actores. Un complejo de instituciones que reflejaría los principios hispánicos de gobierno -organicismo, patrimonialismo, personalismo y monismo político- en oposición al pluralismo republicano orientado hacia la armonía entendida como proyecto social no competitivo que puede ser impuesto desde arriba. Sin embargo, la propia rigidez del monismo frente al cambio y a la alternancia política, construye al interior de su sistema resistencias que causan su desestabilización. Dicha dicotomía se vería en parte reflejada en la tradicional alternancia de gobiernos dictatoriales y democráticos en América latina. Las consecuencias sobre la doctrina, la política exterior y la práctica diplomática de los países del área serían la oscilación entre reafirmaciones nacional-populistas radicales y la alineación total con los actores más poderosos del sistema (Ebel op. cit.).

Sin embargo, no debe subestimarse la influencia que la tradición de valores políticos pluralistas de las revoluciones norteamericana y francesa del siglo XVIII ejercieron en los intelectuales latinoamericanos de la independencia y de la posterior construcción nacional, evidente en el caso argentino. Por ejemplo, autores extranjeros aseguran interpretar en los tratados de integración territorial de Domingo Sarmiento (Argirópolis: O la capital de los Estados Confederados del Río de la Plata -un diseño de organización política para la Argentina y la región), por ejemplo, un proyecto amplio que suponía por parte de la Argentina la búsqueda de inspiración en el liberalismo europeo como forma de contrarrestar el legado español de caudillismo que algunos autores identificaron con el gobierno de Juan Manuel de Rosas (cfr. Dodds op. cit., 154).

De igual modo evidente fue la influencia intelectual de los representantes del pensamiento político italiano del Risorgimento en la construcción de la Argentina moderna sobre una base republicana y liberal en el siglo XIX. Este debate que a la sazón agitaba a Italia fue transmitido por italianos presentes en la Argentina antes de la gran inmigración, la mayor parte de ellos periodistas. De los nueve miembros de la Primera Junta de 1810, tres eran hijos de italianos: Manuel Belgrano, Manuel Alberti y Juan José Castelli.

Al momento de conducir la organización nacional de la República Argentina, particular relieve mereció el pensamiento de Giuseppe Mazzini, cuyo movimiento cultural Joven Italia (1831), orientado a fundar un república italiana unitaria, fue inspirador para políticos como Bartolomé Mitre y otros pregoneros libertarios enfrentados a Rosas. La coincidencia de principios con la logia de Mazzini se intensificó cuando el escritor Esteban Echeverría fundó en Buenos Aires la Joven Argentina y la Asociación de Mayo; sus respectivas actas fundacionales poseían análogas bases filosófico-políticas. Influyente fue también la figura de Giuseppe Garibaldi, el "héroe de los dos mundos", cuya amistad con Mitre fue documentada y a quien se recuerda en cada comuna argentina con una plaza o calle que lleva su nombre, tal como sucede en la Italia moderna.

II. La dimensión comunicativa del poder en las relaciones internacionales

El Emirato de Qatar, en 1996, lanzó desde su territorio la red de noticias Al Jazeera (en castellano "La península"), exclusivamente financiada por las arcas del Estado, al margen de la competencia comercial. Desde el 15 de noviembre de 2006 esta señal árabe compite con CNN y BBC mediante su versión en inglés (Al-Jazeera English TV). Transmite para Occidente desde Asia. Si bien la señal goza aún de una elogiable libertad editorial (invita a políticos israelíes para que expongan la cuestión hebrea; debate la condición de la mujer; discute sobre la conveniencia de hospedar bases americanas en el propio territorio), es para Qatar un instrumento de poder en un mundo árabe y persa atestado de mutuas rivalidades.

Se dijo ya que la gestión de los asuntos internacionales no es prerrogativa sólo de los Estados que poseen fuerza militar o una economía desarrollada. Los países pueden valerse de sus recursos de soft power (comunicación, información, cultura, medios) para intentar modelar la agenda informativa y orientar las preferencias de otros actores. El concepto pertenece al académico Joseph Nye, quien adoptó la idea de "poder suave" luego de distinguir los diversos medios usados para influir en el comportamiento de terceros y obtener objetivos deseados. Tres son los medios que Nye cita para este fin: la coerción (amenazas por la fuerza; un ejemplo puede ser la política realista de "palos y zanahorias" aplicada por EE.UU. en la URSS, durante la Guerra Fría), los pagos (incentivos económicos; en su momento el Plan Marshall) y la atracción (el soft power).

En el marco de una estrategia de comunicación, un país puede contarse al mundo valiéndose de su atractivo: incrementar el prestigio internacional (más allá de sus elementos de poder real); aumentar la influencia política sobre otras naciones; ofrecerse como destino turístico; promover exportaciones y atraer residentes e inversores -la tasa de inversión no está sólo vinculada con factores económicos como el nivel de productividad o el crecimiento del PIB; depende en gran medida de las expectativas políticas de los inversores sobre las certezas de las reglas de juego.

La eficiencia y el despliegue de las facultades del soft power por parte de países menores (o, como diría Waltz, por parte de las "unidades de menor capacidad") dependerán del escenario mundial que en deberán actuar; un teatro realista, donde la fuerza es el motor de las relaciones internacionales, ciertamente reducirá el espacio para acciones en el plano comunicacional, de ahí la pertinencia del capítulo anterior en este libro.

Pero la idea de instrumentos intangibles de poder, mundializada por Nye en sus publicaciones, encuentra ya antecedentes en el pensamiento político italiano de comienzos del siglo XX. Antonio Gramsci, uno de los padres del comunismo italiano, identificó a los Aparatos Ideológicos del Estado (AIE) como instituciones que ejercen una hegemonía simbólica, intelectual y cultural sobre los ciudadanos en las sociedades modernas. Esta idea fue más tarde retomada por pensadores de tradición marxista como el francés Louis Althusser. El concepto considera AIE a sistemas institucionales tales como el eclesiástico, el escolar -tanto público como privado-, el político-partidario, el sindical, el complejo informativo -que incluye a todos los tipos de medios masivos de comunicación-, el familiar, el jurídico y el cultural –literatura, arte. Lo que diferencia a los AIE de los aparatos represivos del Estado -ejército, policía- es su facultad para ejercer un poder simbólico sobre la población, una violencia de tipo ideológica y no material. Así, el Estado comprendería dos cuerpos: el de las instituciones que encarnan su aparato represivo y el de aquellas que actúan a nivel simbólico.

El soft power de un país va más allá del control gubernamental; se extiende a la cultura popular y a los actores privados de la sociedad civil. Como recurso, puede abrevar en al menos tres fuentes: la cultura (en aquellos aspectos que resultan atractivos para otros), los valores políticos (cuando son ejemplos en el extranjero) y la política exterior (cuando es vista como legítima y provista de autoridad moral). Valores tales como la promoción de la democracia y de los derechos humanos son mejor alcanzados por este tipo de poder. El poderío económico o militar no es garantía ni requisito para ejercer la capacidad de atracción. Italia, por ejemplo, no es potencia militar y su economía en el marco de la UE ha descendido, pero alberga en su interior más de la mitad del patrimonio cultural mundial, por lo que sigue siendo modelo de atracción. La Península posee la mayor parte de las riquezas artísticas del planeta, secundada lejanamente por España que, por sí sola, no alcanza a ofrecer el patrimonio que alberga la región Toscana, al norte de Italia.

II.1. Hacia una diplomacia postestatal

"Hoy en día los países se relacionan entre sí mucho más sobre la base de contactos interpersonales que intergubernamentales. El poder de la gente se volvió tan importante como la política". La declaración pertenece a Robert Ratcliffe, el inglés que en 2000 dirigió desde el British Council una encuesta mundial para evaluar la imagen exterior del Reino Unido. La muestra incluyó a más de seis mil jóvenes líderes en treinta países.

Los Estados nacionales ya no son capaces de controlar por sí solos la política mundial. La agenda de los países es cada vez mayor, multitemática y polisémica. Un desafío para las tradicionales estructuras organizacionales de las cancillerías. La multiplicación de la llamada sociedad de la información desafía el protagonismo del clásico modelo de vinculación sólo interestatal en las relaciones internacionales, a favor de otro, quizá algo más caótico, marcado por la injerencia de nuevos actores participantes en la comunicación.

La promoción de relaciones más allá de los Estados nacionales, rasgo distintivo de la diplomacia pública, coincide con el cuestionamiento de la pertinencia del pensamiento realista en relaciones internacionales, según el cual es la lucha entre los Estados por el poder lo que mueve al mundo; una visión Estado-céntrica, de origen decimonónico, ya teorizada por Hans Morgenthau en Política entre las Naciones (1948), el texto basal del pensamiento realista.

La otrora figura dominante del Estado territorial está siendo complementada por nuevos actores transnacionales. Un funcionario de la Comisión de Asuntos Exteriores de la UE observó que "a diferencia de lo sucedido en siglos anteriores, en efecto, la geopolítica de nuestro siglo XXI viene determinada cada vez en mayor medida por las relaciones de interdependencia de los diversos bloques regionales, por lo general dentro del marco multilateral constituido por las Naciones Unidas" (Salafranca op. cit., 23).

La diplomacia pública podría ser compatible con el enfoque de Robert Keohane sobre la interdependencia compleja, un sistema político mundial extenso, pleno de convenciones y de acuerdos, en cuyo seno el sistema estadual es sólo una parte, nunca la totalidad. La característica clave de este paradigma es la "expectativa de la ineficacia del uso o la amenaza de la fuerza entre los Estados; una expectativa que ayuda a crear apoyo para las convenciones o regimenes que deslegitiman las amenazas de fuerza (…). La interdependencia compleja ejemplifica el papel de las expectativas y las convenciones en la política mundial, y en consecuencia de las instituciones (…) en los sistemas internacionales relativamente institucionalizados, los Estados pueden ser capaces de ejercer influencia remitiéndose a normas diplomáticas generalizadas, a las redes financieras transnacionales legalmente institucionalizadas y a aquellas instituciones internacionales conocidas como alianzas (…) las acciones estatales dependen, considerablemente, de los acuerdos institucionales prevalecientes" [el destacado es mío] (Keohane 1993, 25).

Además de la revolución de las comunicaciones, Hans Tuch (1990) enumera otras cuatros razones históricas para el surgimiento de una nueva diplomacia: la creciente relevancia de la opinión pública en la arena internacional debido al acceso masivo a la información; la proliferación de nuevos Estados luego de la Segunda Guerra mundial con los que entablar relaciones diplomáticas; las pujas ideológicas que obligaron a las democracias a competir en el terreno global de las ideas; la importancia de las percepciones tanto como de la realidad (los estereotipos). La búsqueda de preeminencia en el campo internacional es más que una lucha por la supremacía militar o por el dominio político; es también una pugna por la mente de los hombres. Ya los realistas de la segunda posguerra llegaron a esta conclusión, influenciados por la batería propagandística nazi, soviética y estadounidense.

La diplomacia tradicional, secreta, ambigua y equidistante de Morgenthau, aquella de "doble vía", de intercambio formal de mensajes entre Estados soberanos, con estilo generalmente monárquico o presidencialista, personalizada en figuras de líderes, que discriminaba el tratamiento de asuntos políticos respecto de los que consideraba cuestiones de "baja política" -como medioambiente, cultura-; cede ahora su lugar a otra más compleja, que articula cualidades multimediáticas, actores transnacionales no estatales, instituciones no gubernamentales y profesionales interdisciplinarios (ver diferencias entre ambos tipos de diplomacia en la tabla 2). Este nuevo estilo sería también una forma de incentivar la participación y el compromiso del sector privado. "Las naciones autónomas no inundan de espías a los estados vecinos, ni abren las puertas a la intriga –dijo ya el ex presidente Woodrow Wilson ante el Congreso estadounidense, cuando solicitó la declaración de guerra contra Alemania, en 1917-. Afortunadamente, la subsistencia de tales grupos resulta imposible en estos ámbitos donde la opinión pública expresa la última palabra e insiste en recibir información cabal de todos los asuntos relacionados con la nación."

Algunos académicos consideran el fin de la Primera Guerra Mundial como el período en que se produce la transición de la diplomacia secreta a la pública. La posición de Wilson en la primera posguerra proponía la actuación de "acuerdos abiertos" (open covenants) como oposición a la restringida práctica diplomática precedente, plena de pactos secretos cuyas cláusulas eran conocidas sólo por los monarcas, jefes de gobierno o élites nacionales (cfr. Martínez Pandiani 2006, 50-51). Sin embargo, a mi juicio, si aquel hubiese sido el auténtico nacimiento de una diplomacia transparente, la Segunda Guerra no hubiese tenido lugar. Dado que esto no fue así, en rigor de verdad, podríamos comenzar a hablar de una auténtica diplomacia pública sólo al final de las intrigas y la opacidad de la Guerra Fría, es decir, a partir de 1991. Lo anterior sería, más bien, una forma de propaganda política internacional.

Pero la idea de que la publicidad en las relaciones internacionales constituiría un factor de paz, fue codificada en el preámbulo del Pacto de la extinta Sociedad de las Naciones (el prototipo de Naciones Unidas), nacida en las postrimerías de la Primera Guerra. El repudio a la diplomacia secreta se manifestó en el artículo 18 del tratado, que obligaba a los Estados miembros a registrar en la secretaría del Organismo, para su publicidad, todos los compromisos internacionales celebrados entres ellos (cfr. Moncayo 1997, 147).

En este sentido, que promueve la publicidad de la diplomacia, la Comisión para la Diplomacia Pública del Departamento de Estado de EE.UU. reconoció que debe modernizarse la Smith-Mundt Act, una ley de 1948 que prohíbe al gobierno estadounidense exponer a sus ciudadanos los programas de la diplomacia pública (cfr. USACPD 2005). En concreto, la US Information and Educational Exchange Act (su verdadera denominación) establece un límite a la distribución en el país de información oficial destinada a audiencias extranjeras. Los contenidos de la emisora gubernamental Voice of America (VOA), que transmite hacia Europa, quedan enmarcados en las disposiciones del Acta.

El concepto de secreto es ajeno a la nueva diplomacia pública. La diplomacia pública bien puede representar un oxímoron, un paradojal desafío impuesto por la era de la publicidad.