Derecho financiero, una visión actual en el Perú (página 2)

El despliegue de la actividad financiera crea relaciones jurídicas; estas relaciones son múltiples y de muy variada índole. En líneas generales son las que surgen entre los distintos órganos públicos como consecuencia de la materialización de fenómenos financieros (el aporte del Tesoro Nacional para cubrir el déficit de una empresa pública), así como las que se originan por causas financieras entre el Estado y los particulares. También surgen relaciones jurídicas con motivo del empleo de los fondos estatales en los destinos prefijados presupuestalmente; se generan habitualmente entre el estado y sus subordinados (la ejecución del gasto público en sus diversas etapas). La actividad financiera está integrada por fases diferenciadas: un plan de actuación, exteriorizado en forma contable y monetaria (el presupuesto); y todas las acciones necesarias para adquirir y emplear los medios económicos destinados a atender las necesidades públicas. A su vez, tales acciones (tanto de planeación presupuestaria como las de ejecución), son motivo de múltiples y variadas relaciones jurídicas. Ello toma indispensable la existencia de normas jurídicas reguladoras tanto de la estructura de la organización estatal como de cada relación a nacer con motivo de la acción desarrollada[27]

El Estado busca a través de la actividad financiera resolver las necesidades básicas de la población, para este objetivo emite entonces un conjunto de normativas jurídicas que permiten dicha meta. El despliegue de la actividad financiera crea relaciones jurídicas[28]En tal sentido Las necesidades humanas, son definidas estas como carencias que requieren ser cubiertas por el hombre. Pero, ¿qué tipo de hombre? se postula que se pretende a un hombre con derechos y obligaciones, los cuales cumplirá cuando esté preparado para ejercer su calidad de ser creativo. Es posible desarrollar esta creatividad en la medida que se hayan resuelto las necesidades básicas (e incluso sus aspiraciones). Las necesidades son de diferente naturaleza. Tanto las necesidades físicas, las sociales como las  culturales, como las políticas (incluso otras, que puedan establecerse). Aquellas relativas a las necesidades físicas: alimentación, educación, salud, vivienda, transporte. Las sociales, como la seguridad, las libertades individuales, el tiempo y distribución del trabajo. Las culturales, relativas al entretenimiento, el ocio creativo e innovador, la satisfacción en el trabajo. Las políticas, relativas al acceso a la toma de decisiones o ejercicio de la ciudadanía, solución de conflictos, organización institucional[29] 

La autonomía científica del Derecho Financiero y algunas posiciones

2.1 Corriente Administrativa. Los autores afiliados a esta posición sostienen que el Derecho Financiero, no tiene autonomía científica y que forma parte del Derecho Administrativo, siendo su objeto una mera función administrativa que se sintetiza en la actividad que despliega el Estado para conseguir recursos, gastarlos y balancearlos. Es sustentada por Pérez de Ayala, Mayer, y Giorgio del Vecchio para quienes el derecho financiero no tiene autonomía científica sino que forma parte del derecho administrativo. Esta concepción no tiene su talón de Aquiles en el hecho de que el derecho financiero es una disciplina del derecho público, en consecuencia está íntimamente vinculado al funcionamiento del Estado. Ahora bien si recordamos que el Estado es una ficción jurídica que tiene su manifestación visible el gobierno, diremos que este no puede existir sin lo que es hoy en día el derecho administrativo lo cual no convierte a la disciplina que estudiamos en una apéndice del derecho administrativo, sino que este está íntimamente relacionado con aquel.

Por ejemplo, nos preguntamos si podría haber derecho procesal civil sin el derecho administrativo, diremos que no, que todos los derechos se relacionan y se sirven mutuamente para fines comunes, por ejemplo hay que crear salas judiciales, nombrar magistrados, rotarlos, sancionarlos, promoverlos o cesarlos, esta es una actividad de carácter administrativa propia del derecho administrativo, lo cual no vuelve dependiente al derecho civil del derecho administrativo sino que estas disciplinas se relacionan para lograr fines comunes como es lograr la justicia y el funcionamiento del aparato estatal.

De otro lado, es necesario recordar que no debe confundirse la actividad administrativa del Estado con el derecho financiero, pues el derecho financiero se ocupa de la creación del tributo en tanto que la actividad administrativa no tiene capacidad para hacerlo sino que se limita a administrar el tributo.

Tampoco podemos afirmar que el hecho de gastar los recursos públicos convierte al derecho financiero en una mera actividad de la Administración ya que para ejecutar el gasto se necesita tener cobertura presupuestal, y contar con los recursos públicos, sin lo cual no es posible disponer del erario público, y esta no es una actividad propia de la Administración sino del derecho administrativo[30]

2.2 Corriente Autonomista. Esta posición se inicia con el trabajo del austriaco Myrbach Rheinfeld y la comparten profesores italianos como Mario Pugliese, quien aboga por que los problemas jurídicos que emergen de la actividad financiera del Estado se resuelvan mediante principios propios, de carácter unitario; esto sin dejar de reconocer que la parte más importante del Derecho Financiero es el Derecho Tributario, pero precisamente, que las cuestiones impositivas no son sino una parte del universo que conforma la actividad financiera del Estado, posición que en principio seduce, pero algunos tratadistas no la comparten.

El maestro español Sainz Bujanda sostiene que es imprescindible estudiar al Derecho Financiero despojándose de todos los elementos de naturaleza extrajudicial, contable, estadística, económica y otros que, hasta ahora, lo han sometido a un proceso de asfixia.

En tal sentido es importante señalar que el derecho administrativo tiene sus propias fuentes jurídicas, tiene su propia forma de ser estudiada como una rama independiente de la ciencia del Derecho, tiene su propia especialización doctrinal, tiene sus propias leyes –que en el Perú se traduce entre otras normas en la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General-; en consecuencia, difiere en lo sustancial, en lo pragmático con el derecho financiero. Por tales razones es importante considerar el aporte de Blismar, cuando manifiesta la Diferencia del Derecho financiero con el Derecho administrativo[31]En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de la actividad financiera del Estado, que tal como dijimos líneas arriba, es distinta de una actividad administrativa. Lo primero supone principalmente el obtener ingresos y efectuar gastos. Pero, ¿para qué?, para satisfacer necesidades públicas. En otras palabras, para que funcione la Administración, para atender los servicios de salud o educación, construcción de carreteras, el pago de obligaciones del Estado, la seguridad nacional, el pago de misiones diplomáticas, etc. Es entonces, el medio no el fin. El derecho financiero tiene, fundamentalmente, un carácter instrumental.

En segundo lugar, se diferencia del derecho administrativo por los medios utilizados: bienes de intercambio, dinero. Finalmente, un tercer elemento que diferencia la actividad financiera de la administrativa, el fin que la primera persigue: procurar recursos al Estado y emplearlos eficientemente.

Lo dicho, no debe ni puede llevarnos a pensar en una total separación. El derecho administrativo y el derecho financiero tienen una relación muy estrecha y el derecho es una unidad, dentro de la cual no podemos hablar de independencia absoluta.

2.3 Corriente Intermedia. Esta tercera posición reconoce autonomía didáctica al Derecho Financiero, pero le niega autonomía científica, o sea le niega la autonomía de fondo. Jarach es el autor más caracterizado con esta posición intermedia, basándose en la heterogeneidad de principios que informan a los principales capítulos del Derecho Financiero como los principios del Derecho Monetario, del derecho presupuestario, del derecho crediticio; salvándose de esta multiplicidad conceptual sólo el Derecho Tributario.

La generalidad de los tratadistas argentinos sostiene esta posición. Destacándose García Belsunce entre otros. La generalidad de la doctrina que niega autonomía al Derecho Financiero, así como la que le reconoce autonomía didáctica, parte del hecho indiscutido de que la mayoría de las instituciones propias de esta ciencia jurídica se encuentran dispersas entre diversas disciplinas jurídicas como los conceptos de tributo, presupuesto, empréstito, moneda, control; cuyas normas jurídicas son de naturaleza complementaria distinta entre sí, impidiendo esta heterogeneidad la presencia de principios propios.

En nuestro país estas instituciones se encuentran reguladas por diferentes leyes orgánicas, como por ejemplo, Código Tributario y Leyes Específicas sobre Tributos, cuyos principios son absolutamente distintos a la Ley General del Presupuesto, a las Leyes sobre la Deuda Externa e Interna, Ley de Bancos, Ley del Sistema Nacional de Control, Ley General de Contabilidad Gubernamental Integrada y Plan Contable General, Ley Normativa de la Actividad Empresarial del Estado.

Esta heterogeneidad en la temática propia del Derecho Financiero es el principal obstáculo para reconocerle autonomía como ciencia jurídica, pero ello no impide que se reconozca la necesidad de estudiarlo bajo una concepción unitaria, como acota Valdez Costa, quien por ello sostiene que el Derecho Financiero es uno de los más vivos ejemplos de las grandes transformaciones del Derecho en el siglo XX.

2.4 Ramas del Derecho Financiero. Para comprender mejor el contenido de esta disciplina jurídica se hace necesario conocer las ramas que lo conforman y el objeto de estudio de cada una de ellas de manera tal que podamos tener una idea completa del campo de acción de esta rama del derecho.

Las ramas del derecho financiero son:

• Derecho Tributario. Esta rama del derecho tiene por finalidad el estudio de las normas legales, reglas y principios que regulan las imposiciones tributarias, a su vez se divide en tres grandes ramas:

• Derecho Tributario Material. Se encarga del estudio de las normas que regulan la relación jurídica tributaria y los resultados de esta como es el caso de la obligación tributaria, el domicilio fiscal, el hecho imponible, las exenciones tributarias, Etc. y de algunas instituciones relacionadas con la actividad crear y percibir los tributos, estas últimas tienen potestad tributaria desconcentrada con capacidad para crear tributos diferentes del impuesto como son las contribuciones y tasas toda vez que estas no buscan el financiamiento del Estado sino el reembolso de un servicio individualizado en el contribuyente, que si bien es cierto participa del presupuesto público no está orientado a conseguir ingresos para el Estado sino para reembolsar lo que se ha gastado con una individualizada en el administrado, como lo es el caso de las copias, certificaciones, sin embargo la confrontación de la teoría con la realidad ha producido un notable problema cuando encontramos que existen dispositivos que presentan la tasa como el justiprecio de los servicios prestados por los gobiernos locales, sin embargo esta misma regla no se aplica a las demás entidades del Estado.

Para el Profesor Héctor Villegas[32]esta rama del derecho tiene la función de "prever los aspectos sustanciales de la futura relación jurídica que se trabará entre el Estado y los sujetos pasivos de la relación tributaria con motivo del tributo".

• Derecho Tributario Formal. Se le conoce también como derecho tributario administrativo porque tiene como materia de estudio a las normas que regulan la actuación de la administración tributaria para identificar a la persona responsable del pago de un tributo y precisar su monto[33]Pero además se refiere a las facultades de la Administración Tributaria en su tarea de acotar y liquidar el tributo, así como la actividad fiscalizadora de las actividades gravables y sancionadora de la Administración Tributaria, tanto como la que se refiere a los derechos de los administrados.

• Derecho Tributario Procesal. Es la rama encargada de regular el procedimiento tributario en sus diversas instancias derivadas de la controversia que surge entre el Estado como acreedor tributario y el contribuyente con motivo de la acotación y la liquidación de la deuda tributaria, comprendiendo como tal al tributo, los interés del tributo, la multa y los intereses de la multa.

Esta rama disciplina el reclamo tributario, los procedimientos no contenciosos vinculados a la determinación tributaria, los medios impugnativos de los actos de la Administración Tributaria, la competencia la Administración Tributaria y la del Tribuna Fiscal, así como la relacionada la queja tributaria.

• Derecho Internacional Tributario. El derecho internacional público tiene la cualidad de generar tratados o convenios que limitan la potestad tributaria de las naciones que los suscriben, esta limitación a las soberanías fiscales constituye el denominado derecho tributario internacional.

Para el profesor Valdés Acosta, el objeto del derecho tributario internacional es "la regulación de los hechos tributarios de carácter internacional, ya sea por la nacionalidad, domicilio o residencia de los contribuyentes, ya por el lugar donde estos celebran sus negocios, ya por el legar en que los hechos concurren" ("Instituciones del Derecho Tributario" Edit. Depalma, Bs.As. 1992, pág. 27)

• Derecho Constitucional Tributario. En realidad se discute mucho si existe un derecho constitucional tributario, pues en realidad solo puede denominarse derecho constitucional tributario a la parte del derecho constitucional que se refiere al tributo, y su función principal es regular la potestad tributaria tanto originaria como derivada.

• Derecho Penal Tributario. Este otro problema sobre el cual no ha sido posible encontrar consenso entre los diversos tratadistas; Para Giuliani Fonruoge el derecho tributario es un todo orgánico con diversos aspectos (Villegas, H. Op Cit Pág. 373) en tanto que para Sáinz de Bujarda existe identidad sustancial entre infracción criminal e infracción tributaria, y que la diferencia entre las infracciones del Código Penal con las de otras leyes de tipo formal.

Compartimos este último criterio pues la sanción no es exclusividad del fuero penal, sino que la encontramos en otras disciplinas jurídicas como lo es el derecho administrativo, el derecho tributario y todo aquel que tenga capacidad sancionadora, inclusive el derecho procesal civil, pues siendo el derecho como lo expone Hans Kelsen " un orden coactivo" resulta pues que tiene la capacidad de sancionar "toda conducta contraria a la norma legal o lo que es lo mismo a la conducta prohibida por dicha norma" ( Kelsen, Hans " Teoría Pura del Derecho" Edit. Temas, Lima 1989 Pag.87 ) además el derecho penal comprende la sanción para los delitos, las faltas y las contravenciones, solo que esta última el ordenamiento legal lo encarga a las diversas ramas del derecho porque son pasibles de penas menores como multas, comisos Etc. [34]

2.5 Relación del Derecho Financiero con otras disciplinas Jurídicas. La actividad del concepto de autonomía de las disciplinas jurídicas, así como la polimórfidad del fenómeno financiero, permiten comprender que el Derecho Financiero mantiene estrecha vinculación con otras ramas de las ciencias jurídicas y de las ciencias económico-sociales.

• Con el Derecho Administrativo. Es obvia la vinculación con el Derecho Administrativo, por identidad del sujeto de ambas disciplinas –la administración pública– y la comunidad de algunos conceptos. No resulta inoportuno recordar que ciertos autores no se resignan a la segregación del Derecho Financiero y siguen considerándolo como un capítulo del derecho administrativo olvidando que a pesar de la unidad del sujeto, la actividad de éste tiene distintas finalidades y se ejercita en formas diversas, aparte de que, como señaló D"Amelio, después de los estudios realizados sobre la actividad tributaria de los griegos y los romanos, puede afirmarse que el Derecho Financiero precedió en mucho tiempo al administrativo y es éste entonces, el que debe dar primacía a aquél.

• Con el Derecho Constitucional. El Derecho Constitucional asume importancia excepcional, especialmente en nuestro país, por la difusión que corresponde a cada rama del poder público en la actividad financiera y, en especial, por el régimen americano de control judicial de constitucionalidad de las leyes. Diversas normas constitucionales sobre actividad financiera asumen la condición de principios generales del derecho financiero, y ellas, así como las disposiciones sobre poderes tributarios, presupuesto, control de gastos, empréstitos; constituyen materias que hoy integran nuestra asignatura.

En la doctrina Alemana la revitalización de la fundamentación constitucional y la irradiación del pensamiento jurídico-constitucional, tanto en la creación como aplicación del derecho financiero, ha originado propuestas como la de Vogel que se refiere a la "Constitución Financiera". Desde otra perspectiva el Derecho Financiero tiene vinculación, primero con el derecho constitucional antes que con otras ramas, ya que ella define, cuáles son los lineamientos o principios generales que desarrollan las leyes de carácter financiero.

• Con el Derecho Internacional. El desarrollo de las comunicaciones y la intensificación de las relaciones comerciales han determinado la internacionalización de las finanzas, tanto públicas como privadas, acrecentando la importancia del Derecho Internacional en los aspectos relacionados con aquéllas. No solamente han surgido nuevos problemas como consecuencia de empréstitos internacionales, de devaluaciones o depreciaciones monetarias, del control de cambios, sino también de las repercusiones extra nacionales de la intensificación del poder tributario de los Estados (doble o múltiple imposición), y de la creación de organismos supranacionales, todo lo cual proporciona idea cabal de la transformación que se está operando en la vida de los pueblos. Paralelamente a ello, en busca de soluciones, se han intensificado ciertos medios, antes pocos practicados, tales como congresos, conferencias, reuniones de técnicos, tratados bilaterales o multilaterales, etc., de manera que no hay para qué insistir en la trascendencia que asume actualmente el aspecto internacional del Derecho Financiero.

• Con el Derecho Penal. También el Derecho Penal se vincula con la actividad financiera, especialmente en lo que respecta a la violación de las leyes tributarias y de las normas sobre el control estatal de la actividad privada, no habiendo cesado las polémicas acerca de la aplicabilidad de las normas penales ordinarias o de la existencia de un derecho penal fiscal o de un Derecho Penal Administrativo con independencia conceptual. La percepción de los impuestos y otros gravámenes da lugar a una actividad en estrecha concomitancia con el Derecho Procesal.

2.6 Relación del Derecho Financiero con otras disciplinas no Jurídicas.

• Con la Economía. Se nutre en un contenido amplio y vasto, que va explicar qué es un mercado económico, qué elementos el Estado tiene que tener en cuenta y de qué manera hay que gestionar, administrar, etc. El Derecho Financiero es un instrumento para el Estado. El Derecho Financiero, es un subsidiario de la Economía, es una disciplina que tiene por necesidad nutrirse de la economía.

• Con la Economía Política. Por supuesto que en primer término se relaciona estrechamente con la Economía Política y con la ciencia de las finanzas, ya que el factor económico adquiere importancia preponderante en la materia y el acto jurídico en que se concreta la actividad financiera reposa en presupuestos cuyo análisis pertenece a la rama mencionada en último término. No se olvide, por lo demás, que por mucho tiempo la ciencia financiera fue considerada como integrante de la ciencia económica, orientación por los anglosajones; y que el concepto de Griziotti, el Derecho Financiero no puede separarse de la ciencia de las finanzas, por estudiar distintos aspectos de un todo orgánico.

• Con la Econometría. Ciencia de la Estadística Aplicada a la Economía. Auxilia al Derecho Financiero para poder analizar la economía desde un punto de vista analítico. Es un instrumento que proporciona la posibilidad de analizar todo lo que trasciende en el mercado.

La Econometría es una suerte de captar una realidad concreta en un momento determinado y graficarlo en el propósito de medir diferentes aspectos económicos sobre la base de la estadística.

Presupuesto público y gasto público

3.1 Introducción. La importancia y el eficaz manejo de los bienes públicos de un país serán pilares y parte fundamental del desarrollo y crecimiento de éste; es de suma importancia para los estudiantes y profesionales relacionados con la economía conocer la implicancia que el gasto y el presupuesto tienen en el crecimiento de un país; su correcto manejo, su adecuada y eficiente distribución logrará que los recursos económicos recaudados por el país sean canalizados y utilizados en el sector más necesitado y a desarrollar gestiones impecables en relación a ello.

El presente nos da un aporte valioso al vasto contenido de las finanzas públicas en el ámbito del gasto público y presupuesto público con la idea que nos permita unir la teoría con la realidad. Por ello está constituido de conceptos esenciales del gasto público y presupuesto público, como son: las características, la naturaleza y posibilidad del gobierno, principios, efectos, causas del incremento del gasto público, la ley presupuestal y los límites del gasto público, etc.

3.2 Gasto Público. Se define como el gasto que realizan los gobiernos a través de inversiones públicas. Un aumento en el gasto público producirá un aumento en el nivel de renta nacional, y una reducción tendrá el efecto contrario.

Durante un periodo de inflación es necesario reducir el gasto público para manejar la curva de la demanda agregada hacia una estabilidad deseada. El manejo del gasto público representa un papel clave para dar cumplimiento a los objetivos de la política económica.

3.3 Otras Definiciones. Gasto Público, podemos definirla como la aplicación de las riquezas obtenidas del dominio fiscal o de los particulares para la producción de los servicios públicos. Su medida y extensión se halla en cada momento determinado por las funciones del estado las cuales resultan ser las ciencias políticas, porque cada servicio implica generalmente un consumo de bienes económicos. La más importante realidad sobre el gasto público es su dinámica progresiva.

3.4 Clasificación. La forma del gasto, en especie o en dinero, y este para retribuciones personales o gasto de carácter real.

• En el lugar donde se efectúa el gasto, en el interior o exterior del país.

• El tiempo, es decir, previsibles o no; y ordinarios o extraordinarios.

• La urgencia económica, gasto necesarios y útiles.

3.5 Autorización del Gasto. La autorización de gasto público, es la operación contable que refleja el acto, en virtud del cual, la autoridad competente para gestionar un gasto con cargo a un crédito acuerda realizarlo, determinando su cuantía en forma cierta o de la forma más aproximada posible, cuando no puede hacerse de forma cierta, reservando, a tal fin la totalidad o una parte del crédito presupuestado. Este acto no implica aún relación sin interesados ajenos a la entidad, pero supone la puesta en marcha del proceso administrativo.

3.6 Incidencia del Gasto. Los gastos realizados por el gobierno son de naturaleza diversa. Van desde cumplir con sus obligaciones inmediatas como la compra de un bien o servicio hasta cubrir con las obligaciones incurridas en años fiscales anteriores. Sin embargo, muchos de ellos están dirigidos a cierta parte de la población para reducir el margen de desigualdad en la distribución del ingreso.

Por lo tanto, saber en qué se gasta el dinero del presupuesto público resulta indispensable y sano, pues a través de este gasto se conoce a quienes se ayuda en forma directa e indirecta. En esta sección encontrará diversos documentos que dan luz sobre cómo se gasta el dinero público y a quienes se beneficia.

3.7 Clasificación del Gasto Público.

a. Clasificación administrativa:

a.1 Clasificación Orgánica. Es la que corresponde al cuadro administrativo de los servicios públicos, es decir de los ministerios. Los gastos que no están comprendidos en esta clasificación, como los del parlamento o presidencia de la república, figuran como gastos de los poderes públicos.

a.2 Clasificación Funcional. Corresponde a una técnica moderna, clasifica los gastos según el costo de las funciones que realiza el estado para apreciar realmente el rol que cumple el estado en los diferentes campos de la actividad humana (educación, justicia, comunicaciones, defensa, salud, etc.) ésta se ha extendido en la comprensión de ser mejor forma de relacionar el coste de la administración y su rendimiento.

3.8 Clasificación Económica:

a. Gastos efectivos y gastos de transferencia. Los gastos efectivos son los que constituyen en consumo efectivo o real, como adquisición de bienes y servicios, el servicio de la deuda, pago a los servicios de administración pública, etc. Los gastos de transferencia se refieren al simple desplazamiento de rentas de un sector a otro. Como los gastos de seguridad social, subvenciones, etc.

b. Gastos de funcionamiento Operativos o Comunes. Son aquellos requeridos normalmente para el sostenimiento de la vida o actividad del estado y la ejecución de servicios públicos, como el pago de remuneraciones, mantenimiento de material y otros gastos propios de las funciones del estado.

c. Gastos de Capital o de Inversión. Son los que representan realmente inversión, no se consumen en breve lapso del presupuesto, tienen cierta durabilidad y afectan la riqueza de la nación mas no sus rentas.

Una explicación aparte se le dará a los gastos de capital o de inversión ya que se considera relevante su conocimiento.

3.9 Clasificación Económica del Gasto Público:

Desde un punto de vista económico se distinguen tres tipos de gasto público:

a. Desarrollo Social. Educación, Salud, Seguridad Social, Urbanización, Vivienda, Desarrollo Regional, Agua Potable y Alcantarillado, Asistencia Social, y Superación de la Pobreza, estos se pueden considerar como un gasto público real o de consumo.

b. Gasto Público. Es el valor total de las compras de bienes y servicios realizados por el sector gubernamental durante un periodo productivo. Puede ser clasificado de acuerdo a los criterios Orgánico o Administrativo, económico y funcional. El criterio orgánico: este criterio clasifica los gastos públicos de acuerdo a la unidad u organismos administrativos que realizan el gasto corriente. El criterio económico: El criterio económico clasifica el gasto público desde dos ángulos o puntos de vista. A) gastos corrientes o de inversión: son aquellos que realiza el Estado para cubrir su funcionamiento normal. B) desembolsos unilaterales o transferencias.

c. Desarrollo Económico. Dotar de Infraestructura, Energía, Comunicaciones y Transportes, Desarrollo agropecuario y forestal, Temas laborales, empresariales, Ciencia y Tecnología, Promoción de la capacitación y el empleo, Impulso competitivo empresarial, estos se pueden considerar como un gasto real o de inversión.

3.10 Clasificación del Gasto desde el Punto de Vista Macroeconómico:

a. Gasto público reales o de consumo. Son aquellos gastos corrientes en los que el Sector público recibe a cambio una contraprestación. Estos gastos representan la contribución del sector público al consumo de una sociedad. En este grupo podrían incluirse los gastos por adquisición de bienes consumibles o por servicios prestados al Estado.

b. Gasto públicos reales de inversión. Aquellos gastos en los que el sector público obtiene una contraprestación a la realización del desembolso, estos gastos representan la contribución del sector público a la formación bruta de capital de una economía. En este grupo deben incluirse las inversiones realizadas por el sector público.

c. Transferencias. Gastos realizados por el sector público sin obtener nada a cambio, es decir, sin contraprestación por parte de los destinatarios del gasto. Ejemplo de transferencias corrientes serían el subsidio de desempleo, las pensiones públicas de la Seguridad Social o por la sanidad nacional de la salud.

3.11 Clasificación desde el Punto de Vista de Derecho Financiero:

a. Gasto presupuestario. Podríamos afirmar que el gasto presupuestario es aquel conjunto de erogaciones que efectúan el Gobierno nacional, el Gobierno regional, el Gobierno local, los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal de control presupuestario directo, en el ejercicio de sus funciones y cuyas previsiones financieras están contenidas en el Presupuesto de Egresos del Estado Peruano.

b. Gasto extrapresupuestario. Bajo el nombre de "fondos extrapresupuestarios" se engloba una gran cantidad de conceptos. Un aspecto común de todos ellos es que estos fondos no se incluyen en los presupuestos públicos. La evidencia internacional muestra que el más común de los fondos extrapresupuestarios lo constituyen los recursos de los sistemas de seguridad social. Los recursos del sistema de seguridad son un ejemplo apropiado para nuestros fines pues, si bien suelen no estar incorporados al Presupuesto y poseen una ejecución de gasto independiente a la presupuestaria, tanto los ingresos como los gastos de la seguridad social están generalmente incluidos en las estadísticas del gobierno general y, por lo tanto, pertenecen al conjunto de información económica disponible para quienes adoptan decisiones de consumo e inversión[35]

3.12 Principios del Gasto Público.

a. Principio de la Máxima Ocupación. Consiste en que el estado, al realizar su política de gasto, debe tratar que la mayor parte de la población económicamente activa, es decir la fuerza laboral, quede plenamente ocupada. Teniéndose en cuenta para ello, si se trata de mano de obra calificada o no calificada.

b. Principio del Mínimo Gasto. Parte de la premisa que no debe existir exceso de gastos, pero sin dejar de atender las necesidades básicas de la población.

c. Principio del Máximo Beneficio. De cada unidad monetaria invertida, se debe obtener el mayor provecho posible. Hay que optimizar los recursos y tratar de racionalizarlos, economizando esfuerzos, planificando el gasto para así permitir por ejemplo, la economía en la recaudación.

3.13 Intervención del Estado. Se refiere a la intervención o no del estado. El liberalismo contra el proteccionismo. En términos pragmáticos sería como enseñar a pescar y entregar simplemente pescado a la población, quienes sostienen la demanda en un mercado.

3.14 Efectos Económicos del Gasto Público. El gasto Público influye potencialmente en cuanto eleva directamente el nivel de consumo en una comunidad en cuanto proporciona facilidades recreativas y decentes para todos.

a. Efectos en la Producción. Es el caso de la Economía Privada y la Pública, ya que son en alto grado complementario. Especialmente a través de sus programas de enseñanza y salubridad; y esto como consecuencia desarrolla y conserva el gobierno.

Los recursos humanos que proporcionan, la fuerza de trabajo, la dirección y los clientes de la empresa, el trabajo, el capital y el empresario, es un buen factor de producción.

En el Estado se da en los casos en los que el Gobierno se dedica también a la producción directamente. El valor de sus servicios se tiene en cuenta al hacerse el cálculo de los ingresos nacionales. Cuando no hay mercado para medir este valor, la contribución ha de ser al costo, como se indica en la declaración del gobierno.

b. Efectos en la Distribución. Los gastos del gobierno alteran la distribución de la riqueza y de la renta, en el sentido de una mayor igualdad. Los beneficios de los gastos públicos pueden inclinar la balanza a favor de los pobres en relación con los impuestos que éstos pagan.

Además, las adecuadas facilidades en la enseñanza permiten el suministro de talentos para las profesiones liberales y de artesanías, lo cual tiende a reducir las diferencias existentes entre las clases altas y bajas de la sociedad, o sea, entre quienes cuentan con muchos ingresos y los que cuentan con ingresos escasos.

En este caso, algunos observadores expresan la preocupación de que el cupo de graduados universitarios aumente de modo tal, que no pueda haber posiciones "remuneradoras" para todos. Lógicamente, al menos, ello reducirá la remuneración que se espera de este tipo de trabajo.

Por Ejemplo. Si hubiera un exceso de médicos, el costo de la atención médica se pondría al alcance de los medios de más gente.

Lo que para R. H. Tawsey (Uno de los partidarios de una mayor igualdad económica) es una meta, la misma en la cual considera los gastos públicos como el principal instrumento para alcanzarla.

"Lo que importa no es que todos los hombres perciban igual ingreso pecuniario, sino que los recursos excedentes de la sociedad sean manejados con economía y, aplicado este principio, se considera cosa de importancia secundaria quien los reciba o no".

3.15 Causas del incremento del Gasto Público.

a. Causas Aparentes.

– Disminución del poder adquisitivo de la moneda o devaluación.

– Cambios en los sistemas de contabilidad. Como en el caso de la modificación de las reglas presupuestales, fundamentalmente para estar a tono con el estándar internacional en cuanto a la adopción de un sistema de contabilidad que presente y evalúe los aspectos económicos y hacendarios de manera homogénea.

b. Causas Relativas.

Modificaciones territoriales (anexiones). Pues a más territorio, más gasto. Es relativa, pues también a más territorio más producción agrícola, minera, etc.

Aumento de la población. También aumenta la producción al incrementarse la fuerza laboral.

Aumento de la riqueza. Al incrementarse la riqueza hay una mayor capacidad de gasto, pero demanda mayores servicios.

Desarrollo del Procedimiento para cubrir los Gastos. El estado moderno es diferente al Feudal, esto se ve a través de la requisición y la compulsión.

La requisición, antiguamente para cubrir sus gastos, el Estado requisaba los bienes de sus súbditos, esto es, se los quitaba sin retribución. Actualmente, en vez de requisición, se realiza la exploración, que es una requisa retribuida pues el Estado debe pagar primero en efectivo el justiprecio y luego se le expropia bien.

c. Causas Reales.

De Orden General. Desenvolviendo progresivo de los gastos de prevención o previsión en casos como delito, salud, etc.

El progresivo jurídico. La legislación contemporánea se ha ido humanizando como en el aspecto laboral, lo que aumenta el gasto.

De Orden Económico. El desarrollo de la riqueza. Al aumentar la riqueza aumenta el gasto.

El Urbanismo. Las masas rurales tienden a ir hacia las zonas urbanas, lo que hace que disminuya la producción agraria y aumente la población urbana, aumentando el gasto por partida doble.

La asistencia económica en los mercados mundiales. Esto aumenta el gasto, aunque hay retorno. A nivel de países hay una gran competencia económica, por lo que es bueno acudir a ferias y exposiciones internacionales, donde se darán a conocer los productos peruanos.

De Orden Social. La elevación del nivel cultural. Ya que todo cambio cuesta dinero, pero a futuro se pueden obtener grandes ganancias ya que los gastos en educación tienen un carácter reproductivo.

El Temperamento Nacional. Hay pueblos donde los habitantes tienen un temperamento de iniciativa privada, que al no esperar la asistencia del gobierno para hacer algo necesario, ahorran dinero al Estado. Por otro lado, hay rubros que no trabajan por sí mismo, esperando que el gobierno les haga todo, lo que aumentara el gasto en el estado.

El espíritu de solidaridad social. Se refiere instituciones como la cesantía, la jubilación, etc. Estos demandan gastos pero que son necesarios desde el punto de vista social humano.

El presupuesto general de la República en el Perú. El presupuesto en el Perú

(De: Víctor Hugo Quijada Tacuri)

4.1 Desarrollo en el Perú. Primera Época. Cuando se funda la República, la situación no era de las mejores, ya que el Virreinato del Perú se empobreció notablemente durante la guerra de independencia. El desembarco de la expedición libertadora de San Martín dio lugar a que el comercio exterior quedara anulado; y en el interior, los reclutamientos de soldados, los empréstitos forzados o no, las degradaciones, y la inseguridad arruinaron a la agricultura, la minería y las industrias.

No hubo tiempo pues, para debates ni para organizar un sistema de rentas y gastos. La guerra imponía necesidades y prioridades. Aun así, con tropas realistas en territorio peruano, se promulga la primera constitución, la constitución de 1823. Los liberales de aquella época, que concibieron en el nuevo estado independiente la forma de organización republicana, consignaron como atribuciones del Congreso la de "decretar las contribuciones, impuestos y derechos para el sostén y defensa de la República" y la de "examinar y aprobar la inversión de caudales públicos". También consignaba como atribuciones del Presidente de la República "decretar la inversión de los caudales destinados por el congreso a los diversos ramos de la administración pública.

Más adelante, el artículo 149º señala que "el pre sujeto de los gastos públicos fijará las contribuciones ordinarias, mientras se establece la única contribución. Adoptándose por regla constante al acrecer la Hacienda por el fomento de los ramos productivos, a fin de disminuir las imposiciones en cuanto sea posible", además establece que será el ministro de Hacienda el que presenta anualmente ante el Congreso "el presupuesto de los gastos precisos para el gasto de la República". Esta constitución, que dedica un capítulo al tratamiento de la hacienda, tiene el mérito de establecer los siguientes principios:

• Solo el congreso tiene facultad de crear tributos y la de ejercer un control sobre su uso y empleo.

• Anualidad del presupuesto.

• La facultad del ejecutivo de administrar la hacienda.

Los gobiernos de 1822-1825 tuvieron que desplegar los más grandes esfuerzos para salvar la situación de angustia fiscal y atender los gastos de la guerra de independencia. Se trató de salvar el constante desequilibrio fiscal en base a fracasadas reorganizaciones del sistema tributario, que se sumergía en un sistema colonial de contribuciones.

La siguiente Carta, la constitución de 1826, marcó un retroceso con respecto a la anterior. La cámara de los Tribunos tenía la "iniciativa" en las contribuciones anuales, en otras palabras, se cambió la facultad exclusiva de decretar contribuciones por una "iniciativa". Por el lado del Ejecutivo, se pasa de un poder administrador de rentas, a la función de "cuidar" la recaudación e inversión de ella. Notable retroceso, fruto políticos de entonces.

Con Bolívar la situación empeoró, la recaudación estaba a cargo de autoridades políticas provinciales y distritales, una especie de descentralización presupuestal, que dentro de estos años de inestabilidad política, actuaban sin ningún control. Los ministros de Hacienda desde Lima, solicitaban el envío de los caudales y las respectivas cuentas, así como también prohibían el pago de cualquier suma sin su autorización, pero fue en vano.

A esta época corresponde el primer proyecto de presupuesto de las República. Durante el gobierno de La Mar, el ministro de Hacienda Morales Ugalde (1827), formula lo que se podría considerar un presupuesto, aunque en realidad fue agrupar en un solo documento los ingresos públicos por un lado, y los gastos públicos por otro. Este proyecto nunca fue aprobado por el Congreso. Por aquellos años, las aduanas representaban las rentas más importantes, seguido de la contribución de indígenas. Por su lado, los egresos con cifras más altas correspondían al ministerio de Guerra y Marina, que absorbía hasta la mitad del presupuesto.

La constitución de 1828 es más precisa que la Constitución vitalicia, aunque inferior a la del 23. Aun cuando, según el marco constitucional de entonces, era atribución del congreso determinar en qué se gastaban los ingresos del estado, José de Pando, ministro de Hacienda Gamarra, en 1830 remitió al Parlamento el presupuesto de gastos para el año siguiente. Acompañó el proyecto con otros documentos, una suerte de exposición de motivos, que comprendían estadísticas de los ingresos, proyecciones y deudas a la fecha. El proyecto no fue discutido en el Congreso.

En la Constitución de 1834, se repite la misma iniciativa de la Cámara de Diputados sobre las contribuciones necesarias para cubrirlos: suprimir las establecidas; determinar la inversión de rentas nacionales, y tomar anualmente cuentas al poder ejecutivo".

Se comete el mismo error de técnica legislativa. No puede ser atribución del Congreso "determinar la inversión de rentas anuales".

Las atribuciones del Ejecutivo son prácticamente las mismas imprecisiones de la Constitución de 1826. El Consejo de Estado revisaba y observaba, antes que el Congreso, el proyecto de presupuesto y la cuenta del año anterior. Sin embargo en esta constitución merece destacarse lo establecido en el artículo 172º:

"Artículo 172º.- Son responsables los administradores del Tesoro o cualquier cantidad que se extraiga, que no sea para los efectos o inversiones ordenadas por ley".

La Ley de 20 de junio de 1834 estableció, en concordancia con el mandato constitucional, que el Ejecutivo sólo podía efectuar gastos previamente señalados por el Congreso, y fijaba las responsabilidad del Presidente y sus ministros si cobrasen o efectuaban gastos. Incluso establecieron perna de destitución y pérdida de ciudadanía sin derecho a rehabilitación y la de resarcimiento de daños y perjuicios. Quizá éste fue el intento más decidido de defender el fuero parlamentario, ya que hasta ese momento no habían aprobado un solo presupuesto, algunas veces por falta de interés de la representación y otras por decisión del Ejecutivo de no someter dicho documento al Congreso.

Como sabemos, el intento de la Confederación Perú- Boliviana, fue impedido por las expediciones restauradoras procedentes de Chile, pero es interesante conocer el tratamiento que recibió la hacienda. La Ley Fundamental de la Confederación de 1837 establecía que era una atribución de la Cámara de los Representante, aprobar el presupuesto que presente el gobierno al Congreso, y ésta es la única referencia concreta sobre el tema.

La Constitución de 1839 repite textualmente la iniciativa de la Cámara de Diputados que fue consignada en el interior: la atribución del Congreso de aprobar o no el presupuesto. Persiste la figura del consejo de estado como instancia previa al congreso, el que con sus observaciones al proyecto, remitirá a través de la Cámara de Diputados.

4.2 Desarrollo en el Perú. Segunda Época. La estabilidad del gobierno de Castilla y el comienzo del auge del guano dan inicio a esta segunda época correspondiente a 1845-1874. Ya con Castilla, el ministro Manuel E. del Río practica una serie de reformas hacendarias como la reorganización del ministerio y otras oficinas fiscales, prepara la consolidación de la deuda pública y se esfuerza por restablecer el crédito del gobierno. Durante este gobierno es aprobado por el congreso el primer presupuesto para el bienio 1848-1849. Ya antes el gobierno había sometido a consideración del Congreso el presupuesto del bienio 1846-1847 durante la legislatura de 1845, pero no fue sancionado. No obstante el gobierno lo puso en vigencia.

Fue con esfuerzo notable por ordenar las finanzas públicas y cumplir el mandato constitucional. Incluso se crea en 1848 la Dirección General de Hacienda, para uniformar la contabilidad y se presentó la cuenta general de los años 1846, 1847 y 1848. Pero en realidad fue un esfuerzo aislado. El presupuesto de 1848-49 fue tramitado sin estudio verdadero, y promulgado el 27 de marzo de 1848 para entrar en vigencia el 1 de junio. El Congreso no sabía lo que era un presupuesto y dejó la mayoría de las veces actuar libremente al ejecutivo. A esto habría que añadirle que no existía contabilidad ni estadísticas.

Por esa época todavía la mayor parte de los egresos correspondía al ministerio de guerra y los ingresos más importantes a las rentas de aduana. Sin embargo, ya desde 1840, había empezado la explotación a gran escala del guano, y los ingresos que reportaba al Estado peruano comenzaron a incrementarse.

Sucede a Castilla, José Rufino Echenique (1851-1854), que lamentablemente siguió con la política de dejar de lado las rentas normales del Estado y apoyar el presupuesto cada vez más en la renta del guano.

La inestabilidad política al final del gobierno del Echenique, llevo al congreso a declarar falsificado el presupuesto para el bienio 1854-1855. En 1855 Ramón Castilla asume el mando hasta 1862.

La constitución de 1856 establece un notable avance desde la Carta del 23. Dentro del título del poder legislativo se consigna como atribución de éste, la de imponer contribuciones y sancionar el presupuesto. El ejecutivo, por su parte, tiene el manejo de la hacienda. Asimismo, el ministro de Hacienda debe presentar al instalarse el congreso Ordinario, la cuenta del año anterior y el proyecto de presupuesto para el siguiente.

La Constitución de 1860 al indicar las atribuciones del congreso, se fija como atribuciones de éste, las de imponer o suprimir contribuciones, sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos que presente el ejecutivo. De la misma manera, el ministro de Hacienda presentará, como ordenaba la constitución de 1856, la cuenta general del año anterior y el presupuesto para el siguiente.

A diferencia de su primer gobierno, fue una época de constantes agitaciones políticas, conflictos externos y reformas constitucionales. Las cartas de 1856 y 1860 fueron expedidas bajo este gobierno. Por el lado de la hacienda, tuvo desaciertos como mantener el sistema de consignatarios del guano y eliminar impuestos sin crear otros que reemplacen esa renta ordinaria. Durante estos años solo se aprobó legislativamente el presupuesto párale bienio 1861-62. El presupuesto del bienio 1863-64 fue promulgado sin sanción legislativa por el general Diez Canseco, al asumir el mando por la muerte del mariscal Miguel San Román. Fue un presupuesto inexacto y mal calculado. En efecto, en 1862 fue elegido San Román presidente de la República, pero muere seis meses después de tomar el cargo. Lo reemplaza el segundo vicepresidente, el general Diez Canseco, unos meses, en tanto regresa el primer vicepresidente Juan Antonio Pezet.

Surgen entonces los sucesos iniciales de lo que sería después la guerra con España y que culmina con el Tratado Vivanco –Pareja. Ante el rechazo de la opinión pública de este tratado, surge otra revolución, la del coronel Mariano I. Prado en 1865. Nuevamente asume el mando el general Diez Canseco en forma Temporal hasta la llegada de Prado.

En 1866, terminaba la guerra con España, el ministro de Hacienda Manuel Pardo, intentó una reforma integral. Reorganizó el ministerio, aumentó los ingresos, implantó una estricta economía de gastos, reestructuró el Tribunal Mayor de cuentas, clasificó los ingresos y los gastos en generales, departamentales y municipales. Nuevamente se convoca a una convención para dar una nueva constitución.

La Constitución de 1867 sigue con la técnica de incluir conceptos de hacienda dentro de las garantías nacionales. , además es la única constitución que establece claramente que ni la ley de presupuesto ni la ley que aprueba p desaprueba la cuenta general, pueden ser observadas por el ejecutivo. Esta constitución solo duro 5 meses, de ahí se regresó a la de 1860, debido a la revolución de Diez Canseco contra Prado.

Es en el gobierno de Balta (1868-1872) donde se organiza el ministerio de hacienda en tres direcciones: Administración, rentas y contabilidad general crédito. Asimismo se aprueba en mayo una resolución estableciendo un plan de contabilidad general para llevar, en todas las dependencias, el sistema de partida doble.

Pardo asume el poder en 1872 y encuentra una situación fiscal difícil. Los intentos por solucionarla, no hicieron sino agravar la crisis. El presupuesto de 1873-74 consignaba un ingreso por rentas del guana mucho mayor que todos los demás recursos juntos. Pero, por el abuso de los adelantos. Al suscribir los diversos contratos de los consignatarios, hacían que prácticamente esta enorme renta ya estuviera comprometida al servicio de la deuda externa. En ese momento las rentas de aduana constituían la única renta importante.

Esta segunda época que termina con la promulgación de la primera ley orgánica del presupuesto de 1874, tiene las siguientes características:

• Irregularidad en la aprobación de las leyes de presupuesto.

• Los presupuestos eran aprobados con déficit o superávit indistintamente.

• Ejercicio fiscal bianual.

• Desorden fiscal.

Desde 1840, los recursos provenientes de los contratos del guano, son cada vez más significativos en el presupuesto, pero esta inmensa riqueza es despilfarrada.

Los ingresos y los gastos son clasificados en ordinarios y extraordinarios.

No existía un efectivo control sobre el Ejecutivo por parte del Parlamento.

El congreso no sabía lo que era un presupuesto, no se tenía ni siquiera la noción de lo que es una transferencia o habilitación de partidas.

Técnicamente hablando, el presupuesto era una ilusión.

4.3 Desarrollo en el Perú. Tercera Época. Esta tercera época se inicia con la Ley Orgánica del Presupuesto del 16 de setiembre de 1874, ya que a partir de esta no se encuentra más que las leyes de presupuesto estén amparadas en enunciados constitucionales y otras consideraciones empíricas empleadas por el poder administrador.

Esta ley dividió al presupuesto en dos: uno de ingresos y gastos permanentes y otro de ingresos y gastos nuevos. Incurriendo en el error de consignar como ingreso permanente la renta de los contratos del guano.

Así como prorrogar el presupuesto ordinario y discutir el dictamen de la comisión que está o no conforme por el traslado de partidas extraordinarias a ordinarias. Como también se discute sobre las partidas nuevas del presupuesto extraordinario. Se establece que el presupuesto es bianual y que no puede existir déficit (principio de equilibrio).

Esta ley fue un brillante esfuerzo por ordenar las finanzas públicas, pero fue difícil cambiar la situación debido a un descenso seguro a la bancarrota y la guerra con Chile que nos sorprende en ese camino.

Con Prado, el congreso sancionó los presupuesto de los bienios 1877-1878 y el de 1879-1880. En febrero de 1879 se aprueba la ley de presupuesto para ese bienio, pero los acontecimientos posteriores hicieron que las sumas sean destinadas al ejército y la armada. Tras haber perdido la campaña marítima, se inicia la campaña terrestre, es donde Pardo viaja a Europa. Más tarde el ejército chileno después de vencer en Tacna y Arica, avanza a Lima.

Ya durante la guerra, se intentaron varias reformas; se propusieron diversos planes para afrontar la crisis, pero tuvieron muy escasos efectos. Al producirse la ocupación chilena, la vida financiera del país cayó bajo su tutela. El invasor tomo posesión de las aduanas y otras rentas, aplicándolas no sólo a os gastos de ocupación, sino también para beneficio del fisco del país vecino.

Durante la guerra, los diversos gobiernos provisorios dejaron confusión sobre las rentas recaudadas y los gastos efectuados. Incluso se llegó a nombrar una comisión investigadora para determinar el manejo de los fondos recaudados por empleados o comisionados del gobierno durante la ocupación.

Terminada la guerra, sin contar con las entradas de guano, habiendo perdido las salitreras del sur, sin crédito externo o interno y con un país empobrecido, se inició una política de estricta economía. El presupuesto general de 1889-90 fue el último presupuesto bianual, por reforma, donde se modificó la constitución para darle carácter anual.

Esta tercera época concluye con la aprobación de una nueva ley orgánica de presupuesto, la de 1893, durante el gobierno de Morales Bermúdez, que no derogó la de 1874, sino más bien complementó, ya que sus disposiciones resultaron ser muy generales.

Esta nueva ley (llamada también primera ley orgánica de presupuesto) reúne conceptos y principios fundamentales para una ordenada vida financiera:

Principio de legalidad del tributo.

Nulidad de los empréstitos contraídos sin autorización del Congreso.

No se aplicarán los sobrantes del presupuesto, a otros gastos, es decir, como regla general no hay transferencias inhabilitación de partidas.

Ningún empleado podrá recibir más de un sueldo o pensión del Estado.

Toda orden de pago expresará la partida donde haya de aplicarse.

El ministro de Hacienda no podrá ordenar pago alguno sino cuando haya fondos efectivos para cubrirlos.

Queda prohibido disponer de fondos del año subsiguiente.

Al instalarse el Congreso, el ministro de Hacienda presentará el proyecto de presupuesto.

4.4 Desarrollo en el Perú. Cuarta Época. La cuarta época abarca el periodo comprendido desde 1893 hasta 1922. El año 1894 fue particularmente convulsionado por las montoneras que acechaban en todo el país. El presidente Morales Bermúdez muere antes de terminar su mandato, lo que aprovecha el segundo vicepresidente para dar un golpe de estado. Este disolvió el Congreso y convocó a elecciones. Piérola se abstiene y el congreso elige a Cáceres. Piérola alista entonces las montoneras, con las que finalmente llega a la presidencia.

El gobierno de Piérola se caracteriza por la ejecución del presupuesto y la honradez en el manejo de fondos. Piérola puso especial énfasis en el cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de contabilidad de los ministerios de 1895. Dicha norma señalaba en su primer artículo que los ministros son, directa e indirectamente, responsables por los gastos que ordenen.

También corresponde a este periodo la separación material entre el ordenador del gasto y pagador, así como la implementación del sistema presupuestal del ejercicio por decreto de 15 de febrero de 1897.

El presupuesto aumento notablemente y se inició una época estabilidad y crecimiento, a pesar de los déficit de los presupuestos de 1896, 1897 y 1898. Asimismo durante este gobierno se efectuaron una serie de reformas económicas, entre ellas, establecer el patrón oro, el ordenamiento de la deuda interna, y el aumento de las recaudación debido a la creación de la sociedad Recaudadora de Impuestos Fiscales; una sociedad anónima con capitales estatales y privados.

Las relaciones con el Legislativo fueron relativamente buenas, debido a fricciones como el ocurrido por el motivo de la aprobación para el ejercicio de 1897. Sucedió que el presupuesto aprobado por el congreso, fue promulgado con enmiendas y correcciones. El presidente envió un mensaje reservado al parlamento donde trataba de sostener que el presupuesto es una ley formal y que la participación del legislativo es mínima en estos menesteres, y por lo tanto no tienen más atribuciones que darle tramite y sancionarla. Así además recalcó que no toleraría interferencias en la política económica de su gobierno. En otras palabras, se niega a la iniciativa parlamentaria al gasto.

Ante esta situación, la oposición reaccionó y en la Cámara de diputados, 23 de ellos dejaron constancia de que al Poder Ejecutivo no le correspondía enmendar leyes y que el Legislativo no podía sufrir limitación en la formación de ellas. El mensaje presidencial en sí, no fue debatido.

Sucede a Piérola, Romaña y el presupuesto de 1900 fue discutido normalmente en el Parlamento, pero más tarde por decreto, el Presidente lo declara prorrogado para 1901. La oposición reacciono y combatió duramente esta medida. Incluso llego a acusar al gabinete de ejercer una dictadura financiera por no convocar a una legislatura extraordinaria para aprobar el presupuesto. Tiempo después, instalada la legislatura, la Cámara de Diputados desaprueba la cuenta general de ese ejercicio.

A fines de 1902, Romaña vuelve a prorrogar el presupuesto para 1903. Esto se repitió con los presupuestos de 1910 y 1912.

En 1912, Billinghurst, solicitó al parlamento la prórroga del presupuesto de ese ejercicio y la autorización para hacer modificaciones en el. Obtuvo la autorización establecía que se aprobaba el presupuesto, con cargo a recabar posteriormente la "homologación" de dicho procedimiento por parte del congreso. Cuando fue derrocado Billinghurst, el parlamento autorizo a Benavides a prorrogar por duodécimas el presupuesto de 1912 para 1914. Por otro parte, la Primera Guerra Mundial, ocasionó una situación de emergencia en el comercio mundial, que fue afrontada en el Perú, con diferentes medidas entre ellas, dejar en suspenso la ley orgánica de 1874.

Hasta este momento, los sucesivos gobiernos del siglo XX (Romaña. Leguía, Billinghurst y Pardo) emplearon el sistema de prorrogar el presupuesto del año anterior, a lo que Víctor Andrés Belaunde calificaba como autocracia financiera.

Los presupuestos de 1918 y 1919 fueron aprobados normalmente. El golpe de estado e 1919 lleva a Leguía por segunda vez a Palacio de Gobierno, del cual no saldría hasta 1930, con un presupuesto cuatro veces más grande por el uso indiscriminado del crédito externo, con un ritmo de aumento de gastos de cerca del 40% al año.

En 1920 se promulga otra constitución en donde se consignan nuevos principios presupuestales. Al tratar sobre el poder legislativo, dispuso que no pudiera clausurarse el Congreso Ordinario sino vencido su plazo máximo de 120 días en caso de no haber sancionado el presupuesto. Entre sus atribuciones se encontraban la de sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos.

En pleno gobierno de Leguía, en 1922, por obra del ministro Abraham Rodríguez Duranto, se dictó la ley N° 4598 ley orgánica del presupuesto que estuvo vigente hasta 1962. Durante sus 40 años de vida, esta ley fue completada o modificada por las leyes 5591 en 1926, 6475 en 1929, 6784 en 1930, 8488 en 1936, 10800 en 1947, 11539 en 1950 y 12676 en 1956.

Esta nueva ley orgánica trajo conceptos muy importantes e innovadores para nuestra legislación:

• El presupuesto general debe contener en un solo documento la previsión y valuación de todas las entradas y gastos de la nación, principio de unidad (art. 2º).

• Los montos serán consignados sin compensaciones, en monto bruto, principio de universalidad (art. 3º).

• Se autorizan los gastos detallados (art. 4º).

• Los ingresos irán a una caja única y excepcionalmente solo por ley se afectan los ingresos. Principios de unidad de caja (art. 5º).

• En el título I se consignan las entradas, disposiciones que no podrán crear impuestos, modificarlos o suprimirlos (art. 8º).

• En el título II se consignan los gasto que se dividen en pliegos, capítulos y partidas (art. 9º).

• El título III es el balance que en ningún caso puede arrojar déficit (art. 10º).

• El ministro de hacienda formula el presupuesto de ingresos, señala el monto asignado a cada ministro y los ministros forman sus respectivos presupuestos de egresos. Las cámaras formulan sus respectivos presupuestos. Finalmente hacienda centralizada los presupuestos y hace los cambios necesarios (art. 11º).

• La comisión del presupuesto de cada cámara puede introducir las reformas que considere convenientes, conservando el equilibrio presupuestal. Se entiende que dentro del límite fijado por la constitución, aunque no fue así (art. 12º).

• No podrán presentarse proposiciones que alteren el equilibrio (art. 14º).

• La votación es por capítulos. Principios de especialidad (art. 15º).

• El ejercicio financiero comprende desde el 01 de enero al 31 de diciembre, con un periodo complementario que va desde el 01 de enero siguiente hasta el 31 de marzo, durante el cual se continúan los pagos y cobranzas que hayan quedado pendientes, debiéndose aplicar el producto de éstas a los pagos pendientes del ejercicio de donde se deriven. Principio de anualidad (art. 16º).

• Existen partidas de improviso designadas a cada ministerio que no podrán servir para pagar sueldos de ninguna clase ni para aumentarlos (art. 21º).

• Los créditos abiertos para lo gasto de un presupuesto no podrán aplicarse al pago de los otros presupuestos. Al clausurarse los ejercicios anularan automáticamente todos los créditos del presupuesto que no hayan sido empleados (art. 22º).

• Se trata sobre la cuenta general y los que contendrá (art. 25º).

• Se dispone que será razón suficiente para censurar a un ministro, cuando haya excedido los créditos que le fueron asignados en su pliego (art. 32º).

• Se obliga a todos los funcionarios pagadores a rendir cuentas (art. 38º).

4.5 El Desarrollo del Perú. Quinta Época. Durante el leguiismo ocurre la primera modificación a la ley orgánica de 1922 estableciendo la presentación de los ministros ante el congreso para sustentar sus ingresos y sus gastos programados. La segunda modificación por Ley N° 6475 ocurre también durante el oncenio. Se refiere al periodo complementario para el cierre del ejercicio presupuestal.

En las postrimerías del régimen, se crea por Ley N° 6784 la contraloría general de la república, como dependencia del ministerio de hacienda en paralela existencia al tribunal mayor de cuentas, aunque la primera ya había sido creada previamente por decreto del 26 de septiembre de 1921.

En 1930 un movimiento revolucionario, encabezado por el comandante Sánchez cerro desde Arequipa, derroca a Leguía. La crisis mundial del 29, había afectado el oncenio.

En el Perú enfrentamos la crisis restringiendo el gasto público y aumentando los impuestos. Eran recetas conocidas frente a fenómeno desconocido. La teoría de Keynes de aumentar el gasto público para salvar la situación, fue aplicada tímidamente en EE.UU. al comienzo por Roosevelt, ya que Hoover no atino una solución adecuada, y poco a poco logro que su país saliera adelante. En nuestro país no será hasta Benavides (1933-1939) que nuestra economía mostrara signos de franca recuperación.

La junta de gobierno expidió el Decreto del 2 de octubre de 1930, que ordenaba a todos los funcionarios públicos el deber de hacer una declaración de bienes antes de asumir su cargo, similar disposición se ha consignado en la constitución de 1993, pero tampoco ha sido cumplida cabalmente un dato curioso es que por decreto ley N° 6893 se autorizó al ministro de hacienda a abrir un crédito extraordinario destinado a regularizar los gasto de demando el movimiento revolucionario. Los que en otras palabras significa, que derrocar a Leguía le costó al país S/. 170,000.00.

Al año siguiente, la misión de consejeros financieros que presidio Edwin Kemmerer, profesor de la universidad de Princeton, presento un proyecto de ley orgánica de presupuesto, que nunca llego a convertirse en ley. Para ser exactos, la misión compuesta por expertos en moneda, banca, crédito público, aduanas, contabilidad e impuestos, además de la mencionada ley orgánica presentaron otros diez documentos, a saber; proyecto de ley impuestos sobre la renta, proyecto de ley general de bancos , proyecto de ley para establecer por los concejos distritales y provinciales un impuesto predial, proyecto de ley creación de aduanas, informe sobre el crédito publico, proyecto de ley de organización de la tesorería nacional, proyecto de ley monetaria y un informe sobre la política tributaria del Perú.

El proyecto Kemmerer, a decir de Castillo, presentaba defectos. Entre ellos dicho autor menciona la preferencia de la misión por el principio de equilibrio sobre toda consideración y la de proponer, para el cálculo del pliego de ingresos, el método del promedio automático del rendimiento de los tres ejercicios fenecidos anteriores; método que califica de desacreditado e irreal. Quizá era el método apropiado a recomendar considerando la organización fiscal existente.

Era cierto que para criterio de la misión, era fundamental el control fiscal para evitar déficit en épocas normales. Tan es así, que plateaban que el proyecto de ley orgánica debía promulgarse conjuntamente con los proyectos de ley de organización de la contraloría y del tesoro nacional. Sin embargo, la exposición de motivos de la misión destacaba otros aspectos del proyecto. El proyecto traía conceptos nuevos, algunos que incluso podían generar un conflicto con la constitución vigente de ese entonces. Así por ejemplo, el proyecto disponía que el presupuesto preparado por el ministerio de hacienda no tuviera necesidad de ser aprobado por el consejo de ministros para remitirlo al congreso. El artículo 39º y 40º del proyecto limitaban expresamente la iniciativa al gasto del congreso, salvo lo referido a su propio presupuesto. Finalmente el artículo 41º otorgaba un plazo de 90 días al congreso para aprobar el proyecto. Vencido el plazo, sin aprobarse, éste "entrara de hecho en vigencia el fiscal siguiente como ley de presupuesto…" con la exclusión de las nuevas partidas. Esto es un claro antecedente para el constituyente de 1987.

Durante el gobierno de Sánchez Cerro, de 1931 a 1933, se practicó la prórroga por dozavos, incluso algunos aprobados por el congreso constituyente.

Un hecho sin precedentes ocurrió bajo este régimen. Por decreto ley N° 7180, se creó la comisión central de presupuesto con el objeto de estudiar, revisar y eventualmente reducir los egresos públicos. Posteriormente por decreto ley N° 7197 se le confirió a la comisión la atribución del control y distribución de fondos públicos. Afortunadamente, pocos meses después estas atribuciones fueron restablecidas al ministro de hacienda.

El congreso constituyente, convocado por Sánchez Cerro, elabora la constitución de 1933. En ella se vuelve a consignar en el capítulo de las garantías nacionales y sociales, conceptos financieros:

"Artículo 9º: el presupuesto general determina anualmente las entradas y gastos de la república. La ley regula la presentación, aprobación y ejecución del presupuesto general. De cualquier cantidad cobrada o invertida contra la ley, será responsable el que ordene la cobranza o el gasto indebido. También lo será el ejecutor, si no prueba su inculpabilidad. La publicación inmediata de los presupuestos y de las cuentas de entradas y de gastos de todas las dependencias de los poderes públicos, es obligatoria bajo responsabilidad de los infractores".

Como puede verse es una reproducción casi textual del mismo artículo 9º de la constitución anterior. Sin embrago tiene dos agregados importantísimos. El primero es el que establece que la ley regula la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto. Diferenciar estos momentos es fundamental para comprender la dinámica del presupuesto como se verá en el capítulo pertinente. El segundo agregado, es sobre la obligación no solo publicar la cuenta de gasto sino también la cuenta de entradas. Como las dos caras de una moneda, una va con la otra, se complementan y explican.

El artículo siguiente aparentemente se refiere a la contraloría que por ese entonces se encontraba dentro del ministerio de hacienda:

"Artículo 10º: un departamento especial, cuyo funcionamiento estará sujeto a la ley, controlara la ejecución del presupuesto general de la república y la gestión de las entidades que recauden o administren rentas o bienes del estado. El jefe de este departamento será nombrado por el presidente de las republica con acuerdo del consejo de ministros. La ley señalara sus atribuciones".

Otro aspecto importante de esta constitución consiste en disponer que por ley se establezca el monto "mínimo de la renta destinada al sostenimiento y difusión de la enseñanza". Esta preocupación por la educación se verá precisada con cifras que destinara ingresos a este sector en la constitución de 1979.

4.6 Desarrollo en el Perú. Sexta Época. Durante el gobierno del arquitecto Fernando Belaunde Terry (1963-1968) siendo ministro de Hacienda y Comercio Salazar Villanueva. Se promulga la ley N° 14816 Ley orgánica del presupuesto funcional, modificada por la ley N° 15257 en 964, ley N° 15682 en 1965, ley N° 16360, ley N° 16567 en 1967 y decreto ley N° 17129.

Esta ley tuvo muchos aciertos, entre ellos el de introducir el sistema de los presupuestos por programas. Lamentablemente esto fue ocupado por una disposición dentro de la misma ley; el artículo 36º. Dicho artículo regula las iniciativas parlamentarias, que disponían de no menos del 1% de los ingresos presupuestados, consignados en el pliego hacienda y comercio, subpliego "iniciativas parlamentarias".

Todos los pliegos del presupuesto sufrían una reducción por el consejo de ministros del 1%, que como hemos dicho se destinaban a un subpliego determinado.

A continuación la ley N° 14816 que fue elaborada con más criterio técnico que las anteriores leyes orgánicas, contenía las siguientes disposiciones:

• Esta ley establece el proceso de programación, formulación, aprobación, ejecución, control financiero y control de resultados.

• La ley anual de presupuesto sanciona el presupuse funcional de la república para cada año financiero, el que coincide con el año calendario.

• Para efectos presupuestarios el sector público se divide en: Gobierno central, sub-sector público independiente y gobiernos locales. Cada uno constituye un volumen.

• El gobierno central comprende los poderes públicos del estado incluido el electoral. El sub-sector público independiente está integrado por corporaciones departamentales, universidades nacionales, superintendencias de bancos, banco central de reserva y demás entidades paraestatales o descentralizadas.

• La ley establece que es un presupuesto funcionales o por programas.

• El volumen I contendrá además la exposición de motivos del proyecto y las conclusiones de las comisiones de presupuesto de ambas cámaras.

• El volumen I, consigna en su título I, los ingresos del sector público, dividiéndose a su vez en subtítulos, uno para el gobierno central, otro para el subsector público independiente y otro para gobiernos locales. El título II, comprende todas las unidades de asignación del gobierno central.

• La unidad programática de asignación está compuesta por un pliego, sub-pliego, programa o subprograma.

• Se consigna el valor bruto de los ingresos solo en los volúmenes correspondientes al gobierno central y sub sector publico independientes.

• Las disposiciones relativas a ingresos no pueden crear impuestos ni modificar leyes tributarias existente y solo podrán derogar aquellas de escasa recaudación.

• Las comisiones de cada cámara se reúnen en una sola vez por 20 días y posteriormente cada una prepara su dictamen.

• Solo puede haber prorroga e hasta tres dozavos a solicitud del ejecutivo en el año de elecciones generales.

• Unidad de caja.

• Los egresos serán por dozavos, salvo lo correspondiente al servicio de la deuda pública (art. 50º).

• Los créditos suplementarios y extraordinarios serán aprobados por ley o decreto supremo en caso de receso parlamentario.

• Después del periodo complementario, los fondos no girados revienten al tesoro automáticamente.

• La contraloría es un organismo autónomo con independencia administrativa y funcional. Es la autoridad superior de control presupuestario. El tribunal mayor de cuentas es un organismo integrante de la contraloría y expide fallos definitivos en vía administrativa.

• Hay otras normas sobre cargos y empleos públicos, dotaciones, haberes básicos y asignaciones, sobre la creación de impuestos y liberaciones de aduana, incluso una autorización para modificar el número de los feriados cívicos y religiosos.

La Ley N° 16360 complemento la ley orgánica, añadiendo disposiciones que se venían repitiendo. Dentro de su artículo destacaban los siguientes puntos:

• Las autorizaciones para concreta operaciones de crédito externo o interno se separan del presupuesto.

• Se establece una multa equivalente a un día de haber básico, por cada día que demoren los funcionarios responsables en el envío de la documentación contable a la contraloría.

• Las partidas del sub-pliego iniciativa parlamentaria no girada, no revierten al tesoro.

• Varias normas sobre licitaciones públicas, remuneraciones y operaciones.

• Corresponde también al primer gobierno de Belaunde, la creación del banco de la nación en reemplazo de la antigua caja de depósitos y consignaciones; y la reforma tributaria a impulso del ministro Ulloa, que no fue tocada por el régimen militar subsiguiente.

El gasto público se incrementó de once mil millones de soles cuando se inicia el régimen, a cuarenta mil millones al finalizar. Entre este aumento, cabe destacar, que en 1965 el sector educación tenía una participación del gasto público del orden del 29.4% comparado al 14.8% de 1955, lo que representaba el 5.1% del producto bruto, proporción superior a la de otros países de la región. También sobresale el porcentaje asignado al sector fomento (obras públicas) que ascendía a 16.8% en comparación a 5.3% de 1955.

En 1968 el general Juan Velasco Alvarado (1968-1975) encabeza un golpe de estado, que llevaría a la fuerza armada a conducir el país durante los próximos 12 años. El gobierno revolucionario de la fuerza armada, como se denominó, gobierna sin congreso, lo hace por decreto ley y decreto supremo.

En 1975 se inicia la segunda fase del gobierno militar, con el golpe de estado del general Morales Bermúdez (1975-1980).

Durante esos doce años el Perú cambia profundamente. El estado peruano comienza a crecer sin ningún control. Aumenta el número de personas que dependen directamente del gobierno. Diversas actividades consideradas estratégicas son reservadas para el estado, y algunas empresas nacionales y extranjeras son expropiadas. Con inusual determinación se expropiaron los activos de la International Petroleum Co. Y se reorganizo la empresa petrolera fiscal, convirtiéndose en la gigantesca empresa estatal Petroperú.

La ley de reforma agraria expropio los complejos azucareros del norte desde 1969, extendiéndose a todos los grandes fundos particulares. Se creó la empresa minero Perú encargada del monopolio de la comercialización de los minerales de exportación. En 1970, con la ley de reforma industrial, se crearon las comunidades industriales con el objetivo de incremento la participación de los trabajadores en la gestión y en las utilidades de las empresas manufactureras. Por esta ley debía reducirse la participación del gobierno y de las cooperativas de trabajadores. Estas empresas serian conocidas como de "propiedad social". Más tarde estos conceptos se extendieron al sector pesquero y minero. En 1972 las reformas llegaron al sector educación. Los conceptos nacionalismo e independencia fueron llevado a los hecho. Desde 1974 se comienza a sentir la crisis.

El modelo no había respondido según lo esperado. Se expande la masa monetaria sin respaldo real en la producción , el presupuesto arroja déficit preocupantes, se habla de déficit de apertura, la gasolina (los impuestos sobre ella) se convierte en el ingreso principal del gobierno y en el descansara el presupuesto hasta hace pocos años, los gasto aumentan, la balanza de pagos repite déficit, en siete años los gastos se cuadruplican, la planificación cobra la mayor importancia pero no eficacia, la deuda externa aumenta con los años sin considerar la capacidad de pago, la producción se estanca, las reservas del banco central son negativas, no hay ahorro interno y las empresas estatales, en su mayoría, arrojan pérdidas.

En 1975 ocurre el revelo de Velasco por Morales Bermúdez. Este intenta corregir la crisis en curso, maniobrando cuidadosamente entre colaboradores de la primera fase que permanecieron todavía algún tiempo en puntos clave. Entre las correcciones destaca la revisión a la ley de comunidades laborales y la de propiedad social que fueron perdiendo importancia. Sin embargo la situación se presenta bastante difícil. En 1978 el aumento de precios alcanza el record de 74%. Para regresar el poder civilidad, el binomio Silva Ruete-Moreyra hará esfuerzos para estabilizar la situación.

En 1979 el constituyente dedico un capítulo al tema de la hacienda pública y otro al presupuesto, dentro de los cuales destacan las siguientes normas:

• Se destina al sector educación no menos del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto del gobierno central.

• Canon para las regiones.

• La administración económica y financiera del gobierno central se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el congreso. Las instituciones y personas de derecho público, así como los gobiernos locales y regionales se rigen por los respectivos presupuestos que ellos aprueban. La ley determina la preparación, aprobación, consolidación, publicación, ejecución y rendición de cuentas de los presupuestos del sector público, así como la responsabilidad de quienes intervienen en su administración.

• El gasto guarda proporción con el PBI, lo que en la práctica es ley de equilibrio financiero.

• La ley de endeudamiento externo.

• Atribución del congreso de aprobar el presupuesto.

• Principio del equilibrio.

• Sobre la comisión bicameral de presupuesto.

• Ante la falta de sanción legislativa hasta el 15 de diciembre, el Ejecutivo puede poner en vigencia su proyecto por Decreto Legislativo.

• Principio de especialidad, además se dispones que no pueden cubrirse gastos permanentes con empréstitos. Los representantes del congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos. Se dispone que las leyes tributarias se voten independientemente y antes que la ley de presupuesto.