Derecho financiero, una visión actual en el Perú (página 3)

• Es atribución y obligación del presidente de la republica administrar la hacienda pública.

• Fondo de compensación regional distribuido por el legislativo en la ley de presupuestos.

• Las municipalidades votan sus presupuestos.

• Con esta nueva constitución se estrena el segundo gobierno constitucional de Fernando Belaunde Terry (1980-1985). La crisis económica dejada por el gobierno militar se agudiza. Esta vez el gobierno cuenta con mayoría de las camas, pero solo intenta algunas reformas parciales al modelo dejado por los militares.

El gobierno de Belaunde termina con una crisis económica nunca antes vista, hasta entonces. Los precios suben a un ritmo superior al 200% anual, con cambio de signo monetario y con escándalos de corrupción. Sin embrago, sucede una transición democrática entregando el poder a otro gobierno elegido por el pueblo, en limpias e indiscutidas elecciones.

En cuanto al presupuesto, se emplea la comisión bicameral de presupuesto como método de trabajo parlamentario. La ley orgánica en la práctica a duras penas se respeta. Las modificaciones se introducen en las leyes anuales.

Aparentemente no hay tiempos en el país durante los últimos años. Se respeta rigurosamente el equilibrio (en el papel) presupuestal. En la realidad, se suceden los créditos suplementarios, hasta llegar a degenerar en nuevos presupuestos. El primer presupuesto aprobado por este gobierno no llegaba a los dos billones de soles; el último pasaba los veinte billones.

En periodo del candidato Alan García Pérez, el problema que sobres sale es el de la inflación que llego a 2.500.000 % acabando su último mes de gobierno con 50% de índice inflacionario.

El aparente existo obtenido en los dos primeros años quedo debajo de la tierra por los siguientes años, con una moneda que se evaporo en 5 años (el inti que paso al nuevo sol).

En este periodo en presupuesto era una ilusión, esto llego a ser tan grave que se pensó en la tesis del presupuesto cero, o sin considerar la inflación.

A decir verdad el presupuesto ni siquiera era aprobado y ya estaba siendo desfinanciado, en donde el déficit era inmanejable y el desorden fiscal mayúsculo.

Base legal del presupuesto general de la República

5.1 Ley Nº 28112 – Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público. El Sistema Nacional de Presupuesto es el conjunto de órganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del Sector Público en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación. Se rige por los principios de equilibrio, universalidad, unidad, especificidad, exclusividad y anualidad.

5.2 Ley Nº 28411 – Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. La Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, en adelante Ley General, establece los principios, así como los procesos y procedimientos que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto a que se refiere el artículo 11 de la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público – Ley Nº 28112.

5.3 Constitución Política del Estado en sus Artículos 77º y 78º. La Constitución establece en su artículo 78º: "El presidente de la República envía al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto de la República dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada año. En la misma fecha envía también los proyectos de ley de endeudamiento y de equilibrio financiero. (…)" .

En el artículo 80º, la Constitución agrega: "El Ministro de Economía y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el pliego de ingresos. Cada ministro sustenta los pliegos de egresos de su sector. El Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones sustentan los pliegos correspondientes a cada institución". De igual modo se establece que los congresistas tienen un plazo que vence el 30 de noviembre para aprobar la ley del presupuesto y enviarla al Presidente para su promulgación.

5.4 Ley Nº27972-Ley Orgánica de Municipalidades.

Título VIII – Cap. III, Art. 121º de la Ley Nº 27972.

El Artículo 9º Inc. 16 de la Ley Nº 27972.

5.5 Ley Nº27783-Ley de Bases de la Descentralización.

La Ley N° 27783[36]Ley de Bases de la Descentralización, de fecha 20 de julio de 2002, desarrolla el proceso de la descentralización instaurado a propósito de la reforma constitucional antes comentada. Esta norma legal regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, definiendo la normatividad regulatoria base de la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal (Artículo 1°). Asimismo, "establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralización; regula la conformación de las regiones y municipalidades; fija las competencias de los tres niveles de gobierno y determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales; y, regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles" (Artículo 2°).

La Ley de Bases estableció una agenda, tanto a nivel legislativo, como de gestión a cargo del Poder Ejecutivo, para iniciar el proceso de descentralización con coherencia, aun también con marcados retrasos en su cronograma, el proceso de descentralización. A partir del inicio de este proceso, el mismo se hizo irreversible para la Administración Pública.

Definiciones sobre el presupuesto general de la República

6.1 Sistema Nacional del Presupuesto Público. Es el conjunto de entidades públicas y/o empresas financiadas total o parcialmente con fondos públicos que, bajo la dirección de un organismo rector, cumplen con los principios regulatorios y procedimientos que se establecen en las leyes y directivas pertinentes para el desarrollo de las fases del proceso presupuestario y el control del gasto público.

Al igual que los otros sistemas administrativos, propone una estructura conformada por órganos de distintas entidades del Sector Público:

6.2 El órgano rector del sistema nacional. Es el Ministerio de Economía a través de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) como la más alta autoridad técnico – normativa  en materia presupuestaria.

6.3 Las Oficinas de Presupuesto de la entidad. Cada Oficina de Presupuesto  de las entidades públicas: Sectores, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales; o quien haga sus veces, es responsable de conducir el proceso presupuestario de la entidad  de acuerdo a la normatividad vigente sobre la materia.

6.4 El Titular de la Entidad. El titular de la entidad es la más alta Autoridad Ejecutiva y en materia presupuestal es responsable de manera solidaria con el Consejo Regional o Concejo Municipal o  Directorio con que cuente la entidad.

6.5 El Presupuesto Público. Es el instrumento de programación económica  y financiera  que asigna recursos de acuerdo a las  prioridades de  gasto  determinadas para el cumplimiento de los objetivos y metas  previstas en el marco del planeamiento estratégico de las entidades del sector público y de la disponibilidad de ingresos.

6.6 Las Leyes de Presupuesto del Sector Público. Aprobadas por el Congreso de la República, así como los demás presupuestos, constituyen el total del crédito presupuestario, que comprende el límite máximo de gasto a ejecutarse en el año fiscal. A la Ley de Presupuesto del Sector Público se acompañan los estados de gastos del presupuesto que contienen los créditos presupuestarios estructurados siguiendo las clasificaciones: Institucional, Funcional-Programático, Grupo Genérico de Gasto y por Fuentes de Financiamiento.

6.7 Datos. Una vez terminada la elaboración del presupuesto por el gobierno debe pasar al parlamento, donde se discute y, en su caso, podrá aprobarse. Además de que estas son regidas por el parlamento antes mencionado.

En los sistemas bicamerales, usualmente es Diputados quien tiene preferencia en la discusión del presupuesto. Entre nosotros hasta 1992, con un sistema bicameral, correspondía a la Comisión Bicameral de Presupuesto del Congreso – reconocida constitucionalmente- ser la encargada de efectuar el estudio del proyecto y luego de dictaminado este, se presentaba al Congreso. Allí la votación de Diputados y Senadores se computaba por separado antes del 15 de diciembre.

Hoy, la nueva Constitución también establece una comisión de presupuesto dentro de un sistema unicameral. Pero, además del trabajo que esta puede realizar, todos los ministros deben presentarse al pleno para sustentar sus gastos, incluido el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones. El ministro de economía debe además sustentar los ingresos. Esto, sin duda, ha restado mucha fuerza al trabajo de la Comisión de Presupuesto, con respecto a la antigua Comisión Bicameral.

Revisando la legislación comparada, encontramos que se distinguen dos sistemas en la aprobación del presupuesto:

El Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo.

El Poder Legislativo acepta o rechaza en bloque el presupuesto.

La aprobación de una ley por el Congreso, implica también la posibilidad de ejercer el derecho de observación por parte del Presidente de la República, en situaciones, por ejemplo, de las interferencias parlamentarias de que hablamos. En el Perú, la única ley que no puede ser observada es la ley de reforma constitucional. Es así porque lo establece la misma constitución (artículo 206º), y porque el Congreso está ejerciendo el poder constituyente derivado.

Cuadro Nº 01. Composición del Presupuesto en los Últimos Años.

6.8 Fases y Procedimientos para el Presupuesto Público.

a. Procedimientos. Se refiere a la metodología o conjunto de métodos utilizados para efectuar el proceso presupuestario y aplicar los principios regulatorios del mismo, las cuales se encuentran en las mismas leyes pertinentes, pero sobre todo se señalan a través de resoluciones y directivas emitidas por el organismo rector.

Fases.

Cuadro Nº 02. Fases del Proceso Presupuestario.

b. Programación. (Determinación de los objetivos institucionales, Estimación de Ingresos, Previsión de Gastos).

c. Formulación. (Determinación Estructura Funcional Programática, Determinación de las Metas Presupuestaria, Formulación de los gastos y sus fuentes de financiamiento los cuales se formulan en tres Etapas = Anteproyecto, Proyecto y PIA).

d. Aprobación. Los PIA correspondiente a los Pliegos del gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local, se aprueban a más tardar el 31 de Diciembre de cada Año Fiscal).

e. Ejecución. (Ejecución de ingresos y gastos, Asignaciones, Calendario compromisos, Modificaciones presupuestales etc., se inicia en Enero y Culmina en Diciembre).

f. Evaluación y Control del presupuesto y de conformidad con la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público Ley N° 28112. Dichas fases se encuentran reguladas genéricamente por la Ley del Sistema Nacional del Presupuesto Público creada por Ley General  N° 28411 y complementariamente por la Ley de Presupuesto del Sector Público y las directivas que emita la Dirección Nacional del Presupuesto Público. El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las reglas y metas fiscales establecidas en el marco macroeconómico multianual a que se refiere la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y a la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público.

La Fase número 3.2.5, en ella se realizan la medición de resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras observadas, en relación a lo aprobado en los Presupuestos del Sector Publico, utilizando instrumentos tales como indicadores de desempeño, de eficacia, de eficiencia en la Ejecución del Gasto.

g. Cada fase tiene sus lineamientos, procedimientos, y cronograma de ejecución y presentación. Del mismo modo las Secuencias de las fases del proceso presupuestario son:

– Programación mensual (Ingresos / Gastos).

– Calendario de Compromisos (Trimestral mensual izado / Modificación presupuestales).

– Ejecución (Ingresos = Determinado y Recaudado / gastos = Compromiso, Devengado, girado, pagado).

– Control y Evaluación.

Fase de Programación, Art. 15º. De la Ley Nº 28411.

Cuadro Nº 03. Fase de la Programación en el Presupuesto.

– Definición. La Fase de Programación Presupuestaria, en adelante Programación, se sujeta a las proyecciones macroeconómicas contenidas en el artículo 4º de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal – Ley Nº 27245, modificada por la Ley Nº 27958 La fase de programación presupuestal se sujeta a las proyecciones macroeconómicas contenidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y empieza en el Ministerio de Economía y Finanzas con la propuesta que la Dirección Nacional de Presupuesto Público plantea anualmente al Consejo de Ministros para su aprobación. En esa propuesta se reflejan los límites de los créditos presupuestarios que corresponderá a cada entidad pública que se financie total o parcialmente con fondos del tesoro público. Dichos límites son programados en función a lo establecido en el marco macroeconómico multianual y de los topes de gasto no financiero del Sector Público.

Los límites de los créditos presupuestarios están constituidos por la estimación de ingresos que esperan percibir las entidades públicas, así como los fondos públicos que le han sido determinados y comunicados por el Ministerio de Economía y Finanzas, a más tardar dentro de los primeros cinco (5) días hábiles del mes de junio de cada año.

En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales, la programación de los montos o créditos presupuestarios se hará teniendo en cuenta: los índices de distribución del fondo de compensación regional; los índices de distribución de regalía minera, canon minero, canon hidroenergético, canon pesquero, canon gasífero, canon y sobre canon petrolero, canon forestal, fondo de compensación municipal y la participación de rentas de aduanas; aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas a propuesta de la Dirección General de Asuntos Económicos.

Sin embargo, lo más importante de la programación se hace a nivel de pliegos presupuestales y unidades ejecutoras; es por ello que estas entidades, a efectos de la programación, realizan la previsión de los créditos presupuestarios de conformidad con la escala de prioridades y las políticas del gasto priorizadas por el titular del pliego.

Esta escala de prioridades es la prelación de los objetivos institucionales que establece el titular del pliego en función de la visión, misión y funciones que persigue la entidad.

6.9. Determinación de los Objetivos Institucionales.

• a. Objetivos Generales.

• Son establecidos por los Titulares de Pliego, dentro del marco conceptual de los objetivos contenidos en el Plan Estratégico Institucional.

• Son reflejados en la categoría presupuestaria "Programa", constituye el propósito dentro del marco de la política sectorial.

• Son concretos y reflejan los propósitos que en materia de servicios institucionales desarrolla el pliego para el año fiscal que se formula.

• b. Objetivos Parciales.

• Obedece al criterio de división del trabajo.

• Constituyen propósitos parciales que deben lograrse para la consecución de los Objetivos Generales.

• Son reflejados en la categoría presupuestaria "Subprograma".

• c. Objetivos Específicos.

• Constituyen propósitos específicos en el marco de los objetivos parciales.

• Representan acciones concretas que deben lograrse para la consecución de los Objetivos Parciales.

• Son reflejados en la categoría presupuestaria "Actividad" o "Proyecto" que contempla la Estructura Funcional Programática.

• d. Estimación de Ingresos.

• Variables macroeconómicas.

• Fuentes de Financiamiento.

• Codificación del ingreso.

• Factor de estacionalidad.

6.10 Previsión de Gastos (Artículo 16º).

– Variables macroeconómicas.

– Prioridad del Gasto.

– Procedimiento para la previsión de gastos.

– Utilización de los recursos.

– Factor de estacionalidad.

6.11 Programación en los Pliegos Presupuestarios. Debe considerar lo siguiente:

PRIMERO.- La previsión de gastos debe considerar, primero, los gastos de funcionamiento de carácter permanente, como es el caso de las planillas del personal activo y cesante, no vinculados a proyectos de inversión, así como sus respectivas cargas sociales.

SEGUNDO.- Los bienes y servicios necesarios para la operatividad institucional.

TERCERO.- El mantenimiento de la infraestructura de los proyectos de inversión.

CUARTO.-Las contrapartidas que por efecto de contratos o convenios deban preverse.

QUINTO.-Los proyectos en ejecución; y finalmente, la ejecución de nuevos proyectos.

Cabe mencionar que se con los proyectos de inversión deben de estar sujetos a las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública.

6.12 Capitulo II. Artículo 18º. La Fase de Formulación.

a. Definición. En la Fase de Formulación Presupuestaria, en adelante Formulación, se determina la estructura funcional-programática del pliego, la cual debe reflejar los objetivos institucionales, debiendo estar diseñada a partir de las categorías presupuestarias consideradas en el Clasificador presupuestario respectivo. Asimismo, se determinan las metas en función de la escala de prioridades y se consignan las cadenas de gasto y las respectivas Fuentes de Financiamiento. La estructura de la cadena funcional-programática es propuesta, considerando los criterios de tipicidad y atipicidad, por la Dirección Nacional del Presupuesto Público, a los pliegos para su aprobación.

En esta etapa se define la Estructura Funcional del Presupuesto Institucional del Pliego, la que debe reflejar los objetivos institucionales de corto plazo. Asimismo, se seleccionan las metas presupuestarias propuestas en la fase de programación, en función de la escala de prioridades aprobada por el titular del pliego. Las metas presupuestarias deben expresar productos cuantificables y mesurables que representen los objetivos específicos del pliego. La Estructura Funcional Programática debe articular, de manera coherente, las funciones con los programas que se seleccionen, en función de las políticas institucionales del año. Una vez articulada la Estructura Funcional Programática del pliego, se realiza la Formulación de los gastos. Esto consiste en asignar los gastos en el nivel de actividades y proyectos, teniendo en cuenta los componentes y las metas presupuestarias fijadas. Las áreas técnicas de las entidades deben elaborar un cronograma de ejecución física de las metas presupuestarias establecidas para el año. Finalmente, la DNPP consolida los cronogramas de cada entidad o pliego en el Anteproyecto de la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público, el cual es sometido a la aprobación del Consejo de Ministros y remitido por el Presidente de la República al Poder Legislativo.

b. Determinación de la Estructura Funcional Programática.

Objetivos institucionales las categorías presupuestarias.

Aplicación del modelo- estructura funcional programática.

6.13 Capítulo III. Artículo 22º. La Fase de Aprobación.

En esta etapa, el actor es el Poder Legislativo. El papel principal lo cumple la Comisión de Presupuesto del Congreso. Se inicia después del 30 de agosto, fecha que tiene como límite el Poder Ejecutivo para enviar el Proyecto de Ley de Presupuesto, así como la Ley de Equilibrio Financiero y Endeudamiento. El proceso culmina con el envío de la autógrafa del proyecto, a más tardar el 30 de noviembre. Si no es remitida la autógrafa del Proyecto hasta esa fecha, el proyecto es aprobado por el Poder Ejecutivo mediante Decreto Legislativo. Luego de la presentación ante el Congreso, continúa un proceso de debate y análisis. Inicialmente, se convoca a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y al MEF para que expongan el proyecto. Dicha exposición es seguida por un debate con intervención de los voceros de los grupos parlamentarios. Concluido el debate, el proyecto de ley es publicado en El Peruano y derivado a la Comisión de Presupuesto para su análisis. La comisión elabora un plan de trabajo para analizar y dictaminar los proyectos de Ley de Presupuesto, Equilibrio y Endeudamiento. Durante esta fase se visitan a los titulares de los sectores para que sustenten los supuestos, ingresos y gastos programados por cada sector. Además, revisan la normatividad remitida con los proyectos, elaboran el dictamen y lo sustentan en el Congreso a partir del 15 de noviembre. Este dictamen debe ser aprobado por la mitad más uno de los congresistas, para luego ser enviado al Ejecutivo.

6.14 Artículo 23º. Aprobación y Presentación de los Presupuestos Institucionales de Apertura.

a. Gobierno Nacional. Los PIA correspondiente a los Pliegos del gobierno Nacional se aprueban a más tardar el 31 de Diciembre de cada Año Fiscal. Una vez aprobada y publicada la Ley de Presupuesto del Sector Publico el MEF a través de la DNPP remite a los Pliegos el reporte Final de los desagregados del Presupuesto a Nivel de Pliego y Especificas del Ingreso, y de Egresos por Unidad Ejecutora del ser caso, Función, Programa, Subprograma, Actividad, Proyecto, Categoría del Gasto, Grupo Genérico del Gasto y Fuente de Financiamiento para los fines de aprobación del PIA. Los Pliegos del Gobierno Nacional presentan copia de sus Presupuestos Institucionales de Apertura, dentro de los cinco (5) días calendario siguientes de aprobados, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República, a la Contraloría General de la República y a la Dirección Nacional del Presupuesto Público.

b. Gobierno Regional.

a) En el Marco de lo dispuesto en el Articulo 192ºde la Constitución Política del Perú y el Articulo 35ºde la Ley Nº27783 Ley de Bases de la Descentralización, los gobiernos regionales tienen como competencia exclusiva la de aprobar su Presupuesto Institucional.

b)Luego de ser aprobada la Ley Anual de Presupuesto, el Presupuesto de Gobierno Regional se aprueba a nivel de Pliego, Unidad de Ejecutora, Fuentes de Financiamiento, Programa, Subprograma, Actividad, Proyecto, Categoría del Gasto, Grupo Genérico del Gasto, mediante el Acuerdo de Concejo Regional y promulgado por el Presidente Regional mediante Resolución Ejecutiva Regional.(Articulo 41ºy 42º de la Directiva Nº011-2005-EF/76.01 –"Directiva para la Programación, Formulación y Aprobación del Presupuesto de los Gobiernos Regionales para el Año Fiscal 2006).

c. Gobiernos Locales.

a) En el marco de lo dispuesto en el Artículo 195º de la Constitución Política del Perú y el Artículo 9º Inc. 16 de la Ley Nº27972 –Ley Orgánica de Municipalidades, los Gobiernos Locales tienen como competencia exclusiva el de aprobar sus Presupuestos Institucionales.

b) Luego de ser aprobado la Ley Anual del Presupuesto el Gobierno Local aprueba su PIA mediante Acuerdo de Concejo y promulgado mediante Resolución del Titular, a nivel de Pliego, Fuentes de Financiamiento, Función, Programa, Subprograma, Actividad, Proyecto, Categoría del Gasto, Grupo Genérico del Gasto, Modalidad de Aplicación y Especifica del Gasto. (Artículo 39º de la Directiva Nº013-2005-EF/76.01Directiva para la Programación, Formulación y Aprobación del Presupuesto de los Gobiernos Locales para el Año Fiscal 2006").

6.15 Capítulo IV. Artículo 25º. Fase De Ejecución.

Definición. La ejecución presupuestaria no es más que la actividad de la Administración dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto para un período determinado, por lo general anual.

La ejecución presupuestal es competencia propia y exclusiva del Poder Ejecutivo. Para ello expide reglamentación a dos niveles. Decretos Supremos que son complementos de la ley anual, y Resoluciones ministeriales o doctórales que son directivas para resolver los problemas que genera la ejecución práctica del presupuesto día a día.

Está sujeta al régimen del presupuesto anual y a sus modificaciones conforme a la Ley General, se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre de cada año fiscal. Durante dicho período se perciben los ingresos y se atienden las obligaciones de gasto de conformidad con los créditos presupuestarios autorizados en los Presupuestos.

Por el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la recaudación y captación de recursos por parte de la Administración tributaria y otras entidades que obtienen recursos.

Por el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la ejecución del gasto, cuatro momentos: Compromiso, Liquidación, Libramiento y Pago.

Compromiso. Por el compromiso (impegno, engament) sostiene Ingrosso, la administración está obligada a una prestación pecuniaria hacia persona determinada. Para él, este no es un acto creador de la obligación; pero si condición para la legitimidad del mismo, con el efecto jurídico de tomar indisponible esa misma suma a pago distinto.

El compromiso supone por tanto lo siguiente: la existencia de un crédito presupuestario, el acto de una autoridad competente que lo autoriza, inmovilizar o afectar fondos y originar la obligación de pagar una suma liquida. Así, la ley de gestión define al compromiso como " un acto emanado de la autoridad competente, que afecta total o parcialmente las Asignaciones Presupuestarias, para el pago de obligaciones contraídas de acuerdo a ley, contrato o convenio…".

Liquidación. La liquidación es el momento en el que se fija la cuantía exacta en dinero de una deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace deuda liquida. Según Bielsa no es un acto jurídico sino un acto de mera administración. Añadiremos que es un acto de verificación contable.

Libramiento. La orden de pago o libramiento en sentido lato "es el acto por el cual se dispone la entrega de una suma de dinero al acreedor, del Estado".

Es el orden de pago para hacer efectivas las erogaciones comprometidas y liquidadas. También es conocida como orden de pago, la orden dada por la autoridad administrativa (ordenador y ordonnateurs). Por ella se ordena la entrega de dinero o títulos a quienes corresponde el crédito aprobado en el presupuesto. Finalmente, el libramiento se traduce en autorizaciones de giro.

Pago. La orden de pago (ordinazione, ordonnancement) o pago propiamente es la parte final del proceso, dispuesta por autoridad distinta a la que decidió dicho pago (libramiento). La orden de disposición de fondos implica que el Poder Ejecutivo pone los créditos o fondos a disposición de los jefes de servicios. Es el medio extintivo de la obligación. El pago consiste en una operación material; la entrega de dinero, pero también es un acto jurídico porque se ejerce control de la regularidad jurídica de la orden de pago.

6.16 Artículo 26. Los Créditos Presupuestarios. Es la dotación consignada en el Presupuesto del Sector Público, así como en sus modificaciones, con el objeto de que las entidades puedan ejecutar gasto público.

El crédito presupuestario se destina, exclusivamente, a la finalidad para la que haya sido autorizada en los presupuestos, o la que resulte de las modificaciones presupuestarias aprobadas conforme a la Ley General. Las disposiciones legales y reglamentarias, los actos administrativos y de administración, los contratos y/o convenios así como cualquier actuación de las Entidades, que afecten gasto público deben supeditarse, de forma estricta, a los créditos presupuestarios autorizados, quedando prohibido que dichos actos condicionen su aplicación a créditos presupuestarios mayores o adicionales a los establecidos en los Presupuestos, bajo sanción de nulidad y responsabilidad del Titular de la Entidad.

6.17 Artículo 27. Limitaciones de los Créditos Presupuestarios.

Los créditos presupuestarios tienen carácter limitativo. No se pueden comprometer ni devengar gastos, por cuantía superior al monto de los créditos presupuestarios autorizados en los presupuestos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos o de administración que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades civil, penal y administrativa que correspondan.

Con cargo a los créditos presupuestarios sólo se pueden contraer obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen dentro del año fiscal correspondiente.

Los contratos para las adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones se sujetan al presupuesto institucional para el año fiscal. En el caso de los nuevos contratos de obra a suscribirse, cuyos plazos de ejecución superen el año fiscal, deben contener, obligatoriamente y bajo sanción de nulidad, una cláusula que establezca que la ejecución de los mismos está sujeta a la disponibilidad presupuestaria y financiera de la Entidad, en el marco de los créditos presupuestarios contenidos en los Presupuestos correspondientes.

Es la fase en la cual se efectivizan  las actividades y proyectos predefinidos en la fase de programación y formulación, se recaudan los ingresos  programados  y se concretan los resultados previstos en la planificación operativa. Uno de los instrumentos utilizados en esta fase es el Calendario de Compromisos  que consiste  en un marco de autorización de la ejecución de los créditos presupuestarios en la que se establece el monto máximo  a comprometer de acuerdo a la percepción efectiva de los ingresos. En las municipalidades el Calendario de Compromisos es aprobado por el titular del pliego a propuesta de la Oficina  de Presupuesto o quien haga sus veces.

6.18 Artículo 29. Ejercicio Presupuestario. El ejercicio presupuestario comprende el año fiscal y el período de regularización:

– Año Fiscal, en el cual se realizan las operaciones generadoras de los ingresos y gastos comprendidos en el Presupuesto aprobado, se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre. Sólo durante dicho plazo se aplican los ingresos percibidos, cualquiera sea el período del que se deriven, así como se ejecutan las obligaciones de gasto que se hayan devengado hasta el último día del mes de diciembre, siempre que corresponda a los créditos presupuestarios aprobados en los Presupuestos.

– Período de Regularización, en el que se complementa el registro de la información de ingresos y gastos de las Entidades sin excepción; será determinado por la Dirección Nacional del Presupuesto Público mediante Directiva, conjuntamente con los órganos rectores de los otras sistemas de administración financiera; sin exceder el 31 de marzo de cada año.

Asignación Trimestral. Se elabora tomando como referencia la información contenida en la Programación de Ingresos y Gastos actualizados, en concordancia con la real disponibilidad de los fondos públicos. Es aprobado a nivel de Pliego, Fuentes de Financiamiento Categoría del Gasto y Grupo Genérico del Gasto. Los Pliegos remiten la información de la Programación trimestral de Gastos.

Calendario de Compromisos. Constituye la autorización para la Ejecución de los Créditos Presupuestarios, en función el cual se establece el monto máximo para comprometer gastos hacer devengados, con sujeción a la percepción efectiva de los ingresos, que constituyen su financiamiento. Los Calendarios de Compromisos son modificados durante el Ejercicio Presupuestario de acuerdo a la disponibilidad de los Fondos Públicos.

(Artículo 25°de la Ley Nº 28411) Los calendarios de compromisos son aprobados conforme a lo siguiente:

– En el Gobierno Nacional, a nivel de Pliego, Unidad Ejecutora, Grupo Genérico de Gasto y Fuente de Financiamiento es autorizado por la Dirección Nacional del Presupuesto Público, con cargo a los créditos presupuestarios aprobados en el Presupuesto Institucional del pliego y en el marco de las proyecciones macroeconómicas contenidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal – Ley Nº 27245, modificada por la Ley Nº 27958.

– En los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, a nivel de Pliego, Unidad Ejecutora, Grupo Genérico de Gasto y Fuente de Financiamiento es autorizado por el Titular del pliego, a propuesta del Jefe de la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces, con cargo a los créditos presupuestarios aprobados en el Presupuesto Institucional del respectivo, nivel de Gobierno y de acuerdo a la disponibilidad financiera en todas las Fuentes de Financiamiento.

– La aprobación de los calendarios de compromisos no convalida los actos o acciones que no se ciñan a la normatividad vigente, correspondiendo al Órgano de Control Interno o el que haga sus veces en el pliego verificar la legalidad y observancia de las formalidades aplicables a cada caso

Calendario Trimestral Mensualizado.

-Los calendarios Trimestrales Mensualizados son aprobados por la DNPP a nivel de Pliego, Unidad Ejecutora, Grupo Genérico y Fuente de Financiamiento.

-Los calendarios de Compromisos solo se modifican por Ampliación y debidamente sustentado por los Pliegos con la documentación correspondiente.

-La Autorización de los Calendarios de los Compromisos aprobados por la DNPP, no convalida los gastos ejecutados fuera de la Normas Vigentes. La inobservancia de la Normatividad vigente es materia del Sistema Nacional de Control.

6.19 Artículo 31º. Control de la Legalidad. La Contraloría General de la República y los Órganos de Control Interno de las Entidades supervisan la legalidad de la ejecución del presupuesto público comprendiendo la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado, según lo estipulado en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la República – Ley Nº 27785.

6.20 Artículo 32º. Ejecución de los Fondos Públicos. La ejecución de los fondos públicos se realiza en las etapas siguientes:

• Estimación

• Determinación

• Percepción

La Estimación. Consiste en el cálculo o proyección de los Ingresos que por todo concepto se espera alcanzar durante el año fiscal. Considerando la normatividad aplicable a cada Concepto de ingreso, así como los factores estacionales que Incidan en su percepción.

La Determinación. Es el acto por lo que se establece o identifica con precisión el concepto, el monto, la oportunidad y la persona natural o jurídica, que debe efectuar un pago o desembolso de fondos a favor de la Entidad

La Percepción. Es el momento en el cual se produce la recaudación, captación u obtención efectiva del ingreso

6.21 Artículo 33º, 34°, 35°, 36° de la Ley N°28411. La Ejecución del Gasto Público.

El Compromiso. Es el acto mediante el cual, luego de cumplir con los trámites legalmente establecidos, la realización del gasto se efectúa afectando preventivamente total o parcialmente los créditos presupuestarios de la correspondiente cadena de gasto, a través del respectivo documento oficial. El Compromiso se efectúa con posterioridad a la generación de la obligación nacida de acuerdo a Ley, contrato o convenio.

El Devengado. Es el acto mediante el cual se reconoce una obligación de pago, derivado de un gasto aprobado y comprometido, que se produce previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o del derecho del acreedor. El reconocimiento de la obligación debe afectarse al Presupuesto Institucional en forma definitiva con cargo a la correspondiente cadena de gasto. El Devengado es regulado en forma específica por las normas del Sistema Nacional de Tesorería.

El Pago. Es el acto mediante el cual se extingue en forma total o parcial, el monto de la obligación reconocida, debiendo formalizarse a través del documento oficial correspondiente. Se prohíbe efectuar pago de obligaciones no devengadas. El Pago es regulado en forma específica por las normas del Sistema Nacional de Tesorería.

Durante la  Fase de Ejecución se pueden producir modificaciones al presupuesto institucional aprobado para el ejercicio.  Estas modificaciones contempladas en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,  se presentan comúnmente y  son aprobadas por el Titular del Pliego o el Concejo Municipal, en base al informe técnico elaborado por la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces.

6.22 Artículo 37º. Tratamiento de los Compromisos y los Devengados a la Culminación del Año Fiscal. Los gastos comprometidos y no devengados al 31 de diciembre de cada año fiscal pueden afectarse al Presupuesto Institucional del período inmediato siguiente, previa anulación del registro presupuestario efectuado a la citada fecha. En tal caso, se imputan dichos compromisos a los créditos presupuestarios aprobados para el nuevo año fiscal.

Los gastos devengados y no pagados al 31 de diciembre de cada año fiscal se cancelan durante el primer trimestre del año fiscal siguiente, con cargo a la disponibilidad financiera existente correspondiente a la fuente de financiamiento a la que fueron afectados.

Con posterioridad al 31 de diciembre no se pueden efectuar compromisos ni devengar gastos con cargo al año fiscal que se cierra en esa fecha.

6.23 Artículo 40º. Modificaciones Presupuestarias en el Nivel Funcional Programático. Se efectúan dentro del marco del presupuesto Institucional vigente para cada Pliego y lo conforman las habilitaciones y anulaciones:

Las Anulaciones. Constituyen la supresión total o parcial de los Créditos Presupuestarios de Actividades y Proyectos.

Las Habilitaciones. Constituyen el incremento de los créditos presupuestarios de actividades o proyectos con cargo anulaciones de la misma actividad o proyecto, o de otras actividades y proyectos.

Aprobación. Las Modificaciones en el Nivel Funcional Programático son aprobados mediante Resolución del Titular del Pliego, a propuesta de la Oficina de Presupuesto o de la que haga sus veces en la Entidad.

6.24 Capitulo V. La Fase de Evaluación y Control.

Definición. Es la Fase en la cual se realiza la medición de resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras observadas, en relación a lo aprobado en los Presupuestos del Sector Publico, utilizando instrumentos tales como indicadores de desempeño, de eficacia, de eficiencia en la Ejecución del Gasto.(Artículo 46º de la Ley 28411).

Fines de la Evaluación Presupuestaria. La Evaluación Presupuestaria Institucional tiene los siguientes fines:

Determinar el grado de "Eficacia" en la ejecución presupuestaria de los ingresos y gastos, así como el cumplimiento de las metas presupuestarias contempladas en las actividades y proyectos para el período en evaluación.

Determinar el grado de "Eficiencia" en el cumplimiento de las metas presupuestarias, en relación a la ejecución presupuestaria de los gastos efectuados durante el período a evaluar.

Explicar las desviaciones presentadas en el comportamiento de la ejecución de ingresos y egresos comparándolas con la estimación de recursos financieros y la previsión de gastos contemplados en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) así como en el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) y determinar las causas que las originaron.

Lograr un análisis general de la gestión presupuestaria del pliego al primer semestre del presente año, vinculada con la producción de bienes y servicios que brinda a la comunidad.

6.25 Artículo 47º. Evaluación a Cargo de las Entidades. Las entidades deben determinar los resultados de la Gestión Presupuestaria sobre la Base del Análisis y Medición de la Ejecución de Ingresos, Gastos y Metas; así como las variaciones observadas señalando sus causas en relación con los programas, proyectos y actividades aprobadas en el presupuesto. La evaluación se realiza en periodos semestrales sobre los siguientes aspectos:

a) El Logro de los Objetivos Institucionales a través del cumplimiento de las metas presupuestarias previstas.

.b) La ejecución de los Ingresos, Gastos y Metas Presupuéstales.

.c) Avance Financieros y Metas Físicas. (Artículo 47°de la Ley N° 28411).

6.26 Artículo 48º. Evaluación en Términos Financieros a Cargo del Ministerio de Economía y Finanzas. El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección Nacional del Presupuesto Público, efectúa la Evaluación en términos financieros y en períodos trimestrales, la cual consiste en la medición de los resultados financieros obtenidos y el análisis agregado de las variaciones observadas respecto de los créditos presupuestarios aprobados en la Ley de Presupuesto del Sector Público.

Dicha Evaluación se efectúa dentro de los treinta (30) días calendario siguientes al vencimiento de cada trimestre, con excepción de la evaluación del cuarto trimestre que se realiza dentro de los treinta (30) días siguientes de culminado el período de regularización.

6.27 Artículo 49º. Evaluación Global de la Gestión Presupuestaria. Consiste en la revisión y verificación de los resultados obtenidos durante la gestión presupuestaria, sobre la base de los indicadores de desempeño y reportes de logros de las Entidades.

La evaluación global de la Gestión Presupuestaria se efectúa anualmente y está a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección Nacional del Presupuesto Público.

La Evaluación del primer semestre se efectúa dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendarios siguientes al vencimiento del mismo.

La Evaluación de los dos semestres se realiza dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes de culminado el período de regularización.

6.28 Artículo 50º. Remisión y Publicación. Se presentan, dentro de los cinco (5) días calendario siguientes de vencido el plazo para su elaboración, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República y a la Contraloría General de la República.

En el caso de las evaluaciones a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, se presenta dentro de los quince (15) días calendario siguientes de vencido el plazo para su elaboración. La Evaluación Global de la Gestión Presupuestaria será publicada por el Ministerio de Economía y Finanzas en el Portal de Transparencia Económica.

6.29 Capítulo VI. Fase De Control.

Definición. El control se realiza durante el procedimiento mediante los interventores y después del procedimiento comprueba el correcto gasto del dinero.

La palabra "revisión" proviene de "revidere" que significa volver a ver. Desde antiguo, en todos los Estados, que cuenten con algún tipo de organización administrativa, han existido mecanismos de control. Siempre ha sido importante controlar el empleo de los fondos públicos y el manejo del patrimonio del Estado en general. En el Perú precolombino, existían los "Tucuyricoc" – el que mira todo – que eran funcionarios que andaban en secreto por los distritos del Imperio ejerciendo, entre otras labores, una función de control.

El primer tipo de control es el control de la legalidad. Por este se busca conocer si el gasto realizado se ajusta al mandato contenido en la Ley de Presupuesto, es decir, se verifica la cuantía y el destino de los dineros públicos.

Otro tipo de control es el de carácter económico. Este divide por un lado el control financiero o de costos y el control de resultados. El control financiero es el más antiguo y el de uso más extendido. Es fundamentalmente un control de caja. Es un sistema que busca la correcta administración de los recursos. Se preocupa por la cantidad disponible para gastar y de lo que cuesta la actuación pública, sin llegar al empleo de calificativos.

El control de resultados puede ser de eficiencia, de eficacia y de calidad. Un presupuesto por programas puede contar con este tipo de control, haciendo notar que, en algunos casos, tiene dificultades de medidas o de cuantificación. El control de eficacia busca verificar si se cumplen o no los objetivos que se propusieron al iniciar el ejercicio.

Si el control se realiza pro órganos independientes, y fuera de la administración, estamos frente a un control extremo. A este tipo pertenecen el control del Parlamentario – político- y el Tribunal de Cuentas o Contraloría.

Fase de Control.

Control Presupuestal de Gastos. La DNPP realiza el control Presupuestal, que consiste exclusivamente en el seguimiento de los niveles de Ejecución de Egresos respecto a los Créditos Presupuestarios autorizados por la Ley de Presupuesto del Sector Público y sus Modificaciones, en el Marco de lo dispuesto en el Articulo13ºde la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Publico ley Nº28112. (Artículo 28ºde la Ley Nº 28411)

Control de Legalidad. La Controlaría General de la República y los Órganos de Control Internos de la Entidades supervisan la Legalidad de la Ejecución del Presupuesto Público, comprendiendo la correcta Gestión y utilización de los Recursos y Bienes del Estado, según lo estipulado en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República –Ley Nº 27785.

El Congreso de la República, fiscaliza la Ejecución Presupuestaria (Artículo 31º de la Ley Nº 28411)

La pobreza, pobreza extrema, la pobreza y la pobreza extrema en el Perú

7.1 La Pobreza.

a. Introducción. Existe múltiples definiciones de la pobreza, la mayor parte de las voces define a la pobreza como la incapacidad de una familia de cubrir con su gasto familiar una canasta básica de subsistencia. Este enfoque metodológico clasifica a las personas como pobres o no pobres.

Existe también la pobreza extrema que es en el caso de que el gasto familiar no logre cubrir los requerimientos de una canasta alimentaria, así pues una familia puede ser pobre, no pobre o pobre extrema. Dentro de una economía de mercado el estado cumple un rol importante en una lucha contra la pobreza y así elevar los grados de igualdad de oportunidades.

La pobreza no solo afecta la calidad y niveles de vida de las personas sino también afecta el crecimiento económico así como la estabilidad social y política. Una población pobre tiene una baja expectativa de vida, sufre de altas tasas de incidencia de enfermedades, es considerada mano de obra poco calificada y, por todo ello, constituye una fuerza de trabajo poco productiva. Las familias que enfrentan una situación de pobreza se ven afectadas por secuelas en la nutrición, en la salud y en la capacidad para recibir instrucción que en muchos casos no pueden ser remontadas, aunque los ingresos mejoren.

El Perú en los últimos 10 años aumento significativamente los recursos destinados a numerosos programas sociales para disminuir la pobreza y favorecer el desarrollo de la población que cuentan con menores recursos. De esta forma se logró una importante reducción de la pobreza hasta el año 1997.

7.2 Diferencia entre Pobreza y Pobreza Extrema.

7.2.a La Pobreza. No existe un concepto universal sobre la pobreza debido a que su análisis se le relaciona con diversos aspectos de la condición humana. La pobreza es un fenómeno social y su concepto es fundamentalmente económico pero también tiene impactos políticos y sociológicos.

La pobreza existe en una sociedad cuando uno o más personas se muestran un nivel de bienestar inferior al mínimo necesario para la sobre vivencia. Por lo anterior mencionado podemos decir que la pobreza es la carencia de recursos para satisfacer las necesidades básicas humanas, así como también a la falta de medios de acceso a estos recursos, como el desempleo que podría ser el resultado de los procesos de marginación.

Subdesarrollo es el concepto de pobreza que aplican algunos países a otros, es decir a los países pobres.

b. Características:

• Falta de salud.

• Falta de vivienda.

• El desempleo.

• La desnutrición.

• Falta de educación.

• Falta de tecnología.

• Mortalidad infantil.

c. Factores que influyen en la Pobreza. Como mencionamos anteriormente la pobreza va relacionada a varios factores:

• Analfabetismo.

• Problemas de Salubridad.

• Problemas de tierra, invasiones territoriales, y problemas migratorios.

• Alta dependencia en la Agricultura.

• Problemas de clima.

• Guerras varias.

• Problemas Gubernamentales (Gobiernos de Facto, Dictaduras, Corrupción Gubernamental).

d. Tipos de Pobreza. Son considerados también como enfoques de la pobreza:

f. Pobreza Absoluta. Se da cuando ciertos estándares mínimos de vida no se pueden alcanzar. Aquí se estipula diferenciar a los pobres de los no pobres, estableciendo una canasta mínima representativa de las necesidades básicas de una sociedad que se pretende analizar. Esta es una metodología que permite detectar la pobreza crítica y dentro de ella a la pobreza extrema.

La línea de pobreza crítica se determina en base al costo total de la canasta de consumo, que incluye los gastos de alimentación, vivienda, salud, vestido y otros. La línea de pobreza extrema considera sólo los gastos de alimentación

g. Pobreza Relativa. Esta se presenta cuando no se tiene el nivel de ingresos necesarios para satisfacer todo o parte de las necesidades básicas. Este tipo de pobreza es relativa a cada ciudad, campos, países o situaciones geográficas.

La pobreza relativa podría definirse, por ejemplo, como el conjunto de personas cuyo nivel de bienestar se encuentra por debajo del promedio (de ingreso, gasto o cualquier otro indicador), o como el grupo de personas con menores niveles de bienestar dentro del conjunto de la sociedad; por ejemplo, el 20% (u otra proporción) de la población más pobre.

La utilización del concepto de pobreza absoluta, al considerar un estándar de vida preestablecido para discernir entre pobres y no pobres, permite hacer comparaciones de pobreza entre grupos diferentes de la población y, también, a través del tiempo. Es decir, facilita no solo el cálculo de las tasas de la pobreza y el monitoreo de su evolución, sino también la construcción de perfiles de pobreza.

Cuando se mide la pobreza absoluta, podría incurrirse en algún grado de arbitrariedad, debido a que, en la práctica, el nivel mínimo de vida no puede definirse de manera objetiva, es decir, depende de lo que se incluya dentro del conjunto de las necesidades básicas que sirven para definir dicho mínimo, las mismas que podrían referirse a aspectos materiales (alimento, vestido, vivienda, etc.) e inmateriales (derechos humanos, participación popular, acceso a la cultura, etc.).

h. Medición de la Pobreza. Existen tres métodos de medición: el de la línea de pobreza, el de las necesidades básicas insatisfechas y el integrado. Estos métodos se diferencian en términos de los indicadores de bienestar utilizados (ingreso, gasto o necesidad básica) y de los criterios para determinar el mínimo necesario para la sobre vivencia (línea de pobreza o mínimo de satisfacción de una necesidad básica).

i. Línea de Pobreza. El método de la línea de la pobreza utiliza una canasta de bienes y servicios (canasta normativa de satisfactores esenciales), cuyo valor per cápita (línea de pobreza) es equivalente al mínimo necesario para la sobrevivencia humana. Define a la población en situación de pobreza como aquel conjunto de personas cuyo nivel de bienestar, expresado en valor monetario, es inferior a la línea de pobreza.

Una de las formas más comunes para construir esta línea de pobreza consiste en estimar primero el costo de una canasta básica de alimentos cuyo contenido calórico y proteico permita satisfacer un nivel mínimo de requerimientos nutricionales (generalmente entre 2,100 y 2,300 Kcal por persona por día), para luego añadirle el costo de la canasta básica no alimentaría, la cual comprende a otros bienes y servicios relacionados con la vivienda, vestido, educación, entre otros.

El costo de la canasta básica de alimentos equivale a lo que se denomina la línea de pobreza extrema y el costo de la canasta total a la línea de pobreza absoluta. En la práctica se tiende a calcular la línea de pobreza absoluta multiplicando la línea de pobreza extrema por la inversa del coeficiente de Engel (la proporción "consumo de alimentos/ consumo total") correspondiente al grupo poblacional de referencia (grupo cuyo gasto en alimentos es igual al valor de la Canasta Mínima de Alimentos).

El nivel de bienestar individual, expresado en valor monetario, generalmente es aproximado por el ingreso o el consumo familiar per cápita, en el marco del método de medición de la línea de pobreza.

j. Indicadores de pobreza en el marco del método de medición de la línea de la pobreza. Establecidos el indicador de bienestar (ingreso o consumo) y el mínimo necesario para la sobrevivencia (línea de pobreza), es decir, luego de saber quiénes son o no pobres, debe agregarse esta información en un índice de pobreza. En el marco del método de medición de la línea de la pobreza, y de acuerdo a los desarrollos recientes de este método, este índice debe mostrar no sólo la incidencia de la pobreza, sino también su intensidad y su severidad. Considerando al gasto como indicador de bienestar, estas dimensiones se miden del siguiente modo:

(a) El indicador de incidencia de la pobreza (extensión o prevalencia) es el más simple y más común, el cual está dado por la proporción de la población cuyo gasto per cápita es menor a la línea de pobreza. Si q es la cantidad de personas pobres, es decir, con ingresos menores a la línea, en una población de tamaño n, entonces la incidencia de la pobreza (H) será: H = q / n.

Si la línea de pobreza (z) se refiere sólo a los alimentos, H se referirá a la proporción de pobres "extremos o indigentes", es decir, aquellos cuyo gasto per cápita no supera el valor de una Canasta Mínima de Consumo alimentario (línea de pobreza extrema). Si z se refiere a los alimentos más los no alimentos, H se referirá a la proporción de pobres absolutos (extremos y no extremos); es decir, aquellos cuyo gasto per cápita no supera el valor de una Canasta Mínima de Consumo total (línea de pobreza absoluta). Los "no pobres" son los que tienen gastos iguales o superiores al valor de esta Canasta.

(b) El indicador de incidencia de la pobreza tiene la ventaja de ser de muy fácil comprensión, pero sólo es satisfactoria para algunas comparaciones de pobreza. Su seguimiento sólo permite evaluar el progreso global en la reducción del fenómeno, pero no medir, por ejemplo, el impacto sobre la profundidad o intensidad de la pobreza. Es decir, si una persona pobre repentinamente se vuelve más pobre, el indicador de incidencia de la pobreza no variará, debido a que este mide sólo cuántos pobres existen, pero no qué tan pobres son los pobres. El indicador de la brecha de la pobreza (PG), sí mide esta situación, el cual se obtiene promediando el déficit de gasto de la población respecto a la línea de la pobreza (considerando la brecha de los no pobres igual a cero):

Dónde:

Z = Línea de pobrezaYi = Gasto del individuo iN = Número de individuos

(b) Un indicador que sí considera la situación de los más pobres es el de la severidad de la pobreza (P2), el cual da un mayor peso al déficit de gasto de los más pobres, (a diferencia del indicador de incidencia de la pobreza que da el mismo peso a todas las brechas):

Una desventaja del indicador de severidad de la pobreza es que no es de muy fácil interpretación como los indicadores de incidencia o brecha de la pobreza.

7.3 Pobreza Extrema. La pobreza extrema es una realidad cotidiana para más de 1000 millones de seres humanos que subsisten con menos de un dólar por día. Se consideran pobres extremos a quienes aún destinando todos sus ingresos a la compra de alimentos, no alcanzan a comprar la canasta básica alimentaria.

En la India ciento de miles de personas viven en las calles. Según cálculos de años recientes, tan solo en Bombay se hallan en esa situación 250.000.A veces su único refugio es una lona tensada entre unos postes y un edificio cercano. Su condición de minoristas no les permite un alquiler relativamente barato de un techo donde puedan pernoctar debido a que necesitan el dinero para comer.

En Park Station, una estación ferroviaria de Johannesburgo en Sudamérica, viven 2.300 hombres, mujeres y niños. Duermen en los andenes usando pedazos de frazadas viejas como camas o en casuchas d cartón. La mayoría de estas personas no tienen trabajos y han perdido las esperanzas de encontrarlo .por toda la ciudad viven miles de formas parecidas. No disponen de agua, instalaciones de saneamiento ni electricidad como es de esperar tales condiciones favorecen la propagación de enfermedades. La razón de que las personas de los ejemplos anteriores y muchas más carezcan de viviendas es sencilla: pobreza extrema.

7.4 Pobreza y Pobreza Extrema en el Perú.

a. Situación Actual. En el año 2002, el 54,3% de una población de 26"748.972 habitantes era pobre y 23,9% vivía en situación de pobreza extrema. En otras palabras los hogares de 14"542.692 personas no podían acceder a una canasta mínima de bienes y servicios básicos. Dentro de este inmenso grupo de padres, los hogares de 6"393.004 personas carecían de los ingresos necesarios para adquirir una canasta mínima de alimentos. Así poco más del 50% de la población del país tenía una historia humana de privación, marginación y exclusión.

La incidencia de la pobreza en especial la pobreza extrema es mucho mayor en zonas rurales que en las urbanas. En el 2002, 18 de los 24 departamentos del Perú, en ese entonces, la pobreza total superaba el 50%.en Amazonas, Huánuco y Huancavelica, más del 80% de la población vivía en pobreza total en Puno, Cusco y Apurímac, la incidencia de la pobreza extrema sobrepasó el 50%.

La intensidad de la pobreza en el Perú está ligada a grandes inequidades en la distribución del ingreso. En este sentido, la naturaleza de la exclusión económica de millones de personas en el Perú tiene dos caras: Por un lado existe una exclusión de tipo absoluto determinada por la incidencia de la pobreza. Por otro lado hay una exclusión relativa determinada por la desigualdad. Es en este tipo de exclusión donde se generan las percepciones más a centradas de injusticia, que acentúan los riesgos de una situación de conflicto social, en términos económicos, una aproximación a la mediación de la desigualdad se encuentra en la proporción del consumo del quintil más pobre en relación con el consumo total. Dicha proporción fue equivalente al 5,91% del total del consumo urbano y al 7,68% del total del consumo en las zonas rurales.

b. Pobreza Extrema por Actividad Económica. La actividad económica se divide por sectores, de estos sectores el sector agrícola contribuye con las ¾ partes de todo el empleo en situación de extrema pobreza, siguiéndole el sector comercio al por menor que concentra el 9.8% de dicha categoría. y de parte los sectores en los cuales se reduce el empleo en dicha condición son: el de reparación de vehículos automotores, la administración pública, electricidad -agua, comercio al por mayor y la construcción.

Comparando Lima con el resto del país se aprecia que para el primer caso, han sido los sectores de transportes y comunicaciones junto con el de restaurantes y hoteles quienes han concentrado el incremento del empleo en condiciones de pobreza extrema mientras que para el resto del país los sectores con tales características han sido los de comercio al por menor y aquellos denominados de actividades inmobiliarias.

c. La Pobreza en las Zonas Rurales. El porcentaje de pobreza en las zonas rurales es el triple que presenta la zona urbana. En la actualidad uno de cada 3 habitantes rurales es pobre extremo, su pobreza se relaciona a tener una familia numerosa y un nivel educativo bajo, y la carencia de tecnología, tierras y ganados.

En el ámbito urbano, la pobreza extrema representa 9.3% del total de la población y las rurales 15%. Es en el campo donde están los pobres entre los pobres, especialmente en las provincias alto andinas de la sierra sur y en las zonas rurales más alejadas de la Amazonía. Debido a esta situación se produce las migraciones a las ciudades, acrecentando la pobreza en ellas.

El Banco Central de Reserva del Perú

8.1 Origen del Banco Central de Reserva del Perú. El Banco de Reserva del Perú fue creado el 9 de marzo de 1922, mediante Ley N° 500, por iniciativa de los bancos privados, con el objetivo de regular el sistema crediticio y emitir en forma exclusiva los billetes. Casi un mes después, el 4 de abril de ese año, la institución inició sus actividades, siendo su primer presidente Eulogio Romero y su primer vicepresidente, Eulogio Fernandini y Quintana.

Tras la Gran Depresión de 1929, los efectos de la crisis mundial se dejaron sentir en el Perú. La caída de los precios internacionales y las restricciones al crédito internacional, dificultaron el financiamiento del gasto público y generaron una fuerte depreciación de la moneda nacional. A finales de 1930, el entonces presidente del Banco de Reserva, Manuel Olaechea, invitó al profesor Edwin W. Kemmerer, reconocido consultor internacional para enfrentar esta crisis.

En abril de 1931, el profesor Kemmerer, junto a un grupo de expertos, culminó un conjunto de propuestas, una de las cuales planteó la transformación del Banco de Reserva. Esta propuesta, aprobada el 18 de abril de ese año, fue ratificada por el Directorio del Banco el 28 de abril, dando origen al Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), cuya principal función fue la de mantener el valor de la moneda.

El 3 de setiembre de 1931 se inauguró oficialmente el BCRP y se eligió a Manuel Augusto Olaechea como su primer presidente y a Pedro Beltrán como vicepresidente.

8.2 La Misión Kemmerer. La Misión Kemmerer, convocada para solucionar el problema de la fuerte depreciación de la moneda nacional, arribó al Perú en enero de 1931. Tras cuatro meses de trabajo, presentó once documentos: nueve proyectos de ley y dos informes, tanto en materia fiscal como monetaria. Uno de estos proyectos planteó la creación del Banco Central de Reserva del Perú, con el objetivo de corregir las fallas que según la Misión, tenía la ley que creó el Banco de Reserva. Proponía, entre otros aspectos un aumento del capital, un cambio en la composición del Directorio, considerar como función principal la estabilidad monetaria y mantener la exclusividad de la emisión de billetes.

8.3 Desarrollo Histórico. Su creación fue en 1565, y hasta 1821 la Casa Nacional de Moneda era una institución de la Corona Española.

Al declararse la Independencia del Perú en 1821, el Virrey La Serna huyó de Lima llevándose la maquinaria de la Casa Nacional de Moneda. San Martín la incorpora al Gobierno nombrando como primer Director General a don José de Boque.

En 1830 se expide el primer Reglamento de la Casa Nacional de Moneda, estableciéndose que su alta Dirección corresponde al Ministerio de Hacienda.

En 1922, al crearse el Banco de Reserva, parte de las monedas emitidas por éste son producidas en la Casa Nacional de Moneda.

Por Decreto Supremo de 1942/09/22, el Banco Central de Reserva queda autorizado para invertir en la adquisición de maquinaria para la Casa Nacional de Moneda.

Por Decreto Supremo de 1943/06/05, se encarga al Banco Central de Reserva la Administración de la Casa Nacional de Moneda.

Por Decreto Supremo de 1943/12/31 la Casa Nacional de Moneda pasa a funcionar bajo supervisión del Banco Central de Reserva. La entrega de sus bienes al BCRP lo realiza el Ministerio de Hacienda.

Por Decreto Ley 21945 de 1977/10/04 la Casa Nacional de Moneda pasa a constituir dependencia del Banco Central de Reserva del Perú, al que se transfiere los correspondientes Activo, Pasivo y Capital. Actualmente es una Subgerencia de la Gerencia de Administración de Circulante.

8.4 El Banco Central de Reserva del Perú o BCRP. Es el organismo constitucional autónomo del Estado Peruano. Tiene sede en el distrito de Lima, Lima-Perú. El Banco Central fue creado durante la gestión del gobierno del Presidente Augusto B. Leguía, inspirado en su política de bancarización de la economía del Perú.

a. Funciones. En la Constitución se indica que la finalidad del Banco Central de Reserva del Perú es preservar la estabilidad monetaria. El Banco Central anuncia una meta de inflación de 2,0 por ciento, con un margen de tolerancia de un punto porcentual hacia arriba y hacia abajo. Las acciones del BCRP están orientadas a alcanzar dicha meta. Además de establecer el objetivo del Banco Central, la Constitución también le asigna las siguientes funciones: regular la moneda y el crédito del sistema financiero, administrar las reservas internacionales a su cargo, emitir billetes y monedas, e informar periódicamente al país sobre las finanzas nacionales, y administrar la rentabilidad de los fondos.

El Directorio aprueba los reglamentos necesarios para el funcionamiento del Banco de acuerdo a la Ley Orgánica y Estatuto del Banco.

b. Naturaleza Jurídica. De acuerdo a la Constitución Política, el Banco Central de Reserva del Perú es persona jurídica de derecho público, con autonomía en el marco de su Ley Orgánica. Tiene patrimonio propio y duración indefinida.

c. Autonomía. El Banco en el ejercicio de su autonomía y en el cumplimiento de su finalidad y funciones, se rige exclusivamente por su Ley Orgánica y su Estatuto. El Banco es gobernado por su Directorio.

d. Jurisdicción. Las disposiciones que emita el Banco en el ejercicio de sus funciones son de obligatorio cumplimiento para todas las entidades del Sistema Financiero, así como para las demás personas naturales y jurídicas cuando corresponda. Las disposiciones de carácter general que al amparo de su Ley Orgánica establece el Banco se denominan Circulares y son publicadas en el Diario Oficial.

e. Base Legal.

1. Constitución Política del Perú de 1993.

2. Ley Orgánica del Banco Central de Reserva del Perú.

3. Estatuto del Banco Central de Reserva del Perú.

4. Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.

Constitución Política del Perú. La Constitución Política de 1993, como lo hizo la de 1979, consagra los principios fundamentales del sistema monetario de la República y del régimen del Banco Central de Reserva del Perú.

La emisión de billetes y monedas es facultad exclusiva del Estado, que la ejerce por intermedio del BCRP (Artículo 83º).

El Banco Central, como persona jurídica de derecho público, tiene autonomía dentro del marco de su Ley Orgánica y su finalidad es preservar la estabilidad monetaria. Sus funciones son regular la moneda y el crédito del sistema financiero, administrar las reservas internacionales a su cargo y las demás que señala su Ley Orgánica. El Banco además debe informar exacta y periódicamente al país sobre el estado de las finanzas nacionales (Artículo 8º de la Constitución Política del Perú). Adicionalmente, el Banco está prohibido de conceder financiamiento al erario, salvo la compra en el mercado secundario, de valores emitidos por el Tesoro Público dentro del límite que señala su Ley Orgánica (Artículo 77º).

El Directorio es la más alta autoridad institucional del BCRP y está compuesto por siete miembros que ejercen su mandato en forma autónoma. El Poder Ejecutivo designa a cuatro, entre ellos al Presidente. El Congreso ratifica a éste y elige a los tres restantes, con la mayoría absoluta del número legal de sus miembros.

Hay dos aspectos fundamentales que la Constitución Peruana establece con relación al Banco Central: su finalidad de preservar la estabilidad monetaria y su autonomía.

La estabilidad monetaria es el principal aporte que el Banco Central puede hacer a la economía del país pues, al controlarse la inflación, se reduce la incertidumbre y se genera confianza en el valor presente y futuro de la moneda, elemento imprescindible para estimular el ahorro, atraer inversiones productivas y promover así un crecimiento sostenido de la economía.

La autonomía del Banco Central es una condición necesaria para el manejo monetario basado en un criterio técnico de modo que sus decisiones se orienten a cumplir el mandato constitucional de preservar la estabilidad monetaria, sin desvíos en la atención de dicho objetivo encomendado. Una de las garantías para la autonomía la constituye la no remoción de los directores salvo falta grave, establecida en la Ley Orgánica del Banco Central. Asimismo, esta norma establece la prohibición de financiar al sector público, otorgar créditos selectivos y establecer tipos de cambio múltiples, entre otros.

8.5 Ley Orgánica del BCRP (Ley N° 26123). El Banco se rige por lo establecido en la Constitución, su Ley Orgánica y su Estatuto. La Ley Orgánica del BCRP, vigente desde enero de 1993, contiene disposiciones sobre aspectos generales; dirección y administración; atribuciones; obligaciones y prohibiciones; presupuesto y resultado; y relaciones con el Gobierno y otros organismos autónomos, entre otros.

8.6 Circulares del BCRP. Las circulares constituyen disposiciones de carácter general que establece el Banco Central al amparo de su Ley Orgánica. Estas normas son de cumplimiento obligatorio para todas las entidades del sistema financiero, así como para las demás personas naturales y jurídicas cuando corresponda.

Las circulares emitidas establecen normas sobre billetes y monedas en circulación, instrumentos monetarios del BCRP, disposiciones de encaje, sistema de pagos, tasas de interés, límites de inversión de las Administradoras de Fondos de Pensiones, bancos de primera categoría, convenios con la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), información y reportes enviados al BCRP, monedas conmemorativas e índice de reajuste diario, entre los principales.

8.7 Misión. Preservar la estabilidad monetaria. La inflación es perjudicial para el desarrollo económico porque impide que la moneda cumpla adecuadamente sus funciones de medio de cambio, de unidad de cuenta y de depósito de valor. . Más aún, al desvalorizarse la moneda con alzas generalizadas y continuas de los precios de los bienes y servicios, se perjudica principalmente a aquellos segmentos de la población con menores ingresos debido a que éstos no tienen un fácil acceso a mecanismos de cobertura contra un proceso inflacionario. De esta manera, al mantener una baja tasa de inflación, el BCRP crea las condiciones necesarias para un normal desenvolvimiento de las actividades económicas, lo que contribuye a alcanzar mayores tasas de crecimiento económico sostenido.

8.8 Visión de Conjunto. El Banco Central es considerado autónomo, moderno, modelo de institucionalidad en el país, y de primer nivel internacional, con elevada credibilidad y que ha logrado consolidar la confianza de la población en la moneda nacional. El personal es altamente calificado, comprometido con el desarrollo del Estado peruano, y se desempeña en un ambiente de colaboración en el que se comparte información y conocimiento.

8.9 Principales Objetivos.

• Mantener la tasa de inflación anual en 2 por ciento con un margen de un punto para arriba y para abajo.

• Fortalecer el uso del Nuevo Sol.

• Expandir el uso de los pagos electrónicos.

• Contribuir con propuestas para fomentar el crecimiento sostenido de la economía, la estabilidad financiera y el desarrollo del mercado de capitales.

• Administrar eficientemente las reservas internacionales.

• Consolidar la institucionalidad del BCRP a fin de lograr la identificación de la sociedad con el Banco y su misión.

• Contar con procesos internos modernos, sustentados en desarrollos tecnológicos de avanzada, en los que prime la gestión integral de riesgos y la eficiencia.

• Promover una organización y cultura de excelencia basada en la orientación al usuario, la innovación, mejora continua de procesos, transparencia, cooperación y cumplimiento de metas.

• Mejorar la gestión del talento humano. Dando así confianza y seguridad de ahorros y fondos.

8.10 Organigrama del Banco Central de Reserva del Perú

Cuadro Nº 04. Banco Central de Reserva del Perú.

8.11 Política Monetaria. En el marco de la Constitución Política del Perú y de su Ley Orgánica, el Banco Central de Reserva del Perú cuenta con la autonomía y los instrumentos de política monetaria que le permiten cumplir con la finalidad de preservar la estabilidad monetaria.

8.12 Esquema de Política Monetaria. A partir de enero de 2002, la política monetaria del BCRP se conduce bajo un esquema de Metas Explícitas de Inflación (inflation targeting), con el cual se busca anclar las expectativas inflacionarias del público mediante el anuncio de una meta de inflación.

Hasta el año 2006, la meta de inflación era 2,5 por ciento anual, con una tolerancia máxima de desvío de un punto porcentual hacia arriba y hacia abajo. A partir de 2007, la meta de inflación se redujo a 2,0 por ciento, manteniéndose el margen de tolerancia, con lo que la meta de inflación se ubica entre 1,0 y 3,0 por ciento.

Cuadro Nº 05. La Inflación e Inflación Subyacente.

La reducción de la meta de inflación de 2,5 a 2 ,0 por ciento permite que nuestra moneda tenga un mayor poder adquisitivo en el largo plazo y fortalece la confianza en la moneda nacional, favoreciendo la desdolarización. Asimismo, una meta inflacionaria de 2,0 por ciento iguala el ritmo de inflación del país con el de las principales economías desarrolladas, evitando la desvalorización relativa de nuestra moneda.

El BCRP evalúa el cumplimiento de su meta de inflación de manera continua desde 2006, revisándose mensualmente la evolución de la inflación de los últimos doce meses.

De este modo, el Perú se suma al grupo de países con tasas de inflación bajas y estables que hacen uso de una evaluación continua del objetivo inflacionario.

8.13 Posición de la Política Monetaria. El Banco Central toma decisiones de política monetaria mediante el uso de un nivel de referencia para la tasa de interés del mercado interbancario. Dependiendo de las condiciones de la economía (presiones inflacionarias o deflacionarias) el Banco Central modifica la tasa de interés de referencia (hacia arriba o hacia abajo, respectivamente) de manera preventiva para mantener la inflación en el nivel meta. Ello se debe a que las medidas que toma el Banco Central afectan a la tasa de inflación con rezagos.

En los últimos años el nivel y grado de variación de las tasas de interés en moneda nacional muestran una tendencia decreciente asociada a la evolución de la tasa de interés interbancaria, que es el instrumento de política monetaria desde 2002.

Cuadro Nº 06. La Tasa de Interés Intercambiaría y Principales Tasas de Interés de Prestamos en Soles 2001-2006.

8.14 Transparencia de la Política Monetaria. La transparencia es una condición necesaria para fortalecer la credibilidad en el Banco Central, y de esa manera, mejorar la efectividad de la política monetaria. Por ello, las decisiones de política monetaria son explicadas al público en general y especializado mediante la difusión de:

8.15 Nota Informativa del directorio sobre el Programa Monetario. Al comienzo de cada año (desde 2001), el BCRP publica el calendario de las decisiones de política monetaria. La decisión se comunica mediante la Nota Informativa del Programa Monetario, la cual contiene una breve descripción de la evolución macroeconómica reciente, la decisión sobre la tasa de interés de referencia y el sustento de dicha decisión, así como las tasas de interés para las operaciones del BCRP con el sistema financiero.

8.16 Reporte de Inflación. Mediante este documento, el BCRP informa sobre la evolución macroeconómica reciente y en particular la dinámica de la inflación y la ejecución de la política monetaria. Además, difunde las perspectivas de las variables macroeconómicas que se utilizan en el análisis de la política monetaria, tales como el entorno internacional, las condiciones de oferta y demanda domésticas, y la posición de las finanzas públicas, entre otros. En base a esta información se publica la proyección de inflación del Banco en el horizonte relevante de política monetaria y se hace explícito los principales riesgos de la proyección (balance de riesgos). Se publican 3 veces al año, con información a enero, mayo y setiembre.

8.17 Instrumentos de la Política Monetaria. La regulación de la liquidez del sistema financiero es dinámica conforme se conocen las condiciones del sistema financiero día a día de modo que la tasa de interés interbancaria se ubique en un nivel cercano al de referencia.

Los instrumentos de política se pueden clasificar en: instrumentos de mercado, instrumentos de ventanilla y medidas de encaje.