Siendo así tenemos: Ingresos de Derecho Público: son llamados derivados que el Estado obtiene del patrimonio de los particulares, de entidades ajenas al Estado, mediante los impuestos, tasas, contribuciones y parafiscales. Ingresos de Derecho Privado: son los originarios o dominiales, obtenidos de los bienes que integran el patrimonio propio del estado, como persona jurídica de existencia necesaria y como consecuencia de su actividad de carácter económico. Esos bienes están constituidos de distinta naturaleza, territoriales, comerciales y, en ocasiones, derivan de los ingresos de renta de sus bienes, la utilidad de su incursión patrimonial o el dividendo de las acciones de las Empresas de la que el Estado es parte o propietario. Los recursos originarios están considerados como parte del patrimonio derivado del Estado.
El Estado explota por su propio medio o por concesiones de bienes de su dominio privado sobre los cuales determinan regalías, royalties, compensación u otro derecho en condiciones justas y convenientes para los intereses nacionales.
La obtención de estos ingresos no es como consecuencia de la creación de la Ley, la actuación del estado se asemeja a la actividad de los particulares que perciben rentas, dividendos o utilidades.
Regalías o royalties: Palabras inglesas que significa Canon, es aquel que el Estado cobra por la explotación de juegos de azar, obras públicas o empresas internacionales como Itaipú y Yacyretá.
Compensaciones son gastos compensatorios realizados por el Estado para sustituir los gastos del sector privado a fin de mantener un determinado nivel de la renta nacional, es decir, estimula la inversión privada.
Espero, que este opúsculo sobre el Derecho Fiscal, sirva de guía para los estudiantes para la comprensión de esta disciplina del Derecho Público.
El autor.
LECCIÓN I
Finanzas – Concepto
Podemos decir que Finanzas constituye una "Ciencia Jurídica, que tiene por finalidad la determinación de los medios a partir de los cuales se obtendrán los recursos necesarios para el fiel cumplimiento de los objetivos políticos, sociales, económicos y jurídicos del Estado", como también: "Conjunto de conocimientos que tienen por objeto la obtención de ingresos, originarios o derivados para su aplicación a través de una adecuada administración a las funciones y servicios del Estado"
Es importante destacar en este punto, que no se debe confundir, teniendo en cuenta el concepto que hemos dado a Finanzas con el Derecho Financiero, que constituye la "Rama del Derecho Público interno, que regula la actividad del Estado en cuanto a los órganos encargados de la recaudación y aplicación de impuestos, presupuesto, crédito público y, en general todo lo relacionado directamente con el patrimonio del Estado y su utilización", como tampoco con Finanzas Públicas, que constituyen los "Recursos o rentas públicas recaudados y administrados por el Estado, e invertidos o destinados directamente por el mismo a la satisfacción de las necesidades generales de la población"
La Ciencia de las Finanzas ; Concepto
La exigencia del recurso y su aplicación, obviamente exige del Estado la facultad de reglar integralmente los medios para obtener esos recursos que necesita, para cumplir con su cometido de satisfacer necesidades generales.
Así, la Ciencia de las Finanzas constituye el saber fundado, razonado y cierto por sus principios axiomáticos y causas que determinan la formación o modo de adquirir la riqueza, así como los bienes financieros destinados a satisfacer las necesidades colectivas del Estado.
Podemos definir a la Ciencia de las Finanzas como la que: "Estudia los principios básicos y abstractos, los objetivos políticos y las normas que rigen todo lo referente a la adquisición, administración e inversión de todas las riquezas requeridas por los entes políticos para lograr la satisfacción de las necesidades públicas"
Definición Etimología
A nuestra disciplina se lo conoce con los nombres de "Ciencia Fiscal" o simplemente "Finanza"
Esta ciencia estudia una categoría muy especial y particular de fenómenos de contenido o de corte netamente económico, (encaminada hacia una actividad financiera) distinto a los que son objeto de estudio, que de ellos hace la Economía Política (Actividad Económica)
Varias son las soluciones que se han intentado para dar una definición de esta disciplina, teniendo entre ellos la llamada Definición Restrictiva y la Definición Amplia, habiendo otras definiciones como la del Prof. Pangrazio, que dice: "Es la ciencia que tiene por objeto la obtención de los ingresos, sean originarios o derivados, para aplicarlos mediante la administración legal a las funciones y servicios del Estado, Provincias y Municipalidades"
Federico Flora la define como "Aquella rama del conocimiento humano que estudia los principios abstractos, los objetivos políticos y las normas legislativas que rigen la adquisición, gestión y empleo de las riquezas requeridas por los entes políticos para la satisfacción de las necesidades públicas", y otros sin embargo la definen como "El conjunto de reglas y principios que determinan la manera de constituir, administrar e invertir el patrimonio público"
La definición Amplia, propia de la Escuela alemana, establece que es "La ciencia que estudia el consumo y los productos del Estado (Gastos y Recursos) con arreglo a sus legítimas necesidades" y la definición Amplia, propia de la Escuela francesa que dice: "Ciencia que estudia las rentas del Estado y la mejor manera de obtenerlos"
Como puede ser observado, sea cual fuere la definición dada a la ciencia financiera, todas deberán comprender dentro de ellas, las tareas fundamentales que la actividad financiera estatal abarca, y que son: la obtención de los recursos públicos, su posterior empleo, administración y control.
Etimológicamente, la palabra Finanza proviene del participio latino "Finattio" que significa Pagado; de la voz Griega "Finos" pasa al Latín "Finis" que significa "Fin" entendiéndose por tal el pago de conclusión de los negocios jurídicos.
Antecedentes Históricos – Evolución
Por mucho que se haya buscado, especialmente en la primera época de la historia de la humanidad y durante algunos siglos posteriores, se puede decir que existan antecedentes que puedan avalar alguna labor científica o técnica de las Finanzas y que pueda ser considerada aceptablemente como antecedente de nuestra disciplina, en tanto que, algunos autores afirman que se encuentran en el antiguo Egipto (3.400 AC) algunas prácticas y experiencias financieras.
Lo mismo puede decirse de Babilonia y Persia, e incluso existen constancias Bíblicas en que constan que la dispersión de las tribus de Israel y la posterior ruina de la Monarquía existente posterior a Salomón, obedecieron a fenómenos netamente tributarios.
Entre sus precursores más cercanos podemos citar a los siguientes: Jenofonte (430 – 355 a.c.), y Aristóteles (384 – 322 a.c.) en Grecia, a Santo Tomás de Aquino (1225 – 1274); Francisco Quesnay (1694 – 1774); Turgot (1727 – 1781) y Adam Smith (1732 – 1790)
Tampoco es ajena la situación de que, el mundo antiguo, siempre vivió permanentemente en guerra de conquista, que tenían como uno de los principales objetivos el establecimiento de un tipo de Hacienda", conocida con el nombre de "Hacienda Parasitaria" con lo cual intentaron los pueblos desplazar la incidencia y el peso de los enormes gastos que producían las guerras y otras obligaciones devinientes no solo de las luchas.
En Grecia, se avizora las primeras manifestaciones de carácter impositivo, pues establecieron un impuesto sobre el comercio internacional, con el cual sufragaron sus gastos públicos, aprovechando su florecimiento comercial dado por su privilegiada situación geográfica. En las obras diversas de la época, se encuentran algunas referencias financieras, en especial en la obra de Xenofonte titulada "Las Rentas de Atenas".
Platón y Aristóteles, también dejaron algunas referencias del quehacer financiero de sus épocas.
Roma asimismo tuvo un sistema tributario interno, pero, empleó la guerra de conquista con fines tributarios muy peculiares, pues, mantuvieron la organización de los países conquistados merced al llamado "Tributo Imperial"
Con la llegada de la Edad Media, se desarrolla el gobierno feudal, pasando el aspecto financiero a ser un problema de los señores feudales.
Con ello se desintegra el concepto y finalidad de los impuestos, pues cada Señor Feudal, percibía un "impuesto" de sus vasallos, ya sea por la tierra como por la producción, consistente generalmente en aportes porcentuales a cada actividad. Además, el derecho a vasajalle exigía, a más de los aportes, servir al Señor Feudal incluso en las guerras, debiendo sufragar los gastos de armas y equipos el vasallo, con lo que el Señor Feudal se obligaba solo a proteger a los mismos dentro de sus muros en casos de ataques de otros señores feudales. A su vez, el Señor Feudal, debía "impuestos" al Rey, que lo tomo en consideración para ser ungido Feudal.
Posteriormente los Señores Feudales observaron que, los últimos emperadores del Imperio Romano tuvieron que soportar a los "Vir Potentes" que eran hombres poderosos que obtuvieron de los emperadores inmunidad fiscal, privilegio que se extendió a cada provincia. Este beneficio fue pretendido por los Señores Feudales, con el agregado de la idea de que las tierras del fisco dada en concesión deberían de gozar del mismo privilegio. Concedido a algunos, poco a poco se fue generalizando a todos los feudos, con lo que, la antigua obligación impositiva cedió paso al sentimiento de que estar obligado a pagar tributo, ello significaba servilismo. Con esta actitud, el concepto de impuesto, que constituye un deber cívico, igual y señorial sufrió su primera gran crisis, agravado con el nacimiento de otro realmente irritante privilegio, "El Honor", que constituía el derecho de hacerse dueño de impuestos pagados por determinado territorio, con ello, el deber superior del Estado de percibir los impuestos, se transformó en un derecho patrimonial particular.
La Iglesia Católica, al alcanzar una poderosa fuerza política y social, obtuvo para ella y sus bienes inmunidad fiscal y derecho de cobrar diezmo, obligándose con ello hacerse cargo de asistencia social y educación.
El impuesto, como derecho superior del Estado ya no existía, su primitivo y auténtico sentido desapareció, cayendo en el más absoluto olvido.
Este estado de relajamiento en los principios fiscales, aparece en virtud de la decadencia absoluta del concepto Estado, que se esfumó con la aparición de la sociedad feudal, en la que los Señores Feudales se constituyeron en toda una institución incluso con mas fuerzas que el propio Rey.
El impuesto vuelve a resurgir en su antigua concepción, solo cuando el antiguo colono se transformó en hombre libre, vivía de su trabajo personal y cuando pudo acceder a la propiedad de la tierra que trabajaba.
Sin embargo, con el resurgimiento del impuesto, ocurre un hecho curioso, de estar reducido a la impotencia por tanto tiempo, toma su revancha, crece y se multiplica, surgen imposiciones como: La contribución territorial, las Gabelas, y otros muchos, con los que el pueblo llano llega a soportar gravámenes superiores al 50 % de sus ingresos.
Este estado de cosas perdura hasta el triunfo de una revolución impulsada a través de publicaciones de corte financiero, en la que cada país denuncia los abusos del régimen imperante, demandando la adopción de normas y principios que lleven hacia una cierta justicia tributaria.
El Mercantilismo, es la primera escuela que destacó la íntima dependencia de la economía del Estado con la economía nacional, atribuyendo a la primera un carácter parasitario y de la segunda se deduce que la necesidad de robustecer la economía nacional será solo a través de una Finanza sana y poderosa.
De todo lo expuesto podemos deducir que, la Ciencia Financiera acompañó el desarrollo del Estado y sus poderes administrativos. Los hombres, dados a la convivencia social, a través de la cooperación política crearon el Estado, como sociedad organizada políticamente para el logro de las satisfacciones de necesidades colectivas que en forma individual o aisladamente no pueden lograr. A este efecto se hizo necesario administrar las riquezas destinadas al consumo público frente a los medios económicos disponibles.
Naturaleza y finalidad de la ciencia financiera
La Ciencia Financiera tiene un "rol" específico, le corresponde considerar los principios de repartición de los gastos públicos y sus condiciones de aplicación. Estudia el punto de vista económico y el político de hechos financieros, analiza las entradas y los gastos para determinar el mejor funcionamiento de la organización financiera, con miras al interés general, es así, entonces una Ciencia Social y sobre todo Política
La finalidad de las finanzas está basada en el interés general, tanto para el hombre de Estado como para el simple ciudadano. Su naturaleza está dada por el consenso de representación social a través del gobierno.
En la Ciencia Financiera el Estado actúa como persona de Derecho Público en función de su poder. Su objeto es la inversión y su fin es la satisfacción de las necesidades generales y colectivas a través de las funciones y servicios que presta.
La Economía Financiera
Entendemos por Economía Financiera a la suma de medidas o instituciones que tienden a la fijación y organización de las necesidades, y particularmente a la obtención e inversión de los recursos en la búsqueda de la satisfacción de las necesidades de una determinada economía.
La Economía Financiera no constituye la Economía del Estado como erróneamente se piensa, sino sólo una parte de la economía pública, que persigue la finalidad de satisfacer las necesidades públicas por el ofrecimiento de prestaciones y servicios de distintos tipos.
El nombre de Finanzas y de Ciencia Financiera
Lo que en la actualidad es objeto y materia de la Ciencia Financiera, en los siglos XVI y XVII era conocida con el nombre de Erario. La literatura alemana del siglo XVII aparece con el nombre de Ciencia Cameralista comprendiendo todas las doctrinas que hacen a la economía de un país, pasando más tarde a ser denominada Economía del Estado o Ciencia de la economía del Estado, denominación objetada, pues en la creencia de sus detractores creaba confusión de nociones, afirmando que Ciencia Financiera se ocupa de la adquisición de recursos de los príncipes del Estado y la Ciencia de la economía del Estado se refiere solo a su distribución.
Con esta objeción, pasó a ser denominada solo Ciencia Financiera designando con ella a la Ciencia o Teoría de la economía Financiera Pública.
Adam Smith, en su libro "La riqueza de las naciones" considera a las Finanzas como una parte de la Economía, para finalmente ser atribuido a Adolfo Wagner a fines del siglo XIX el mérito de su sistematización científica y otorgamiento de autonomía.
División de la Ciencia Financiera
Nuestra Ciencia puede ser Pública y Privada, siendo la primera, o la Ciencia Financiera Pública o Finanzas Públicas, la que se refiere a los Tributos y a las Políticas Fiscales, estudiando los ingresos y los gastos públicos, el presupuesto, la contabilidad fiscal, la regulación monetaria, el crédito y la deuda pública, que constituyen el Objeto de la Ciencia Financiera.
La Teoría de la Economía Pública, la que satisface las necesidades, se divide en General y Especial. La primera estudia los fenómenos de la economía financiera pública por medio de la investigación realista y empírica, como por medio de la investigación abstracta o exacta que reduce los fenómenos económicos a sus elementales factores constitutivos para llegar por la abstracción a resultados universalmente válidos y absolutos, y la Segunda, conocida como Ciencia financiera práctica o Política Financiera constituye más bien la teoría sobre los fines de la economía financiera pública.
La tarea de la Ciencia Financiera
Se manifiesta y cumple en cuanto el Estado procede a la redistribución de la riqueza por medio del sistema impositivo, el aumento de la producción y la obtención de ingresos, su inversión y regulación jurídica. La ciencia financiera se interesa exclusivamente por la manera con que pueden conseguirse los recursos económicos a aplicarse para que se transformen en servicios y prestaciones públicas.
Ella, debe investigar los medios que pueden ser aplicados para el cumplimiento de los fines estatales, de acuerdo a las condiciones de cada país.
Teoría de los fenómenos de la economía financiera pública
Se denominan fenómenos financieros a las distintas manifestaciones de cambio que se observan en la actividad que el Estado realiza para satisfacer las necesidades públicas, como ser la determinación de impuestos, la elaboración del presupuesto, etc., para ello se han formulado diversas teorías como:
La Teoría del Consumo: que establece que las Finanzas Públicas no son sino un simple consumo improductivo de bienes materiales, inevitable por lo que es preciso reducirlos al mínimo.
La Teoría del Cambio: sostiene que toda organización financiera es un cambio de servicios públicos entre el Estado que los presta y la Sociedad que los paga.
La Teoría sobre la producción: expone esta teoría como fundamento o base del impuesto, un fenómeno de producción, partiendo de la hipótesis de que el Estado es un productor de riquezas materiales y que las riquezas materiales suministradas por los contribuyentes son transformadas por él en beneficios.
Los principios generales de las Finanzas deben referirse a los fenómenos de valor: esta teoría determina que las necesidades colectivas no son sino necesidades individuales. El valor subjetivo es el que determina sus leyes, cada uno atribuye una avaluación subjetiva a las necesidades públicas.
Sobre el monto de las imposiciones podemos decir que su total está en relación con la utilidad final de la riqueza poseída por los contribuyentes en general.
Las relaciones de la Ciencia Financiera con otras Ciencias
Con la Filosofía, que se ocupa de la actividad financiera en la búsqueda de la verdad; con la Sociología, que investiga el funcionamiento de la sociedad, analizando los fenómenos financieros como factores determinantes de hechos sociales; con la Economía Política, que considera que las actividades financieras se hallan determinadas por necesidades individuales comunes, teniendo como fin las riquezas destinadas a la producción y satisfacción posterior de los servicios públicos a cargo del Estado; con el Derecho Financiero, que determina la regulación jurídica de los fenómenos financieros vinculados al Derecho con los efectos políticos producidos; la Estadística, que proporciona a las Finanzas loe elementos de análisis en la diagnosis y pronóstico de los ciclos. La Estadística es un valioso auxiliar de nuestra ciencia, pues, registra sistemáticamente los datos cuantitativos de ciertos fenómenos y establece las posibles relaciones entre los datos referidos a un mismo fenómeno. La importancia de la Estadística se trasluce que, nuestra Ciencia sin ella, se convertiría en un simple trabajo de adivinación.
Pero, por sobre todo, la Ciencia Financiera es una parte de las Ciencias Sociales, y en alguna de ellas encuentra su complemento y en otras su fundamento.
La metodología en la Ciencia Financiera
No existe aún una metodología autónoma de la Ciencia Financiera. Es probable que los teóricos de nuestra ciencia acepten y empleen los métodos de las ciencias sociales, y particularmente los de la ciencia económica además los de la Historia y la Estadística.
En nuestros días se habla de técnicas de investigación, pues la dinámica social exige celeridad y dominio del medio, requiere planes, programas realizaciones y evoluciones, y los métodos tradicionales constituyen las bases de los conjuntos de reglas aplicadas a las técnicas de investigación..
De esta manera se puede concluir diciendo que, el método inductivo es generalmente, el procedimiento aplicable al estudio de los fenómenos sociales, con el agregado de requerir el acondicionamiento al objeto del conocimiento especial de que se trata.
Los métodos llamados actualistas son aquellos que participan en las técnicas de investigación, así; La Estadística, es un método de integración inductivo deductivo, que parte de hechos particulares para llegar a generalizaciones para obtener conclusiones, utilizando la observación de los hechos, la enunciación de leyes e hipótesis aplicables, la comprobación experimental de las mismas, y en caso de resultar estos inaplicables, comprobar dichas hipótesis con pruebas adecuadas. Existen otros sistemas, como el Sondeo, y la Muestra y el experto investigador ha de valerse de todos los métodos y técnicas sin criterio excluyente, y así adaptarlas a los hechos y generalidades.
Pero, por sobre todas las cosas, la Ciencia Financiera es Ciencia Teórica de leyes, que construyen nociones generales; es Ciencia Descriptiva de realidades; es Empírica e Histórica, pues describe científicamente realidades limitadas por el tiempo y el espacio, por ello se desprende que la Ciencia Financiera debe emplear desde el principio los métodos deductivos e inductivos, porque el primero explica los fenómenos del proceso financiero público y el segundo elabora y describe los fenómenos económicos financieros públicos dentro del proceso económico.
LECCIÓN II
Actividad Financiera del Estado – Concepto
Constituye la acción que el Estado realiza o desarrolla, en la búsqueda de los medios necesarios que son requeridos por los gastos públicos para atender las necesidades colectivas y en general para lograr la satisfacción de sus fines.
Esta actividad, que es llevada a cabo por el Estado o cualquier entidad gubernamental en la que se encuentre delegada la realización de los servicios públicos tiene por fin necesidades que el propio Estado estima deben ser llenadas por los gastos públicos.
Disciplinas que la estudian – Generalidades
La actividad Financiera del Estado puede ser objeto de estudio por diversas disciplinas, entre las que merecen particular importancia:
Política Financiera: Es el conjunto de principios, sistemas o medidas desarrolladas por el Estado para el logro de sus fines sociales, económicos y financieros. Indica por lo tanto, los fines que la hacienda pública puede o debe alcanzar. Se ocupa de determinar los gastos públicos a ser realizados y de los recursos públicos a ser obtenidos para sufragar aquellos, en función de una orientación política determinada y variable, según los objetivos políticos perseguidos por la acción estatal.
La Ciencia de las Finanzas: Debe investigar los medios que pueden ser aplicados en la consecución de los fines estatales, según las condiciones particulares de cada país. Corresponde a la misma consideración de los principios de repartición de los gastos públicos y las condiciones de aplicación. Estudia el punto de vista económico y político de los hechos financieros, analiza sus instituciones, los ingresos y los gastos para una mejor organización y funcionamiento con respecto al interés general, a fin de asegurar la mas provechosa adquisición y empleo de la riqueza necesaria para la producción de los servicios públicos.
El Derecho financiero: Es una ciencia jurídica, y como tal, considera las normas de Derecho que un Estado determinado establece para sus órganos recaudadores en su organización y actividad financiera, en todo lo relacionado a la recaudación y aplicación de los impuestos, tasas, crédito público, etc. Con el estudio de la estructura jurídica de los gastos y recursos, complementa a la Ciencia de las Finanzas en el aspecto jurídico para el conocimiento de sus fenómenos, y mediante el examen de la jurisprudencia, pone de relieve las cuestiones que surgen de la aplicación de la ley en el caso concreto.
La actividad financiera y los sistemas políticos
Estado antiguo: Se caracteriza por que sus finanzas fueron parasitarias, afianzadas en la imposición de contribuciones a los vencidos y a los esclavos mediante servicios;
Estado Feudal: Aquí, las finanzas se basaban en la renta producida por el suelo, siendo el "Señor Feudal" el amo, a quién se debían los vasallos, mientras que los nobles tenían a su cargo la defensa quiénes aportaban hombres y patrimonio.
Estado Absoluto: El Estado soy yo, frase de Luis XIV constituye la representación más gráfica de la época. De ella surgen los privilegios que beneficiarían a la clase gobernante, la nobleza y el clero, con el sistema de regalías que los señores pagaban al Rey por concesiones como ser la acuñación de moneda, uso de agua, tránsito, uso de puentes, etc. Como se puede observar, son prestaciones no estrictamente tributarias, son en cierta forma productos derivados de la propiedad territorial.
Estado Representativo: Aquí nacen las finanzas tributarias y el poder de imposición. No es otro sino el pueblo, el que a través de sus representantes quién impone los tributos para la satisfacción de las exigencias nacidas de la actividad financiera del Estado.
Estado Socialista: Es un sistema de organización autoritario, impuesto por un poder o autoridad central, que lleva consigo una mancomunidad más o menos extensa de los bienes, en el se advierte que las finanzas exhiben un perfil social. El impuesto cumple aquí una función social y política de extraordinaria importancia, pues se encuentra orientada a una distribución del gasto público, de la riqueza y de la renta nacional siguiendo directivas de una planificación anterior, satisfacer un interés social y no particular, el interés del Estado.
Tendencia actual
Una nueva doctrina comienza a ser conocida, de la mano de Jean Bodín con el nombre de Neo-Liberalismo, cuyos principales lineamientos podemos reseñar de la forma siguiente.
Vigencia indiscutible del "mecanismo de los precios"
La libre elección de los precios por los individuos
Competencia de las empresas
Reparto individual de la propiedad sobre los beneficios materiales de los factores de la producción
Organización proporcionada por el Estado en forma de un marco institucional, vale decir, un orden legal.
La fórmula característica del Estado neo-liberal es "Un Estado fuerte, con funciones múltiples, respetuoso y al servicio del individuo libre" siendo sus bases los siguientes:
Economía de mercado, con intervención del Estado en ciertas variables,
Descentralización del sector público, con privatizaciones de las Empresas Públicas, a fin de evitar una sobrecarga presupuestaria insostenible,
Incentivo a la iniciativa individual, atrayendo capitales extranjeros y nacionales,
Reducción del déficit presupuestario, con una reducción efectiva del gasto público en todos sus ordenes, entre otros.
Necesidades públicas y actividad Financiera
Morcelli llama "necesidades públicas" a las exigencias que nacen de la vida colectiva pública, ordenada y disciplinada por el Estado y las entidades sometidas a él" Esta afirmación deviene de que, al congregarse el individuo en colectividad, advierte la necesidad de resguardar el grupo de agresiones sean armadas, económicas o sociológicas de otros grupos, es la llamada defensa exterior.
Aquí el Estado, representado por el gobierno es quién debe resguardarlos y para el efecto dicta normas destinadas a la regulación de la conducta social y para limitar su propia acción gubernamental mediante preceptos legales, organiza la administración de justicia para resolver las contiendas y aplicar las penalidades como consecuencia de la violación de las normas de convivencia.
Todas estas necesidades reciben el nombre de "necesidades públicas" de carácter absoluto y que constituyen la razón de ser del Estado. Pero, no son éstas las únicas necesidades que nacen de la comunidad organizada y así se habla de necesidades públicas relativas, cuya satisfacción es considerada de incumbencia estatal, pues se trata de necesidades que acompañan los progresos de la civilización, como son las de instrucción, salud, asistencia social, transportes, comunicaciones, etc.
Características y distinciones de los Servicios Públicos – General y Especial
La característica de los servicios públicos es que son directamente vinculados a la soberanía del Estado, puesto que sólo pueden ser prestados por él en forma exclusiva, en función de su poder e imperio.
Los llamados Servicios Públicos Generales son aquellos cuya ventaja o beneficio se encuentra orientada hacia la colectividad considerada unitariamente como ser los caminos, la seguridad tanto externa como interna, la administración de justicia, etc. y los llamados Servicios Públicos Especiales son los organizados y administrados por entidades públicas vinculadas al Estado, direccionadas sobre la base de una demanda controlada que los individuos van necesitando en su evolución como sociedad, como ser los servicios de Instrucción Pública media y superior, la justicia civil, salubridad, etc.
Momentos constitutivos de la actividad financiera
Estos momentos son tres:
El primero se refiere a la Adquisición de los medios, que implica el estudio y análisis de las condiciones en que el Estado puede detraer del patrimonio de los particulares la parte de riqueza que junto con sus ingresos originarios, patrimoniales o dominiales, y el crédito público forman el cuadro de sus recursos.
El segundo momento atañe a la Administración de éstos recursos, que constituye una tarea propia de la Administración Pública, cumplida por medio de los funcionarios estatales de acuerdo a los principios financieros constitucionales y leyes dictadas en consecuencia.
El tercer momento constituye la Inversión de los recursos, o sea el gasto público, que responde al programa trazado por el Estado según su prospecto financiero, o mejor dicho según su presupuesto de gastos.
Ingresos y Recursos
Es necesario hacer una aclaración terminológica sobre este punto. Es común la diferenciación de la palabra recurso que significaría toda suma devengada, de la palabra ingreso que se referiría específicamente a aquellas sumas que efectivamente entran en tesorería, pero, pese a todo esto, generalmente ambos términos son utilizados indistintamente y con sentido equivalente por algunos autores. Básicamente el Recurso es la suma o el aporte que forma parte de las disponibilidades financieras de los fondos del Estado.
Morselli llama Recursos Originarios a los que las entidades públicas obtienen de sus propias fuentes de riqueza, sea que posean un patrimonio fructífero, sea que ejerzan industria o comercio, y Recursos Derivados a los que las entidades públicas se procuran mediante contribuciones provenientes de las economías de los individuos pertenecientes a la comunidad
Debemos entender por ingreso o entrada a las sumas de dinero, bienes o valores que se incorporan al patrimonio del Estado, originados a veces en el propio patrimonio del Estado como cuando arrienda o vende sus propiedades, o cuando obtiene utilidades por medio de sus empresas o actividades comerciales, pero, en la realidad, la mayor parte de los ingresos son obtenidos recurriendo al patrimonio de los particulares en forma coactiva mediante los tributos.
Gastos Públicos – Naturaleza y Limitación
Gastos Públicos significa el empleo de los recursos que posee el Estado en la ejecución de los servicios públicos. Constituyen las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de la Ley para cumplir sus fines, consistentes en la satisfacción de las necesidades públicas.
Mediante el gasto público el Estado se moviliza para atender las necesidades de la población por medio de los servicios públicos, cuyo destino es la cobertura de las necesidades públicas, significa el empleo de los recursos en la satisfacción de los servicios públicos.
El límite de los gastos públicos está dado por los recursos del Estado. El problema de establecer los límites al gasto público es más político que económico, por lo tanto no es posible dar fórmulas rígidas de limitación estableciendo determinados porcentajes a ser aplicados a ella teniendo en cuenta la renta nacional.
LECCIÓN III
El Derecho Financiero -Concepto
Las normas legislativas reglamentarias y administrativas que rigen la adquisición, administración e inversión de las riquezas requeridos por los entes políticos para satisfacer necesidades públicas en su conjunto constituyen el llamado "Derecho Financiero", y tal carácter, tiene por objetivo el ordenamiento jurídico de la actividad financiera estatal, con un contenido general, formulando principios de importancia científica universal.
Para Fonrouse en Derecho Financiero es: "El conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus diferentes aspectos: órganos que la ejercen, medios en que se exterioriza y contenido de las relaciones que origina"
Para Benavente "Es la disciplina jurídica que estudia los principios y los preceptos legales que rigen la organización del Estado para la percepción, administración y empleo de los recursos públicos y las relaciones jurídicas a que los impuestos dan origen entre el Estado y los contribuyentes, como los que se generan entre éstos como consecuencia de la imposición"
Características
Es una rama jurídica dentro del Derecho Público: porque las normas no están destinadas a entender directamente necesidades particulares, sino a normar el poder estatal en el campo financiero;
Establece vínculos obligatorios;
Sus efectos son de relación sinalagmática o bilateral;
No es consensuado: porque el impuesto llega de afuera sin consultar la voluntad del contribuyente;
En función al Derecho Privado: tiene efecto general, junto con la igualdad, uniformidad y coercibilidad.
Podemos agregar que comprende institutos de diferente naturaleza y estructura como ser:
Las entradas originarias, fruto del derecho de propiedad del Estado;
Las entradas de las empresas públicas, de servicios públicos, industriales y / o comerciales;
Las de empresas mixtas, que constituyen dividendos o ganancias;
Los tributos, que son prestaciones obligatorias en virtud del imperio del Estado;
Recursos por sanciones patrimoniales, que reprime acciones ilícitas;
Recursos monetarios, derivados del manejo por parte del Estado de la Banca Central y del derecho de emitir moneda;
Recursos del crédito público, etc.
Evolución
En un comienzo se consideró al Derecho Financiero dentro de la economía política, siendo estudiada en forma separada recién en el siglo XIX. En Italia surgieron dos tendencias, una basada en una antigua tradición en la que la Ciencia de la Hacienda se ocupaba del fenómeno financiero tanto bajo el aspecto económico, como bajo el aspecto jurídico, y la otra afirmaba la necesidad de ligar estrechamente el estudio del Derecho Financiero con el de la Economía Financiera, teoría sostenida por Griziotti.
En la tesis opuesta se encuentra Einaudi, extraordinario economista que sentó su divergencia frente a Griziotti pronunciándose por la separación neta de los dos aspectos, al igual que los juristas que han tratado el Derecho Financiero.
Pugliese apunta como razón de la indisolubilidad del estudio del Derecho Financiero y de la Economía Financiera, el hecho de que la norma jurídica, al crear un precepto da forma y contenido jurídico a institutos y órganos financieros.
Por nuestra parte, creemos que si bien no cabe hablar de unificación, mayor error sería considerar que ambas disciplinas pudieran estudiarse con abstracción una de otra. La ley prevalece en el campo de las necesarias regulaciones jurídicas, pero el contenido económico de las instituciones financieras se obtiene de la realidad respectiva, basándose en el análisis echo por las disciplinas económicas.
Actualmente, la tendencia predominante es la de estudiar ambas disciplinas sin abstracción una de la otra, pero, teniendo en cuenta que el Derecho Financiero debe estudiarse como jurista, de acuerdo a los métodos y principios propios, y que los problemas económicos deben analizarse con criterio de economista.
Autonomía
La labor de sistematización científica del Derecho Financiero, cobró impulso luego de la 1ra. Guerra Mundial, correspondiendo el lugar destacado a los estudios realizados en Alemania e Italia, suscitándose el problema de sí el Derecho Financiero constituía una disciplina con autonomía científica o si únicamente acusaba rasgos específicos pero carentes de independencia doctrinal de las otras ramas del Derecho.
La Escuela Administrativa Tradicional, le niega autonomía científica e incluye la actividad financiera del Estado como un Capítulo del Derecho Administrativo, con el argumento de que, la actividad que el Estado realiza en la captación y administración de los recursos para satisfacer sus necesidades es una función administrativa típica que no difiere de las demás actividades del Estado regidas por el Derecho Administrativo.
Otra corriente doctrinaria le niega autonomía conceptual, pareciéndole adecuado considerar independiente como disciplina jurídica únicamente a la parte relacionada con la aplicación y recaudación de los tributos.
En oposición, es posible decir que el Derecho Financiero es una rama que posee independencia dogmática por sus caracteres específicos.
En un comienzo, se aplicaban en esta materia los principios generales del derecho y por extensión las instituciones del derecho privado.
Hoy en día ya se admite una autonomía didáctica y científica del Derecho Financiero, porque tiene autonomía estructural, porque sus instituciones son propias del derecho público y ellas exhiben principios comunes que las rigen, y que tiene autonomía dogmática, porque elabora principios propios.
Instituciones de Derecho Financiero
El Derecho Financiero tiene instituciones propias como: el impuesto, el presupuesto, los recursos, la inversión, la moneda, el control del Gasto Público, etc que es regulado por instrumentos legales tan heterogéneos como las leyes tributarias, leyes monetarias, ley del presupuesto, etc.
Por ello se hace necesario el estudio adecuado de cada uno de ellas para su correcta aplicación a la esfera específica de las finanzas, dentro de la que se deben aplicarse en primer término las normas del Derecho Financiero y, subsidiariamente normas de otro tipo, entre ellas las del Derecho Civil.
Se debe destacar que no existe subordinación del Derecho Financiero al Derecho Civil, pero debe adaptar los principios e instituciones de éste a su naturaleza pública y a sus propias finalidades.
División del Derecho Financiero
El Derecho Financiero puede subdividirse atendiendo a la particularidad substantiva de las instituciones que abarca, y tenemos así las siguientes ramas:
Derecho Fiscal patrimonial: que regula los llamados Recursos Patrimoniales del Estado, también llamados originarios o dominiales;
Derecho Tributario: al que le concierne el agrupamiento y estudio de todas las instituciones y normas de derecho que disciplinan la relación tributaria;
La regulación jurídica del Crédito Público: esta rama agrupa las normas de derecho que permiten al Estado la utilización de los recursos del crédito, estableciendo los derechos, obligaciones y posibilidades de aplicación;
El Derecho Monetario: al que atañe la regulación jurídica de la moneda;
Derecho Presupuestario: es el que abarca el estudio de la doctrina y de la legislación positiva sobre el presupuesto, sus bases constitucionales, la ley del presupuesto, las leyes complementarias, los decretos y resoluciones que permiten dictar el presupuesto, etc.
Derecho Tributario – Concepto
El tributo según Jarach, constituye una prestación pecuniaria objeto de relación entre dos sujetos cuya fuente es la Ley; de un lado el que exige la prestación que es el Estado o una entidad pública autorizado por la ley, y del otro lado el contribuyente, o el que está obligado a cumplir la prestación.
El Derecho Fiscal, nombre con el que también es conocido el Derecho Tributario, constituye el conjunto de disposiciones legales y principios de derecho que regulan la actividad jurídica del fisco en lo que se refiere a toda suerte de ingresos (Bielsa), por lo que podemos decir que tiene por objeto todo lo relativo a las normas e instituciones que rigen la relación tributaria.
Naturaleza del Derecho Tributario
Constituye una rama del Derecho Público, su naturaleza se ajusta a las limitaciones en que el Estado despliega su actividad financiera, enmarcada dentro del límite de las posibilidades jurídicas que le permiten al Estado, la detracción de la riqueza que constituyen los recursos derivados. Fija y justifica los principios generales y jurídicos que existen y deben existir en los diversos tributos que integran los sistemas fiscales de cada país.
Relaciones con otras ramas jurídicas y científicas
El Derecho Tributario se relaciona principalmente con:
El Derecho Financiero: El D. Tributario constituye la especie y el D. Financiero el género. Las vinculaciones son muy estrechas, pues rige para el D. Tributario muchos de los principios jurídicos financieros;
El Derecho Presupuestario: Ambos tienen entre sí una función complementaria, ya que el primero no lograría sus fines sin el segundo y éste carecería de justificación y causa, si previamente no se determinara el destino de la recaudación conforme a los objetivos propuestos;
La Regulación Jurídica del Crédito Público: Ella entraña una disciplina con caracteres diferenciales de las otras ramas del D. Financiero, y así, el Estado no podría utilizar los recursos del crédito sin el dictado de un cuerpo legal regulador de esa materia.
División del Derecho Tributario – Substancial y Formal
Dijimos que el D. Tributario constituye una rama del Derecho Público, cuyo estudio se impone a través de enfoques diversos, y así tenemos:
El Derecho tributario Substancial o Substantivo: Que constituye el "conjunto de normas e instituciones que rigen la relación tributaria" y como tal agrupa las normas que disciplinan la relación jurídica tributaria principal y las accesorias del tributo. Le incumbe especialmente el estudio de las instituciones tributarias que ofrece el sistema respectivo, como ser la configuración del hecho imponible y sus sujetos, objeto, causa, etc.
El Derecho Tributario Formal o Adjetivo: que tiene por objeto el agrupamiento de las normas que disciplinan la actividad administrativa necesaria para asegurar el cumplimiento de las relaciones tributarias substantivas como las que se originan entre la administración pública y los particulares, estudiando todo lo concerniente a la aplicación de la norma material al caso concreto, como la determinación del tributo, pues es su objetivo establecer que suma de dinero concreta adeuda cada persona y como esa persona llega a ingresar en las arcas estatales.
Dentro de este Derecho Tributario formal involucramos:
1) Derecho Tributario Administrativo: La que se refiere a la administración fiscal por excelencia, pues, estudia la administración pública en cuanto es órgano encargado de cumplir la ley fiscal;
2) El Derecho Tributario Penal: Que regula jurídicamente todo lo concerniente a las infracciones fiscales y sus sanciones. Se ocupa de las ilicitudes que se generan con motivo de la comisión o la violación de las normas establecidas en las leyes tributarias y las sanciones correspondientes;
3) El Derecho Tributario Procesal: Que contiene las normas que reglan el proceso tributario y el funcionamiento de la justicia tributaria, tanto en el aspecto recaudatorio como en el de las penalidades pertinentes. Regula el procedimiento que debe seguir el particular en sus relaciones con el Estado como consecuencia de una ley tributaria.
El conjunto de normas que definen los hechos ilícitos y juzgan la conducta de los contribuyentes infractores con relación a la materia tributaria, estableciendo las penalidades respectivas, es lo que constituye el objeto del Derecho Tributario Penal, y lo que comprende el Derecho Tributario Procesal son las normas que discriminan el proceso tributario, resolviendo las litis entre la administración pública y los sujetos en materia tributaria, en la determinación de la responsabilidad penal de los infractores tributarios.
Relaciones del Derecho Tributario con otras Ciencias
Basado en la autonomía relativa del D. Tributario, podemos encontrar vinculaciones con otras ramas del Derecho y disciplinas científicas; así:
El Derecho Constitucional; porque establece las bases tributarias de la imposición;
El Derecho Administrativo; al cual le interesan toda la administración estatal y fiscal;
El Derecho Civil, Penal, Procesal; que aportan sus principios generales para el conocimiento de la aplicación de las normas tributarias;
La Economía Política, las Finanzas, la Estadística; porque proporciona datos ilustrativos y básicos para la Ciencia de la Tributación;
Y, en general, todas las ciencias que tienen a la actividad del hombre como elemento fundamental.
Ciencia y Técnica Tributaria
Es necesaria en materia tributaria marcar la distinción existente entre el D. Tributario, la ciencia y la Técnica tributaria.
La Ciencia Tributaria es la disciplina que nos permite estudiar los fenómenos financieros desde el punto de vista de la actividad tributaria y conocer la esencia y naturaleza de los hechos económicos que interesan a la tributación. Mediante ella se llega a una adecuada legislación tributaria, que permitirá la aplicación de la política financiera que el país necesita. Sus conclusiones orientan al legislador para que conciba una legislación positiva acorde a la política financiera del país sobre bases científicas.
La Técnica Tributaria nos lleva al ordenamiento de las reglas prácticas, procedimientos y formalidades que permiten la correcta aplicación de los principios y normas establecidas por la ciencia tributaria, que permite al Estado obtener los resultados que exige la tributación.
Medios necesarios para la recaudación tributaria
Para una eficiente recaudación de los tributos se requiere:
Una administración fiscal;
Un sistema tributario que señale el conjunto de tributos que servirán de medios para la recaudación de los recursos;
Un análisis particular de cada recurso, que mostrará al Estado las posibilidades que ofrece para atender los gastos públicos;
Aplicación fiel y prudente de la legislación positiva;
Administradores fiscales eficientes y honestos;
Contribuyentes respetuosos de las leyes tributarias.
Antecedentes históricos del D. Tributario – Evolución doctrinaria y legislativa
En la evolución del D. Financiero no se realizó una discriminación entre el aspecto jurídico y el económico, sino sólo recientemente. Fue el Barón Franz Von Myrbach Reinfeld, austriaco, quién dio forma a los primeros interrogantes sobre la materia tributaria, siendo el primero que señaló la necesidad de estudiar la materia desde el punto de vista estrictamente jurídico, planteando la necesidad de su existencia como rama independiente.
Otro trabajo bien logrado fue el del Prof. Otto Mayer respecto al derecho financiero alemán.
En Latinoamérica también existió estudiosos del D. Tributario como Rafael Bielsa, Guillermo Ahumada en la Argentina; Gianprietro Borras en Uruguay; Gómes de Sosa, Aliomar Baleiro en Brasil; Carlos Mersán en Paraguay, entre otros.
Diferentes conferencias y congresos de índole fiscal facilitaron el progreso en este campo. La X conferencia de la Federación Interamericana de abogados, (Bs. As. – 1.957) dio nacimiento al Comité permanente de Derecho Fiscal.
Primeramente fue frecuente la sanción de leyes tributarias, a medida que la necesidad estatal imponía su creación aplicándose por lo general los principios del D. Civil. Sin embargo, poco a poco se fue perfilando la necesidad de agrupar todas las normas de esa especie en un conjunto orgánico, por lo que se buscó dictar cuerpos orgánicos con caracteres más estables y específicos llamados Códigos Fiscales.
En la década de los 30 y 40 aparecen las primeras leyes que marcan principios generales y monitores de la legislación tributaria y su agrupamiento aparece recién en años posteriores. Así, en Alemania tuvo lugar la primera manifestación a través del Ordenamiento Tributario del Reich en 1.919; el Código Fiscal de Méjico en el año 1.938 y el Código Fiscal de la Pvcia. de Bs. As. en el año 1.948.
LECCION IV
Los Gastos públicos
Entendemos por gastos públicos a las erogaciones dinerarias que el Estado realiza, en virtud de una ley para cumplir con sus fines, que consisten en la satisfacción de las necesidades públicas. Es merced al gasto público que el Estado atiende las necesidades de la población, es decir provee servicios públicos.
Naturaleza y organización del gasto público
En cuanto a su naturaleza podemos señalar que el gasto público constituye el empleo de la riqueza nacional, por una disposición legal y conforme a un plan económico o financiero para satisfacer necesidades colectivas.
En lo referente a su organización podemos decir que ello debe responder a los fines políticos del Estado, ajustándose a las reales posibilidades económicas que el país ofrece, y respetando las garantías, seguridades y derechos que jurídicamente condicionan la estructura constitucional de dicho Estado.
Así mismo el Estado debe prever y emplear regularmente los recursos disponibles, propendiendo el equilibrio entre ingresos y gastos, que se logrará mediante un presupuesto elaborado con observancia a un plan económico con el cual el Estado debe cumplir con su fin, que es la satisfacción de las necesidades colectivas, a través del empleo de los recursos constituyentes de la riqueza.
Aspecto político, económico, técnico-financiero y jurídico del Gasto Público
Aspecto político: Se afirma que el gasto público, en principio debe ser estudiado desde un punto de vista político, teniendo como fundamento esta corriente en que el Estado, al proponerse sus fines, lo hace desde un punto de vista político, y por lo tanto, conduce y orienta su actividad financiera inevitablemente a la determinación de sus gastos conforme a las necesidades que tales fines aparejan.
Aspecto económico: Existen autores que atribuyen al gasto un perfil netamente económico-financiero, pues constituye el gasto público una erogación, un desembolso, o mejor dicho, es el empleo de la riqueza nacional en la satisfacción de necesidades públicas.
Aspecto técnico-financiero: Hay autores que afirman la tesis de que entre los gastos y recursos debe existir afinidad, que desde el punto de vista de la técnica financiera es menester contemplar. Así, divide a los gastos en ordinarios y extraordinarios; los primeros aparecen en todos los ejercicios con lo que se establece su característica de regularidad o periodicidad y que deben ser atendidos con recursos de igual naturaleza, es decir ordinarios, y los segundos son los extraordinarios o excepcionales, que deben ser cubiertos con recursos también extraordinarios.
Aspecto jurídico: Aquí se concibe al gasto público como la satisfacción de una exigencia jurídica-normativa, pues el Estado tiene un plan económico legalmente estructurado, razón por la cual el gasto debe respetar ese ordenamiento jurídico para ser legítimo en un todo de acuerdo con la organización constitucional del país.
Definición del Gasto Público
La definición clásica es la de Manuel De Juano que dice: "Es el empleo definitivo, autorizado legítimamente, de riquezas que el Estado hace para satisfacer las necesidades públicas, entendida esta última a aquellas exigencias propias de la convivencia organizada"
Es esta definición se distinguen tres elementos fundamentales que son:
a) Empleo por el Estado de una suma de dinero;
b) La erogación debe estar legítimamente autorizada; y,
c) El gasto debe responder a la satisfacción de una necesidad pública.
Sintetizando, Gastos Públicos son las erogaciones dinerarias que realiza el Estado, en virtud de una ley, para cumplir con sus fines, consistentes en la satisfacción de las necesidades públicas.
Decimos "erogaciones dinerarias" porque el Gasto Público siempre consiste en el empleo de bienes valuables pecuniariamente, identificadas actualmente con el dinero; "efectuadas por el Estado" en sentido amplio comprendiendo a todas las sumas que por cualquier concepto salen del tesoro público; "en virtud de ley" porque en el Estado de Derecho rige el principio de legalidad en cuanto a los gastos públicos, es decir, no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice, así, el Art. 179 C.N. determina "Todo tributo, cualquiera sea su naturaleza o denominación, será establecido exclusivamente por la ley, respondiendo a principios económicos y sociales justos, así como a políticas favorables al desarrollo nacional", el Art. 44 dispone: "Nadie está obligado al pago de tributos ni a la prestación de servicios personales que no hayan sido establecidos por la ley. No se exigirán fianzas excesivas ni se impondrán multas desmedidas"; y, por último decimos "para cumplir los fines" que consisten en la satisfacción de las necesidades públicas porque idealmente la erogación estatal debe ser congruente con los fines de interés público asignados al Estado.
Aumento progresivo de los Gastos Públicos
Los gastos públicos estudiados en un mismo país, en un grupo de países o mundialmente, se observan en ellos el fenómeno del aumento constante y progresivo, sin relación alguna a los aumentos de población, fenómeno que se da mundialmente, y que estudiado por las Finanzas, sus causas determinantes generalmente son:
a) Los gastos militares: que la guerra o la paz armada demandan a los países;
b) El aumento de las necesidades públicas que los gobiernos se ven en la necesidad de atender
La evolución política de la función estatal ha influido en el aumento de los gastos públicos, debido principalmente al acrecentamiento cuantitativo y cualitativo de las necesidades colectivas, que el Estado, como órgano representativo de la sociedad es el que debe satisfacerlas.
Este aumento en los gastos públicos es un fenómeno universal desde fines del siglo XVIII y que se aceleró notablemente desde 1914, aunque la riqueza pública y privada también se ha ido incrementando, y para cubrir esas erogaciones se acrecen a su vez los recursos, ya sea por vía de un perfeccionamiento administrativo y técnico recaudatorio, o sea imponiendo nuevos y mayores tributos.
Existen dos teorías que tratan de justificar al gasto público; así:
Teoría del Gasto limitado: Defiende esta teoría el criterio de que el Estado debe gastar lo menos posible, con un límite, el de no comprometer la protección y la seguridad del ciudadano;
Teoría de la Progresión del Gasto: Esta teoría establece que la progresión del gasto constituye un medio de aumentar la circulación y ocupar a la población, a condición de que estos gastos sean necesarios y útiles.
Se advierte una tendencia hacia una mayor imposición, que nos conduce a considerar el fenómeno de la presión tributaria, que consiste en la relación existente entre la suma de los tributos que cubren el presupuesto de todas las necesidades públicas de un país y la renta nacional, de la que son extraídos los recursos.
Así, el aumento de los gastos públicos se justifica en atención al crecimiento poblacional y a la perentoriedad de la demanda social, siendo lo injustificable el despilfarro y la desviación de los recursos.
Causas aparentes
Las causas aparentes que lleva al aumento de los gastos públicos pueden ser: a) disminución del poder adquisitivo de la moneda; b) cambio en los sistemas contables como consecuencia de variaciones en la riqueza nacional; c) aumento de la población; d) la industrialización de un país, que lleva al aumento del standard de vida, requiriendo mayores y mejores servicios públicos; e) mayor desarrollo de las explotaciones públicas. Con estas enunciaciones pretendemos demostrar que si bien existe un aumento de gastos, también se incrementan los valores económicos para poder cubrirlos.
Causas reales
Estas pueden ser de distinta índole:
De orden general
1- Desenvolvimiento del espíritu de previsión; el Estado aquí previene los males sociales como las enfermedades, catástrofes, etc. mediante servicios de higiene y sanidad, etc. que se traducen en el natural aumento de los gastos;
2- El progreso jurídico; el avance de la legislación moderna nos lleva hacia campos especializados, como el Derecho Laboral, Derecho Tributario, etc. con el subsiguiente incremento de gastos para medios de funcionamiento, funcionarios, etc.
De orden económico
1- Desarrollo de la riqueza; al aumentar las riquezas particulares, aumentan las necesidades de los individuos;
2- El fenómeno del urbanismo: la creación de nuevos núcleos y el crecimiento desmesurado de los existentes, obliga a la prestación de servicios públicos de vasta proyección, como la limpieza, teléfonos, alumbrados, obras sanitarias, etc.;
3- La concurrencia económica en los mercados mundiales: que producen gastos en publicidad, difusión económica, industrial y cultural.
De orden social
1- Elevación del nivel intelectual o cultural: exige mejores condiciones de vida, obligando al Estado a proveer los recaudos necesarios para ello;
2- El temperamento nacional: en un país en que sus habitantes tienen espíritu de iniciativa privada se resuelven muchos problemas sin la intervención estatal, no así en los países en que se espera todo del mismo, con el consiguiente aumento de los gastos públicos;
3- Del espíritu de solidaridad social: que apareja aumento de las cargas de seguridad social manifestada en la creación de instituciones como las cajas de jubilaciones, pensiones, asistencia social, etc.,
De orden político
1- El desarrollo de las instituciones democráticas: el sostenimiento de los poderes del Estado se traduce en un aumento real de los gastos públicos;
2- El cambio fundamental operado en el concepto jurídico del Estado: en otras épocas el Estado soberano era considerado irresponsable de las consecuencias de sus actos, hoy responde por las consecuencias que deparen los actos de sus agentes;
3- La descentralización política y administrativa: implica suponer al presupuesto nacional los presupuestos provinciales y municipales;
4- La situación política internacional: los Estados con enemigos exteriores o con espíritu de conquista gastan mucho más que los Estados no asediados;
5- La prodigalidad o derroche: es evidente que en muchos países entre ellos el nuestro, los gobiernos han malgastado el dinero público, el defecto aquí no se encuentra en el sistema democrático, sino en los hombres que asumen la responsabilidad de gobernar.
Formas o clasificación de los gastos públicos
No existe un criterio único en la clasificación de los gastos públicos, Morselli los clasifica en cuatro categorías que son: 1) Gastos para el personal (pensiones, indemnizaciones); 2) Gastos para el material (construcción de obras públicas, abastecimientos); 3) Las subvenciones (premios y socorros) y 4) Los gastos para el servicio de la deuda pública.
Adolfo Wagner los clasifica de la siguiente forma:
a) Ordinarios: las erogaciones producidas en forma constante y regular para la atención de las funciones, servicios y obras previstas;
b) Extraordinarios: erogaciones por excepción y a veces perentorios como en los casos de pestes, cataclismos, guerras, etc.,
c) Productivos: aquellos que aumentan la capacidad económica de un pueblo, que produce su incremento patrimonial, como creación de Hospitales, etc.,
d) Útiles: que generalmente son necesarios o esenciales en la ejecución de todo programa como la seguridad, educación, etc.,
e) Nacionales y locales: los primeros realizados en provecho del país, los segundos los realizados en provechos departamentales.
Régimen legal vigente de la Administración Financiera del Estado
La ley 1535 / 99 de Administración financiera del Estado, es la ley vigente en la materia y como tal, regula la administración financiera del Estado que comprende el conjunto de sistemas, normas básicas y procedimientos administrativos a los que se ajustarán sus distintos organismos y dependencias para programar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los ingresos y el destino de los fondos públicos.
Establece el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), obligatorio para todos los organismos y entidades del Estado, que se regirán por el sistema de centralización normativa y descentralización operativa. Las disposiciones de esta ley se aplicarán a los tres poderes, sus reparticiones y dependencias, al BCP, los gobiernos departamentales, entes autónomos y autárticos, empresas públicas y mixtas, universidades nacionales, y en forma supletoria a las municipalidades, fundaciones y personas que administran fondos, servicios o bienes públicos.
Prevé que el Presupuesto General de la Nación es el instrumento de asignación de recursos financieros en el que se preverá la cantidad y origen de los ingresos y se determinará el monto de gastos autorizados.
En su Art. 88 establece que el proyecto de ley para el presupuesto general de la nación se elaborará teniendo como base para el gasto la cifra cero, así, los organismos y entidades del Estado deberán justificar la pertinencia, eficiencia y eficacia de los rubros proyectados, en la búsqueda de lograr la estabilidad macroeconómica, la recuperación y crecimiento económico sostenido y sostenible y la reducción del déficit fiscal, objetivos establecidos en el Plan Estratégico Económico y Social (PEES).
Debe considerarse como objetivos, medidas y resultados de la política presupuestaria los siguientes: Objetivo General: reducir el déficit fiscal; Objetivo Específico: incrementar los ingresos tributarios; Las Medidas: unificar criterios de programación y ejecución de gastos, suprimir programas duplicados o cumplidos, aplicar medidas de control de gestión y calidad de funciones de recaudación y fiscalización de la administración tributaria; Resultados Esperados: reducir el déficit fiscal, mejorar los niveles de bienestar social, mejorar las asignaciones de recursos y la calidad del gasto.
Lo que se pretende con el Presupuesto Base Cero, es lograr que no se aprueben más gastos sin su justificación previa, y evitar el mal antiguo, el de tomar como base el presupuesto del ejercicio anterior y sobre el cual se solicitaba aumentos de rubros del 10, 15 % y a veces más sin ningún tipo de justificación.
Clasificación vigente de los Gastos Públicos
La clasificación del gasto se hará atendiendo a las finalidades que persiguen, así tenemos a los gastos considerados a:
a) Su objeto: determina la naturaleza de los bienes y servicios que el gobierno adquiere para desarrollar sus actividades;
b) Su clasificación económica: determina el destino del mismo en consumo, transferencia e inversión de bienes y servicios;
c) Su clasificación funcional: determina las finalidades específicas de los mismos;
d) Clasificación sectorial: determina los sectores de la economía en que se realizan los gastos.
Efectos de los gastos públicos
Los gastos públicos, como un importante factor de redistribución del ingreso y patrimonio nacional, tienen influencia decisiva sobre aspectos esenciales como la plena ocupación, consumo, ahorro e inversión causando efectos sobre la producción nacional, la distribución de la riqueza como también sobre la desocupación y ciclos económicos; así,
Sobre la producción: Ella aumenta cuando existe demanda de grandes cantidades de materiales que deben ser utilizados en las obras y servicios públicos;
Sobre la distribución de la riqueza: El Estado, al crear obras, dar trabajo, provocar y poseer industrias, prestar servicios públicos, parcelar tierras mediante expropiaciones, nos lleva directamente a una justa distribución de la riqueza;
Sobre la desocupación: El Estado, debe tener sumo cuidado al elegir los momentos en que va a combatir la desocupación, por ejemplo, evitando aumentar obras públicas en épocas de cosechas ni ocupar mano de obra que interesa a la actividad privada, reservándola para mejor ocasión;
Sobre los Ciclos económicos: Como fluctuaciones periódicas que son de la actividad económica, se mueven de un extremo a otro, de la prosperidad a la depresión y viceversa, utilizando para ello espacios de tiempo y grados de intensidad no uniformes y como las economías de los países generalmente se mueven bajo fuerzas o tendencias incontenibles, que periódicamente los llevan a estados de relativa estabilidad hacia otros de inusitada actividad y confianza, impone el criterio acertado del incremento o retención según el caso del gasto público, para alivio o solución de situaciones.
Desviaciones de los recursos económicos
La desviación de los recursos económicos se produce por factores subjetivos o circunstanciales y también por razones de prudente previsión, según le aconsejan las circunstancias, y así:
Subsidios a determinadas industrias: Cuando el Estado quiere favorecer la industrialización en una región, desvía hacia ese fin sus recursos con miras al logro de esa meta;
Explotación de industrias que dan pérdidas: En ocasiones, por razones de política, o por falta de previsión o por incapacidad, el Estado mantiene industrias con resultados económicos adversos;
Industrias que se explotan al precio de costo: Es destructivo si ello se traduce en competencia con la industria privada:
Desviación de los recursos presentes hacia necesidades futuras: Como cuando se construyen hospitales, colegios, facultades con amplias instalaciones y servicios previendo el crecimiento oportuno de la población civil y estudiantil, etc.
Estímulo al uso de servicios seleccionados: La misma puede ser conveniente siempre que responda a criterios económicos o políticos ventajoso, como cuando el Estado presta atención médica en lugares que falte dicho servicio privadamente.
LECCIÓN V
Clasificación de los ingresos públicos según la C. N. – Generalidades
La actividad financiera del Estado es la que este desarrolla en la búsqueda de bienes con que ha de satisfacer las necesidades públicas, y los ingresos que obtiene para este fin son conocidos con la denominación genérica de "ingresos públicos". Estos ingresos públicos son variados, y sus características económicas, financieras y jurídicas distintas para cada uno de ellos o al menos para ciertos grupos de ingresos.
Los efectos de los ingresos públicos sobre el proceso económico nacional son también diferentes, ya que unos se extraen derivándolos de la renta nacional, otros se originan en el propio patrimonio del Estado.
Es por ello, que la C. N. En su Art. 178 dispone: "Para el cumplimiento de sus fines, el Estado establece impuestos, tasas, contribuciones y demás recursos; explota por sí o por medio de concesionarios los bienes de su dominio privado, sobre los cuales determina regalías, "royalties", compensaciones u otros derechos, en condiciones justas y convenientes para los intereses nacionales; organiza la explotación de los servicios públicos y percibe el canon de los derechos que se estatuyan; contrae empréstitos internos o internacionales destinados a los programas nacionales de desarrollo; regula el sistema financiero del país, y organiza, fija y compone el sistema monetario"
Entonces, el fundamento de los ingresos públicos se encuentra en la necesidad en que el Estado se halla de atender a las necesidades públicas, que crecen constantemente, lo que determina también un aumento permanente del volumen de los ingresos públicos.
Para un estudio metódico de los ingresos públicos, es necesario distinguir entre sus principales formas, atendiendo su origen, su naturaleza económica, su importancia financiera y el modo o procedimiento en que el estado se los procura.
Los ingresos públicos se clasifican en Ordinarios y Extraordinarios; los Ordinarios son de Derecho Privado (dominios del Estado) y de Derecho Público (Impuestos y tasas) y los Extraordinarios son los que emanan del Crédito público, Emisión de papel moneda, Impuestos extraordinarios, enajenación de bienes del Estado, etc.
Ingresos públicos ordinarios y extraordinarios
Los ingresos ordinarios son los que se forman regular y continuamente para ser destinados a cubrir el presupuesto financiero normal, y los ingresos extraordinarios en cambio tienen un carácter esporádico, siendo provocados por excepcionales necesidades. Esta clasificación se formula en consideración a tres elementos fundamentales:
a) Por la periodicidad con que afluyen a las arcas fiscales: Los ingresos ordinarios se perciben constante y periódicamente, ejercicio tras ejercicio, variando solo en su cuantía o naturaleza, los extraordinarios carecen de periodicidad, por lo tanto se perciben en oportunidades en que los prevean para el financiamiento de cierta clase de gastos públicos o inversiones estatales;
b) Por el significado económico que revisten: Los ingresos ordinarios provienen siempre de la renta, ya sean derivadas de los bienes estatales o sean de la renta de particulares, los ingresos extraordinarios provienen siempre del capital estatal, del uso de su crédito público;
c) Por el carácter de las leyes que los establecen: Las leyes que crean ingresos ordinarios son por lo general de carácter permanente, que no necesitan renovarse para que el ingreso ordinario continúe afluyendo a la caja fiscal, los ingresos extraordinarios son autorizados por leyes especiales o temporales.
Como ejemplos típicos de ingresos ordinarios son: los impuestos a las rentas; a los consumos, a los actos o contratos, etc, y de ingresos extraordinarios son: el producido por empréstitos públicos, la enajenación de propiedades del Estado, etc.
La importancia de esta clasificación radica en que ayuda a estudiar cómo mantener el equilibrio presupuestario, pues se relaciona estrechamente con la materia de gastos que son también ordinarios y extraordinarios.
De los ingresos públicos ordinarios
Dentro de los ingresos ordinarios, a su vez procede distinguir entre aquellos que el Estado obtiene como consecuencia de actividades suyas de carácter económico que le proporcionan ingresos, de aquellos que obtiene en su calidad de sujeto de derecho público en uso de su poder impositivo.
El Estado posee patrimonio propio y en ocasiones deriva de ellos ingresos a título de rentas de sus bienes, o de utilidades de sus inversiones patrimoniales, o de dividendos de acciones de las que es propietario, etc. en estos casos, a esos ingresos se les designa como Ingresos Públicos Ordinarios de Derecho Privado porque no existe en esta clase de ingresos un elemento de coerción derivado de la ley, y la forma en el Estado actúa para obtenerla se asemeja a la actividad de un particular que percibe rentas, beneficios o utilidades.
El otro grupo de ingresos ordinarios es conocido con el nombre de Ingresos Públicos Ordinarios de Derecho Público porque en ella es característica dominante la situación de que el Estado los adquiere actuando como autoridad, en uso de su poder coercitivo, de manera tal que el particular está obligado a ceder una parte de sus rentas, cuando se dan las circunstancias previstas en la ley.
Sub-clasificación de los ingresos públicos ordinarios de Derecho Público
Se distinguen en esta sub-clasificación: Impuestos, Tasas, Contribuciones e ingresos parafiscales, siendo el Impuesto la obligación pecuniaria que pesa sobre las personas, en su calidad de integrantes de un Estado, por tener bienes o rentas en el mismo, exigida legalmente según su capacidad contributiva, sobre la base de las normas fundamentales del país y a los principios de igualdad, generalidad y uniformidad, con destino a satisfacer necesidades públicas.
Tasa, sin embargo es la suma de dinero que pagan los beneficiarios de un servicio público divisible, en contraprestación de ése servicio, o en función de la ventaja individual que reciben. El Estado aquí exige un pago, pero ofrece como contraprestación individual y personal una ventaja o beneficio.
La Contribución es una obligación pecuniaria única, impuesta por el Estado para compensar una ventaja diferencial, obtenida por el propietario de inmuebles beneficiados con motivo de la realización de obras públicas.
Y por último, los Ingresos parafiscales constituyen tributos que participan de la naturaleza del impuesto por su gravitación económica sobre el consumidor, sin figuración específica en el presupuesto del Estado, y son las exacciones recabadas por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento autónomo, destinadas generalmente a la previsión social y a la seguridad.
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