Derecho municipal (página 2)

CAPITULO PRIMERO

EL MUNICIPIO Y EL ESTADO PERUANO

I.- INTRODUCCIÓN

Actualmente el Perú esta atravesando por cambio dramáticos, que vienen cambiando drásticamente la economía nacional, a tal punto que el índice de crecimiento anual para el año 2007, alcanzo al 8% del PBI, por la mayor cantidad de exportaciones y los bajos índices inflacionarios; y sobre todo por la exportación de productos denominados no tradicionales como los espárragos frescos, la uva de mesa, la palta, la paprika, las mandarinas, entre otros productos.

Pero que ha hecho este crecimiento económico para mejorar significativamente el manejo municipal. Que ha decir del canon minero, canon pesquero y ahora el que se debería de crear el canon agro industrial. Por tales motivos surgen las siguientes preguntas: ¿Qué cantidad de dinero por canon deberían de recibir las municipalidades a nivel nacional?, ¿Qué obras de infraestructura son necesarias para mantener este ritmo de crecimiento económico?.

De otro lado, aún más surge la premisa de saber que papel significativo ha causado la puesta en marcha de la promulgación de la nueva ley Orgánica de municipalidades-Ley N° 27972, y que hay que hacer para implementar nuevos rumbos a la política municipal nacional. No será tal vez una ley que por si misma aún no se ajusta a estos cambios significativos socio económico, y sólo es una consecución y/o mala copia de la Ley Orgánica de Municipalidades anterior-Ley N° 23853.

Sinceramente, desde mi punto de vista no hay tal cambio que signifique un adecuamiento actual del sistema municipal a los cambios que vive la nación peruana. Se mantienen hasta ahora ideas y sistemas edilicios del siglo pasado. En ninguna parte de la nueva ley se habla de un sinceramiento en la descentralización del estado peruano, no señala de que manera afecta la regionalización al municipio, cuál es la función del gobierno nacional, el gobierno regional y el gobierno local para desarrollar temas municipales; no establece cuáles son las funciones de lo regidores, que tipo de sanciones administrativas deberían tener los alcaldes y regidores que incurran en malos manejos económicos del municipio o cometan delitos en sus funciones, no establece claramente que función cumple el concejo municipal, aún más no señala cuál va hacer la distribución del dinero que ingresa por FONCOMUN y canon a los municipios, para la consecución y puesta en marcha de obras de infraestructura, que permitan mejorar la calidad de vida de sus pobladores y con ello ser el soporte de este auge de la economía del Perú, es decir al parecer nos debemos conformar con señalar de que como toda obra humana no es perfecta la nueva ley de municipalidades.

Creo que es necesario establecer en la ley, cuáles van ha ser los porcentajes del FONCOMUN para gastos administrativos, los gastos de infraestructura propia del municipio (Como la construcción del local o palacio municipal, etc.) los gastos de infraestructura para la población, (Como lozas deportivas, centros médicos, aulas escolares, etc.) y cuáles para obras mancomunadas con los Gobiernos Regionales y el Gobierno Nacional; y así consecuentemente todo el manejo económico municipal. No con ello se estaría limitando de ninguna manera con la autonomía municipal, más bien se estaría ordenando en parte, poniendo en su sitio aspectos sustanciales y adecuando una verdadera política en bien de la población. Por tales deficiencias es que muchos municipios, pequeños y grandes, mantienen y contratan contingentes personas entre servidores públicos y funcionarios en sus comunas, a veces por cuestiones netamente políticas y/o partidarias, familiares, sociales, etc.; que menoscaban la posibilidad económica de acción que da el FONCOMUN, para construir, crear y/o mantener nueva o antigua infraestructura en los municipios. Quién debería en todo caso fiscalizar estos hechos en los municipios, o es que acaso no seria mejor que sea la propia ley la que establezca estas premisas, y de esa forma llevar un mejor manejo económico en los municipios.

Por todas estas razones, a través de estas líneas, pretendo aportar algunos aspectos doctrinarios, para esclarecer algunas dudas que aparecen en el panorama municipal. Espero que siendo esta mi primera obra, llegue a calar muy hondo en los estudiantes y profesores de derecho, y por supuesto también las de otras ramas científicas, para que estudien y coadyuven a aumentar el caudal de conocimientos sobre temas municipales, que necesita nuestro país desde muchos años atrás.

Es así que iremos desarrollando diversos aspectos doctrinarios de los municipios, más aún adecuándolos a la nueva Ley Orgánica de Municipalidades-Ley N° 27972, realizando lógicamente una adecuada crítica respecto a los aspectos que consideramos, que se mantienen hasta ahora, y que ocasionan por así decirlo algunas deficiencias en la ley materia de estudio.

II.- EL ESTADO PERUANO

El Perú es un país soberano e independiente, que no depende políticamente de ningún estado externo, cuyo origen se remonta a la declaración de independencia en la ciudad de Lima, el 28 de Julio de 1821.

Ahora bien, definiendo la palabra Estado, podríamos señalar que Estado "es la nación jurídicamente organizada". En tal sentido debemos compilar que existe una correspondencia entre el Estado y la sociedad, manteniendo para ello, una interrelación inseparable entre ambos componentes.

A esto se llega cuando las personas que viven en un lugar, después muchos años en sus interrelaciones dentro de la sociedad creen necesario organizarse en base a un cuerpo jurídico de leyes, por el cual deciden y eligen a sus gobernantes, se desarrollan luchando por la prosperidad personal y comunal, y trabajan por el progreso y desarrollo del territorio que ocupan. El Estado aparece como la institución más elevada del orden social de la trilogía evolutiva de: Familia-Sociedad-Estado. Así, se concluye que el estado peruano es la nación que política y jurídicamente ocupa y se ha organizado sobre el territorio nacional y sobre el cual ejerce soberanía.

Para definir el concepto del Estado, debemos de señalar que existen diversas acepciones y definiciones. Por tales motivos podemos concluir que todos ellos mantienen una interrelación doctrinal. En tanto mantienen en esencia lo principal que es la comunión de sus elementos constitutivos.

Desde esta perspectiva, el estado moderno posee los siguientes elementos:

2.1.- TERRITORIO.- El Estado para cumplir sus fines debe contar con un territorio bien definido, considerándose a ello, al espacio geográfico o superficie terrestre en la cual el Estado ejerce su independencia, poder y autoridad. Este espacio se encuentra delimitado por las fronteras que separan la zona de jurisdicción entre estados soberanos. El espacio sobre el cual un estado ejerce su autoridad comprende el suelo, el subsuelo, el espacio aéreo y el mar territorial.

2.2.- POBLACIÓN.- La población es el conjunto de personas que habitan el territorio del Estado y que aceptan su autoridad. Estas personas pueden ser nacionales o extranjeras. Al respecto, la Constitución Política del Perú de 1993, en su art. 52, establece: "Son peruanos por nacimiento los nacidos en el territorio de la República. También lo son los nacidos en el exterior de padre o madre peruanos, inscritos en el registro correspondiente durante su minoría de edad.

2.3.- GOBIERNO.- Es la forma como se organiza jurídicamente el Estado para ordenar, mandar y ejecutar procurando el bienestar de la población. El gobierno se ejerce a través de los poderes del estado y las autoridades libremente elegidas. Existe, pues, una delegación de facultades de la población hacia los que van a gobernar.

La organización jurídica es el conjunto de leyes que organizan la vida de la colectividad, desde la constitución o Ley fundamental hasta las leyes o reglamentos de menor jerarquía.

2.4.- SOBERANÍA.- Es la capacidad de ejercer poder dentro de un determinado territorio, sin aceptar subordinación a otros.

III.- CARACTERÍSTICAS DEL ESTADO PERUANO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

El art. 43 de la Carta Magna Peruana de 1993 dice que el Estado Peruano es:

• Una República Democrática, ya que en ella se ejerce un gobierno representativo, elegido por el pueblo mediante sufragio universal.

• Social, porque es una democracia que debe beneficiar a toda y no solo algunos individuos.

• Independiente, porque no tiene relaciones de subordinación ante ningún otro Estado.

• Soberana, porque el Estado peruano no tienen restricciones para ejerce su poder dentro de los limites de su territorio; Constituyente un Gobierno Unitario, es decir, posee un solo gobierno central y una sola Constitución que tiene vigencia para todos los peruanos. Los departamentos o provincias no tienen, por lo tanto, autonomía política.

• Plantea una Administración Descentralizada, porque paralelamente al gobierno central existen gobiernos locales responsables de sus respectivas jurisdicciones.

IV.- ESTRUCTURA DEL ESTADO PERUANO

La estructura del Estado Peruano es el orden en que están distribuidas sus diversas partes o funciones, denominadas Poderes del Estado. Nuestra constitución reconoce tres poderes: el Poder Legislativo, que aprueba leyes o normas que regirán el desenvolvimiento de la nación. El Poder Ejecutivo, que ejecuta las leyes aprobadas por el legislativo y las resoluciones del poder judicial y proporciona los servicios que la sociedad requiere. Y el Poder Judicial, que administra justicia, resolviendo los conflictos de derecho y determinando las violaciones de orden social.

Aunque la constitución no lo denomine poder, el jurado nacional de elecciones (JNE), forma parte de esta estructura ya que es el encargado de los procesos electorales para renovar los Poderes Legislativo y Ejecutivo.

4.1.- EL PODER LEGISLATIVO.- El Poder Legislativo está compuesto por el Congreso de la República. La misma que esta constituida por 120 personas, conocidas como congresistas, electas por sufragio universal, y representantes formales de la población de las diversas regiones y departamentos del Perú.

Entre las principales atribuciones del Congreso están: aprobar leyes; velar por el respeto de la Constitución y de las leyes; aprobar los tratados y convenios internacionales; aprobar el presupuesto y la cuenta general que reflejan la administración de los recursos del estado; autorizar empréstitos; y aprobar la demarcación territorial que proponga el Ejecutivo.

El Congreso puede interpelar, censurar o quitar la confianza al consejo de ministros o a cualquiera de los ministros. A su vez, ratifica los nombramientos de los Embajadores y Ministros Plenipotenciarios así como los nombramientos de los Magistrados de la Corte Suprema.

4.2.- EL PODER EJECUTIVO.- El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la nación. Es elegido por sufragio directo y por más de la mitad de votos validos emitidos. Junto con el se elige a un primer ministro y un segundo vicepresidentes.

Entra las obligaciones del Presidente de la República, están: Cumplir la Constitución, tratados y leyes; dirigir la política general del gobierno; velar por el orden interno y la seguridad externa; convocar a elecciones y legislatura extraordinaria del Congreso; dictar decretos legislativos con fuerza de ley, por delegación del Congreso; reglamentar las leyes y resoluciones legislativas.

Los Ministros tienen a su cargo la dirección y gestión de los servicios públicos de su Ministerio. Los Ministros reunidos forman el "consejo de ministros", al que corresponde aprobar los proyectos de ley que el presidente someta al Congreso y los decretos legislativos que dicta el Presidente, y deliberar sobre asuntos de interés público.

El Consejo de Ministros tiene un presidente. El Consejo es dirigido por el Presidente de la República cuando lo convoca o asiste a sus sesiones. El Presidente del Consejo es nombrado y removido por el Presidente de la República, quien nombra y remueve a los ministros, a propuesta y con acuerdo del Presidente del Consejo.

• Ministerios que Integran el Poder Ejecutivo

Lo integran los siguientes Ministerios:

• Relaciones exteriores: encargado de la política exterior, realiza la función diplomática y gesta los asuntos internacionales. Negocia y suscribe tratados internacionales. Participa en asuntos de integración y en las políticas y asuntos económicos y financieros.

• Interior: encargado de las actividades de gobierno interior, seguridad interna, orden público y movimiento migratorio. Tiene a su cargo el funcionamiento de las fuerzas policiales.

• Justicia: encargado de promover la administración de justicia, de la política de readaptación social en los establecimientos plenipotenciarios y de la política de bienestar familiar. Coordina con la Iglesia Católica y con sus otras confesiones. Se vincula con el Poder Judicial, el consejo Nacional de la Magistratura y el Ministerio Publico.

• Economía y Finanzas: encargado de los asuntos, relativos a la tributación, política aduanera, financiación, endeudamiento, presupuesto, tesorería y contabilidad y de armonizar la actividad económica nacional.

• Educación: encargado de las políticas de educación, cultura, recreación y deportes y sus servicios correspondientes, con participación de la comunidad.

• Salud: encargado de la política nacional de salud y de asistencia social.

• Trabajo y Promoción Social: encargado de las políticas de relaciones laborales y cooperativas, de higiene y seguridad ocupacional. Promueve el empleo, impulsa la concertación social y fomenta el bienestar laboral. Participa en la seguridad social y norma las migraciones laborales.

• Agricultura: encargado de las políticas agrarias, incremento de las áreas agropecuarias y forestales, conservación y utilización de aguas, suelos forestales y fauna silvestre y, de producción y comercialización de productos agrícolas, pecuarios, forestales y de fauna silvestre y de desarrollo agro industrial.

• Vivienda: encargado de las actividades vinculadas con el desarrollo urbano, el medio ambiente y la edificación, comprendiendo la construcción de viviendas, obras de infraestructura sanitaria y servicios complementarios.

• Energía y Minas: encargado de las actividades energéticas y mineras, cuidando la preservación del medio ambiente.

• Transportes y Comunicaciones: encargado de las actividades de construcción, conservación y mejoramiento de las vías de transporte y sus instalaciones y de la regulación de su empleo, de las actividades de comunicación postal y telecomunicaciones, y de todo lo relacionado con el transporte aéreo, marítimo, terrestre, fluvial o lacustre.

• Pesquería: encargado de las políticas de investigación, conservación, extracción transformación y comercialización de los recursos hidrobiológicos, de los servicios de infraestructura pesquera y de apoyo a la actividad artesanal.

• Industria y Comercio: encargado de las políticas industriales, comercial, turística y de integración.

• El Presidente del Consejo de Ministros, también denominado Primer Ministro, tiene a su cargo uno de los Ministerios y una oficina de la que dependen el Instituto Nacional de Fomento Municipal y el Consejo Nacional de Población.

4.3.- EL PODER JUDICIAL.- Es el organismo que administra justicia por intermedio de la Corte Suprema de Justicia, las Cortes Superiores, los juzgados civiles, penales y especiales, los juzgados de paz letrados y los juzgados de paz.

La Corte Suprema de Justicia tiene sede en Lima y jurisdicción en todo el territorio nacional. Formula, sustenta y participa en la discusión del proyecto de presupuesto del Poder Judicial. Puede participar en la discusión de los proyectos de ley, que presente ante el Congreso. La Corte Suprema investiga la conducta funcional de los jueces en forma permanente y obligatoria y aplica las sanciones necesarias.

La Corte Suprema podrá fallar en última instancia, resolviendo los casos vistos por las Cortes Superiores o simplemente disponiendo su nulidad para que vuelvan a ser juzgados en el nivel que corresponda, según disponga la ley.

Las Cortes Supremas tienen du sede en las capitales del distrito Judicial

CAPITULO SEGUNDO

EL MUNICIPIO EN LA LEY N° 27972

I.- CONCEPTO DE MUNICIPIO

Los municipios son entes creados por ley, la misma que tienen personería jurídica y son regulados por el derecho público. En el Perú conforme a la nueva ley orgánica de municipalidades-Ley 27972, el municipio se conceptualiza y redefine como el gobierno local, señalando puntualmente que son:

"Entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización".

En tal sentido y dando forma a la definición el municipio, es una subdivisión territorial del Perú, el mismo que ha sido creado por el Estado, con la finalidad de que los funcionarios y servidores públicos que manejan el aparato estatal, se encuentren más cerca a la población, brindando los servicios municipales públicos eficientemente, haciendo que la comunión Estado-población, sea más cercana, más personal, con énfasis primordial en la satisfacción de las necesidades básicas y los requerimientos que la sociedad prevé, en el espacio geográfico que conforma y/o circunscribe al municipio.

De igual modo es una forma de organización política del Estado, donde de un lado se dispersa y subdivide en regiones, las mismas que conformaban los departamentos, que al dividirse dan origen a las municipalidades provinciales, y esta a su vez a las municipalidades distritales, pero siempre manteniendo la salvedad de que el estado peruano tiene un gobierno nacional unitario, siendo un estado único, independiente de los otros países.

Entiéndase como entidad básica de igual modo al municipio, es el núcleo principal de la organización del estado, es el inicio y el principio, es la base donde se cimienta la Administración Pública nacional. Es en consecuencia su delimitación territorial, parte del territorio Peruano, cuyo ámbito geográfico abarca población, siendo en consecuencia base geopolítica de la Nación, donde por su naturaleza jurídica se configuran organización, población, territorio y gobierno local. Tienen consecuentemente personería jurídica y son promotores del desarrollo local de su jurisdicción.

Podemos señalar que la organización a que se refiere el presente artículo, se connota al hecho de que todo gobierno local deberá ser administrado como una organización, donde participan los alcaldes y regidores, los funcionarios y los servidores públicos, con fines, objetivos, metas y sobre todo haciendo uso de una administración pública a través de un proceso gerencial, donde los actores de la conducción municipal, cuenten con conocimientos técnicos y profesionales, aunque no muy profundos en todos los temas de la administración pública, pero si los suficientes para manipular y sostener a los municipios con las herramientas que otorga los conocimientos de administración de empresas, economía, contabilidad, entre otros.

En consecuencia debemos mencionar que le municipio, denominado en nuestra legislación gobierno local, es la entidad más cercana al individuo, al ciudadano común, por lo que resulta indispensable que estos deban conocer sus problemas, y planear soluciones que permitan encaminar las acciones del gobierno local para satisfacer las necesidades de la comunidad. Así, hacer que se desarrolle la comunidad, para propiciar las condiciones para la transformación de la vida de los ciudadanos de la manera más rápida, dentro de una eficiente planeación y programación para el logro de los objetivos deseados. Entiéndase en consecuencia por "Gobierno al conjunto de órganos encargados del ejercicio del poder público. Conjunto de instituciones o de individuos que están por encima de los demás, o sea, que ocupan el vértice dentro de la estructura jerárquica total" ([1]), pero que están al servicio de la población, porque son en fin los que pagan los sueldos a través de los impuestos para tal fin.

Siendo consecuentemente el gobierno local parte de la estructura del gobierno central. Es decir que al subdividirse la Nación Peruana en municipios, descentraliza el territorio en pequeños trozos de porción territorial, le otorga autonomía económica, política, administrativa, y el poder que recae en los funcionarios representantes de los ciudadanos del nivel local. Todo ello, dependiendo de cómo lo crea la Constitución Política del Perú, por eso cabe señalar que para en la carta magna de 1993, el territorio peruano se divide en regiones, departamentos, provincias, y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.

Esta división política a través de municipios es importante porque evita que exista la centralización y/o centralismo, que es lo que ha ido evitando el desarrollo del País. "El centralismo es el sistema de gobierno que concentra el poder a favor de un gobierno único, del nivel central. Supone la ausencia de entes descentralizados de gobierno. En la estructura del Estado centralista, el poder central, que se ejerce desde la Capital de la República, es el único nivel de decisión, dirección y control de la administración y de la actividad pública" ([2]). En tal sentido es importante que en nuestro país se cimiente la necesidad de romper con este centralismo, haciendo que los municipios cada vez tengan mayores capacidades de autogobierno.

Existen diferentes criterios para definir al municipio, no obstante ello, en el Perú, los legisladores a través de la propia ley N° 27972, definen al municipio como gobierno local. Por tal motivo conforme señala el titulo preliminar de la ley N° 27972 en el Artículo I,

"los gobierno locales son entidades básicas, porque es desde allí donde se cimienta la nación, son los municipio ejes fundamentales del desarrollo nacional y sobre todo son la base donde el Estado se aproxima a las necesidades básicas de la población;

de la organización territorial del Estado, porque es parte de esté y depende de él para su funcionamiento, puesta en marcha y fortalecimiento institucional, no se puede concebir un municipio como un Estado, si no más bien el municipio como parte integrante de este último;

y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, porque es el vecindario parte importante del municipio, la misma que participa activamente en el desenvolvimiento de los proyectos de desarrollo municipal, y son los que se organizan para fiscalizar, proponer, y participar en la dirección, desarrollo, fiscalización y puesta en marcha de los trabajos municipales comunales;

que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; porque el trabajo que realiza el municipio tiene como único norte institucionalizar las actividades propias del municipio, respetando la ley, y sobre todo en comunión con las políticas de desarrollo, que el gobierno nacional y el gobierno regional prevén desarrollar con la participación de los municipios y la población;

siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización, porque sin estos elementos no existiría el municipio, no tendría su razón de ser y aún más no podría mantener su autonomía.

Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines". Porque el sentido de la creación de los municipio sólo y únicamente se sustenta en promover el desarrollo local, a través de diversas acciones que permitan sostener el bien común de la sociedad.

Para Cabanellas municipio es, "Ayuntamiento. En algunas naciones de América, la casa consistorial" ([3]). No obstante ello, es importante consignar que la idea de ayuntamiento vino desde épocas de la colonia española, en consecuencia para muchos países iberoamericanos, el municipio es un ayuntamiento. Aún más debemos manifestar que es una institución, constituida por una persona jurídica pública, gerenciada por un alcalde y sus regidores, que en representación del municipio cumplen la función de gobierno y administración, para promover la satisfacción de las necesidades básicas de los vecinos, su bienestar y desarrollo de la circunscripción, de los habitantes que habitan el municipio.

Giner: "No es el Municipio una delegación del Estado nacional-centralización-ni la consecuencia de un contrato sinalagmático entre varias familias-federación-teniendo una existencia propia y sustantiva que no recibe ni aún del conjunto de sus miembros. El municipio se forma mediante la atracción que, como un centro ideal de fuerza, ejerce sobre un cierto número de familias, las cuales se agrupan gradualmente en torno de ese centro común, y se constituyen en órganos y representantes suyos" (Pág. 107, Mario Alzamora Valdez, Derecho Municipal, Editorial y distribuidora de Libros S.A. (EDDILI), Pueblo Libre-Lima). Mientras que para el Diccionario Jurídico OMEBA, conceptualizando puntualmente al municipio señalando: "El municipio o municipalidad es, jurídicamente, una persona de Derecho público, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pública superior, el Estado provincial o nacional" ([4]). En este punto, cabe establecer que esta definición conjuga tres elementos esenciales que crean, modifican, extinguen o transforman a un municipio, estamos hablando de que los municipios están constituidos de población, territorio y autoridad común.

Ahora bien, que papel juega el Estado con respecto al municipio, el estado en consecuencia se define como: "Sociedad jurídicamente organizada, capaz de imponer la autoridad de la ley en el interior y afirmar su personalidad y responsabilidad frente a las similares exteriores. Conjunto de los poderes públicos; acepción en que se asimila con gobierno, del cual se diferencia en cuanto éste constituye la encarnación personal de aquél, su órgano ejecutivo. La representación política de la colectividad nacional, para oponerlo a nación, en sentido estricto o conjunto de personas con comunes caracteres culturales, históricos y sociales regidos por las mismas leyes y un solo gobierno" ([5]). Y es por así decirlo la comunión de comunas, la interrelación de municipios, la unión de las poblaciones municipales, las que crean al Estado.

Lógicamente al hablar del municipio como parte del Estado, debemos decir que estos se conducen por personas naturales, las cuales les conocemos como funcionarios y servidores públicos, estas dos definiciones hacen prever los cargos que en los estamentos públicos existen, y sobre todo el trabajo que realizan estas personas para coadyuvar a mejorar los servicios ediles y mejorar de alguna manera la vida social de la población. En este punto cabe mencionar "como dice Bielsa: la realización o actuación de los fines del Estado no se concibe sin la actividad intelectual o física de personas que, en sentido lato, son sus agentes, es decir, funcionarios o empleados según el carácter jurídico de la actividad que realicen y según la naturaleza de la relación jurídica que los vincule con el Estado" ([6]).

"El municipio, como hemos referido, es la institución, surge, como ha dicho Toribio Alayza Paz Soldán, del consorcio de tres elementos: un conjunto de familias, un territorio urbano o rural, habitado por ellas y de las necesidades, derechos e intereses comunes que atender. Presupone un territorio porque el municipio no sólo es una entidad moral, una persona jurídica o un organismo político sino un grupo de familias unidas por vínculos naturales, sociales y económicos. Esta, además estimula el sentimiento político y educa cívicamente al pueblo en sus deberes democráticos. Todo ello crea entre los habitantes de la ciudad un vínculo especial: la vecindad en la que los vecinos son los próximos y los prójimos autárquica (Derecho Constitucional General y del Perú)" ([7]). "Por otra parte, hablamos del municipio natural al referirnos a la comunidad domiciliaria independientemente de que posea o no la forma política propia del régimen local. Y hablamos de municipio político al referirnos a la comunidad domiciliaria en cuanto institucionaliza políticamente su régimen social" ([8]).

II.- IMPORTANCIA DEL MUNICIPIO

"Su importancia radica en que afronta tres dimensiones claves: a) reforma la estructura del Estado, introduciendo un nivel intermedio: el gobierno regional, dotado de autonomía política, económica y administrativa en el marco de la Constitución y la ley; b) abre oportunidades para emprender políticas de desarrollo regional que permitan un desarrollo equilibrado, armónico y sostenible; y, c) abre oportunidades para el fortalecimiento de la democracia por el carácter electivo de sus autoridades y por la introducción de mecanismos de participación de la sociedad civil en la gestión gubernamental" ([9]). "Todo municipio, como todo Estado, cuenta con una población, un territorio, y una autoridad común a todos sus habitantes. De estos tres elementos, el que mejor define al municipio, es el de su población, que se caracteriza por su mayor densidad y por las necesarias relaciones de vecindad que crea entre sus habitantes. Sin la existencia de lo vecinal, no se comprende al municipio" ([10]). Ni mucho menos puede haber Estado, si es que primeramente no existiesen los municipios; es decir, que los municipios en su conjunto forman al Estado.

El Municipio es importante porque permite a la población fiscalizar y controlar el desenvolvimiento económico y administrativo del Estado, ayudando a que las zonas más alejadas del país se desarrollen, al mismo ritmo que las ciudades más cercanas a la capital de la República. Su importancia es tan connotada para un país, que "se puede decir, también, que es el "generador de los servicios públicos"; que se manifiesta a través de una organización investida de poder, un cuerpo legal y un conjunto de acciones llevadas al cabo, hacia una colectividad de seres humanos, dentro de un espacio geográfico determinado en la perspectiva del logro de objetivos sociales" ([11]).

III.- ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL MUNICIPIO

Se podría decir que sin estos elementos, no existiría el municipio. En consecuencia, es de vital importancia, que se conozcan los elementos que conforman el municipio y definirlos adecuadamente, en tanto son partes constitutivas. Estos elementos esenciales son: población, territorio, autoridad común, y; organización.

3.1.- POBLACIÓN.- No viene ser más que las personas que habitan en la circunscripción de un Municipio. Conforme a las ideas doctrinales es la facultad del hombre de accionar o afectar un lugar para poblarlo, ya sea por fines prácticos o por fines comunes, con el objeto de convivir en armonía social.

Comprende pues a la población ser la característica fundamental del municipio, ya que caracteriza por su mayor densidad y por las relaciones de vecindad el eje fundamental del gobierno local. Es preciso señalar que todo municipio, como todo Estado, cuenta con una población, sin esta característica fundamental, no podría existir ninguna delimitación territorial definido como Estado o Municipio. Sin la existencia de lo vecinal, no se comprende al Municipio, por lo que la población esta constituida por un conjunto de personas heterogéneas: económica y socialmente; pero que los une un mismo idioma, una misma religión, una misma actividad económica, entre otros aspectos sociológicos casi homogéneos, pero lógicamente con las salvedades correspondientes a un país democrático como es el Perú, donde existe diversas libertades, como la de idioma, de religión, etc.

Para Teresita Rendón Huerta Barrera: "El concepto de población no atiende a factores cualitativos que marquen diferencias en cuanto a raza, estatura, color, grado de instrucción, etcétera, sino al aspecto cuantitativo, o sea, el número de individuos que forman la agrupación comunal, que es quien asume los objetivos sociales, como el de satisfacer las necesidades comunes, el mantenimiento de la paz y el orden y, en general, la defensa de los intereses colectivos". ([12])

3.2.- EL TERRITORIO.- Sin territorio no puede existir o no puede haber físicamente el municipio. Es por ello que existe absoluta coincidencia, entre todas las definiciones, en considerar al Municipio como entidad territorial. Ese territorio se caracteriza habitualmente por su escaso tamaño, ámbito territorial reducido, aunque no deba esto tomarse en términos absolutos, pues la creciente urbanización del mundo contemporáneo está produciendo conglomerados humanos que hace sólo un siglo hubieran sido considerados monstruosos, a tal punto que ya no son cientos o miles los que ocupan un municipio, sino más bien millones de personas, ocupando superficies cada vez más extendidas.

En el Perú existen municipios que por su naturaleza territorial se les denomina metropolitanos, teniendo como ejemplo al municipio que lo constituye la ciudad de Lima, con más de siete millones de habitantes. Mientras que otros municipios denominados provinciales o distritales, tienen en su territorio algunos cientos a miles de habitantes, siendo considerados pequeños o medianos municipios conforme al nivel territorial que ocupan en el Perú.

Pero doctrinariamente se ha escrito mucho respecto a la definición del territorio municipal, por tal motivo consideramos al territorio municipal como el ámbito espacial de vigencia del orden jurídico específico y de asentamiento de la población municipal. En consecuencia al igual que el del estado debe se propio y exclusivo, el territorio del municipio, no puede compartir su dominio con otro u otros municipios, pero eso no restringe el hecho de que forma parte del territorio estatal, por ser el municipio la base de la división territorial del estado; sin territorio propio, un grupo humano podrá constituir un pueblo, una sociedad, una empresa o club, mas no un municipio o un estado.

3.3.- AUTORIDAD COMÚN.- Es importante señalar que "el municipio debe además contar con una autoridad común a todos sus habitantes, cuyo fin sea la satisfacción de las necesidades de la población que puedan ser satisfechas, por sus propios medios, sin necesitar la ayuda de otros organismos estatales". ([13]) La autoridad común en el tema de los municipios en el Perú esta personificado en el Alcalde, quien es el que maneja las riendas de su comunidad, acompañado de un conjunto de personas que se les denominan Regidores, cuyas funciones están la de fiscalizar, controlar, constatar, verificar, denunciar entre otros aspectos, la labor del Alcalde.

La autoridad común para el municipio deberá estar investida del poder municipal, que no es otra cosa que la potestad jurídica que tiene el Alcalde de poder gobernar y poder ejecutar las ordenes necesarias para poner en marcha y realizar las obras propuestas en su plan de gobierno municipal. "Para Raúl Ferrero Rebagliati el poder es inherente a la naturaleza humana y el Estado, es un primer aspecto, es institucionalización del poder. El Poder es la energía organizadora de la vida social. Hauriou citado por Raúl Ferrero lo define como "una energía de la voluntad" que asume el gobierno, gracias a su superioridad, para asegurar el orden y crear el derecho. Ello significa que la aptitud y el gusto del poder son cualidades naturales del espíritu, al menos para ciertas personas dotadas de ascendiente (Teoría del Estado, Raúl Ferrero Rebagliati). ([14])

3.4.- ORGANIZACIÓN.- Se constituye el municipio a través de una organización establecida por ley, en ese sentido esta organización denominada municipio, lo conforman el alcalde, los regidores, los funcionarios públicos y los servidores públicos municipales.

La organización municipal, esta concebida como aquella que flanquea la administración moderna. En tal sentido es "la función de la organización el hecho de que la teoría moderna conciba que la organización es algo más que una estructura formal, no reduce necesariamente la importancia de esta estructura. Por ejemplo, la estructura aún sirve para dividir y agrupar estas actividades en puestos que se van a convertir en obligaciones, responsabilidades y autoridad de las personas que ocupen cada puesto. Además, la responsabilidad y autoridad específicas serán afectadas por el tipo de estructura en la cual se hayan organizado los puestos y por las ubicaciones y relaciones de tales puestos en la estructura". ([15])

La organización municipal va de la mano de la creación de funciones, puestos, responsabilidades, entre otros aspectos de la administración, en tanto toda persona que trabaja para el municipio deberá tener claro cuál es su puesto, que funciones deberá cumplir, bajo quién estará supervisado, que tiempo y horario deberá permanecer en su centro de trabajo, es decir tener claro todas estas premisas mencionadas. El problema radica muchas veces en que no existen reglamentos internos en muchos municipios, que permitan prever cuales son las funciones de cada servidor y/o funcionario dentro de cada estamento municipal, esto debido a la inestabilidad laboral imperante, en tanto que cada cuatro años se eligen nuevas autoridades ediles, muchos de estos cambian al personal en los municipios.

Lógicamente que hay personas que ya han sido nombradas para algunos puestos de trabajo, pero no es así para la totalidad de los trabajadores municipales. A tal punto que los servidores y los funcionarios municipales, pueden ser elegidos por concurso público o por confianza, dependiendo de las necesidades propias del municipio, y de los requerimientos laborales de las autoridades ediles electas.

CAPITULO III

LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL MUNICIPIO PERUANO

El Perú en su proceso inagotable de programas gubernamentales de descentralización. Por lo irónico que parezca ha venido descentralizándose constantemente y por años al Perú, promovido esencialmente por la clase política errante, cambiante, desordenada, hacia espaldas de la realidad geográfica, social, económica del Perú, con políticos movidos por sus intereses personales, y por la poca difusión e importancia, que le otorgan los ciudadanos al tema de la descentralización. El Estado, la población y la sociedad civil organizada, deben unir esfuerzos, proponer ideas, debatir punto por punto los temas referentes a la descentralización, deben por decirlo comúnmente; ser los motores que generen una verdadera descentralización en el Perú.

Podríamos afirmar que lo único rescatable en la historia de la descentralización en el Perú, es la municipalización del Estado Peruano; en tanto lo heredamos de los españoles de la colonia, que fueron los creadores e impulsadores de los ayuntamientos y cabildos. Así mismo, se define municipio recién a partir de los inicios del siglo XX. En tal sentido, Jorge Arévalo Acha en su libro un municipio rural, señala que los gobiernos locales tuvieron que pasar por tres etapas muy marcadas:

"En la primera, la gestión en los concejos dependía estrictamente de las haciendas. Hasta fines de la década del 60, la prosperidad de los terratenientes, provenía no sólo del dominio que ejercían sobre la tierra y los turnos de agua, sino también del control político que poseían sobre los gobiernos locales. Por eso, difícilmente los propietarios de las haciendas se dejaban disputar el gobierno local.

La segunda etapa, entre 1970 y 1980, con la Reforma Agraria, comprendió un vacío de poder local, anteriormente ocupado por los hacendados debido ala restricción que sufrieron elementales instituciones democráticas, como el derecho al voto y el parlamento. Ayudó ese vació de poder el tránsito hacia la consolidación de una nueva estructura productiva en reemplazo de la hacienda.

Durante esta etapa la reforma agraria fue creando nuevas condiciones, que estimularon la vida política en cooperativas agrarias y comunidades campesinas. Pero durante este proceso el gobierno local en las áreas rurales quedó relativamente rezagado en la dinámica política local. Alcaldes nombrados desde Lima, respondieron más bien al manejo del gobierno central, y difícilmente se identificaban con las perspectivas y los problemas campesinos.

La tercera etapa, se inicia en 1981 luego de la primera elección de alcaldes y regidores con el marco constitucional vigente. Hoy, sin haciendas, el espacio político local es otro, tal vez aún muy imperfecto, pero con un caudal electoral que brota del pueblo como plantitas en la tierra después de la lluvia. Si bien, la población rural abre mecanismos de participación a fin de buscar soluciones, aún no encuentra –del todo- el nexo con el gobierno local" ([16]).

Para descentralizar al municipio es importante encaminar toda una política de desarrollo sostenible, donde los gobiernos nacional y regional, doten de los recursos esenciales para que los municipios cumplan con sus objetivos y planes de gobierno. No sólo ello, es importante que los que han sido elegidos como alcalde y como regidores, conozcan que es la descentralización, que requisitos deben de existir para que se dé una verdadera y eficiente descentralización, cuál vendría a ser el procedimiento descentralizador municipal, y en que tiempo se puede llevar a cabo la política descentralizadora. Es así que en un principio cabe mencionar los señalado por Luís Chirinos cuando define que "la descentralización en ese sentido, no es sólo un proceso de reingeniería del aparato del Estado, sino un proceso político en el que participan diversos actores: el gobierno nacional, el Congreso, gobiernos subnacionales, partidos políticos y sociedad civil. Se trata, pues, de una responsabilidad compartida" ([17]).

II.- DESCENTRALIZAR NO ES AISLAR

Mucho se podría hablar sobre la descentralización, pero es de todos conocido que muchos de los pueblos altos andinos y de la selva peruana, se encuentran completamente aislados y olvidados a su suerte. Entonces la nueva ley orgánica de municipalidades –Ley 27972, que mejoría a traído para la nación peruana, y el hecho de descentralizar al país se esta consumando o es sólo una utopía de mal gusto. Una estructura descentralizada de gobierno es un proceso político que debe tener un sustento técnico y un sistema de competencias descentralizada que le permita, dada la naturaleza de sus instituciones y su cultura política, llevar a cabo sus actividades de servicio a la comunidad de manera amplia, eficiente, óptima y participativa" ([18]), donde los actores municipales se conjuguen, tanto la población y los servidores municipales, para desarrollar a sus respectivos pueblos.

Es un problema latente lo que viven muchos municipios a nivel nacional. Muchos de ellos son pertenecientes a pequeñas comunidades ubicadas en las serranías, a alturas de la cordillera inhóspitas, donde ni tan siquiera existen carreteras asfaltadas, sólo trochas para llegar a estos lugares. De igual modo que decir de nuestra selva amazónica, en estos lugares de igual modo existen infinidad de municipios, entre provinciales y distritales; lugares donde solamente se puede llegar a través de vías fluviales por los ríos. Es por estas razones, que es importante que en nuestro país exista una verdadera política descentralizadora, porque muchas veces se manejan los recursos económicos del Estado por color político y partidario, y no basado única y exclusivamente en la comunión de las necesidades de nuestra población abandonadas a su suerte, que por desgracia o suerte, por falta de dinero, por falta de educación, porque han heredado algún terreno de sus ancestros, porqué tienen que trabajar la tierra para sobrevivir; habitan en estos lugares tan alejados. No podemos continuar manteniendo nuestro país fragmentado, donde las grandes ciudades y urbes, muchas de ellas en la costa peruana, con todos los beneficios como son carreteras asfaltadas, líneas férreas, líneas de teléfono, interconectadas por Internet y aeropuertos; sean las únicas beneficiarias de la descentralización. Mientras que los pueblitos, municipios distritales y provinciales de la sierra y la selva, sigan siendo marginados, sin que puedan alcanzar la modernidad, y todos estos beneficios que de igual modo necesitan sus pobladores.

CAPITULO IV

EL MUNICIPIO EN EL TIEMPO

I.- HISTORIA DEL MUNICIPIO

El Municipio aparece en la historia de la humanidad como una necesidad indispensable, para nivelar y organizar la convivencia social humana. Esto debido a que creando núcleos sociales denominados municipios, los recursos económicos, políticos, sociales, de infraestructura, entre otros; se canaliza y reparten ordenadamente, previa fiscalización. Esto lógicamente considerando, que estos núcleos sociales, están sujetos a prerrogativas desde la óptica del poder municipal. No sólo ello, sino que muchos estudiosos del tema municipal sostienen diversas fuentes como las causantes de la creación de los municipios, es así que "otra tesis, explica que, con el acrecentamiento de la población de la tribu, se presentó la necesidad de distribuir el trabajo y de organizar a la sociedad para su mejor defensa y beneficio, siendo necesario encargar de la dirección al de más experiencia, que fue designado entre los más ancianos de la tribu con el nombre de "patriarca". Esta fue la primera forma de gobierno comunal" ([19]).

En tal sentido es importante conocer la evolución histórica del municipio, porque nos permite primero despejar la interrogante de saber porqué el hombre es social, segundo porqué el hombre se une y crea una ciudad, un pueblo, una nación; tercero cómo esta ciudad conformado por un conjunto de familias – individuos se transforma en municipio, y; cuarto, cómo el municipio se transforma en la célula principal, el núcleo que crea una nación. En tal sentido se podría señalar que no existe nación, no existe Estado, si en sus partes que lo integran no existe el municipio. En la época romana, la ciudad principal y libre que se regía por sus propias leyes; cuyos vecinos podían obtener y gozar de los derechos y privilegios de la misma Roma. En la actualidad, la primera y menor de las corporaciones de Derecho Público, integrada por las autoridades (o ayuntamiento) y habitantes de un término jurisdiccional, constituida casi siempre por una población y cierto radio rural, con algunos núcleos poblados o casas dispersas. En las grandes urbes, no existe descampado; en ciertas regiones poco hospitalarias, no hay verdadero centro edificado. El ayuntamiento, compuesto por el alcalde y los concejales; en otros sitios o épocas llamados corregidor o intendente, y regidores o ediles. El término jurisdiccional que comprende el municipio o que administra su ayuntamiento.

En efecto, comenta Toribio Alayza Paz Soldán que "cuando la Nación se organiza para desenvolver sus actividades, cuando se canaliza por medio de reglas estables y de órganos dirigentes constituidos previamente, señalando la función de éstos y determinando también de manera estable las facultades, derechos y las prohibiciones que se impone a los miembros del grupo social, ha nacido el Estado, esto es, una entidad jurídica y obliga a hacer vida jurídica a los miembros de la Nación" ([20]). En consecuencia, de igual manera el municipio se organiza, se desenvuelve, se sustenta en reglas estables, y esta dirigida por diversos órganos dirigenciales, que se conforman por sus respectivas autoridades ediles, encabezados por uno sólo, el Alcalde.

Por todo ello, es indispensable enfocar al municipio en la historia, en tal sentido esta institución como creación humana tuvo sus primeros inicios para muchos estudiosos en Grecia, pero otros en cambio, señalan que sus primeros pasos de creación lo encontramos recién en la edad del Imperio Romano. Así que señalaremos para enfocarnos en el tema histórico en etapas, la primera la etapa de las antiguas civilizaciones, la segunda la etapa del renacimiento y como tercera la etapa moderna.

II. EL MUNICIPIO EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES

2.1.- EL MUNICIPIO EN GRECIA.- Muchos autores señalan que el municipio se creo antes aún que la época griega, es así que configuran la idea del Municipio Primitivo. Para Moisés Ochoa Campos "hablamos del municipio primitivo, al referirnos al paso de la vida nómada a la sedentaria, en las agrupaciones gentilicias. Generalmente, acontece en el estadio del clan totémico en que los miembros se consideran todavía unidos por vínculos de consanguinidad. Como casos de organización local fincada en clanes, tenemos el calpulli azteca, el uji japonés y el mishpacha del antiguo Israel" ([21]).

"En la antigua Grecia al principio se encontraban fusionados Estado y Municipio, de tal manera que durante un buen tiempo no podemos hablar de niveles de gobierno diferentes y las pequeñas ciudades de entonces eran tanto un Estado como un Municipio, siendo esto explicable por el escaso ámbito territorial dentro del cual y por esos tiempos, 600 años A.C. se ejercitaba el instrumento de gobierno" ([22]). Pero por la distancia entre estos Municipios considerados Estados, hacían que constantemente existan conflictos bélicos, todos por mantener y/o acrecentar el poder de sus soberanos, ya sea instaurando nuevos tributos, apropiándose de esclavos, o haciendo expropiar para ellos, grandes extensiones de terrenos, lo mismo que generaba envidia entre los monarcas, y así se iniciaban años de guerra; esto se tradujo con el tiempo, de los gobernantes se decidieran mejor unirse, ya cansados de tanta tragedia, y crearan una sola nación que en la actualidad es la nación Griega.

Esto de crear Ciudad-Estado en la época Griega, ha generado muchas controversias en los estudiosos especializados en temas municipales, porque no se puede determinar claramente si es que en la época griega se conoció la figura jurídica del municipio y cual fue verdaderamente su sentido jurídico, o en su defecto cual fue primero el Estado o el Municipio. "Kelsen expresa este concepto con claridad meridiana: "Si la comunidad parcial hoy existente como Municipio hubiera precedido al Estado, es que el Estado habría coincidido con el Municipio, es decir, el Municipio habría sido Estado". Por este motivo, las ciudades–estados que florecieron en la Grecia clásica y en la Europa del Renacimiento, no son municipios, aunque contengan materia municipal" ([23]).

En conclusión podríamos decir que lo que apareció en la Grecia antigua no tiene nada que ver con la creación del Municipio así como lo conocemos hoy en día, pero si podríamos señalar que el municipio como tal pertenece al Estado Y en la época griega fue el propio Municipio-Estado, que están plenamente unidos en un solo órgano, que condujo por mucho tiempo a los hombres griegos. Pero cabe recalcar también que "la nota esencial de la Ciudad-Estado de Grecia, es que en ella no hubo una diferencia precisa entre lo que hoy se denomina lo político (perteneciente al estado) y lo municipal. La organización griega más parecida al municipio fue la llamada "demos", especie de ayuntamiento dirigido por un funcionario denominado "demarca" y por una asamblea deliberante formada por todos los ciudadanos. Cada "demo" formulaba y aprobaba su presupuesto, tenía dominio sobre sus bienes y celebraba sus fiestas" ([24]).

2.2.- EL MUNICIPIO EN ROMA.- Durante la época romana, se llevo a cabo un conjunto de conquistas territoriales, que hicieron que Roma se volviera un Imperio. Por todo el continente Europeo, desde lo que hoy es España hasta Turquía, el Norte de África, parte de Asia y del medio oriente, las legiones romanas anexaban nuevos territorios, nuevas riquezas, nuevos esclavos; por lo que se les hizo indispensable crear una forma de gobernar todo este basto territorio. Por eso, esta confirmado de que "en nuestro mundo occidental, el municipio parece haber nacido como consecuencia de la expansión de Roma. Las ciudades conquistadas se incorporaban al Estado romano, pero sus habitantes carecían de derechos políticos, (civitas sine sufragio), aunque debían pagar un tributo que recibía el nombre de municipia, de manus (carga). La ciudad constituía un municipium, que era un sujeto de derecho privado, origen de la persona jurídica, con facultad de adquirir bienes y contraer obligaciones" ([25]).

Era definido como municipio antiguo, "en la época romana, la ciudad principal y libre que se regía por sus propias leyes; cuyos vecinos podían obtener y gozar de los derechos y privilegios de la misma Roma" ([26]). No obstante ello, se puede considerar además que antiguamente "en Roma había surgido el Municipio con las siguientes características: 1) Una personalidad propia, la Cívitas, pero sujeta al Imperium; 2) Un núcleo en relación con ese poder dominador –Imperium- que luego ha pasado a ser, dentro su calidad de poder soberano, el Estado Nacional; 3) Asentado en un territorio determinado; 4) Manifestación de la voluntad popular en una asamblea general; 5) Un cuerpo deliberante –curia- con sus magistrados; 6) Un culto común" ([27]).

No obstante ello, en la época romana existieron grandes filósofos que aportaron con sus ideas a desarrollar las leyes romanas y forjar una convivencia vecinal adecuada al desarrollo personal y social en los municipios. Por tal motivo es importante acotar el aporte que realiza un gran pensador y filosofo de la época; Cicerón. Para este pensador "el municipio era en Roma [una ciudad que se gobernaba por sus leyes y costumbres y gozaba del fuero de la vecindad romana]. Su implicación jurídico-política, como puede advertirse, no coincide cabalmente con la acepción etimológica de la palabra, que proviene de la conjunción munus –oficio- y capere –tomar-. Conforme al concepto romano de municipio, este calificativo se adjudicaba a las ciudades conquistadas que habían sido incorporadas al Estado y cuyos habitantes, por este motivo, se convertían en ciudadanos de Roma, conservando, sin embargo, una cierta libertad interior, el derecho de elegir a sus magistrados y la administración de los negocios generales dentro de los límites jurídicos fijados por las leyes estatales" ([28]).

"Hay que destacar por su trascendencia, el valioso e importante aporte de Roma al mundo referente al régimen municipal y al término o denominación de municipal y al término o denominación de Municipio que viene de municipium. Dentro del proceso de la evolución histórica del Municipio, se ha fijado el año 387 A.C. y a la ciudad de Tusculum, Roma, como el periodo y el lugar donde surge el Municipio como organizaci político-administrativo y como nivel diferenciado de gobierno" ([29]).

2.3.- EL MUNICIPIO EN ESPAÑA.- "España, siendo un país de un arraigo cultural muy rico y diverso, complementado con un conjunto de culturas, desde épocas muy remotas conoció la figura jurídica del municipio. Como bien señala Victor Godos Rázuri, en su disertación sobre el Derecho Municipal señala que, la península Ibérica fue conquistada e invadida sucesivamente, entre los siglos II A.C. y mediados del siglo XV de nuestra era, por los romanos, visigodos y los árabes, aportando cada uno de estos pueblos instituciones de carácter municipal, unos más que otros, llegando a unos casos a conservarse y en otros a fusionarse con el sólido régimen municipal existente por entonces en España. (.) La palabra Alcalde es de origen árabe, viene de Al-gadi que significa Juez o Alcalde. Además del antiguo alcalde pedáneo, existió también es este periodo de la dominación árabe el Alcalde de barrio, palabra ésta que deriva del vocablo árabe barr que significa tierra, campo, afueras; de aquí que los barrios primitivos eran sinónimos de los arrabales o extremos de una población" ([30]).

"En España, en el período de la Reconquista, se vigoriza el municipio, cuya autonomía es reconocida por los llamados "Fueros" y las "Cartas pueblas". La facultades otorgadas a las ciudades eran de orden urbanístico, administrativo, económico o militar, y tenían la forma de contratos colectivo sobre ocupación de zona determinada. Según Juan Helvia los cabildos eran formados por Regidores, presididos por el Corregidor que carecía de voto de acuerdo a la nueva Recopilación; en calidad de representantes del poder real, tenían a su cargo funciones de justicia y servicios vecinales" ([31]).

2.4.- EL MUNICIPIO EN LA ÉPOCA CONTEMPORANEA.- Como hemos visto con el recurrir del tiempo el municipio, como todo hecho y creación humana ha ido evolucionando, de modo que se puede señalar que "en la actualidad, la primera y menor de las corporaciones de Derecho Público, integrada por las autoridades (o ayuntamiento) y habitantes de un término jurisdiccional, constituida casi siempre por una población y cierto radio rural, con algunos núcleos poblados o casas dispersas. En las grandes urbes, no existe descampado; en ciertas regiones poco hospitalarias, no hay verdadero centro edificado. El ayuntamiento, compuesto por el alcalde y los concejales; en otros sitios o épocas llamados corregidor o intendente, y regidores o ediles. El término jurisdiccional que comprende el municipio o que administra su ayuntamiento" ([32]).

"El Municipio como célula básica del Estado cumplirá su rol si garantiza la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, social y cultural, permitiendo su actuación cerca de los poderes públicos en la solución de los problemas de interés local y sectorial, o permitiendo la intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones" ([33]). "Por ello, para nosotros el Municipio es una forma sociopolítica. Es por excelencia, la forma de agrupación local, derivada del clan y de la tribu, agrupaciones de parentesco que se vuelven vecinales en cuanto establecen su estructura económica agraria" ([34]).

"Es desde la Constitución de 1979, que en el Perú se comenzó a normar sobre la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo de sus circunscripciones y ejecutar planes y proyectos" ([35]). En la actualidad se han escrito diversos conceptos doctrinales, que aportan sobre el conocimiento del municipio, pero es la Enciclopedia Jurídica Omeba, la que conceptualiza al municipio desde nuestro punto de vista de la mejor manera. Para esta Enciclopedia Jurídica, "el municipio o municipalidad es, jurídicamente, una persona de Derecho público, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pública superior, el estado provincial o nacional" ([36]) que por su tamaño geográfico estos son superiores al del municipio. Ya por el siglo pasado "Azcárate, señalaba en 1891, que los "municipios no son asociaciones que surgen al conjuro de los individuos o de los gobiernos, sino personas sociales, naturales y necesarias, cuya existencia tienen que reconocer gobiernos e individuos" ([37]), es así que los Estados deberán reconocer no sólo la existencia del municipio, sino que en la actualidad el Estado Peruano deberá otorgarles los medios económicos y administrativos, para que cumplan a cabalidad sus funciones ediles.

III.- ORIGEN DEL MUNICIPIO

Los estudiosos establecen que sólo existen 02 corrientes o modelos teóricos que sustentan el origen del municipio, estos son: El modelo clásico-aristotélico y el modelo contractualista o ius-naturalista.

3.1.- EL MODELO CLÁSICO-ARISTOTÉLICO.- "El modelo clásico parte de una concepción histórico-sociológica del estado, cuyo origen se ubica en la polis o ciudad, a partir de la cual en una suerte de evolución natural se va pasando por diferentes etapas -de las más primitivas a las más evolucionadas- hasta llegar a la sociedad más perfecta que es el estado. La familia es presentada como la primera forma de sociedad natural, como la célula básica del estado, y los individuos aparecen -desde el origen- integrados en sociedad a través de lazos orgánicos. Esta concepción plantea como fundamento del poder político el derecho natural. El estado sería la desembocadura natural y -en consecuencia- necesaria de la asociación de familias, aldeas y ciudades. De manera que el principio de legitimación de la sociedad política es el estado de necesidad o la misma naturaleza social del hombre" ([38]).

3.2.- EL MODELO CONTRACTUALISTA O IUS-NATURALISTA.- "Esta escuela gozó de gran predicamento en nuestro continente como consecuencia de la difusión de la obra de Tocqueville, la democracia en América, donde de decía al estudiar las instituciones municipales de Norteamérica a principios del siglo pasado: "Ésta (la comuna) es la única asociación que existe también en la naturaleza, que donde quiera que se encuentren hombres reunidos se forma por sí misma una comuna", y agregaba, condensando el concepto: "El hombre forma los reinos y establece las repúblicas; la comuna parece surgir de Dios" ([39]).

"El modelo ius-naturalista -cuyo primer exponente es Hobbes en el siglo XVII- intenta romper con el modelo clásico vigente durante toda la edad media, dando lugar a una nueva teoría del estado en la que se inscriben diferentes pensadores de las más variadas ideologías. Así Hobbes inicia la reformulación de dicho modelo desde una perspectiva netamente conservadora, posteriormente Locke lo retoma representando a uno de los principales exponentes del liberalismo político y más tarde Rousseau desde una óptica que algunos autores denominan democrática o revolucionaria.

El principio de unificación de pensadores tan diversos radica en la utilización de un método racional y demostrativo, y en la construcción de un modelo lógico en donde el origen del estado ya no es la familia ni la polis, sino un pacto concertado entre individuos libres e iguales. Esta concepción racionalista del origen del estado plantea que éste se funda en la concertación de un contrato, oponiéndose a un estado de naturaleza donde sólo se encuentran los individuos aislados con ciertos derechos innatos. Lo único natural son estos derechos individuales que, a través del contrato, el estado se compromete a garantizar y proteger. No existe ningún derecho natural que fundamente el origen del estado, sino que éste será un producto artificial, lógico y racional donde su principio de legitimidad radica en el consenso. Esta es una concepción esencialmente legalista que acompaña históricamente el nacimiento del estado moderno. El estado de derecho establece la supremacía de la ley por encima del derecho consuetudinario sustentado por el poder tradicional1" ([40]).

IV.- NATURALEZA DEL MUNICIPIO

La naturaleza del municipio es el sustento en la que se cimienta el municipio, es la condición y especificación de la institución municipal. Es de suma importancia su implicancia "no sólo por su interés teórico vale decir por la curiosidad intelectual que lleva a resolverlo, sino por la proyección práctica que deriva del tipo de solución que se adopte en orden a la estructura y a las actividades de las instituciones municipales" ([41]). Cabe señalar además, que al hablar de la naturaleza del municipio, estamos hablando de diversas corrientes filosóficas y sociológicas que pretenden definirla de diversa forma, pero dentro de estas las más importantes son las denominadas escuelas, las mismas que son la Escuela Jusnaturalista y la Escuela Legalista.

4.1.- ESCUELA JUSNATURALISTA.- Esta escuela se sustenta en la doctrina del derecho natural, por lo que tiene mayor tiempo como postulado en el occidente, siendo que "los postulados vertebrales han sido sistematizados por Albi en estos tres: 1) el Municipio es una sociedad natural, anterior al estado, que debe ser necesariamente reconocida por éste "donde quiera que exista", 2) las relaciones de vecindad constituyen la base natural del Municipio y determinan la forma de convivencia social, 3) el carácter natural "produce, como consecuencia indeclinable, que el grupo social a que nos referimos posea una peculiar personalidad, una vida propia, un derecho natural al autogobierno, a la "autonomía", en una esfera de la vida humana total4" ([42]).

4.2.- ESCUELA LAGALISTA.- Esta escuela fue planteada por Kelsen, la misma que "sostiene que el Municipio se halla subsumido dentro de la totalidad del orden jurídico y que no existe "sino en virtud de una delegación estatal" ([43]).

Afirma el autor de "Teoría pura del derecho" que la doctrina dominante sobre la autonomía, separa dos órdenes distintos: la administración estatal y la administración autónoma, que es colocada al margen del estado" ([44]).

V.- AUTONOMIA MUNICIPAL

Este criterio de autonomía municipal es de suma importancia para la consecución exitosa de un gobierno municipal, acorde con los requerimientos sociales que solicitan los pueblos dentro de una nación. Como ha de entenderse toda nación tiene soberanía nacional, mientras que los municipios sólo tienen autonomía, por lo que es necesario definir que es autonomía municipal, precisamente para encuadrar dos temas que por su naturaleza son distintas.

"Se entiende que autonomía es "aquella facultad que posee una población para dirigir sin tutelaje extraño los intereses específicos de su vida interna, que puede expresarse en la creación de instituciones políticas propias para los espacios donde conviven.

Estado y condición del pueblo que goza de entera independencia política. Condición del individuo que de nadie depende bajo ciertos conceptos. Potestad que dentro del Estado pueden gozar los municipios, provincias, regiones u otras entidades de él", para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobiernos propios1" ([45]).

"La doctrina ha determinado cuatro principios básicos que hacen a la autonomía municipal, ninguno de las cuales pueden ser suprimidos sin perjuicio de la integridad de dicho poder; estos son: a) elección de sus propias autoridades y potestad normativa para producir legislación municipal (autonomía política); b) organización de los servicios públicos locales y prestación de tales servicios (autonomía administrativa); c) creación de rentas e inversión de las mismas (autonomía financiera); y d) garantía de que sólo judicialmente podrán impugnarse las resoluciones y demás actos de sus autoridades realizadas en el ejercicio de sus funciones que a éstas le son propias (garantía judicial de la autonomía)" ([46]).

Es importante determinar la existencia de estos requisitos esenciales para una verdadera autonomía municipal, no sin antes ser consientes de que en nuestro país, donde las capitales de las regiones tienen arraigado el centralismo económico, esto ha generado mucha dependencia en los municipios provinciales y distritales. En tal sentido es necesario implementar una verdadera autonomía municipal, donde se señalen los lineamientos primarios de la autonomía política, administrativa y, financiera, que permita el desarrollo municipal, donde se garantice judicialmente esta autonomía.

Lógicamente, siempre se deberá considerar que la autonomía municipal, esta sujeta a la supervisión permanente de la población, las entidades públicas supervisoras y la sociedad civil organizada, que para tal fin existen, como son: La Contraloría General de la República y las ONG"S (Organismos no Gubernamentales de Desarrollo). En tal sentido y como una verdadera descentralización, la autonomía municipal cobra por así decirlo importancia indiscutible, en tanto se transforma en el motor que impulsa, la generación de desarrollo en los municipios provinciales y distritales más alejados del País.

Las Municipalidades en el Perú tienen tres autonomías específicas: Autonomía Económica, Autonomía Política y Autonomía Administrativa. Pero que entendemos por autonomía, según manifiesta el Diccionario Anaya de la Lengua "es la capacidad para gobernarse por sí mismo; Independencia. Capacidad de una provincia o región para entender y manejar su sistema económico, político, administrativo, etc., sin ingerencias del poder central" ([47]).

La autonomía no es algo utópico, debe ser algo que por el bien de los municipios sea concreto, serio y veraz, a tal punto que los gobiernos locales cuenten con la autoridad moral de ser juzgados por sus ciudadanos en el momento de no cumplir con las promesas y las obras para las cuales fueron elegidas en las urnas. Lo que pasa actualmente es que los alcaldes que fracasan en sus gobiernos municipales, por causas exclusivas y únicas de ellos mismos, por su incompetencia, salen a señalar que no realizan las obras, que no cumplen con sus promesas, que no le pagan a sus servidores y funcionarios que los acompañan, por causas inherentes a que no cuentan con los recursos económicos para ejecutarlos, responsabilizando de estos hechos a los gobiernos regionales y al gobierno nacional.

En muchas ocasiones las autoridades ediles confunden autonomía con autoritarismo, esto debido a que muchos alcaldes y regidores elegidos para el cargo desconocen las normas que rigen el derecho municipal. Por tal motivo se cometen exabruptos, ya sea en el gasto publico, en la contratación de personal, en la ejecución de obras, entre otros aspectos; todo ello por el tema de la Autonomía Municipal mal entendida.

Pero cabe señalar que la Constitución Política del Perú, establece que las municipalidades en el Perú tienen autonomía, lógicamente tomando en consideración que "la mayoría de las constituciones de los distintos países, así como las Leyes Municipalidades o Leyes de Orgánicas de Municipalidades, consagran la autonomía municipal" ([48]). Pero circunscriben esta autonomía a un control, que debería de haber dentro de las mismas municipalidades, con la finalidad de garantizar el buen uso de este derecho municipal, concretizándose con la creación de un órgano de control interno, capaz de señalar los lineamientos del buen aprovechamientos de los recursos municipales en bien de la población.

Esta autonomía municipal siempre estará en función a los recursos municipales, en tal sentido debemos señalar que "el tópico de los recursos municipales es de mayor importancia. Para que la autoridad local, que se califica de autónoma, con competencias reconocidas y funciones a cumplir, pueda efectivamente ejercer su gobierno y administración, es menester preveer para ella y dotarla de recursos suficientes. En sentido amplio, los recursos constituyen medios adecuados para atender la organización y gestión a desarrollar. Pueden ser de índole natural, cultural, material, tecnológico, humano y financiero" ([49]).

VI.- EL MUNICIPIO Y LA CORRUPCIÓN

Como toda creación humana, el municipio esta direccionado por personas, las mismas que muchas veces caen en actos de corrupción, por codicia personal, familiar o social. Comportamiento mal hecho por la persona que ha sido designada para llevar las riendas de la administración pública, "esto se debe a que la tan famosa corrupción se ha convertido en el fenómeno generalizado, contagioso e invencible de nuestra época, un problema en el que ha caído la sociedad actual, generalmente por la falta de valores, dada la precaria formación ética que ofrece el sistema educacional, por el afán de dinero fácil, por la ley del menor esfuerzo, etc., es decir, por razones o causas que toman al dinero como la medida de todas las cosas, y que a la vez dan como resultado una inmoralidad administrativa, puesto que están vinculadas, esto es, la una es consecuencia de la otra" ([50]) que se refleja en autoridades procesadas judicial y administrativamente por actos de corrupción.

"El diccionario de la Real Academia Española, define a la corrupción como la "acción y efecto de corromper o corromperse. Alteración, soborno o vicio en las cosas materiales ". De éste concepto, sobre todo respecto a la primera parte- ha surgido la frase sumamente común de "tan corrupto es el que da como el que recibe" y que incluso haciéndose eco de ello la ley sanciona con dureza a ambas partes" ([51]).

"Es la acción humana que viola las normas legales y los principios de la ética. Hay quienes al hablar de la corrupción se refieren a los actos deshonestos en que incurren los empleados del Estado". ([52]).

"Los factores que conducen al estado de corrupción se pueden resumir en cuatro:

-Sensualidad del poder: para alcanzar el poder todo vale, el poder nos atrae, se pierde el control de los modos éticos de la conducta. -Hedonismo y la ambición de riqueza: en nuestra sociedad la mayor cantidad de bienes materiales da prestigio, lo vemos como una virtud, algo digno de admiración (en lugar de reprocharlo).

–Inactividad, inoperancia o desnaturalización funcional de los organismos de control y de sanción, establecidos con la consiguiente impunidad; por ejemplo lo voy a hacer, si no me va a pasar nada, al otro no le pasa a mí tampoco.

-Falta de opinión pública: la opinión pública es muy importante (generalmente no se equivoca), y la prensa es la encargada de transmitirlo. La opinión publica, por silenciosa, por falta de conocimiento, por indiferencia, esto es un modo de permitir la corrupción, por eso si tiene como expresarse, como manifestarse, podría entonces poner frenos, esto se logra a través de la prensa.

Los dos primeros factores se encuentran en la intimidad del propio sujeto y es controlable por el mismo, los otros dos son ajenos al sujeto son controlables desde afuera por la sociedad" ([53]).

"Bielsa dice que corrupción en la función pública, es la desnaturalización o desviación del regular ejercicio de la función pública, entendida esta como la entera actividad del Estado, esta no es solo las funciones del poder ejecutivo como poder administrador, sino como lo define Núñez el ejercicio de las funciones legislativos, ejecutivas y judiciales, nacionales, provinciales y municipales, frente al comportamiento de sus titulares o al de terceros destinatarios o no del acto funcional" ([54]).

6.1.- LA CORRUPCIÓN ADMINISTRATIVA.- Para Hennys Lizardo ([55]), "La corrupción administrativa seria entonces el genérico de los delitos que se cometen en el ejercicio de un cargo publico y que se clasifican jurídicamente en los términos siguientes:

SOBORNO O COHECHO.- Es él más reiterativo de los delitos contra la Administración Publica. Se comete normalmente a instancia del contribuyente y va desde la entrega de una pequeña dadiva para evitar una contravención de simple policía hasta el ofrecimiento de abundantes sumas para salir del pago de los impuestos.

LA EXACCIÓN.- El agente fiscal que se aprovecha del miedo o de la ignorancia del contribuyente y le notifica el pago de un impuesto en cuantía mayor que lo que le corresponde, esta cometiendo exacción. Esta no se debe confundir con la liquidación provisional del impuesto que es frecuentemente mayor que la suma que termina pagando el contribuyente.

LA CONCUSIÓN.- Es una especie de extorsión hecha por el cobrador de impuestos, que bajo la presión de su investidura, conmina al contribuyente a pagarle determinada cantidad de dinero bajo la amenaza de aplicarle todo el peso de la ley impositiva. Ej. Son concusionarios los agentes de seguro social que en vez de exigir r el cumplimiento de la ley, diligencia el pago de coima a cambio de hacerse de la vista gorda ante la violación de los preceptos que están bajo su celo.

TRAFICO DE INFLUENCIA.- Este se realiza cuando el funcionario de marras influye para conseguir a favor de alguien allegado una contrata de obras publicas; o cualquier otra actividad en la que este involucrada una posición o un trabajo de beneficio.

LA MALVERSACIÓN.- Consiste en desviar caudales públicos hacia objetivos distintos a los que consigna el presupuesto en ejecución.

EL ABUSO DEL PODER.- Este consiste en utilizar la fuerza publica para resolver problemas particulares, tan propio de los militares de alto rango, y de políticos en el ejercicio de puestos de mando, es igualmente abuso de poder. Lo es además la obediencia o el acatamiento de las sentencias u ordenes judiciales por parte del poder ejecutivo.

EL PECULADO.- Contiene el significado de todas las palabras descritas precedentemente. El sujeto que ilegalmente se enriquece o enriquece a otros en perjuicio del Estado es reo de peculado. El uso en provecho propio de bienes públicos, la retención de bienes ajenos que por error han caído en manos de empleados oficiales, el uso de materiales y equipos en labores diferentes al objeto de su compra, las perdidas de bienes estatales, todos son actos que reúnen los elementos constitutivos del peculado".

VII.- EL CONTROL MUNICIPAL

Como toda entidad privada, es importante mantener una oficina de control en el municipio. Cuando hablamos del municipio peruano, el encargado de velar por el control es el Auditor que jefaturalmente tiene que depender de la Contraloría General de la República. Este es el ente gubernamental encargado de súper vigilar la marcha de las dotaciones económicas que reciben las municipalidades y realizar las denuncias a los funcionarios y servidores públicos que incurran en delitos o faltas. Así mismo la fiscalización así por decirlo, esta en manos del Concejo Municipal y los vecinos que conforman el municipio.

Pero cabe mencionar que el municipio debe considerar que "el control debe iniciarse básicamente en las células primarias de la administración estatal y debe estar a cargo de los órganos institucionales de control, con una perspectiva de arriba hacia abajo, esto es, partiendo de los objetivos institucionales, verificando el nivel de eficacia de los medios disponibles, evaluar la gestión administrativa en relación con los resultados obtenidos. Asimismo en las demás estructuras administrativas del Estado (Sector y Región) debe existir el órgano de control correspondiente que evalúe el comportamiento de las mismas de acuerdo a la función específica que les compete" ([56]).

VIII.- LA FISCALIZACIÓN EXTERNA DE LOS MUNICIPIOS

8.1.- INDECOPI.- Esta entidad creada por velar por los derechos de los consumidores (Población en General), ha venido realizando estudio respecto al manejo municipal, en tal sentido en el año 2004, publico a través de su Página Web, el Índice de Barreras Burocráticas Impuestas a Nivel local Correspondiente al Año 2004, elaborado por la comisión de acceso al mercado de INDECOPI. Es así que tenemos que las principales barreras burocráticas identificadas por la Comisión como ilegales o irracionales han estado referidas principalmente a las siguientes materias.

a.- ARBITRIOS MUNICIPALES.- Se ha identificado que las municipalidades distritales no cumplen con el procedimiento legal para la creación y exigencia de estos tributos que pasa por la necesidad de que sean creados a través de una ordenanza municipal distrital y ratificados por la municipalidad provincial respectiva para su vigencia y exigibilidad. Asimismo, se ha identificado que las municipalidades no cumplen con justificar en las ordenanzas que aprueban sus arbitrios los incrementos que se producen año a año o que determinan las tasas de los arbitrios en función del valor del predio exclusivamente, lo cual no guarda ningún tipo de relación con el servicio prestado.

b.- TRABAJOS EN LA VÍA PÚBLICA.- Se ha identificado que las municipalidades exigen la tramitación de procedimientos y el cobro de derechos de tramitación sin que hayan sido creados mediante ordenanza municipal y, en el caso de las municipalidades distritales, sin que los derechos de tramitación hayan sido ratificados por las municipalidades provinciales correspondientes. En efecto, se ha identificado que las municipalidades utilizan sus Textos Únicos de Procedimientos Administrativos – TUPA, para sustentar la exigencia del procedimiento y derecho de tramitación desnaturalizando la esencia de los mismos que es la de ser texto compiladores de los procedimientos y derechos de tramitación previamente establecidos. Asimismo, se ha identificado que los derechos de tramitación que las municipalidades exigen a las personas que utilizan o afectan las vías públicas para la realización de trabajos no están determinados en función del costo del procedimiento, sino en función del valor de los trabajos a realizarse, de la cantidad de metros lineales a utilizarse o en función del número de elementos a instalarse, lo cual no guarda relación con los costos del procedimiento.