Asamblea Nacional Constituyente: Proyecto para su consagración constitucional en la República Dominicana (página 7)

El anteproyecto se discutió en la Comisión, y, posteriormente, discutido y aprobado por el Congreso de los Diputados. A continuación, se procedió al examen del texto del Congreso por la Comisión Constitucional del Senado, y el Pleno del mismo órgano.

La discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por el Senado hicieron necesaria la intervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado, que elaboró un texto definitivo. Este fue votado y aprobado por las dos Cámaras. Sometido a referéndum, fue ratificado el día 6 de diciembre de 1978 con el 87% de los votos a su favor, sancionado el día 27 del mismo mes por el Rey, y publicado en el BOE el 29 de diciembre (se evitó el día 28 por coincidir con el día de los Santos Inocentes, tradicionalmente dedicado a las bromas). Desde entonces, cada 6 de diciembre es fiesta nacional en España, celebrándose el Día de la Constitución.

La soberanía nacional se hace residir en el pueblo español, pero la polémica redacción del Artículo 2, que incluye el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la nación española siempre ha sido destacado por la ambigüedad de su redacción, que si bien permitió el consenso para su aprobación, también ha dado lugar a múltiples interpretaciones.

Cronología

La cronología utilizada es la de su fecha de promulgación, que difiere de los períodos de vigencia y así:

La Constitución de Bayona de 1808, considerada como una carta otorgada (ya que fue impuesta por Napoleón a los nobles españoles) tuvo una vigencia muy dudosa en cuanto al tiempo y al espacio, aunque fue muy importante al servir de acicate para la creación de una verdadera constitución por sus detractores.

La Constitución de 1812 fue derogada en 1814 (y sustituida por el Estatuto Real), restablecida en 1820, derogada nuevamente en 1823 (el llamado Trienio Liberal) y restablecida por último en 1836, en que fue sustituida por la Constitución de 1837.

Reformas

La Constitución española ha sido modificada una vez (Artículo 13.2, Título I) para extender a los ciudadanos de la Unión Europea el derecho a voto (electores y elegibles como candidatos) en las elecciones locales. Esta reforma constitucional entró en vigor el 28 de agosto de 1992.

El sistema político

La ideología liberal impregna la Constitución y el sistema político. La monarquía constitucional es la forma de Estado, con un rey, Juan Carlos I de Borbón, heredero legítimo de los derechos dinásticos de Alfonso XIII, traspasados por la abdicación de Don Juan (III) en mayo de 1977. Los poderes del monarca están limitados y enumerados en la Constitución.

La división de poderes, idea fundamental en el pensamiento liberal, es el eje del sistema político. En la base, la soberanía nacional permite la elección, por sufragio universal (varones y mujeres mayores de 18 años), de los representantes del pueblo soberano en las Cortes. Ejercen el poder legislativo entre las dos cámaras, el Congreso de los Diputados y el Senado, eligen al Presidente del Gobierno y controlan la acción del poder ejecutivo.

El Presidente del Gobierno desempeña el poder ejecutivo con la ayuda de su consejo de ministros.

El poder judicial recae en los jueces y en el Consejo General del Poder Judicial como su máximo órgano de gobierno. El Tribunal Constitucional controla que las leyes y las actuaciones de la administración pública se ajusten a la Carta Magna.

Las autonomías

La Constitución de 1978 rompe una tradición centralista iniciada en 1700 por Felipe V. Como intento de solución al problema regional y a las reivindicaciones de los grupos nacionalistas vasco y catalán, sin olvidar las minorías nacionalistas gallegas, valencianas, canarias y andaluzas, se crea un nuevo modelo de Estado descentralizado, en el cual cada región se convierte en una comunidad autónoma con autogobierno, parlamento autonómico, tribunales de ámbito regional y un Estatuto de autonomía que establece el modelo y las competencias que puede asumir.

La Carta Magna establecía dos posibilidades de autonomía. Las nacionalidades históricas, Cataluña, País Vasco y Galicia, seguirían una vía rápida y con mayores competencias (aplicación del Artículo 151). Andalucía también consiguió el título de nacionalidad histórica, gracias a que así lo solicitaron la mayoría de sus ayuntamientos y fue ratificado en referéndum el 28 de febrero de 1980.

Entre el 18 de diciembre de 1979, cuando se aprobaron los primeros Estatutos de Autonomía de Cataluña y País Vasco, y febrero de 1983, todas las regiones se constituyeron en Comunidades Autónomas. Los dos últimos Estatutos de Autonomía han sido los de Ceuta y Melilla (1995), estableciéndose como Ciudades Autónomas.

De forma paulatina, durante los últimos veinte años, el Estado ha transferido competencias a las Comunidades Autónomas. Dos de las últimas materias que se han transferido han sido sanidad y educación. Hoy en día, cada una de las Comunidades Autónomas puede legislar en cuestiones sanitarias y educativas de manera diferente al resto de España.

Constitución Española de 1979

Entre los problemas políticos que debía afrontar el nuevo Gobierno, salido de las Elecciones de marzo de 1979, tal vez el más complejo, el más urgente y, potencialmente, el más peligroso fuera el desarrollo del Título VIII de la Constitución que definía a España como un "Estado de Autonomías". La cuestión autonómica se planteaba con urgencia perentoria en las llamadas "nacionalidades históricas", especialmente Cataluña y Euskadi, puesto que en Galicia y Valencia las exigencias autonómicas eran considerablemente menos acentuadas. Por otro, lado, la existencia en Las Cortes Españolas de grupos parlamentarios catalanes, vascos y andaluces, ofrecieron a estas regiones la posibilidad de disfrutar de una mayor capacidad operativa sobre el Gobierno central, a fin de pasar de la simple pre-autonomía a la autonomía plena, aun en el caso de territorios que, como Andalucía, no eran considerados "nacionalidades históricas". Tal vez fue esta la razón por la que los primeros Entes Autonómicos que se constituyeron en España fueron el vasco, el catalán, el gallego y el andaluz.

Las negociaciones sobre los Estatutos de Autonomía vasco y catalán tuvieron lugar a lo largo de 1979 entre el Gobierno y los principales grupos parlamentarios. Pero es indudable que fueron los grupos parlamentarios vasco y catalán los que desplegaron una mayor actividad y se arrogaron el máximo protagonismo a lo largo de unas conversaciones que, en muchos momentos no estuvieron exentas de tensión.

El dato preocupante de estas consultas lo contribuyó el altísimo porcentaje de abstención, muy superior, incluso, al ya no pequeño de las Elecciones Generales de marzo. Nuevamente se volvió a echar mano de la teoría del "desencanto" frente al sistema para explicar lo ocurrido. La extrema derecha, como de costumbre, interpreto el abstencionismo como un rechazo abierto a la democracia y al proceso autonómico derivado de ella; de nada sirvió el que se les recordara que la derecha españolista en su conjunto, incluida la extrema derecha, había propugnado durante la campaña un "no" que, como opción, obtuvo porcentajes insignificantes: su propaganda siguió obstinándose en apropiarse la abstención como síntoma de rechazo activo al sistema.

El proceso autonómico andaluz se inició también durante 1979, pero a causa de los condicionamientos políticos que le rodearon y las vicisitudes derivadas de ello, no concluiría hasta mayo de 1982. En cualquier caso, los planteamientos contradictorios de su primera fase condujeron a la primera derrota política importante del Gobierno y abrieron la primera gran crisis en el partido que detentaba el Poder. El conflicto surgió inicialmente en el momento mismo de decidir la vía constitucional a través de la cual debía discurrir el proceso autonómico andaluz. Como se recordará, la Constitución de 1978 ofrecía, al respecto, dos posibilidades: las contenidas en los Artículos 143 y 151. El Artículo 143 establecía que la iniciativa del proceso autonómico correspondía a todas las Diputaciones interesadas o al órgano Interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los munícipos cuya población representase, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla; la iniciativa autonómica, en caso de no prosperar, solamente podía reiterarse pasados cinco años. El Artículo 151, por su parte, preceptuaba que no seria preciso dejar transcurrir el plazo de cinco anos establecido en el Artículo 143 cuando la iniciativa autonómica, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares, sea acordada por las tres cuartas partes de los munícipos de cada una de las provincias afectadas que representan, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas; la iniciativa debería, en todo caso, ser ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia.

Cuando el referéndum se llevó a efecto, el 28 de febrero de 1980, la inmensa mayoría de la población andaluza se decidió por la vía del art. 151. Sin embargo, hubo una provincia, Almería, en la que el plebiscito no concedió al 151 la mayoría absoluta de los votos. Desde le punto de vista de la interpretación literal de los términos de la Constitución, la propuesta de la izquierda, la vía del Artículo 151, había sido rechazada. Pero la derrota normal, por aplastante mayoría de toda la región, fue del Gobierno y de los partidos que habían apoyado su postura. La frustración y el escándalo a nivel popular se tradujeron en manifestaciones indignadas y en brutales expresiones de cólera: en la mayoría de las provincias andaluzas los almerienses eran, a menudo, vejados e injuriados y los automóviles con matricula de Almería aparecían frecuentemente con las ruedas rajadas. Pero, por añadidura, los partidos de la oposición lograron poner de manifiesto tal número de irregularidades en el desarrollo del referéndum en Almería que su denuncia les permitió impugnar los resultados de esta provincia ante la Junta General Central. Como consecuencia de la impugnación el referéndum tuvo que repetirse en aquella provincia andaluza y sus resultados, esta vez, fueron contundentes a favor de la vía del 151.

Fue esta, sin duda, la primera gran derrota política del partido en el Gobierno y dio lugar a una primera crisis donde el ministro de Administración territorial, dimitió antes del referéndum a la vista de la obstinación del gobierno por la vía del artículo 143.()

CAPITULO IV – PRECISIONES SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DOMINICANA

4.1 DESCRIPCION DEL CAPITULO

Reflexionar detenidamente sobre el mecanismo actual de reforma constitucional, exponiendo: dónde se consagra; cómo se efectúa, cuáles son las condiciones que debe reunir la ley de reforma y otros aspectos procedimentales. Como una forma de contraposición de la cual pueden surgir precisiones importantes para la investigación, se determina cuál era la forma originalmente empleada por el constituyente de 1844 para la reforma constitucional. La investigación identifica una diferencia sustancial entre el procedimiento original y el procedimiento actual (de reforma constitucional). Por último, el objetivo del capítulo es proponer un sistema de modificación constitucional.

4.2 FUENTE CONSTITUCIONAL DE LA REFORMA

Esta se encuentra en los Artículos 35, 116, 117, 118, 119 y 120 de la Constitución, los cuales han servido de base para el análisis crítico con la mayor profundización objetiva e imparcial. ()

4.2.1 Iniciativa de la Reforma

El Artículo 116 señala que la proposición de reforma sólo puede ser presentada en el Congreso Nacional por 1/3 parte de los miembros de una u otra Cámara o por el Poder Ejecutivo. La iniciativa para la ley de reforma o revisión cuando es ejercida por los legisladores supone el apoyo de por lo menos once (11) senadores o cincuenta (50) diputados dependiendo de en cual Cámara haya surgido la referida iniciativa. Este es el único caso de iniciativa legislativa colectiva o no individual, previsto en nuestra Constitución, como excepción al principio establecido en su Artículo 38, que confiere esa iniciativa de manera individual y personal a cada senador y a cada diputado.

Cuando el Poder Ejecutivo ejerce su facultad de iniciativa reformadora no está sometido a ninguna condición de forma, sólo debe cumplir con las exigencias y trámites de un proyecto de ley normal. Esto no impide que el proyecto de reforma pueda ser el resultado de una consulta con la sociedad civil o el fruto del trabajo de juristas especialmente designados para esa tarea.

En nuestro país, como se puede advertir, no existe la iniciativa popular, importante herramienta de una democracia participativa.

2. La necesidad de la reforma se declara por una ley. Esta ordena la reunión de la Asamblea Nacional, determina el objeto de la reforma e indica los artículos de la Constitución sobre los cuales versara. Para aprobar esta ley se sigue el mismo procedimiento que el utilizado para las leyes ordinarias, en consecuencia, no se requiere ningún tipo de mayoría calificada, salvo si se realiza una declaratoria de urgencia. Esto significa que el proyecto de reforma deberá ser aprobado por la mayoría absoluta de votos en cada cámara; y si el asunto ha sido previamente declarado de urgencia, se requerirá de las 2/3 partes de los votos en su segunda discusión. ()

   La ley que declara la necesidad de la reforma puede ser declarada inconstitucional sino se han respetado los procedimientos constitucionales. En ese sentido, nuestra Suprema Corte de Justicia en sentencia pronunciada el 03 de enero del año 2002 estableció lo siguiente: "que la referida ley que declara la necesidad de la reforma es una norma jurídica de carácter adjetivo susceptible de ser atacada por una acción directa de inconstitucionalidad, que difiere de las demás leyes votadas por el Congreso Nacional, únicamente, en que debe ser propuesta con el apoyo de la tercera parte de los miembros de una y otra Cámara, o sometida por el Poder Ejecutivo, y en que no podrá ser observada por éste".

   Igualmente, se puede inferir que tampoco la ley de reforma podría incluir entre los artículos a ser reformados el 119, en efecto, la Suprema Corte en su sentencia de fecha 1ro. de septiembre de 1995, No. 1, indicó "que la única reforma de la Constitución sobre la cual no podría tratar dicha ley, es la que se refiere a la forma de gobierno…"

3. Ley de Reforma Constitucional
4. Carácter de la Ley de Reforma

Como nos dice, brillantemente, el recordado e ilustre Profesor Manuel Amiama "La ley que proponga una reforma constitucional tiene un carácter sui generis en varios sentidos". Nuestro gran maestro del Derecho Público señala sobre la misma lo siguiente:

1ro. No constituye (la ley) una decisión definitiva sobre la reforma, sino una propuesta.

2do. Dicha ley no puede ser observada por el Poder Ejecutivo, lo que le confiere un atributo excepcional, ya que el Poder Ejecutivo puede observar todas las otras leyes. En este caso, se establece una importante prerrogativa a favor del Congreso Nacional que lo sitúa por encima de los demás poderes del Estado.

3ro. La ley tiene, sin embargo, un aspecto decisorio, en cuanto dispone la reunión de la Asamblea Nacional para resolver sobre la reforma constitucional.

4.2.4 Estructura del Órgano Reformador

De manera general, la reforma constitucional puede ser realizada por:

1.- Un órgano especial, independiente de los órganos legislativos ordinarios (Congreso Nacional), elegido especialmente para realizarla: las Convenciones en los Estados Unidos, la Asamblea Revisora, las Asambleas Constituyentes, y el Referendo Constituyente.

2.- Por el órgano legislativo ordinario, como es el caso de China, Rusia, y Francia, entre otros.

3.- Por un órgano más o menos derivado del órgano legislativo ordinario (Congreso Nacional); en el caso dominicano, actualmente la Asamblea Nacional, sistema que nos viene de la reforma de 1959 y que fue retomado por la reformas de 1966, 1994 y 2002. La Asamblea Nacional no es un órgano constitucional ordinario, pero se deriva del Congreso Nacional. Es decir, se constituye con los mismos legisladores pero bajo otras disposiciones y reglas constitucionales. Así el Artículo 27 de la constitución vigente establece: "Las cámaras se reunirán en asamblea nacional en los casos indicados por la Constitución, debiendo estar presentes más de la mitad de los miembros de cada una de ellas. Las decisiones se tomarán por mayoría absoluta de votos". De igual manera, debe tomarse en consideración lo dispuesto por el artículo 35 relativo al bufete directivo de la asamblea nacional.

Es bueno resaltar, que de las 37 reformas constitucionales que se han registrado en el país, 20 han sido efectuadas por diputados constituyentes de elección popular, siendo la 1963 la última que utilizó este procedimiento. A nuestro juicio, es deseable que adoptemos un sistema de reforma mixto mediante el cual la reforma parcial o limitada de la Constitución sea atribución de la Asamblea Nacional, y en caso de reforma general o total, la misma corresponda a una asamblea constituyente, en la lógica de la tradición constitucional dominicana. ()

4.2.5 Poderes del Órgano Reformador

La Asamblea Nacional tiene una doble limitación jurídica para realizar la reforma a tenor de lo establecido en la Constitución actual:

1.- Ninguna reforma podrá versar sobre la forma de gobierno, que deberá ser siempre civil, republicano, democrático y representativo (Art. 119 Constitución).

2.- No se puede modificar ningún artículo que no haya sido incluido en la ley que declara la necesidad de la reforma (Art. 117 de la Constitución).

Con relación a estas dos limitaciones debemos hacer las siguientes consideraciones:

1.- Ciertamente, el constituyente dominicano ha querido introducir en el artículo 119, la llamada cláusula pétrea o inmutable. Sin embargo, compartimos el criterio expresado por el maestro Georges Burdeau, al señalar, refiriéndose a una cláusula similar de la constitución francesa, introducida en el artículo 2, de la ley constitucional del 14 de agosto de 1884 "Su valor jurídico es nulo, ya que el poder constituyente de un día no tiene ningún título para limitar el poder constituyente del porvenir". Cierto es que el profesor Burdeau, inspiró esa reflexión en la Declaración de derechos de 1793, que afirma: "Un pueblo tiene siempre el derecho de revisar, reformar y cambiar su constitución. Una generación no puede someter a sus leyes a las generaciones futuras".

Pero también, podemos inspirarnos en Thomas Jefferson, cuando al limitar el valor de las prescripciones constitucionales en términos generacionales, señaló: "Que los contemporáneos no tenían el derecho ni la posibilidad de atar la posteridad con la petrificación de sus regulaciones supremas".

2.- Contrariamente, a nuestra Suprema Corte de Justicia, que considera que el único limite que tiene la Asamblea Nacional, lo constituye el Artículo 119, somos de opinión que el Artículo 117 limita el poder de revisión coyuntural de la Asamblea Nacional al establecer "Esta ley…ordenará la reunión de la Asamblea Nacional, determinará el objeto de la reforma e indicará los artículos de la Constitución sobre los cuales versará". Esta última precisión no tiene un carácter enunciativo, y se explica por un deseo de hacer viable el principio de la seguridad jurídica, al tener por objetivo que la reforma sólo se haga sobre aquellos aspectos que previamente hayan sido sometidos a la consideración y al escrutinio de los legisladores.

4.2.6 Conocimiento del Proyecto de Reforma

La Asamblea Nacional se reunirá dentro de los quince (15) días siguientes a la publicación de la ley que declara la necesidad de la reforma. En ausencia de procedimiento constitucional para conocer la reforma, la Asamblea Nacional podrá crear una comisión ad-hoc o especial para que rinda un informe al plenario y podrá adoptar para su trabajo el reglamento interior de una de las Cámaras.

El quórum de la Asamblea Nacional para sus deliberaciones estará conformado por más de la mitad de los miembros de cada Cámara. Quórum mínimo: 17 Senadores y 76 Diputados. Las decisiones se tomarán por la mayoría de las dos terceras partes de los votos sin importar el origen cameral. En caso de asistencia completa de la matrícula, la mayoría de 2/3 sería como sigue: 32+150 =182 x 2/3 = 121 (ciento veintiún) legisladores. Luego de ser votada y proclamada, la Constitución se publicará íntegramente con los artículos reformados.

4.2.7 Convocatoria a la Constituyente

Como es conocido, la figura de la Asamblea Constituyente no existe en nuestra Constitución, por lo cual le toca al Congreso modificar los Artículos del 116 al 118 para incluir este mecanismo, que es más legítimo y democrático que el mecanismo actual vía el Congreso Nacional.

Ahora bien, supongamos que el Congreso, revelándose incluso contra los partidos y el pueblo, no acceda a hacer la referida reforma metodológica. ¿Que hacer?

Procede crear un movimiento ciudadano para que algún órgano del Estado o el mismo pueblo haga valer el Articulo 2 de la Constitución de la República, el cual dice: "La soberanía nacional corresponde al pueblo, de quien emanan todos los poderes del Estado, los cuales se ejercen por representación", convocando un referendo nacional para determinar si las ciudadanas y ciudadanos están de acuerdo o no con convocar una Asamblea Constituyente.

Un SI mayoritario obliga al Congreso a hacer la reforma de los Artículos 116 al 118, para convocar una Constituyente; y se obligará aún más cuando una consulta a la Suprema Corte de Justicia arroje que el referendo fue un mecanismo válido, por ser congruente con el Artículo 2 de la Constitución. Eso mismo pasó en Colombia en 1990, donde el Artículo 2 de su anterior Constitución era idéntico al Artículo 2 de la Constitución Dominicana.

Acaba de pasar algo parecido en Venezuela, donde tampoco la Constitución contempla el mecanismo de la Asamblea Constituyente, más, la Suprema Corte de Justicia dictaminó que si el pueblo votaba mayoritariamente en referendo a favor de la Constituyente, esta tenía que convocarse.

Tanto en Colombia en 1990, como en Venezuela en el año de 1999, los referendos que legitimaron las convocatorias de las respectivas Constituyentes, fueron convocados por decretos del Ejecutivo, o sea, del Presidente de la República.

El referendo también puede ser convocado por la sociedad civil, por ejemplo para el 16 de mayo del 2008; la sociedad civil puede también reunir firmas para demandar de los partidos políticos y del Congreso que convoquen a una Constituyente, todo lo cual irá acercando una democracia realmente representativa y participativa en República Dominicana.

8. Elección de los Constituyentes()

Para ser Constituyente se requiere los siguientes requisitos:

a) Ser Dominicano (a) de origen.

b) Tener 21 años de edad cumplidos al día de la elección.

c) Estar inscrito/a en el Registro Electoral.

d) Ser postulado/a por un partido político, agrupación ciudadana o sociedad civil con personalidad jurídica reconocida por el Órgano Electoral.

e) No estar comprendido en los casos de exclusión, prohibición y de incompatibilidades establecidos por ley.

f) No tener acusación formal y/o sentencia ejecutoriada por actos de violencia intrafamiliar o doméstica.

4.2.9 Instalación del Soberano Congreso Constituyente

A solicitud del Congreso Nacional y refrendado por Ley por el Poder Ejecutivo autorizar a la Junta Central Electoral convocar a elecciones a nivel nacional para componer el congreso constituyente y formar el pacto fundamental de la República y después de escogidos los individuos nombrados se reunirán en un sitio apartado de la Ciudad Capital, para erigirse en Congreso Constituyente y entrar en ejercicio de sus funciones.

La provincia o el lugar escogido por el Congreso Nacional el cual estará establecido en dicha Ley, como sede del Congreso Constituyente, permitirá a sus miembros toda la libertad de opinión y de acción para evitar la influencia perniciosa del espíritu de cualquier partido. Es conveniente buscar un lugar apropiado, cómodo y no muy lejano de la Capital de la República.

Este congreso constituyente quedará formal y definitivamente instalado en la sección que se realizará el mismo día donde queden solemnemente juramentados los constituyentes elegidos.

Es importante señalar que la Asamblea Constituyente será presidida por la persona de más prestigio moral, político, social y cultural, escogido por el voto de la mitad más uno de los constituyentes presentes; quedando como vicepresidente y como secretario los que le hayan sucedido en el orden por mayor votación por debajo del presidente, respectivamente.

Formalmente instalado el congreso constituyente, debe iniciar sus labores inherentes a su alta responsabilidad con el propósito de dotar a la República Dominicana de una Carta Magna que viabilizará, legalizará y fortalecerá la democracia, la institucionalidad y la soberanía nacional.

Iniciadas sus labores, la Asamblea Constituyente conformará las comisiones que considere necesarias para trabajar en los temas de importancia para la nación, a los fines de redactar y someter al plenario un proyecto de constitución acorde con los nuevos tiempos.

4.2.9.1 Sanción del Texto

El texto debe ser sancionado por los miembros de la Asamblea Constituyente sin importar los acalorados incidentes que pudieran producirse entre los miembros constituyentes en defensa de sus intereses partidistas.

Se escogerá la comisión redactora del proyecto de constitución para dejar plasmado el resultado de sus ingentes trabajos, así como la revisión de las constituciones latinoamericanas para tomar de ellas los aspectos más trascendentales que vayan acorde con la situación política de la República Dominicana.

Esta propuesta de Carta Magna debe ser sometida en dos lecturas por la comisión redactora a Asamblea Constituyente asiendo una exposición de los motivos y razones tomadas en consideración a los fines de elaborar la pieza constitucional. En esencia este proyecto de constitución debe estar matizado por la permanencia de un régimen de gobierno civil, democrático, representativo y responsable. Deben consagrarse de manera ampliada y más actualizada los tradicionales derechos individuales y políticos de rigor en el estado de desarrollo social, político y económico de este tiempo. ()

CAPITULO V – VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS DIFERENTES MECANISMOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL

5.1 DESCRIPCION DEL CAPITULO

Habiéndose visto ya los diferentes mecanismos de modificación constitucional en la República Dominicana y en Latinoamérica, es posible hablar sobre las ventajas y desventajas comparativas de la Asamblea Constituyente, en la versión propuesta por esta investigación como en sentido ampliado, a fines de sustanciar una propuesta cabal de mecanismo reformador para el país.

5.2 EFECTOS COMPARATIVOS DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

En contra de la asamblea constituyente, como de instrumentos de democracia directa, se dice lo siguiente:

a) Los votantes se manipulan fácilmente. Ciertamente los votantes pueden ser manipulados, por ejemplo a través de campañas de publicidad masivas. Sin embargo, se ha demostrado que los temas en los que los votantes pueden ser influidos por las campañas publicitarias son aquellos sobre los que tienen poco conocimiento y que pueden provocar un miedo indefinido (biotecnología, privatizaciones de empresas estatales, liberalización económica, apertura comercial, etcétera). Por otro lado, en la democracia representativa los políticos, y especialmente las elites que gobiernan los partidos, son también manipulables.

b) El mecanismo es más lento que la reforma por el Congreso. Cada fase de un proceso como el de la Asamblea Constituyente en funciones revisoras de la Constitución ocupa una medida de tiempo que, sumada a las otras, hace parecer lento el proceso visto en su conjunto. Por eso es fundamental que la duración de estos plazos sea suficiente, pero no muy largo (tres meses como mucho, para la elaboración de un proyecto base, para la recogida de firmas, para determinar si la discusión procede por el Congreso y la campaña electoral previa, etc.), de manera que la propuesta pueda ser suficientemente discutida y conocida por los diferentes grupos de interés y por los ciudadanos.

c) La mayoría de los ciudadanos no están capacitados para tomar decisiones complejas. Este argumento ha sido consistentemente utilizado también contra el sufragio universal y el voto femenino a lo largo de la historia. Lo cierto es que los ciudadanos están capacitados, y cada vez más, para poder sopesar los distintos aspectos de un problema y tomar una decisión sobre temas complejos. De hecho, se hace continuamente, aunque hasta ahora eso tenia pocas consecuencias. Donde las decisiones de los ciudadanos si tienen consecuencias, es decir, en los países donde gozan de democracia directa, la experiencia demuestra que las decisiones de los votantes no sólo no son peores que las tomadas por los representantes electos, sino que en general son más consensuadas y efectivas.

d) El Costo. Se afirma que los instrumentos de la democracia directa, como la Asamblea Constituyente, es muy cara. No sólo los costes de la democracia directa no son mucho mayores que los de una democracia representativa pura, sino que sus beneficios bien pueden compensar esos costes. La mayor eficiencia de las decisiones con base popular y el mayor control sobre los representantes electos, y por tanto sobre el gasto del Estado, compensan desde un punto de vista económico los costes adicionales que se pueden incurrir por la celebración de la elección previa de los constituyentes.

e) La Utopía. En cuanto a lo de utópico, no lo es. Por el contrario, en Suiza y otros países europeos gozan de estas libertades desde hace más de un siglo; como la gozan en la actualidad varios países latinoamericanos, en ninguno de los cuales se ha reportado problemas mayores. ()

Son ventajas indiscutibles de la Asamblea Nacional Constituyente las observaciones siguientes: ()

1.- Hace la política más comunicativa. La legitimidad tiene que ser creada, confirmada o retada mediante comunicación con todo el pueblo, o con la mayor parte de sus elementos, organizados o no. La discusión sobre los proyectos de reforma constitucional, llevada al ámbito nacional, redunda en beneficio de la gobernabilidad.

2.- Incrementa la discusión pública sobre puntos de vista y las diferencias de opinión, las cuales de otra forma tienden a ser ignoradas o suprimidas.

3.- Proporciona a las minorías, que no tienen o tienen menos de la adecuada representación en el órgano legislativo, un medio para ser oídas legítimamente en público.

4.- Habilita una distribución más precisa del poder político y permite que nadie tenga el privilegio de tener tanto poder que no necesite modificar sus opiniones en alguna ocasión.

Una última pero no menos importante razón es evidente desde el primer capítulo de esta investigación: vimos cómo desde el origen de la República un problema constitucional se impuso a la voluntad democrática, con la aceptada irresponsabilidad penal del Ejecutivo mediante la intercalación del Artículo 210 en la Constitución de 1844, tronchando la libertad en ciernes. Esa Constitución de 1844 fue votada mediante una Asamblea Constituyente originaria, que en lo adelante cedería su puesto a la modificación mediante el Congreso Nacional, que sigue vigente sólo porque éste último mecanismo es efectivo en cuanto al secuestro de la voluntad política general mediante las elecciones de medio término, por parte de .los partidos políticos. La actual generación dominicana tiene el deber de saldar la deuda histórica con la democracia, volviendo a consignar como mecanismo antiautoritario de reforma constitucional la Asamblea Constituyente, y esa debería ser una magnífica razón para consagrar el mecanismo de la asamblea constituyente como método de reforma constitucional.

3. En Latinoamérica los mecanismos de reforma constitucional son similares cuanto a la nomenclatura, existiendo importantes diferenciaciones procedimentales. Se ha visto como, a pesar de que la Asamblea Constituyente existe como mecanismo reformatorio constitucional en al menos tres países (Venezuela, Colombia y paraguay) pero no existe similitud entre sus atribuciones.

   Es notorio también que el sistema de reforma constitucional está pasando aceleradamente de rígido a flexible, consignando algunas Cartas Magnas latinoamericanas ambos mecanismos para la reforma, condicionándola al tipo de cambio propuesto: si se trata de "cambios menores" o "adecuaciones parciales" se admite un proceso de reforma rápido; si se trata de cambios sustanciales se acude a la figura de la Asamblea Constituyente.

   Parece obvio que la República Dominicana deba también aceptar una proposición como esa, es decir, facultar al menos dos procedimientos distintos de reforma constitucional, siempre que se trate de reformas parciales o sustanciales.

   Se entiende que el problema de cuáles reformas son nulas, cuáles son parciales y cuáles son sustanciales debería ser aclarado tajantemente en el texto constitucional, siguiendo un esquema semejante al venezolano-costarricense: sería nulo el cambio de sistema de gobierno o los derechos individuales; sería parcial cualquier reforma que no verse sobre las atribuciones esenciales de los poderes públicos, la nacionalidad o la duración de los períodos electivos, por ejemplo.

4. ANALISIS DE LAS REFORMAS LATINOAMERICANAS
5. LA REFORMA COMPARTIDA

La reforma compartida es la técnica de reforma constitucional según la cual, de acuerdo al tipo y alcance de la reforma, se reparte el derecho de la reforma entre varios órganos del Estado y la sociedad. Un tipo de reforma limitada la hará un órgano, y otro tipo más amplio o una reforma ilimitada la hará otro órgano.

Esta técnica esta presente, por ejemplo, en las Constituciones de Costa Rica y de la República de Colombia.

5.4.1 Caso de Costa Rica

En el caso de Costa Rica, el Articulo 195 de su Constitución da potestad a la Asamblea Legislativa para "reformar parcialmente esta Constitución…"

Aunque, el texto constitucional costarricense no precisa el concepto "parcialmente", es obvio que no se trata de la mayor parte de su articulado, sino, de aspectos puntuales.

Por su parte, el Articulo 196 expresa que "La reforma general de esta Constitución, solo podrá hacerse por una Asamblea Constituyente convocada al efecto".

5.4.2 Caso de Colombia

La reforma compartida en el caso de Colombia ofrece diferentes alternativas, según el contenido del Artículo 374 de la Constitución de 1991 que copio a continuación:

"La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo".

En cuanto al Congreso este no puede reformar cualquier tipo de Artículo, por ejemplo los que se refieren a los derechos, garantías y deberes, y silos reforma, el pueblo puede pedir un referendo para su aprobación final o rechazo (Art. 377).

El Congreso puede también motorizar una reforma vía una Asamblea Constituyente, para lo cual debe consultar al pueblo sobre si este esta de acuerdo con convocar una Asamblea Constituyente con el temario que le propone el Congreso (Art. 376).

Finalmente, el pueblo en potestad de su soberanía plena puede convocar y aprobar una reforma constitucional sin límites, siempre que, por lo menos, un cinco por ciento (5%) de ciudadanos y ciudadanas inscritos en el censo electoral introduzca un proyecto de ley de reforma constitucional, que el Congreso debe conocer de urgencia. Aprobada la iniciativa popular legislativa, el proyecto de reforma constitucional se somete a referendo popular, debiéndolo aprobar mas de la mitad de los sufragantes, que deberán exceder la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral (Art. 378).

En estos casos que he denominado de reforma compartida, la Asamblea Constituyente cede parte de su soberanía al Congreso para determinadas reformas parciales, reservándose como un órgano constitucional superior que se ocupa de lo global y lo mas trascendental, incluso apelando al pueblo para que tome la decisión final.

5.4.3 Crítica a la Reforma Compartida

Desde el punto de vista de la lógica política constitucional, es decir; desde la concepción democrática constitucional, el modelo de la reforma compartida es coherente, pues la soberanía constitucional permanece en el pueblo, a6n sea en última instancia.

Sin embargo, este modelo origina dos efectos prácticos que pueden revertirse contra el principio de soberanía popular.

1. Las reformas parciales, vistas en principio como una forma de aligerar la labor legislativa constitucional y el ejercicio gubernativo, pueden convertirse en una acción deliberada de grupos enquistados en el Congreso y en el gobierno de turno para entorpecer y alejar el ejercicio democrático directo.

2. Reformas parciales y separadas en el tiempo, hechas por varias instancias del Estado y la sociedad, llevan necesariamente a debilitar la coherencia y fortaleza sustantiva del texto constitucional.

Por estas razones debemos inclinarnos por las técnicas de reforma constitucional mas sencillas que garanticen la participación popular, como es la Asamblea Constituyente, convocada por el Congreso y elegida por voto popular directo, con la variante de que el mismo pueblo, con el aval de un número determinado de firmas comprobadas, pueda convocar la Asamblea Constituyente, ante la pereza deliberada de un Congreso cualquiera. ()

CAPITULO VI – MODIFICACIÓN CONSTITUCIONAL DOMINICANA (CREACION ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE)

6.1 DESCRIPCION DEL CAPITULO

Se propone una reforma constitucional para la República Dominicana, en atención exclusiva al mecanismo de reforma y no en cuanto al fondo del texto.

6.2 REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 117 Y 118 CONSTITUCIONALES

A fines de sustanciar el objeto de investigación, se propone reformar los Artículos 117 y 118 de la actual Constitución dominicana, de la manera siguiente:

TEXTO ACTUAL DEL ARTÍCULO 117:

La necesidad de la reforma se declarará por una ley. Esta ley, que no podrá ser observada por el Poder Ejecutivo, ordenará la reunión de la Asamblea Nacional, determinará el objeto de la reforma e indicará los artículos de la Constitución sobre los cuales versará.

TEXTO PROPUESTO:

Art. 117.- La necesidad de la reforma constitucional se declarará por ley. Si se trata de reforma sustancial de la Constitución, el Poder Ejecutivo, ordenará la reunión de la Asamblea Nacional Constituyente; fijará el plazo para la elección de sus miembros por voto directo; determinará el objeto de la reforma e indicará los artículos de la Constitución sobre los cuales versará. Si se trata de reforma parcial el Poder Ejecutivo ordenará la reunión del Congreso en Asamblea Nacional Revisora.

Párrafo I: Se considera reforma sustancial de la Constitución la modificación del período de servicio de los funcionarios electivos; la variación de las condiciones para la obtención de la nacionalidad dominicana o las atribuciones de los poderes legítimamente constituidos.

Párrafo II: Los miembros electos a la Asamblea Nacional Constituyente lo serán tres por cada provincia. No podrán durar en el cargo más allá de la aprobación de la nueva Constitución y no podrán interferir con el normal desenvolvimiento del Estado y los poderes constituidos.

Art. 117-bis.() La proposición de reforma ante la Asamblea Nacional Revisora debe ser firmada al menos por diez diputados. Esta proposición será leída por tres veces con intervalos de seis días, para resolver si se admite o no a discusión. En caso afirmativo pasará a una comisión nombrada por mayoría absoluta de la Asamblea, para que dictamine en un término de hasta veinte días hábiles.

Párrafo I: Presentado el dictamen, se procederá a su discusión por los trámites establecidos para la formación de las leyes; dicha reforma deberá aprobarse por votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea.

Párrafo II: Acordado que procede la reforma, la Asamblea preparará el correspondiente proyecto, por medio de una Comisión, bastando en este caso la mayoría absoluta para aprobarlo.

Párrafo III: El proyecto pasará al Poder Ejecutivo; y éste lo enviará a la Asamblea con el Mensaje Presidencial al iniciarse la próxima legislatura ordinaria, con sus observaciones, o recomendándolo;

Párrafo IV: La Asamblea Legislativa, en sus primeras sesiones, discutirá el proyecto en tres debates, y si lo aprobare por votación no menor de dos tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea, formará parte de la Constitución, y se comunicará al Poder Ejecutivo para su publicación y observancia.

TEXTO ACTUAL DEL ARTÍCULO 118:

Para resolver acerca de las reformas propuestas, la Asamblea Nacional se reunirá dentro de los quince días siguientes a la publicación de la ley que declare la necesidad de la reforma, con la presencia de más de la mitad de los miembros de cada una de las Cámaras. Una vez votadas y proclamadas las reformas por la Asamblea Nacional, la constitución será publicada íntegramente con los textos reformados. Por excepción de lo dispuesto en el Artículo 27, las decisiones se tomarán en éste caso por la mayoría de las dos terceras partes de los votos. ()

TEXTO PROPUESTO:

Art. 118: La Asamblea Nacional Constituyente se integrará por tres miembros representantes electos por voto directo por cada provincia. La elección se llevará a cabo de la manera siguiente: En cada provincia se admitirá la candidatura de 10 miembros postulados por los partidos políticos reconocidos que hayan obtenido al menos un tres por ciento (3%) de votación en las elecciones generales previas, congresuales y municipales o presidenciales; 10 miembros postulados de consenso por organizaciones de la sociedad civil debidamente registradas y hábiles; y 10 miembros propuestos por iniciativa popular de las asociaciones sindicales, mercantiles, profesionales o de cualquier otra naturaleza. En este último caso, los candidatos deben serlo por consenso entre las asociaciones proponentes.

Párrafo I: La propuesta de las asociaciones sindicales, mercantiles, profesionales o de otra naturaleza debe presentarse al organismo electoral competente diez días antes, por lo menos, de la elección de miembros a la Asamblea Constituyente.

Párrafo II: Para ser válidas las propuestas deberán contener, por lo menos, tres mujeres.

Párrafo III: Una vez electos, los 30 miembros provinciales se abocan a conocer la Ley de Reforma Constitucional en las instalaciones oficiales de la Gobernación Provincial, para lo cual se darán todas las facilidades. Podrán realizar cuantas observaciones, enmiendas o propuestas entiendan convenientes, hasta producir un Proyecto de Reforma Constitucional Consensuado Provincial.

Párrafo IV: Una vez redactado el Proyecto de Reforma Constitucional Consensuado Provincial, los miembros electos seleccionan tres de sus integrantes como miembros de la Asamblea Nacional Constituyente.

Párrafo V: La Asamblea Nacional Constituyente deberá instalarse dentro de los treinta (30) días de su elección, sesionará con la presencia de más de la mitad de sus miembros y sus decisiones se tomarán por una mayoría de las dos terceras partes de los miembros presentes. Los trabajos de la Asamblea concluirán dentro de los sesenta (60) días de su instalación.

Párrafo VI: Los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente gozarán de las mismas inmunidades que los miembros del Congreso Nacional. Todos los gastos en que incurra la Asamblea Nacional Constituyente deberán ser cubiertos con fondos del presupuesto nacional. ()

6.3 CREACION ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE

6.3.1 Competencias Generales

Se debe discutir ahora el alcance del trabajo de la Constituyente, cuales son sus prerrogativas, que puede hacer y que no puede hacer, hasta donde pueden llegar los constituyentes en su función constitutiva y reformadora.

Este tema es de mucha actualidad, dada la agitada discusión ocurrida en Venezuela acerca de si la Constituyente que en estos momentos reforma la Constitución es originaria o no.

Retomando lo planteado en el punto uno de este ensayo sobre la idoneidad de la Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, por representar una delegación expedita del soberano, veamos la amplitud de la reforma.

6.3.1.1 Designación Previa Artículos a Reformar

Ahora bien, como cada Constitución contiene o debe contener la forma de su reforma, se ha creado una técnica constitucional al respecto, que se puede clasificar de abierta y limitada, parecida a la clasificación que hacen algunos constitucionalistas en flexible (cuando la reforma la hace el Congreso) y rígida (cuando la reforma la hace un órgano o asamblea especial), aunque esta clasificación incluye otros aspectos que no trataremos por este momento.

Por ejemplo, el Artículo 202 de nuestra primera Constitución de 1844 dice: "El Congreso puede en virtud de la proposición hecha por el Tribunado, y admitida por los dos tercios de aquel, decretar la revisión de la Constitución, designando y publicando los artículos y disposiciones que deban revisarse". Otras Constituciones obraron de la misma forma: 1896, 1907, 1934, etc.

Especificar, designar y publicar los artículos que se pretende reformar antes de iniciar las discusiones es una limitación para el legislador reformador o para el constituyente, pues emitida la ley de convocatoria con los artículos a reformar debe limitarse a ellos, no puede reformar otros artículos.

Esa limitación ha existido, incluso, en los casos en que, como la Constitución de diciembre de 1854 en su Artículo 70 habla de " para revisar, si hubiere lugar, el todo o parte de la presente Constitución", y en la Constitución de 1866 en cuyo Artículo 101 se lee: "Para proceder a la reforma del todo o de algunos de los artículos de la presente Constitución".

La ventaja aparente que existe con la publicación previa de los artículos a reformar o con la relimitación de la reforma, es la transparencia o el conocimiento publico de las intenciones del legislador, a fin de que ciudadanos y ciudadanas conozcan de esos propósitos.

Ahora bien, que utilidad tiene esta técnica constitucional si el pueblo no puede participar en las discusiones, limitándose, desde lejos, a ejercer una presión moral frente a cualquier despropósito, presión que no tiene un éxito asegurado dado el nivel de control de las clases dominantes sobre el pueblo llano en los sistemas económicos y políticos que nos gastamos en la mayoría de los países.

6.3.1.2 Limitación de las Enmiendas

Una tercera limitación para el trabajo del constituyente reside en la técnica de la enmienda, presente en nuestra historia constitucional solo en la Constitución de 1865, Artículo 136, el cual dice: "La presente Constitución no podrá revisarse, pudiendo solamente hacérsele enmiendas y adiciones cuando un caso de utilidad publica lo requiera".

Esta modalidad nunca se ha llegado a usar en nuestro país, sea que la reforma la haya hecho el Congreso o una Asamblea Constituyente.

6.3.1.3 Atribuciones del Poder Soberano

El Decreto de convocatoria hecho el 10 de agosto de 1865 por Gregorio Luperón, Pedro Pimentel y Federico de Jesús García, Triunvirato que había asumido el gobierno al final de ese año, es muy elocuente en cuanto a las facultades que debe reconocérsele y debe tener una Asamblea Constituyente, cuando se le encomienda reformar una Constitución.

En el segundo considerando de este Decreto de convocatoria al referirse a la puesta en vigencia de manera provisional de la Constitución del 14 de noviembre de 1865, expresa que "esto no obsta para que el pueblo, en quien reside la soberanía inmanente, pueda, por medio de sus delegados, establecer el Pacto Fundamental que crea más conveniente a sus condiciones político-sociales".

Luego, en el Artículo 1, titulado "Las atribuciones de este Poder Soberano", dice:

"Determinar y decretar el Pacto Fundamental que deba regir en la República, modificando y reformando cualquiera de los que existen, según convenga a los derechos imprescriptibles del Pueblo dominicano".

La concepción expresada aquí, completamente correcta, aunque incompleta, era el fruto del pensamiento liberal y democrático que se había impuesto en el país en medio de las grandes luchas del pueblo dominicano contra el déspota Pedro Santana, los conservadores y el dominio colonial español, entre 1861 y 1865.

6.3.2 Competencias Adicionales de la Constituyente

Las competencias o poderes adicionales de la Constituyente están en relación a la coyuntura histórica en que se encuentre el país, a si existe o no un Congreso, a la credibilidad de los otros órganos del Estado, a la concepción que prime entre los constituyentes acerca de si la Asamblea es originaria, es decir, de si puede tomar todas las medidas que estime pertinentes para organizar el Estado, o si por el contrario esta limitada en sus facultades.

Indagar en nuestra historia constitucional, para partir de una experiencia concreta en este punto.

6.3.2.1 Elección del Presidente de la República

Nuestra primera Constituyente ejerció funciones adicionales cuando en sus Disposiciones Transitorias, Artículo 205, se atribuyo la facultad de elección del Presidente de la República, que no había en esos momentos de inicios de la República.

Lo mismo ocurrió con el Soberano Congreso Constituyente de Moca de 1858, el cual en el Artículo 160 de la Constitución aprobada se atribuyó la elección del Presidente y Vice-Presidente de la República.

También ocurrió de la misma manera en las Constituyentes de 1865 y 1868.

En los casos mencionados se trató de situaciones extraordinarias, en medio de guerras nacionales, insurrecciones, revoluciones o contrarrevoluciones.

Las Constituyentes procedieron, también, a elegir otros funcionarios cuya elección estaba atribuida al Congreso. ()

6.3.2.2 Labores Legislativas

La Constituyente de 1865 aprobó en el Artículo 143 transitorio, de la Constitución, que decía "La Asamblea Nacional Constituyente podrá decretar, después de promulgada esta Constitución, las leyes que considere más necesarias".

Ha sido común en la tradición constitucional latinoamericana, el que las Asambleas Constituyentes antes de culminar sus trabajos emitan disposiciones, con carácter provisional, a fin de poner en vigencia la nueva Constitución.

En el caso de la Constituyente de Colombia de 1991, esta creó una Comisión Especial de 36 miembros que trabajó por más de tres meses, con determinadas funciones legislativas.

6.3.2.3 Supresión o Receso del Congreso

Un tema muy debatido en cuanto a las funciones y poderes de la Asamblea Constituyente es el de la competencia de jurisdicción que puede crearse entre ésta, que al discutir cada título, cada capitulo y artículo de la Constitución va influyendo en todo el ordenamiento jurídico, y un Congreso que, si legisla al mismo tiempo que la Asamblea puede entorpecer y distorsionar su labor.

En el caso dominicano, este conflicto se evitó en muchas ocasiones pues, por ejemplo, no hubo Congreso al momento de las reformas constitucionales de 1844 y 1865, o fue suprimido por insurrecciones caudillistas y/o populares, como en 1858, 1868, 1874, 1877, o por decreto del Presidente de la República como en 1881.

Coincidieron Congreso y Constituyente en 1908 y a partir de 1924.

En el caso de la Constituyente de 1908, su contemporáneo Congreso no tenia moral ni iniciativa que pudiera entorpecer las labores de la primera, puesto que ese Congreso después de pasar varios meses para producir la reforma constitucional de 1907, tuvo en breve que convocar una nueva reforma, esta vez vía la Asamblea Constituyente.

En 1924 Asamblea Constituyente y Congreso surgieron juntos de las elecciones del 15 de marzo de ese año, y todo estaba arreglado producto de un pacto político y de una imposición extranjera, donde toda la legislación dictada por el Gobierno Interventor a través de sus Ordenes Ejecutivas, no se podía tocar.

Como se ha dicho, el contexto político en que se dieron las Constituyentes del 1927, 1929 y 1929 estuvo hegemonizado por una sola corriente política, la del Partido Nacional, lidereado por Horacio Vásquez, que también dominaba el Congreso.

En el caso de las reformas hechas de 1934 a 1959, Trujillo controlaba tanto a las Asambleas Revisoras o Constituyentes como a los Congresos. ()

En 1963 tampoco hubo ningún tipo de inconveniente, puesto que el Congreso hizo la reforma vía su Cámara de Diputados.

Como se puede observar, en República Dominicana no ha habido oportunidad de una contradicción institucional en razón de competencias legislativas entre la Constituyente y el Congreso. Pero esto no quiere decir que no pueda presentarse en el futuro, dada la pluralidad de fuerzas políticas que hay en el presente.

En la República de Colombia tan pronto la Asamblea Constituyente empezó a hacer una profunda reforma constitucional, el Congreso torpedeo ese trabajo, introduciendo proyectos de leyes que contradecían la orientación democrática y ética de los constituyentes y las esperanzas de un pueblo que estaba integrado a ese esfuerzo.

¿Cuál fue la respuesta al Congreso Nacional de parte de la Asamblea Constituyente?

1. Declarar en receso al Congreso Nacional de Colombia y a todas sus Comisiones, en todas sus atribuciones.

2. Convocar a elecciones de Senadores y Representantes para el 27 de octubre de 1991.

En otras palabras, la Asamblea Constituyente suprimió al Congreso colombiano.

¿Podía, política y jurídicamente, hacer esta supresión la Asamblea Constituyente? Claro que si, puesto que ella es soberana, como concluyó, en una discusión parecida, la Asamblea Constituyente que se realizó en el Perú en el 1978.

Cuando un pueblo elige a los constituyentes para que reformen o hagan una nueva Constitución, les transfiere, transitoriamente, la función principal que tiene el principal poder que existe en la sociedad: el Poder Primario y Originario, conocido como la Soberanía Popular. De ahí sus amplias facultades. ()

Al reunirse los constituyentes y formar el órgano de la Asamblea Constituyente, esta pasa a ser verdaderamente el Primer Poder del Estado; aquí la teoría de la separación de poderes no se aplica, ya que la Asamblea Constituyentes, por su origen y misión: reconstituir el Estado, no contrabalancea con ninguno de los otros órganos del Estado, puesto que ella tiene mayor peso político jurídico, estando por encima de los referidos órganos.

¿Significa eso que puede suprimir los órganos de gobierno y desmembrar el Estado, erigiéndose en una especie de Convención Jacobina o Dictadura con Respaldo Popular que implanta un gobierno revolucionario al son de la consigna "Todo el poder para los soviets?.

Evidentemente que no. La misión de una Constituyente no es desarticular las diferentes funciones que deben imperar en un Estado de Derecho, aunque como fruto de una nueva Constitución algunos órganos resulten suprimidos, como podría ser el caso de un Congreso integrado por dos Cámaras, una de las cuales podría suprimirse o las dos, para crear un nuevo órgano legislativo. Se suprime un órgano pero no la función, creándose un nuevo órgano.

Otro ejemplo puede ser el de la Policía, la cual, en algunos países, donde ha tenido funciones militares, ha sido suprimida y en su lugar se ha creado una Policía Civil.

Ahora bien, cuando algún órgano del Estado, sea este el Ejecutivo, el Congreso, los órganos de la Función Judicial o de la Función Electoral quieren obstaculizar, amarrar y hasta conspirar contra la Constituyente elegida democráticamente, la autoridad política y jurídica de esta se impone, puesto que su poder no solo es primario y originario, esto es constitutivo, sino que casi siempre es, además, posterior al mandato o a la función que se le había dado a los otros órganos que se eligen cada cuatro o cinco años, reflejando un mandato y una situación nuevos que potencializa el poder de la Constituyente y debilita las funciones de los órganos de gobierno.

El curso de este proceso va a depender, claro esta, de la actitud que tomen las masas en sus reclamos de democratización del régimen político y social.

La Constituyente, sin embargo, no puede hacer acciones disparatadas, aunque a veces cuente con el apoyo de las mayorías, en razón de que ella misma debe velar por la seguridad jurídica y por los Derechos Humanos, y su liderazgo, como todo liderazgo, debe ser ecuánime y responsable, siempre teniendo por delante cumplir la incisión que se le ha encomendado: darle al país una nueva Constitución democrática.

Primero la Suprema Corte de Justicia se extralimito, limitando los poderes de la Constituyente; segundo, un Congreso que se siente amenazado y amenaza; tercero, una Asamblea Constituyente que tiene un mandato de producir cambios en el sistema político venezolano, y ve obstáculos por doquier.

La sensatez al parecer se ha impuesto en todos los sectores envueltos. Se llegó a un acuerdo entre el Congreso y la Constituyente para moderar y limitar sus actuaciones; la Presidenta de la Suprema Corte ha renunciado y la Constituyente ha empezado a depurar el aparato judicial, destituyendo a los jueces corruptos según expedientes que ha acumulado su Comisi6n de Justicia. Aquí la Constituyente ha asumido funciones adicionales, funciones que evidentemente posee.

Volviendo al caso colombiano, la Asamblea Constituyente de 1991 no solo tenia la razón teórica y jurídica, sino, además, un gran prestigio moral, puesto que su elecci6n fue el producto de un gran acuerdo de distintas fuerzas políticas y sociales de todas las ideologías, yendo a esa Constituyente representantes calificados de los diferentes sectores políticos, sociales y étnicos, a los cuales el pueblo respaldaba, esperanzado en el cambio. Una situación semejante parece que esta ocurriendo en Venezuela. ()

6.3.3 Incompetencia de la Constituyente

6.3.3.1 La Forma de Gobierno

Para el caso dominicano la primera referencia sobre la reforma de la Constitución y la forma de gobierno aparece en el Artículo 139 de la Constitución de 1865, y la misma dice lo siguiente:

"La facultad que tienen las Cámaras para reformar la Constitución, no se extiende a la forma de Gobierno, que será siempre republicano, democrático, alternativo y responsable".

La Constitución de 1874 agregara la palabra "representativo" y la de 1881 "Tampoco podrá versar la reforma sobre la dilatación del periodo presidencial".

La Constitución de 1907 agrega el término "civil", y elimina el de alternativo. A partir de 1907 todas las Constituciones, hayan sido reformadas por un Congreso o una Asamblea Constituyente, expresan que la reforma no versara sobre la forma de gobierno "que deberá ser siempre civil, republicano, democrático y representativo".

¿Es necesaria esta menci6n en una ley de convocatoria de reforma constitucional?.

Realmente un Congreso no tiene facultad para cambiar la forma de gobierno, puesto que esta es parte de la esencia del Estado, o sea, es un aspecto constitutivo. Una Constituyente podría cambiar un gobierno, pero no la forma de gobierno, puesto que la forma de gobierno no es solo un asunto jurídico y político, sino, que es también social, estando relacionado con la vida diaria de la población. Una decisión así debe ser sometida al pueblo en referendo.

Ahora bien, aparte de la forma de gobierno hay muchas cosas en la Constitución que son igualmente vitales, como, por ejemplo, el territorio, los símbolos patrios, el nombre de la República, los derechos fundamentales, la moneda, etc.

¿Se va a hacer una lista de exclusiones de lo que no se puede reformar? Seria completamente impráctico y además innecesario, pues no es sólo el precepto jurídico que va a garantizar, por ejemplo, el gobierno representativo, sino, la conciencia, la organización y la lucha del pueblo,

¿No estuvo ese párrafo en todas las Constituciones trujillistas, y fue por eso el gobierno civil, representativo y democrático?

Es más, ¿Es hoy el gobierno democrático?

Sobre este aspecto ha habido una sobredimensión, y pensar que lo más importante es que la Constitución tenga instituciones que arraiguen y extienda la democracia en todos los órdenes.

Que esté o no esa mención no es algo fundamental, pues, nadie se opone a que el gobierno sea civil, republicano, representativo y democrático, incluidos los tiranos, despóticos, socialistas, marxistas, anarquistas y demás.

6.3.3.2 Los Derechos Absolutos

La Constituyente no tiene competencia sobre los Derechos Absolutos.

"Son derechos absolutos aquellas prerrogativas del hombre, que, en el concepto de la vida moderna de la humanidad se consideran indispensables para que el hombre pueda cumplir normalmente sus fines naturales y sociales. Son llamados también derechos del hombre, derechos individuales, derechos fundamentales, derechos inherentes a la personalidad humana y también derechos humanos".()

Los derechos absolutos no pueden ser tocados por la Constituyente, que no sea para ampliarlos, puesto que ellos son anteriores y superiores a la Constitución, son parte de la soberanía popular, parte que no se delega nunca.

6.3.3.3 Los Tratados Internacionales

La Asamblea Nacional Constituyente, dada su interinidad, no es un órgano apropiado para discutir y aprobar tratados. Tócale, pues, trazar los principios fundamentales de la política exterior, conciliando el concepto de soberanía nacional con el de responsabilidad internacional, según el cual todo tratado firmado por un Estado, debe ser cumplido, aun limite su soberanía (principio "Pacta sunt servanda"), y siempre que no haya sido producto de una imposición, en cuyo caso debe ser denunciado usando los cánones del Derecho Internacional.

Una Asamblea Nacional Constituyente aunque no toque los tratados internacionales, si puede aprobar resoluciones llamando al cabeza del Estado y al Congreso a realizar determinadas diligencias o fijar determinadas posiciones acerca de un tratado que se estime lesivo al interés nacional.

En el caso dominicano, por ventura, no tenemos ningún tipo de situación en ese sentido; antes al contrario, lo que necesita nuestra Constitución es asumir como parte inherente a su texto todos aquellos tratados internacionales y del sistema interamericano que propugnan por los derechos humanos, la paz y un medio ambiente sano y sustentable.

6.3.4 Remuneración de los Constituyentes

El decreto de convocatoria de la primera Constituyente, la de San Cristóbal, no contempló pago alguno para los constituyentes, y si gastos del bufete, o sea, los gastos operativos del Congreso Constituyente (Capítulo II, Artículo 6).

Las Constituyentes siguientes no tocan el tema, hasta el decreto de convocatoria de la Constituyente de 1880 firmado por Gregorio Luperón, el cual en su Articulo 4 decía "Los diputados a la Convención Nacional disfrutaran de la suma de $200.00 pesos mensuales, sin viático alguno".()

El decreto de convocatoria de la Constituyente de 1881 firmado por Fernando Arturo de Merino, estableció en el Artículo tercero (3) una "dieta de cinco pesos, desde el día que quede instalado el Congreso de Plenipotenciarios hasta que terminen sus trabajos", como los trabajos duraron 48 días, debieron recibir la suma de $240 pesos. También se contemplo una dieta para los Diputados que no tuvieran residencia en la capital, equivalente a dos pesos por cada legua de distancia desde la cabecera de su provincia hasta la capital.

Las Constituciones de 1907 y de 1908 silencian el tema, lo mismo el decreto de convocatoria de la Constituyente de 1924. Sin embargo, la ley que convoco la Constituyente de 1927 en su Artículo cinco (5) señala "Cada representante a la Asamblea Revisora gozara de una dotación de $200.00, por una sola vez, los cuales les serán pagados de los Fondos Generales de la Nación".

¿Podía considerarse estas sumas como un pago? Definitivamente no, por eso se le llama dieta, dotación, entendiéndose de que se trataba de lo mínimo necesario para cubrir los gastos indispensables.

Sin embargo, a partir de la ley de convocatoria a la Constituyente de 1934 cuyo Artículo ocho (8) expresaba: "Los cargos de miembros a la Asamblea Revisora son honoríficos", prevaleció el criterio en las demás Constituyentes de la labor del constituyente como una labor cívica (Ver Artículo 8 de la convocatoria de 1942, el Artículo 8 de la ley 1261 del 1946, Artículo 8 de la ley 4309 del 1955 y el Artículo 8 de la ley 5212 del 1959). ()

CONCLUSIONES

La Constitución Dominicana amerita de una reforma que le permita acercarse a las nuevas realidades económicas, sociales, políticas, culturales, ecológicas y tecnológicas.

Esa reforma debe ser el producto de un gran debate nacional y de una reforma previa relativa al órgano revisor. Al establecerse el procedimiento mixto por el que se aboga en esta investigación, se puede elegir una Constituyente que aleje el fantasma del autoritarismo y que convierta este procedimiento constitucional, en un esfuerzo serio, sereno, reflexivo, participativo, democrático, transparente, e inspirado por la dominicanidad y los valores patrios.

En este esfuerzo, de reingeniería constitucional, donde naturalmente nadie tiene la verdad absoluta, se tiene que tomar en consideración que el derecho no es mero reflejo de una realidad preexistente porque entonces sería superfluo; el derecho, la ley son siempre algo que añadimos a una espontaneidad insuficiente; es la corrección de lo roto; son un estímulo a lo que no es aun pero puede ser. La ley tiene que suscitar nuevas realidades, la ley ha sido antes y lo será, cada vez más, creadora; la ley es siempre más o menos reforma y, por tanto, suscitadora de nuevas realidades.

La reforma así emprendida deberá representar un avance cualitativo en la institucionalidad democrática en este siglo XXI. No se debe desaprovechar esa oportunidad cuando se presente. Cualquier meditación respecto de la historia constitucional dominicana concluye, casi necesariamente, en que muchos de los males de la República se hubiesen evitado si el autoritarismo no hubiese impuesto en el texto de 1844, aún de manera transitoria, el fatídico Artículo 210, que introdujo, en la misma creación de nuestro estado, más que el germen del presidencialismo el principio de irresponsabilidad en el ejercicio del poder.

Es compromiso y deber de las generaciones presentes y futuras dotar al país de una constitución inspirada en el pensamiento imperecedero de los Padres de la Patria, que sea orgullo de todas y todos los dominicanos.

La investigación cumple los objetivos trazados porque describe, desde una óptica puramente jurídica, el estado actual de los mecanismos de reforma constitucional en países de América Latina, determinando sus ventajas y desventajas y señalando el más conveniente para la República Dominicana.

A nivel específico, la investigación consideró el origen y la evolución del constitucionalismo moderno (de manera esquemática) y, a nivel extenso, abundó en consideraciones sobre el origen, la evolución y los sistemas de reforma de la Constitución dominicana desde 1844 hasta la fecha.

De la misma manera, se describieron y comentaron los diferentes mecanismos de reforma constitucional, sus ventajas y desventajas, su regulación constitucional y su validez en la República Dominicana y América Latina, considerándose principalmente los países cuyas disposiciones constitucionales ofrecieron mayores posibilidades de confrontación.

A través de los tiempos, nuestro país partiendo de su primera constitución del 6 de noviembre de 1844, ha experimentado 37 reformas, la más reciente efectuada el 25 de julio de 2002. En la gran mayoría de los casos, cuestiones coyunturales han determinado las reformas: crisis políticas, transiciones gubernamentales, designios de un poder autoritario, entre otros.

De manera general, esas reformas no han representado una verdadera fractura en la ingeniería y el alma del texto de 1844. La multiplicidad de fuentes que la inspiraron evidencia el deseo y la aspiración de nuestros primeros constituyentes de abrevar en las más importantes corrientes del pensamiento político y constitucional de la época.

Se puso de relieve que el valor fundamental de una constitución escrita reside en su naturaleza de mecanismo de limitación del poder de los gobernantes, y que, en consecuencia, la cuestión de la reforma o revisión de la constitución constituye un importante eslabón en la estructuración e institucionalización del poder, sobre todo si acepta que la constitución es la resultante de las fuerzas políticas, económicas y sociales que actúan (o interactúan) en el momento de su adopción.

La investigación ha propuesto un nuevo sistema de reforma constitucional, diferenciado de los restantes mecanismos de reforma americanos pero, tomando de cada uno de los procedimientos estudiados las ventajas y desventajas comentadas. La propuesta no se considera infalible ni mucho menos, ofreciendo al lector la posibilidad no ya de introducir correcciones a la misma sino, preferentemente, de resaltar un valor esencial de ella cual lo es la división entre reformas constitucionales parciales y sustanciales y la necesidad de que las reformas sustanciales incluyan la duración de los períodos electivos, entre otros aspectos.

Naturalmente, se defiende el mecanismo propuesto en esta investigación no solamente porque se corresponde, en términos generales, con los mecanismos de reforma americanos: en realidad, se entiende válido en la medida en que implica una consulta verdaderamente popular de las reformas constitucionales, sin sujetar a la rigidez extrema las reformas de orden accesorio que pueda ser necesario realizar sobre la Constitución dominicana.

Se ha expuesto y dejado claramente establecido en la investigación que la constitución obedece a exigencias que pueden resultar o convertirse en contradictorias. Por un lado, ella debe caracterizarse por una cierta estabilidad jurídica; la institucionalización del poder y la estabilidad de las reglas que fijan su estatuto son una garantía contra lo arbitrario. Por otro lado, la constitución no puede fijar el estatuto del poder definitivamente, de manera irrevocable.

RECOMENDACIONES

  Después de un exhaustivo estudio, una ardua investigación y un amplio conocimiento del tema, a los fines de implementar una verdadera Reforma Constitucional a través de una Asamblea Nacional Constituyente, nos permitimos recomendar específicamente lo siguiente:

1. Se recomienda modificar la constitución dominicana en sus Artículos 117 y 118.
2. Promover el proyecto de reforma constitucional contenida en el Capítulo VI de esta investigación, consistente, esencialmente, en la división de las reformas constitucionales en parciales y sustanciales; dejando a cargo de la Asamblea Nacional Revisora las reformas parciales y a cargo de la Asamblea Nacional Constituyente las reformas sustanciales.
3. Observar detenidamente los puntos que tipifican las reformas parciales y las diferencian de las reformas sustanciales, tal como la investigación propone en el Capítulo VI citado.
4. Promover la creación de diferentes propuestas para llevar a cabo la reforma constitucional, y que los estudios obtenidos por esa vía se publiquen a cargo del Estado, para su debida difusión y promoción en todo el territorio nacional, a fines de obtener ideas frescas y novedosas, realzando la participación popular, en torno al tema de la reforma constitucional.
5. Establecer que la Asamblea Nacional Constituyente sólo durará en sus trabajos un máximo de sesenta (60) días, tras los cuales aprobará la nueva constitución por mayoría absoluta de sus miembros.
6. Refrendar la nueva constitución por un Referendo Nacional convocado por la Junta Central Electoral para tales fines.
7. Disolver la Asamblea Nacional Constituyente al momento mismo que la Junta Central Electoral dé a conocer los resultados del Referendo Nacional, sea refrendado o no por el voto popular. En caso de no ser aprobado por la voluntad popular en el Referendo Nacional, se mantendrá vigente la anterior constitución.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

A) CONTENIDO DIDACTICO:

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