Abarca tres fases: adaptación del individuo a la sociedad, del individuo al medio físico y formación de espíritu solidario.[270]
Las dos primeras están implícitas en lo tratado hasta aquí, que se refiere a adaptarse a patrones reconocidos como modernos y apetecibles.
Tener espíritu solidario es desear y saber compartir sentimientos y emociones; participar cooperativamente en tareas comunes y demostrar apego al grupo. Exige que el individuo cumpla sus deberes aunque no se le vigile y sacrifique sus intereses en beneficio del grupo. Es indicio de alto nivel cultural y humano, que abordo en Capítulo 53.
El rubro educación pública absorbe un cuarto del gasto público federal de México (por corto margen la supera petróleo, generador pródigo de ingreso). La partida es mayúscula y los resultados raquíticos, porque se ejerce con criterio burocrático, demagógico y visión sexenal. Se festina cuánto se gasta, número de escuelas, de niños inscritos, de profesores y monto de subsidios. Los medios se confunden con objetivos.
De hecho no existe programa educativo, sino un mecanismo de conscripción escolar, cuyo lema parece ser "todo niño debe ir a la escuela, no importa lo que aprenda," pues no se atienden capacidad de aprendizaje, profundidad de propósitos, calidad de enseñanza ni estilo pedagógico.
El aparato educativo gubernamental es gigantesco, con más de un millón de personas. Adolece de organización impropia y burocratismo; ineptitud, incompetencia, desidia e irresponsabilidad de profesores y personal administrativo, corrupción, hábitos y prácticas perniciosas e influencia nociva de sindicatos.
Las carencias educativas son enormes por circunstancias familiares, culturales, sociales, económicas, técnicas, estructurales, infraestructurales, administrativas e institucionales, que trazan el círculo pobreza-ignorancia-falta de oportunidades-pobreza…, que atrapa a las mayorías y reproduce darwinismo.
"Es necesario establecer clara y distintamente dónde [intervienen] los determinantes materiales, las acciones humanas, las creencias e ideas, es decir, los actos simbólicos […] en aquellas unidades o realidad de la cultura, cómo ellos se influyen entre sí y cómo obtienen ese carácter de relación permanente y necesaria," aconseja Malinowski.[271]
Al programa corresponden varias funciones:
Cultural: trasmitir principios, valores, conocimientos y normas a generaciones venideras e integrar legado común que inculque identidad y unidad nacional.
Humanista: asegurar a todos oportunidad de adquirir conocimiento, con contenido axiológico y sentido de responsabilidad que permita aspirar a mejor posición cultural, política, económica y social.
Política: disponer de administradores públicos competentes, honestos, comprometidos y promover eficiencia, eficacia y gobernabilidad, reflejada en estabilidad política, económica y social.
Económica: crear capital humano con conocimientos, habilidades, aptitudes, competencia y atributos que se vuelquen en actividad productiva, generen ingresos y riqueza.
Social: patrocinar cuadro de equidad distributiva, que auspicie socialización, capilaridad social y siente bases para que el mayor número de familias posible disfrute de calidad de vida óptima asequible.
La producción colectiva de conocimiento no puede dejarse al arbitrio del equipo gobernante en turno, sino plantearse como asunto prioritario de Estado. "La sociedad es un mecanismo demasiado delicado para que este aprendizaje se deje al azar y a la experiencia individual," opina Linton.[272] Debe sustentarse en programa sistémico, de largo alcance, formulado con bases científicas.
Como paso previo se requiere taxonomía que detalle, por un lado, la demanda de educación en todos sus grados: de preescolar a universidades e instituciones de investigación y docencia, con datos demográficos, sociales, económicos, territoriales y culturales, clasificados por comunidades, regiones y Estados, proyectados a 30 ó 45 años. Por el otro, su oferta: inventario de instalaciones y personal docente, clasificados en igual forma.
Lévy aconseja formar árboles de conocimiento, donde se describan capacidades y aptitudes existentes en una colectividad — su comunidad de saber— que no sólo se refiera a instrucción académica sino a todo tipo de conocimientos.[273] Es forma efectiva de conocer los atributos y la especialización de la gente del país, por regiones y comunidades.
Con esos datos se definen fortalezas y debilidades, objetivos, estrategias, políticas, programas, proyectos y tácticas, como módulo del sistema nacional de planificación, integrado, coordinado y en armonía con los demás programas.
La sociedad civil es guardián de que Estado y medios respeten principios y valores y provean conocimiento. A empresas, patrocinadores, consumidores y ONGs corresponde trazar la ruta que deben seguir. Han de velar porque el programa educativo sea profundo, de largo alcance, cubra a toda la población y dé prioridad a la infancia y juventud, sin descuidar a nadie.
Grier demuestra matemáticamente que "la inversión y la educación constituyen factores endógenos al proceso de desarrollo. Están sujetos a la influencia de las políticas públicas, de las instituciones históricas y a la de ellas mismas."[274] Conclusión semejante obtienen Priego Martínez et. al.: "con los procesos […] de la educación para generar capital humano y el de ese capital aplicado en los procesos productivos, el crecimiento económico recibe un gran impulso endógeno."[275]
44. Información y medios
La información es igual de importante. El hombre la busca afanosamente y la obtiene y proporciona por medios cada vez más perfeccionados. Durante la mayor parte de siglo 20º prensa, cinematógrafo, radio y televisión son formadores de conciencias y agentes socializadores, sin ser interactivos. Los niños reciben más mensajes a través del cinescopio que de padres y profesores y los adultos son más motivados por lo que ven y oyen en su televisor que por su convivencia.
"La información es diferente de la y de la y no encaja en las leyes de conservación de ésta. La información puede ser transmitida, registrada, analizada, medida y mecanizada y, en nuestra época, es la clave del poder, de la sabiduría y del éxito," aduce Flores.[276]
Cuando se escribió lo anterior, en 1973, arrancaba la revolución que la automatizaría, la integraría a toda actividad humana y colaboraría a globalizar. En esos tiempos en México la disponibilidad de datos estadísticos era limitada, inexacta e inoportuna; se adulteraba la gubernamental; escaseaba la de mercados, y era ínfima o nula la de empresas y familias.
En los siguientes decenios computadoras y telefonía ligadas por internet, con capacidad de memorizar y razonar de manera independiente, se entronizan como difusoras de conocimiento e instrumento interactivo por todo el mundo.[277] Emerge la tecnología del intelecto —así le llama Lévy— que ofrece modos refinados de obtener y procesar datos, de pensar y razonar, con ayuda de memoria dinámica, materializada en documentos digitalizados que pueden consultarse por red, reproducibles, trasferibles y compartibles por extenso número de personas en todo el orbe.[278] Hoy el material disponible es abundante, fluye con rapidez y globaliza la difusión del saber y la civilización.
Por desgracia, la cibercultura acentúa el darwinismo social y geográfico, toda vez que la creación de riqueza se sujeta a la posesión de talento, conocimientos y creatividad, de tal suerte que mientras sociedades con pródigo acervo de saber progresan con celeridad, las subdesarrolladas se estancan y se alejan de aquéllas.
El programa desarrollo del conocimiento tiene que aprovechar, compartir, desarrollar y administrar el material aportado por el plan nacional para preparar sus políticas, dar seguimiento a su instrumentación, y apoyar la toma de decisiones de los particulares, de manera de que estén al tanto de lo que sucede y sus acciones se funden en bases sólidas para la mejor consecución de sus objetivos. Es manera de enriquecer la cultura y colaborar al funcionamiento ágil de la sociedad.
El Estado tiene la obligación de dar cuenta exacta de lo que se propone hacer, de cómo lo está haciendo y de qué resultados obtiene, para que los ciudadanos premien con su voto a políticos que cumplen bien sus encargos, así como para programar y realizar sus actividades profesionales y organizar su vida familiar.
En 2002 se emite en México la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, que ordena a las entidades federales dar cuenta de sus labores. Es sólo señal de arranque, mas significa que algo se hace en ese sentido.
En cuanto a medios, aquí son operados por empresas privadas, salvo casos especiales, por lo que su interés es comercial: ofrecen lo que el público desea recibir, lo que atrae espectadores y, claro, patrocinadores. No les importa propagar cultura. Incluso difusoras de propiedad estatal muestran esa desviación, para ganar auditorio. Más que promover cultura, contribuyen a su rezago.
No se ha de confundir liberalismo con libertinaje, recalco. Las autoridades deben vigilar que los medios no atenten contra principios, valores, costumbres, hábitos, lenguaje, actitudes, vida privada, patrimonio e intereses ni signifique influencias nocivas para la cultura. Los medios tienen que garantizar que el público reciba material veraz, acorde a la ética y moral; que coadyuven a enriquecer la cultura, induzcan conducta favorable al desarrollo de la colectividad y destierren prácticas y comportamientos nocivos.
La educación se halla ligada inexorablemente a las técnicas de información. Su correcto manejo y aprovechamiento son indispensables para desvanecer las desigualdades de conocimiento y de esa forma combatir la pobreza. Pero el enfoque no debe centrarse en la tecnología sino en las necesidades y características de las personas y la sociedad.
Quinta parte
45. En busca del buen gobierno
El dilema político estriba en ¿cómo tener buen gobierno? Se resuelve con las funciones de Estado 2. Establecer marco legal, institucional y electoral y 3. Defender soberanía y mantener ambiente de paz y seguridad.
Antes de entrar en materia escudriño los fundamentos de la nación-Estado mexicana, nacida en 1821 con el anhelo de ser libre y soberana. Anteceden casi tres siglos de sometimiento a la corona española y más de diez años de guerra insurgente.
En el pasado prehispánico hay vestigios de organización democrática. Los dirigentes de los llamados imperios azteca y maya no son monarcas, sino jefes elegidos por un consejo: tlatoani y tlacatecuhtli, en quienes recae la autoridad suprema, indica Aguirre Beltrán.[279]
Tales formas no se pierden durante la colonia: son "reinterpretadas den- tro de los patrones democráticos occidentales, dando así estabilidad y solidez a las Repúblicas de indios," constituidas como "gobierno semiautónomo, modelado conforme a una institución occidental: el ayuntamiento." El cargo de mayor jerarquía es el cacique, quien ejerce poder de señor feudal.[280] De allí proviene el caciquismo, que perdura.
La rebelión de independencia se inspira en ideales británicos, americanos, franceses y la Constitución de Cádiz, que rige en el imperio español en 1812-1814, en la cual se "daban a conocer al hombre sus derechos, y le advertían los errores en que la tiranía lo había tenido sumergido," apunta Rocafuerte.[281]
Se adopta la ideología imperante en Europa: mezcla de liberalismo y nacionalismo. "El Estado liberal constitucional se organiza con sus libertades fundamentales (libertad de opinión, de prensa y parlamentaria: libertad individual; extensión del derecho de voto)," sostiene Braudel y aduce: "en todo caso, el liberalismo, durante la primera mitad del siglo XIX, sirve de parapeto al advenimiento político de una burguesía y de una aristocracia mercantil, de una clase poderosa y dirigente."[282]
Fernando VII restablece el absolutismo en 1814, al tiempo que se promulga Constitución de Apatzingán, "primer planteamiento radical del liberalismo mexicano," anota Reyes Heroles. En ella se declara que el objetivo de la gesta independentista deriva del concepto de soberanía nacional y expresa su contenido jurídico-político democrático y liberal. Aun cuando no tiene vigencia formal, tiene cimientos sólidos.[283] En 1820 se restablece la Constitución de Cádiz.
Al triunfar sobre los españoles en 1821 se opta por la monarquía, con Agustín I como Emperador, aventura que le cuesta la vida dos años después. Justo Sierra opina: "más habría convenido a Iturbide y al país que, rompiendo compromisos de Iguala, hubiese inaugurado una dictadura eminentemente ilustrada y organizadora, forma natural de los gobiernos en transición."[284]
En 1824 se promulga la Constitución que instaura la república federal denominada Estados Unidos Mexicanos —calca de Estados Unidos de América. Introduce concepciones democráticas de soberanía popular, representación política, principios igualitarios, división de poderes y sujeción a la ley.
Antonio López de Santa Anna ocupa la presidencia ocho veces entre 1833 y 1855. Alamán las llama "revoluciones de Santa Anna."[285] En 1853 se proclama Alteza Serenísima.[286] Lo destituye el levantamiento de Ayutla en 1854 —"primera revolución ideológica de México," la llama Guillermo Prieto[287]encabezado por Juan Álvarez e Ignacio Comonfort, que confirma la soberanía nacional, instaura un Estado moderno y consolida la nacionalidad. En este marco se emiten Leyes de Reforma y Constitución de 1857, que reafirman principios democráticos, republicanos y federalistas.
"Ni un instante pudo vacilar el Congreso acerca de la forma de gobierno que anhelaba darse la nación," se lee en el Manifiesto del Congreso Constituyente, donde se promulga dicha Constitución. La Federación "es la única forma de gobierno que en México cuenta con el amor de los pueblos, con el prestigio de la legitimidad, con el respeto de la tradición republicana," puntualiza.[288]
Entre 1858 y 1867 hay dos gobiernos simultáneos: liberal de Benito Juárez y conservador, que en 1864 erige emperador a Maximiliano, con apoyo de Francia. Triunfa la democracia en 1867 y se restauran principios republicanos, a pesar de lo cual Juárez se aferra al poder durante 14 años, hasta que muere. En 1876 se encumbra Porfirio Díaz, quien implanta paz y fomenta progreso económico; pero traiciona la vocación democrática al convertirse en dictador, lo cual incuba guerra civil que estalla en 1910 y le derroca en 1911.
La Constitución no responde ya a las circunstancias. En 1917 el congreso presenta nueva versión, cuyo artículo 40 expresa: es "voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática federal."
Persisten luchas y levantamientos que culminan en 1928 con el asesinato de Álvaro Obregón, quien en complicidad con el presidente Plutarco Elías Calles, pretende gobernar por segunda vez, en desacato al principio de no reelección, mística de la revuelta.
Un año después se crea Partido Nacional Revolucionario (PNR), que aglutina jefes militares, facciones, caciques y partidos, con lo cual termina la vorágine. Calles se proclama Jefe Máximo de la Revolución y utiliza PNR para organizar, coordinar y controlar al presidente, gobiernos locales, legislaturas y poder judicial. Domina al país entre 1928 y 1935, período conocido como maximato.
Lázaro Cárdenas se sacude la tutela en 1935 y trasforma PNR en Partido de la Revolución Mexicana (PRM) en 1938. Le imprime carácter centralista y corporativo para vigorizar la autoridad presidencial.
Como reacción a la línea nacionalista, socializante de Cárdenas, se funda Partido Acción Nacional (PAN) en 1939, que sumado a pequeños partidos de membrete dará matiz democrático al sistema.
En 1946 PRM se convierte en Partido Revolucionario Institucional (PRI), para connotar que revolución es proceso institucionalizado, bajo contexto civilista, con participación de la creciente clase media. Miguel Alemán ocupa la presidencia bajo ese membrete.
Calles estabiliza la revolución. Cárdenas la consolida. Alemán la institucionaliza.
Revolución es mística y plataforma del peculiar esquema político mexicano que causa admiración durante cuatro décadas. PRI coordina ideología, programa actividades e instrumenta la selección de dirigentes, de acuerdo a las particularidades de cada sexenio, bajo la batuta del presidente en turno, acotado por grupos de poder que reseño adelante, con la vigilancia y exequátur del gobierno de EUA.
46. Democracia a la mexicana
El patrón político auspicia ambiente de paz y en los años cincuentas y sesentas alumbra el desarrollo estabilizador, que analizo después.
Vargas Llosa lo designa dictadura perfecta, para expresar que combina con eficacia ventajas de democracia y tiranía.[289] Es calificativo infundado, porque tiene rasgos de democracia, que Lipset define "sistema político que proporciona constitucionalmente y en forma regular la posibilidad de cambiar a los gobernantes y como un mecanismo social que permite a la mayor parte posible de la población influir en las decisiones principales escogiendo a sus representantes de entre aquellos que luchan por los cargos públicos."[290]
Sartori opina que México "ingeniosamente se las arregló para retirar a sus dictadores cada 6 años. No obstante, […] si un dictador en verdad es un dictador, no se le podría retirar. Los dictadores lo son porque las leyes a su discreción. […] Los presidentes mexicanos tienen poderes casi dictatoriales, pero no […] son dictadores."[291]
Es sistema democrático sui generis, en cuyo centro está PRI, creado, controlado y operado por el gobierno. Se encarga de organizar el cambio regular de gobernantes, con intervención de la mayor parte posible de la población, requisitos especificados por Lipset.
Tiene legitimidad, de acuerdo a Schumpeter, pues es "arreglo institucional para llegar a decisiones políticas por las cuales ciertos individuos adquieren el poder de decidir mediante una lucha competitiva por el voto del pueblo."[292]
Se reconoce como presidencialismo, porque el poder del titular es incuestionable durante el período legal de seis años, respetado bajo el principio de no reelección, a lo largo del cual el presidente concentra facultades y toma todas las decisiones que forjan el destino nacional.
Riding comenta: la omnipotencia del Presidente es "mito poderoso, en el cual cree la mayoría de los mexicanos y sostienen aún aquellos que saben que es falso. Al igual que el derecho divino de los reyes y la infalibilidad del Papa, éste mantiene el misterio del cargo. El Presidente, después de todo, es el heredero de una tradición prehispánica de autoritarismo que reforzó enormemente el centralismo político y el dogmatismo religioso de la colonización española. Así pues, la sumisión a cada uno de los presidentes proporciona continuidad al sistema."[293]
Para este autor "el sistema presidencial mexicano no ha sobrevivido porque haya sometido a un México pasivo a décadas de gobierno dictatorial, sino porque refleja la fuerza, la debilidad, las virtudes y los defectos de los propios mexicanos. […] No es una fórmula política permanente y automática. […] Requiere un mantenimiento constante para conservar su flexibilidad y una renovación frecuente para preservar su sensibilidad. […] Para que el sistema funcione el Presidente puede gozar de un poder absoluto, siempre y cuando no lo ejerza de manera absoluta. Forma parte de una ecuación de intereses, tradiciones, principios y supersticiones mucho más extensa y compleja, que lo coloca en su puesto y que sostiene su autoridad."[294]
La ecuación aludida se resuelve por el juego de ocho grupos de poder: burocracia, ejército, políticos tradicionales, empresarios, sindicatos, medios de comunicación, intelectuales de izquierda y clero. El presidente debe compartir el poder y negociar con ellos para mantener el equilibrio político interno.
También es determinante el gobierno de EUA, por razones obvias. Interviene en todo lo que sucede aquí; incluso da su exequatur en la selección de candidato presidencial. Riding apunta: "el enviado de Estados Unidos en la ciudad de México domina el escenario diplomático local y, con frecuencia, se reúne con el Presidente."[295]
En rigor es presidencialismo acotado por tales grupos y el gobierno de EUA, que constituyen la elite. Encaja en la norma observada en todas las sociedades a lo largo de la historia: una minoría gobierna y una mayoría es gobernada. Michels piensa que donde hay organización en gran escala se forma una oligarquía, al concentrarse el poder en ciertos individuos, quienes integran la elite.[296] Pareto llama elite gobernante o política a la clase que detenta el poder, que debe renovarse continuamente para mantener su liderazgo y asegurar estabilidad.[297]
Es más, Freud piensa: "el dominio de la masa por una minoría seguirá demostrándose siempre tan imprescindible como la imposición coercitiva de la labor cultural, pues las masas son perezosas e ignorantes, no admiten gustosas la renuncia al instinto."[298]
En la Grecia clásica, modelo de democracia, sólo los ciudadanos libres varones tienen derecho a votar: 10% de la población.[299]
Cada presidente se esmera en seleccionar a su sucesor: cuida que reúna principios, ideología, conocimientos, estilo, experiencia y características apropiadas a las circunstancias y realidad del momento, acotado por los círculos de influencia. La maquinaria electoral se encarga de que los ciudadanos lo elijan.
Operaba un régimen de alternancia sexenal, la ley del péndulo, que balanceaba cualidades de cada ungido entre un periodo y otro y brindó eficacia a los gobiernos revolucionarios entre 1940 y 1970, cuando no se observaron golpes de Estado ni perturbaciones como acontecía en varias naciones latinoamericanas.
El mecanismo permite que México viva en paz y progrese con celeridad: evoluciona de agropecuario a industrial; rural a urbano; analfabeto a alfabetizado; aislado a comunicado; autárquico a abierto.
González Casanova anota: "el Estado empresario y la concentración de poder en un régimen presidencialista han tenido múltiples funciones de estabilidad y desarrollo." Lo denomina "sentido funcional del Estado mexicano."[300]
Empero, se desdeña un signo republicano:[301] la descentralización, pues se ejerce administración central. Obedece a tal sentido funcional, ya que aunque es federación de Estados libres y soberanos, los gobiernos emanados de la revolución se toman aquella licencia para corregir una situación de facto, sin renegar de la tradición republicana.
Coincide con ideas de Maquiavelo, quien aconseja un Estado autoritario para que un país se fortalezca y avance, y de Hobbes, quien sostiene que toda sociedad requiere del Leviatán, con autoridad absoluta para imponer orden. Ambos vivieron épocas tormentosas.
El primero "reconoce que la política facciosa y clasista es un elemento de corrupción de la virtud cívica. [… Mas] en lugar de tratar de proscribir estos conflictos de clase, lo importante es controlarlos y canalizarlos a través de un arreglo institucional,"[302] que con ingenio concertaron Calles, Cárdenas y sucesores.
La fórmula es provechosa. Para González Casanova "el régimen presidencialista sirvió para acabar con las conspiraciones del Legislativo, del ejército y del clero. […] El partido predominante sirvió para acabar con los caudillos y sus partidos de membrete. […] El régimen centralista […] para acabar con los feudos regionales. […] La intervención en el gobierno local […] para controlar a los caciques locales. […] El Estado empresario fue la base de una política nacional de desarrollo económico e industrial. […] Todos estos hechos y experiencias prueban que habría sido insensato aplicar al pie de la letra la teoría clásica de la democracia."[303]
El sistema se organiza de manera arbitraria; pero se acepta como legítimo, porque responde a las aspiraciones ontológicas y axiológicas de la sociedad civil, que desea vivir en paz y progresar y tiene fe en la revolución. La legitimidad incuba gobernabilidad —la defino luego— que allana el camino al desarrollo.
47. Evolución democrática
En 1968 el mundo se convulsiona: aparecen disturbios en París, México y otras ciudades. En EUA asesinan a Martin Luther King. Son señales de que los esquemas políticos están agotados y es tiempo de reformarlos.
Aquí el presidente Gustavo Díaz Ordaz los reprime con violencia, lo que daña el prestigio de la institución presidencial y se cuestiona su legitimidad. La situación se agrava por radicalismo populista de Luis Echeverría y excesos y errores de José López Portillo, que incubarían crisis económicas en 1976 y 1982, la cual se extendería a todo el decenio.
Afloran rebeldía política, degradación social, desobediencia civil y criminalidad ascendente. No se respetan las leyes ni el contrato social: se advierte anomia —sin norma (ley), en sentido literal— que defino adelante. Evidencia que el autoritarismo no funciona indefinidamente y hay que sacudirse de él.
La revolución agoniza. Para reanimarla se emprende renovación democrática en 1977. Consiste en reconocer pluralidad política, auspiciar actuación de varios partidos y abrir procedimientos electorales. Se emprende reforma administrativa, con énfasis en descentralizar y hacer efectivo el federalismo.
A partir de 1985, antes del Consenso de Washington, México busca acoplarse al globalismo: se adelgaza el gobierno y se desvanece su papel de benefactor y rector de la economía. Esto altera la conciencia social y provoca resistencia al cambio. Al atenuarse el paternalismo la gente se siente traicionada y desprotegida. Antes criticaba al gobierno por fuerte y autoritario. Ahora se queja de su debilidad e indulgencia.
El sistema se estremece en 1987: Cuauhtémoc Cárdenas renuncia a PRI. En 1988 se postula a la presidencia de la república y porfía en que derrotó a Carlos Salinas de Gortari. Funda Partido de la Revolución Democrática (PRD), que aglutina a grupos de izquierda.
Asesinatos del arzobispo de Guadalajara en 1993 y del candidato presidencial de PRI y del líder de este partido en 1994, sumados al levantamiento de EZLN en Chiapas, realzan la debacle. Son ataques directos a Iglesia Católica, instituciones políticas y ejército.
PRI pierde posiciones en gobiernos estatales y poder legislativo en las elecciones de 1997. Por primera vez carece de mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, lo cual limita la autoridad presidencial. Además, Cuauhtémoc Cárdenas, candidato de PRD, vence en la primera elección de jefe de gobierno del Distrito Federal (GDF).
En 2000 Vicente Fox, candidato de PAN y Partido Verde Ecologista, es electo presidente de la república, en tanto PRD vuelve a ganar GDF. En el Congreso la alianza triunfadora obtiene minoría: con esto los votantes cancelan el poder omnímodo del presidente.
El ambiente político no es causa directa de acontecimientos económicos aciagos acaecidos entre 1976 y 1995, que obedecen a excesos y yerros del presidencialismo desbordado, aunados a la tendencia internacional: fase descendente del ciclo de Kondratieff mencionado. En cambio, la conducta de la economía sí acelera la democratización, porque los ciudadanos votan contra PRI y le quitan la presidencia.
Cobra vida tesis de Locke: "el pueblo nunca enajena definitivamente sus derechos. Sigue siendo soberano, y conserva el poder perpetuo de revocar y abolir el gobierno por él mismo instituido, si en cualquier momento traiciona su mandato." La anticipa Rousseau, quien "no acepta que el pueblo soberano […] pueda en algún respecto enajenar o delegar definitivamente sus derechos.[304]
El mecanismo sustentado en PRI funciona mientras los mexicanos quieren. En siete decenios cruza por tres fases: eficacia, 1929 – 1967; agotamiento 1968 – 1976, y decadencia, 1977 – ¿ ? Sigue pauta cíclica de todo sistema: arranca con ímpetu, pierde fuerza, llega a la cúspide e inicia su declive. Se modifica y adapta ante fenómenos políticos, culturales, económicos y sociales, que se influyen recíprocamente. No significa que su muerte sea inexorable, ya que puede renovarse y resurgir, si las circunstancias fueren propicias.
La pluralidad partidista del congreso patentiza maduración electoral. Pero están vigentes leyes, instituciones, estructuras y prácticas que permiten que el presidente se aferre al autoritarismo. No dialoga ni cabildea con la mayoría opositora del congreso. Éste, como respuesta, obstruye o retarda acciones del gobierno federal. Partidos, gobernadores y políticos influyentes se enredan en pugnas, controversias, lucha verbal, propaganda excesiva, descalificación de opositores e incluso pleito jurídico para conquistar autoridad. El presidente pierde dominio y sufre serios y continuos reveses.
El poder judicial resuelve controversias constitucionales por acciones presidenciales o del congreso que rebasan sus respectivos ámbitos de facultades y decisiones políticas se judicializan, lo cual es contrario a la democracia y a la política misma.
El cuadro crea incertidumbre y nerviosismo; interrumpe, obstruye o retarda la vida económica, y patrocina caos, incertidumbre y entropía. La ciudadanía se desilusiona y recela de la democracia, lo cual origina desinterés, abulia y abstencionismo. Se aviva la anomia y se relaja la gobernabilidad.
Tal es la historia política de México. Se intuye que es larga y dolorosa. No es así: la democracia británica tarda cinco siglos en madurar: de la presentación de la Charta Magna en siglo 13º al reinado de Victoria (1837-1901), cuando el imperio moderniza su sistema electoral y amplía la participación del pueblo en el gobierno.
El Estado mexicano nace débil en 1821, como monarquía. Termina su lactancia en 1824, al constituirse en república. Su infancia es infortunada durante buen trecho de siglo 19º, con respiro temporal durante los 30 años de Porfirio Díaz. Ingresa a la pubertad en 1929, al fundarse PNR. Al evolucionar éste en PRI en 1946 comienza larga adolescencia. Entre 1997 y 2000 parece alcanzar edad adulta. Lleva sólo 70 años construyendo su democracia.
Repasado el marco histórico, vuelvo a la cuestión sustantiva: ¿cómo tener buen gobierno?
Platón busca respuesta en la virtud: "si las leyes que hemos establecido son buenas, nuestro Estado habrá de ser perfecto:" prudente, fuerte, temperante y justo.[305] Los gobernantes deben ser los "mejores guardianes del Estado, […] aquellos que en más alto grado posean las cualidades de guardianes excelentes, […] que, a más de la prudencia y la energía necesarias, tengan mucho celo por el bien público."[306]
Aristóteles califica como buen gobierno al que vela por el interés general, fundado en principios de justicia,[307] la cual "debe reconocerse como virtud política, que encierra todas las otras."[308]
Inspirado en ellos Habermas considera que en el buen gobernante deben concurrir ética (???s); teoría científica (????????????habilidades prácticas (???????? y prudencia (???????s), en su acepción "sensatez, buen juicio," por su raíz ????? inteligencia.[309]
Tales cualidades convergen en lo que Touraine llama modernidad política, proyectada en dos conceptos:[310] Estado de derecho, el cual limita el poder arbitrario del Estado, enmarca la vida social y proclama unidad y coherencia del sistema jurídico, y soberanía popular, base de la organización democrática: de la subordinación de la vida política a las relaciones entre los actores políticos.
Ambos se consiguen mediante evolución democrática, reordenación de marco jurídico y reforma estructural, que proporcionen capacidad para implantar clima de paz, tranquilidad, seguridad y justicia social. Enseguida repaso las tres.
48. Se democratiza la democracia
En cuanto a evolución democrática, México experimenta avances trascendentales en procesos electorales desde 1988, que culminan en las elecciones federales de 1997 y 2000, cuya legitimidad no se pone en duda. Subsisten inconformidades en las de gobiernos y legislaturas estatales y municipales, mas se resuelven en paz.
Valadés comenta: "del sistema electoral dependen los procesos de legitimación del poder, y del sistema de partidos depende la efectividad del ejercicio del poder y la fidelidad a las instituciones. El sistema electoral ha probado su ortodoxia democrática, y el sistema de partidos está en la fase de estabilización. La presencia de un partido hegemónico ya no es un elemento que defina la asignación del poder y las formas de su ejercicio."[311]
Evolución democrática no estriba sólo en reformar órganos y procedimientos electorales; es parte de la metamorfosis cultural. Las realizaciones futuras no dependen de la voluntad del gobierno federal, sino del esfuerzo coordinado, ordenado, compartido y vigilado por Estado, sociedad civil y ciudadanía.
Es ocioso juzgar si la renovación política es extemporánea u oportuna, correcta o equivocada. Lo trascendente es perfeccionar la democracia, la cual asume dos concepciones, según Villoro:[312]
Ideal de asociación política donde todos sus miembros controlan las decisiones colectivas y su ejecución, sin obedecer más que a sí mismos. Desde este ángulo es fin de la acción colectiva.
Conjunto de reglas e instituciones que sostienen un sistema de poder, esto es, sistema de gobierno. Vista así constituye medio para lograr fines comunes.
Recomienda utilizar la segunda, "abandonando a la utopía de democracia como ideal; considerarla como un procedimiento en que varios individuos o grupos se ponen de acuerdo para coexistir, en una asociación común, sin destruirse. No tiene sentido entonces preguntar por su justificación moral, sino sólo aceptarla o rechazarla por razones de conveniencia."[313]
Sartori lo reafirma: "la democracia es, y no puede evitar ser, un sistema de gobierno. Y cuando se descuida la función de Estado, lo empeoramos e incluso ponemos en peligro su funcionamiento."[314]
La cuestión entonces es: ¿cómo debe ser ese sistema de gobierno?
Existen dos prototipos de organización democrática:
Liberalismo: el gobierno participa lo mínimo posible en asuntos que no sean protección, defensa y seguridad. Su extremo es el Estado-policía de siglo 18º, aplicable en sociedades adelantadas, no de manera absoluta, sino ajustado a las circunstancias e intereses de cada una.
Socialdemocracia: el gobierno corrige y evita desigualdades sociales causadas por liberalismo irrestricto. Adopta postura moderada, acorde al criterio de libre mercado. La llaman nueva izquierda, versión ligera (light) de socialismo, aplicable en naciones sin diferencias sociales agudas, como las del oeste de Europa. Es concepto antiguo: su antecedente es el Partido Socialdemócrata creado en Alemania en 1875, al que Engels acusa de oportunista y acomodaticio.[315]
Giddens recomienda una tercera vía: reconstruir Estado y gobierno como parte del proceso de profundización y extensión de la democracia, que "no proviene sólo, o incluso principalmente, del triunfo de las instituciones democrático-liberales sobre otras, sino de las fuerzas más profundas que están remodelando la sociedad global, entre ellas la demanda de autonomía individual y la emergencia de una ciudadanía más reflexiva. La democratización está desbordando la democracia. […] La crisis de la democracia viene de no ser suficientemente democrática."[316]
Propone nueva economía mixta, donde se asocien gobierno y sociedad civil con intención de renovar y adecuar la nación-Estado a las condiciones actuales y hacerla perdurable.[317]
Su fórmula comprende seis pasos.[318] Los refiero para examinar el caso de México, quien se adelanta y aplica tácticas semejantes.
En primer lugar, responder estructuralmente a la globalidad, mediante descentralización del Estado, que trasfiera poder hacia bajo, sin debilitar la autoridad estatal y a la vez vigorizar sus atribuciones.
La trasformación estructural de México empieza en 1977, expuse. Abre camino a la reforma formal del Estado, emprendida en 1988 "como respuesta integral a las necesidades que la inercia del desarrollo generaba. […] Era necesario rediseñar el Estado, no a partir del simplismo ideológico de reducirlo o adelgazarlo, sino de fortalecerlo, con el fin de transformar la naturaleza de todo nuestro sistema político. […] El propósito era pasar de un Estado central omnipresente a un Estado descentralizado que consolidara, ampliara y creara nuevos derechos, y reconsiderara la esfera de las obligaciones; de una forma de organizar la vida política del país, a una concepción diametralmente opuesta de la administración de gobierno, basada en corresponsabilidad" indica Palacios Alcocer.[319]
El propósito es democratizar la democracia, diría Giddens.
Los resultados son paulatinos e imperceptibles para el ciudadano común, desinformado, indiferente y escéptico. Saltan a la vista al observador acucioso.
En los ochentas —antes del Consenso de Washington— se privatizan empresas y se adelgaza el gobierno, lo cual descarta la economía mixta, propia del estatismo. Como sea, el Estado conserva alta intervención, indirecta en rectoría y directa en provisión de energéticos, servicios públicos y sociales, lo que confiere a la economía cierto grado de mixtura, pues el gasto presupuestal equivale a un quinto del producto interno bruto (PIB).
En segundo término aconseja ampliar el papel de la esfera pública mediante reforma constitucional. Adelante abordo el punto.
En tercer lugar propone elevar eficiencia administrativa del Estado, ínfima en México, que deberá buscarse con reforma estructural. Lo trato después.
El cuarto aspecto es introducir mecanismos electorales efectivos que estrechen el contacto directo de gobierno y ciudadanos. Los avances en este sentido son incuestionables. Lo malo es que la mexicana es democracia de lujo: el costo de las elecciones de 2006 es 61,300 millones de pesos de 2000 hasta abril, informa la Cámara de Diputados.[320]
El quinto es que el Estado tenga capacidad de gestión de riesgo. Es complementario de elevar eficiencia administrativa y eficacia. Lo abordo luego.
Como sexto recomienda que la democracia salga del ámbito local o regional: que tenga perspectiva cosmopolita. México la tiene por varias circunstancias: dilatadas costas en ambos grandes océanos; formó parte de la mayor potencia imperial de los siglos 16º-18°; era puente comercial entre Europa y Asia; emitía la moneda de plata de mayor circulación de la época: real de a ocho o Mexican dollar, y se halla ligado a EUA.
México "desempeña un papel importante en los asuntos internacionales y tiene una participación cada vez mayor en cuestiones políticas y económicas que guardan un vínculo directo con los intereses nacionales. […] También se registra una mayor conciencia de las influencias que México recibe del ámbito externo, que en muchas ocasiones condicionan su comportamiento político, sus indicadores económicos, sus patrones culturales y la proyección de su imagen en el mundo," apunta Sepúlveda Amor.[321]
El examen anterior muestra el esfuerzo para acondicionar el sistema político a la globalidad, razonable dadas las capacidades y limitaciones, pero pobre a la luz de lo que falta acometer.
49. Corrupción: vicio sistémico
Los conceptos gobierno y autoridad despiertan recelo, temor, desacato y falta de respeto en México. Priva el sentimiento de que obstruyen y encarecen el funcionamiento de la sociedad, la economía y la justicia. El aparato público federal es gigantesco, con dependencias excesivas, repetidas, inadecuadas e improvisadas, que lo hacen anárquico, desorganizado, incompetente, lento y suntuario. Más que entidad republicana parece corte imperial. Su gasto administrativo absorbe íntegro el ingreso tributario federal: equivale a 13% del PIB. Los gobiernos estatales e incluso municipales son réplicas en pequeño.[322]
Su rasgo tradicional es la corrupción. Transparency International coloca a México en lugar 65 entre 159 países en 2005, con calificación 3.5 (corrupción nula = 10),[323] o sea, altamente corrompido. Transparencia Mexicana calcula que el gasto anual en mordidas (soborno) suma 19,000 millones de pesos.[324]
La corrupción se concibe como aprovechar un cargo, dependencia o empresa estatales para realizar operaciones en beneficio propio y de allegados. Se vale de numerosas prácticas: mordida (soborno), sueldos y gastos excesivos, peculado, fraude, extorsión, especular con tierras o finanzas, nepotismo, lavar dinero, evasión fiscal, vender protección, alterar documentos, costos o precios, exigir comisiones, hurtar dinero, materiales y productos, infringir leyes, alterar datos, ocultar expedientes, tortuguismo (demora deliberada de trámites), aprovechar información privilegiada, tráfico de influencias, vender plazas, cobrar cuotas a subordinados, emplear recursos públicos en promoción personal (mercadotecnia política), ineptitud e ineficacia (ambas por omisión) y otras.[325] El dispendio gubernamental en sí es corrupto. Todas son comunes aquí. Forman parte de los usos y costumbres, por lo que contaminan a instituciones y compañías privadas. Es incalculable su costo en términos pecuniarios y de tiempo y erosiona la competitividad del país.
El mexicano típico abriga la esperanza de que un pariente, amigo, compadre o conocido agarre hueso (se coloque en puesto estratégico) y le conceda chamba (empleo) lucrativa, aviaduría (cobrar sin asistir), canonjías, negocios, protección o recomendación. Es más, se critica a quienes tienen una oportunidad de ésas y no la aprovechan.
Toda transacción con oficinas o agentes gubernamentales se resuelve con mordida; ésta permite delinquir sin ser penado y hace inoperantes las leyes. La falta la comete tanto quien solicita y recibe, como el que ofrece y da. Un acto corrupto se contrapone a otro acto corrupto. Es lo admitido, no se sujeta a escrutinio moral o ético. Se incurre en él por sistema: es vicio sistémico, enraizado en las conciencias social e individuales. Si se desterrara, atrofiaría los mecanismos de decisión y paralizaría las actividades.
La causa primera es cultural: está convenido que los puestos públicos son para hacer negocios y enriquecerse. El fuero de que disfrutan los altos mandos y falta de vigilancia, controles y castigos garantizan impunidad.
Sigue el exceso de reglamentos, complicados, contradictorios, incomprensibles, obsoletos, innecesarios. Constituyen trabas legales y administrativas que engendran corrupción y criminalidad, auspician economía informal y entorpecen el desarrollo. Otorgan al burócrata poder discrecional de interpretación que le faculta a hostigar al interesado y forzarlo a gratificarle para que avance el trámite y se resuelva su caso.
En cuadros bajos los sueldos son bajos. Se complementan con ingresos provenientes de actos corruptos que se conciben como derecho adquirido y prestación merecida.
Las empresas tienen dependencias especializadas en negociar con oficinas públicas; existen gestores profesionales; los particulares buscan apoyo de personas influyentes que les ayuden y untan la mano (sobornan) para conseguir algún favor o servicio. Son previsiones indispensables para que se activen y resuelvan asuntos.
La corrupción es arcaica. El Código de Hammurabi de Babilonia lo castiga 1700 años antes de Jesucristo, quien por cierto es aprehendido como consecuencia del soborno que acepta Judas Iscariote.
Maquiavelo alude al tema: "cuando la masa es corrompida en un Estado, las buenas leyes no sirven ya de nada. […] La corrupción y la poca aptitud para la vida libre de la república provienen de las desigualdades que allí se hallan, y cuando uno quiere restablecer la igualdad es necesario tomar grandísimos medios, medios extraordinarios que pocos hombres saben o quieren emplear."[326]
En México es herencia de la avaricia de los conquistadores hispanos. Hernán Cortés acapara territorio de 11,550 kilómetros cuadrados, el marquesado del Valle de Oaxaca, que comprende ciudad de México y se extiende a seis Estados. Las encomiendas, mercedes y administración de erarios públicos son prebendas que los colonizadores se afanan en obtener con maniobras sospechosas.
La forma de ahuyentar esta lacra es renovar integralmente el Estado y la estructura básica de la sociedad: reformar leyes e instituciones, impulsar metamorfosis cultural e imbuir en servidores públicos y ciudadanía espíritu de honestidad, honradez, vocación y solidaridad, en los términos detallados en Cuarta parte, supra.
50. Marco jurídico
El segundo paso para dilucidar el dilema político es renovar el marco jurídico, con la mira puesta en que prevalezcan orden, respeto, libertad, tranquilidad, paz, seguridad y bienestar-bienser. Es imprescindible garantizar la vigencia del Estado de derecho, que no estriba sólo en disponer de un cuerpo de ordenamientos, sino en someterse a ellos y hacerlos cumplir.
A los teóricos del desarrollo no les inquieta el incumplimiento de la ley, quizás porque no alcanza proporciones alarmantes cuando lo estudian, a mediados de siglo 20°. Entonces el primer mundo vive auge y tranquilidad de posguerra. El socialista se halla bajo regímenes absolutistas y en el tercer mundo imperan gobiernos fuertes o dictaduras que mantienen el crimen en límites tolerables.
La globalidad agudiza los darwinismos en los años setentas y ochentas y despierta conciencia en el mundo subdesarrollado de las iniquidades y con ello indignación, resentimiento, odio, desconfianza, escepticismo, inconformidad, rebeldía e irracionalidad cívica. La sociedad civil se harta, se frustra, sufre vacío interno, se deprime, deviene crítica, rebelde y agresiva. El individuo percibe indiferencia de gobernantes respecto a necesidades de la comunidad. Sufre desilusión, por lo poco que puede lograr; ve alejarse sus objetivos de vida; piensa que su existencia es fútil; no tiene en quien confiar, y el Estado no satisface sus requerimientos. Cuestiona leyes e instituciones.[327]
Por otro lado, los avances en democratización y defensa de derechos humanos atenúan la represión estatal. Asociados a corrupción e ineficacia de las autoridades aseguran impunidad.
El clima es ideal para la anomia (sin norma o ley), que Merton concibe como "quiebra de la estructura cultural, que tiene lugar en particular cuando hay una disyunción aguda entre las normas y los objetivos culturales y las capacidades socialmente estructuradas de los individuos del grupo para obrar de acuerdo con aquéllos."[328] Se manifiesta en desobediencia civil, disturbios, pinta de muros (graffiti), robo, asalto, homicidio, violación, secuestro, fraude, vandalismo, terrorismo y guerrilla.
Por su parte, el Estado pierde gobernabilidad, definida por Kaufmann et. al. como "conjunto de tradiciones e instituciones que determinan cómo se ejerce la autoridad en un país."[329] En 1999 estos autores la estudian en 155 países y concluyen que en 55 está en crisis; en 61 en situación de riesgo, y sólo 39 están sin riesgo. Deducen que la ingobernabilidad es mal endémico en naciones subdesarrolladas y aconsejan: "el logro de una mejor gobernabilidad debe constituir un objetivo prioritario en los programas de desarrollo y de lucha contra la pobreza."[330]
La señal más preocupante es la criminalidad. En México es dramática: el Instituto Ciudadano sobre Inseguridad Pública estima que en 2004 se cometieron 11.8 millones de delitos.[331]
Concurren varias razones:
Descomposición social: sobrepoblación relativa, escasas oportunidades de empleo, ignorancia, pobreza, desesperanza y falta de identidad aniquilan principios, dignidad, ética y moral.
Leyes deficientes, complicadas, anacrónicas, contradictorias, incomprensibles, obsoletas malogran el Estado de derecho, solapan y estimulan delincuencia.
Ineficacia gubernamental. Los gobiernos federal, estatales y municipales son incapaces de mantener seguridad. Sólo 10% de los delitos son castigados. La mayor parte no son denunciados por desconfianza en la autoridad y por las molestias y tardanza que hay que padecer.
Exceso de corporaciones policíacas y judiciales desorganizadas, incompetentes, arbitrarias, corruptas, inoperantes, débiles e ineficaces.
Desarrollo tecnológico: los criminales extraen del espacio información de gobiernos, empresas y personas para planear fechorías y emplean aparatos de cómputo y telecomunicación para consumar sus delitos.
Organismos de derechos humanos: tienen atribuciones para proteger a delincuentes frente a autoridades, mas carecen de ellas para defender a las víctimas. Favorecen que policías, agentes del ministerio público y jueces sean complacientes y apáticos para apresar, consignar y condenar, temerosos de que se les acuse de violar derechos. Malhechores y sus abogados lo aprovechan para disfrutar impunidad.
Los criminales comparan el costo de oportunidad[332]de desempeñar un trabajo lícito con dedicarse a tráfico de drogas, robo, asalto, secuestro o fraude. Los rendimientos son mayores en los segundos, libres de impuestos, con ínfima o nula posibilidad de ser atrapado y castigado.
Freud argumenta: "todos los hombres integran tendencias destructoras —antisociales y anticulturales— y que en gran número son bastante poderosas para determinar su conducta en la sociedad humana."[333] Avala la frase homo homini lupus, citada, ya que "las pasiones instintivas son más poderosas que los intereses racionales. La cultura se ve obligada a realizar múltiples esfuerzos para poner barreras a las tendencias agresivas del hombre."[334] Le hace frente con el derecho. "Esta sustitución del poderío individual por el de la comunidad representa el paso decisivo hacia la cultura," aduce.[335]
Es inevitable que en todo grupo existan personalidades de carácter criminal, señala Durkheim y arguye: "el crimen es necesario; está en relación con las condiciones fundamentales de la vida social y, por esa misma razón, es útil." Sin embargo, "puede suceder que el crimen mismo presente formas anormales: es lo que sucede, por ejemplo, cuando alcanza una tasa exageradamente alta. Es indudable que este exceso es de naturaleza mórbida:"[336]
En tal extremo se halla México, quien destaca como productor y centro de distribución de narcóticos a EUA y deviene consumidor a tasa exponencial. Gertz Manero señala que las denuncias por delitos asociados al tráfico de drogas crecieron 763% de 2001 a 2004.[337] La multiplicación de viciosos trae aparejados robos, asaltos, secuestros y otros ilícitos que les proveen fondos para adquirir droga.
Los carteles del ramo mantienen en jaque a autoridades federales y estatales y entablan lucha cruenta entre ellos, en escenario de guerra, igual al que vive Colombia hace tres décadas, donde las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), auspiciadas por traficantes, dominan 40% del territorio.
Es impensable que el gobierno mexicano venza al narcotráfico, que dispone de contingentes que superan al ejército y corporaciones policíacas en recursos, organización, armamento, equipo, tácticas, amén de que opera coludido con funcionarios públicos, militares y policías.
Incógnita esencial es ¿se debe legalizar su mercado para desligarlo del crimen? La ley que prohibía fabricar y comerciar bebidas alcohólicas en EUA sugiere que sí: al derogarse, en los años treintas, se terminó con crímenes y guerras entre pandilleros (gangsters). Las opiniones están divididas e impregnadas de pasión. La respuesta la tiene que hallar en forma solidaria la comunidad internacional, por ser calamidad global, puesto que es imposible erradicarla localmente. Promoverlo corresponde a la Oficina de Naciones Unidas para las Drogas y el Crimen, creada en 1997.
El combate contra la delincuencia se debe efectuar en la entraña de la sociedad. "Trasgresión y crimen, como cualesquiera otras conductas sociales, están definidas y moldeadas por las formas de control social de una sociedad," comenta Persell.[338] Modificarlas exige metamorfosis integral que toma largo tiempo, mientras el crimen crece cada vez más.
La solución urgente es renovar leyes, instituciones y procedimientos judiciales, conforme a características, idiosincrasia y condiciones reales de cada comunidad, para fortalecer el Estado de derecho y garantizar gobernabilidad. Es parte de la reforma del Estado, que trato adelante.
"El legislador sabio no empieza por redactar leyes buenas en sí mismas, sino que antes examina si el pueblo al que las destina es apto para recibirlas," aconseja Rousseau.[339]
Lo anterior lleva a plantear: ¿es necesario sustituir la Constitución mexicana, como proponen algunos?
El objeto de toda constitución es hacer explícitas normas jurídicas; exponer su concepción histórica tradicional, y regular la vida del país. Las tres nociones fundamentan la mexicana de 1917, que para los expertos nace técnicamente perfecta, aunque sin corresponder a las características de la sociedad. Para adecuarla a éstas y a las trasformaciones históricas se le han hecho de 300 a 500 enmiendas (hay muchas versiones), lo que produce una maraña de textos confusos, repetidos, contradictorios, inoperantes, que inspiran a sugerir su reemplazo.
Para Burgoa Orihuela sería dislate antihistórico. Urge su renovación, pero "conservando sus principios fundamentales que expresan lo que el pueblo mexicano es y ha querido ser durante su vida histórica. […] Cambiar esos principios […] equivaldría a destruir a la nación."[340]
Valadés asevera: "no se podría construir un orden constitucional nuevo fracturando el orden constitucional vigente. […] Todo lo que la nación desee cambiar será posible de acuerdo a los procedimientos que la Constitución establece."[341]
En otro trabajo plantea: "¿qué se tiene que resolver con una nueva Constitución que no se pueda solucionar con reformar la actual? […] Suponer que se podría llegar a un acuerdo que permitiera conformar una nueva Constitución, linda en lo conjetural."[342]
Es juicioso lo expuesto por ambos: sigue vivo el esquema de Estado-nación vislumbrado en siglo 19º, que establece el binomio pluralismo-unidad; la distinción entre gobiernos federal, estatales y municipales; división de poderes ejecutivo, judicial y legislativo, y reconocimiento y respeto de las garantías individuales de todo grupo humano, dentro del más puro espíritu republicano.
Se antoja insensato abrogar un ordenamiento con menos de un siglo de edad, que recoge antecedentes, principios, valores fundamentales y sentir de una nación. Inglaterra redacta Charta Magna en 1215. Jamás la ha sustituido y es base de su cuerpo legal. En 1787 EUA emitió Constitution que pervive, ajustada a las circunstancias con 27 enmiendas efectuadas entre 1791 y 1992.
Más que proponer nuevo ordenamiento, debe buscarse "la restauración de la que se encuentra en vigor. […Y asumir] el compromiso político de restablecer el prestigio de la Constitución," propone Valadés."[343]
Asimismo, urge cancelar leyes innecesarias, incongruentes y obsoletas; actualizar las aprovechables; crear las que hagan falta, apropiadas a la realidad y unificar códigos jurídicos federal y estatales para dar congruencia y uniformidad al derecho.
Se han de identificar fallas, evaluar la dimensión del problema y renovar el marco jurídico, con fundamento en las necesidades reales, en forma conjunta por Estado y sociedad civil, a escalas federal, estatal y municipal.
Lo dicho conduce a otro acertijo: ¿qué penas conviene aplicar? y aún más: ¿se debe castigar con la muerte a responsables de delitos graves?
Persell sostiene: "Cualesquiera que sean las causas que alientan actos criminales y como sea que la gente aprende a cometer actividades criminales, subsiste la posibilidad de que los criminales son suficientemente racionales para responder a lo inexpugnable y severo de los castigos impuestos por la ley. Sin importar entonces qué motiva el crimen, una manera de reducirlo es atrapar y castigar a los delincuentes."[344]
Rousseau escribe: "todo malhechor que, al atacar el derecho social, se convierte por sus fechorías en rebelde y traidor a la patria deja de ser miembro de ella al violar sus leyes, […] ha roto el contrato social y, por consiguiente […] ya no es miembro del Estado. […] Debe suprimírsele mediante el destierro como infractor del pacto o mediante la muerte como enemigo público."[345]
Lo interpreto así: renuncia a ser humano: ¿por qué se le trata como tal? Se convierte en máquina perjudicial, sin sentimientos ni compasión. Es peligroso y no debe vivir. Tampoco merece habitación ni sustento. Es caro mantener prisiones, escuelas de delincuencia y centros de operación corporativa del crimen, dirigidos desde dentro por delincuentes de alto rango, como sucede en cárceles mexicanas de máxima seguridad.
Lo anterior invita a reflexionar acerca de la pertinencia de implantar pena de muerte, no como acto de venganza, sino de profilaxis social y para racionalizar el gasto. La severidad del castigo debe ser tan alta como para impedir que convenga delinquir.
Es indispensable la participación de todo ciudadano en temas tan espinosos como legalizar tráfico de drogas, endurecer castigos a criminales e incluso aplicar pena de muerte en delitos como homicidio calificado, robo de infante, secuestro y violación.
Medios indirectos para combatir el crimen son: metamorfosis cultural, que inculque en la población valores, normas, hábitos, comportamientos y compromisos, y desarrollo económico, que brinde medios legítimos de obtener ingreso seguro y suficiente para vivir con dignidad y recuperar valores éticos y morales.
51. Reforma estructural
El tercer paso para dilucidar el dilema político es ejecutar reforma estructural, fase de planificación que consiste en modificar características esenciales de la nación-Estado.
Los pueblos se organizan con el anhelo de lograr calidad de vida óptima. Es materia de los dilemas cultural, político y económico, pero depende de la funcionalidad y eficacia de la sociedad.
Hirschman opina: el desarrollo no depende tanto de encontrar combinaciones óptimas de recursos como de conseguir factores y capacidades que se encuentran ocultos, diseminados o mal utilizados. "La escasez de factores específicos o de la producción es una manifestación de la deficiencia básica de organización."[346]
Malinowski anota: "el rasgo esencial de la cultura, tal como la vivimos y experimentamos, como la podemos observar científicamente, es la organización de los seres humanos."[347] Las instituciones son las encargadas de organizar la actividad humana, por lo que "todos los procesos de evolución o difusión ocurren principalmente bajo la forma de cambio institucional," añade.[348]
El asunto compete a la antropología económica, que para Firth "es el estudio de cómo los hombres organizan sus actividades para resolver el problema de la asignación dentro de los límites establecidos por su medio físico, transformado por la cultura, su tecnología y estado de conocimiento, su estructura social y valores."[349]
Ayala Espino siente que además de buenas políticas de desarrollo "es necesario contar con nuevas y más eficientes instituciones que permitan enfrentar […] los problemas que surgen de los cambios estructurales. El diseño de las nuevas políticas públicas, para enfrentar un entorno internacional más competitivo, deberá tomar muy en cuenta el papel de las instituciones. […] La creación de nuevas instituciones, o la reforma de las existentes, podría ser un promisorio camino para mejorar la asignación de recursos y la distribución del ingreso."[350]
Maslow lo relaciona con su teoría de motivación humana: "para mejorar la sociedad debemos mejorar todas sus instituciones, aunque esto, no necesariamente de modo simultáneo. Mejorando aquélla mejoramos a los individuos que la integran y, mejorando a éstos, hacemos lo propio con ella."[351]
Lewis especifica disponibilidad de recursos naturales y conducta humana como causas inmediatas del desarrollo, cito en Capítulo 19. Él mismo pregunta: ¿Por qué con tales elementos se logran mejores resultados en unas sociedades que en otras y por qué en unas etapas de la historia actúan con más eficacia que otras? [352]
Hay que encontrar causas de las causas, deduce, que se ligan a instituciones, las cuales "promueven o limitan el desarrollo de acuerdo con la protección que ofrecen al esfuerzo, con las oportunidades de especialización que otorgan y con la libertad de acción que permiten."[353]
Las naciones prósperas disponen de instituciones maduras, eficientes y eficaces, que dan consistencia a su vida democrática, infunden confianza, seguridad, respeto y allanan el camino al funcionamiento ordenado y ágil de economía y sociedad. Les proporcionan competitividad.
Las subdesarrolladas, como México, tienen instituciones improvisadas, defectuosas, pesadas, burocráticas, ineficaces y corruptas. Atrofian la marcha de la nación y representan alto costo. Para colmo, la globalidad altera la base económica y entra en conflicto con las condiciones sociales; se distorsionan las leyes; las instituciones son inoperantes; se altera la conciencia colectiva; sobreviene desasosiego, incita anomia y aflora ingobernabilidad. Les restan competitividad.
En Capítulo 48 describo cambios realizados en el Estado mexicano para acondicionarlo al orden global. Fueron acciones pertinentes. El defecto es que se emprendieron desde el campo visual estrecho y arbitrario de administraciones sexenales, de manera aislada, reactiva, improvisada e incompleta, sin un esquema predefinido.
Se requiere reforma profunda, completa y extensa que ajuste las estructuras legal e institucional a las circunstancias del mundo actual, con criterio sistémico, integral y de largo plazo, fundada en taxonomía y diagnóstico, donde se describan fortalezas y debilidades, amenazas y oportunidades, para definir ¿qué características ha de tener el Estado para que sea capaz de construir el mejor país posible en 30 ó 45 años?
Alcocer advierte: "hay quienes siguen pensando en la reforma del Estado como en una obra diseñada desde el restirador de un ingeniero de la política. La realidad nos enseña, tercamente, que las reformas son, casi siempre, producto de una complicada red de factores, intereses y visiones, muchas veces contrapuestas, de las que puede surgir un acuerdo, una idea, una ley o una nueva institución, y que ese resultado refleja las posiciones de los actores participantes, de forma tal que en la síntesis lograda todos se sientan representados."[354]
En el régimen presidencialista los poderes legislativo y judicial se someten al titular del Poder Ejecutivo, en forma piramidal, en los órdenes federal, estatal y municipal. La gestión gubernamental es fragmentaria, incompleta, inconclusa y de impacto corto, porque se funda en corazonadas y caprichos del presidente y su equipo. Las decisiones se enfocan a problemas urgentes, muchos creados por ellos, a obras suntuarias y labores estériles. No se aplica visión de Estado de largo alcance, lo que impide anticipar dificultades y evitarlas. El retraso con que México toma medidas para frenar el crecimiento demográfico, educar a la población, crear fuentes de empleo, acoplarse a la globalidad, reducir la miseria y prevenir el crimen son pruebas incontrovertibles.
El gobierno se arroga la función de definir la política de desarrollo, aun cuando sólo le corresponde ser ejecutor. Diseñarla es responsabilidad compartida y labor consolidada de la nación-Estado toda: poderes políticos, comunidades, organismos, instituciones, empresas, mercados, familias y ciudadanos, como política de Estado, con visión que trascienda los intereses de la administración en turno, determine objetivos y acciones idóneas para promover el desarrollo, abatir la pobreza y acortar desigualdades sociales.
La sociedad se integra por múltiples elementos interconectados e interactuantes que se mueven y trasforman con rapidez, por lo que requiere tratamiento sistémico y cubrir aspectos culturales, políticos, institucionales, administrativos, físicos, tecnológicos, económicos y sociales integralmente.
También supone hacer explícitas las atribuciones de los poderes, modernizarlos, darles autonomía y fortalecerlos, dignificarlos y darles efectividad, así como instrumentar federalismo auténtico, donde cada Estado y municipio asuman la libertad y soberanía que les atribuye la Constitución y se hagan cargo de su destino. Es compromiso histórico desconcentrar, pluralizar, liberar y consolidar a la república como ente federal: restaurarla de nuevo, como se hizo en 1867.
El conjunto de dependencias gubernamentales —federales, estatales y municipales— han de trasformarse y ajustarse bajo los mismos criterios de independencia y soberanía, según recursos y necesidades de cada lugar, con asistencia de la federación.
El reto del brazo ejecutivo del Estado es conducir la nación por el camino adecuado con eficiencia, efectividad y sin fricciones. Los acertijos son cómo organizarlo, revitalizar las instituciones administrativas, aprovechar la información, mejorar su gestión y entablar comunicación abierta, veraz y oportuna con los otros poderes, autoridades locales, sociedad civil y ciudadanos.
Los poderes legislativos federal y de los Estados se han de renovar en paralelo, "porque es allí donde el derecho se discute, donde se debate el contenido de la ley y de las opiniones ciudadanas, a partir de las cuales el orden jurídico deberá formularse," apunta Rangel Gaspar.[355]
La importancia del judicial radica en que "lo suyo no es sólo administrar justicia y decir el derecho, sino que trasciende a otros niveles como responsable que es del respeto a la constitucionalidad,"[356] expresa dicho autor, quien propone darle autonomía efectiva mediante su independencia financiera. "Los cambios deben ser aquí radicales; en la ley, en la organización y el funcionamiento del aparato de administración y en el de procuración de justicia," enfatiza.[357]
Atestiguamos el tránsito, lento mas imparable, del esquema presidencialista —mecanismo de un solo motor, le llama Sartori— a uno donde el congreso tenga potencia para determinar la política de Estado y llevar las riendas del gobierno junto al poder ejecutivo —mecanismo con dos motores (poderes legislativo y ejecutivo), que él recomienda— promovido por la sociedad civil, bajo la vigilancia y con asistencia del judicial.[358]
No es faena sexenal, sino para 30 ó 45 años, reitero, sujeta a refrendo constante. Supone perfeccionar mecanismos de gobierno, asegurar legitimación democrática y ampliar capacidad de gestión.
Cada gobierno debe unir a todos los sectores de la población, cualesquiera que sean su ideología y preferencias políticas en una causa común: el desarrollo nacional. Su instrumento operativo ha de ser el sistema de planificación que aproveche talento y experiencia para anticipar circunstancias y acontecimientos, atenuar posibilidades de error, fundados en el conocimiento del pasado y las vivencias presentes. Que despeje incertidumbre y permita afrontar eventualidades originadas en percepciones y actitudes de la sociedad civil e individuos, en fenómenos físicos y meteorológicos, acciones de otros países, influencias de OIGs, ONGs y CTNs, comportamiento de mercados, empresas e inversionistas, avances tecnológicos, entre muchos. En suma, que guíe la actividad pública con enfoque metódico e imponga organización, responsabilidad y disciplina: al Estado con carácter coercitivo y a particulares en forma indicativa.
Los mercados no se vuelven eficientes ni competitivos por abrirse a la competencia internacional, privatizar empresas del Estado, desregular actividades económicas o eliminar trabas, normas y disposiciones. Están sujetos también a herencia cultural, contexto histórico, social y político, pues la estructura institucional y la organización de la sociedad derivan y son expresión de ellos y concurren a su competitividad sistémica, que trato en Capítulo 75, infra.
Enfrentar los retos del globalismo demanda acondicionar la estructura de la sociedad, su organización y los aspectos esenciales de la nación-Estado a la realidad actual. Se requiere introducir innovaciones institucionales, dice Forrester, junto a las tecnológicas, que trasformen gobiernos y sociedades, con la mente puesta en impulsar la economía y repartir la prosperidad como mecanismo que trasfigure el mundo en beneficio del género humano.[359]
Es forzoso un esfuerzo poderoso, fincado en instituciones que garanticen libertades políticas, concedan oportunidades económicas y sociales y eliminen —o al menos reduzcan— iniquidades sociales, en los términos que prescribe la Constitución, como plataforma de lanzamiento del proceso que conduzca al bienestar-bienser de la población, que es el fin. Renovar las instituciones es uno de los medios.
52. Ajustes complementarios
Sugiero algunas reformas de estructura.
Periodo presidencial. El régimen sexenal instituido en 1934 basado en el principio de no-reelección es congruente con el presidencialismo. Mas comprime la gestión efectiva a unos cuatro años, porque el primero se emplea en familiarizarse, aprender, programar y organizar y el último en terminar obras pendientes y preparar la sucesión.
Recomiendo período presidencial cuatrienal, con posibilidad de una reelección consecutiva, para acumular máximo de ocho años. El voto premiaría al capaz con un periodo adicional o sustituiría al incompetente en cuatro años. En EUA da buen resultado.
Asimismo, es pertinente recortar a dos meses el interregno que trascurre entre elecciones y toma de posesión, de julio a 1° de diciembre, durante el cual se debilitan las actividades del gobierno federal.
Estructura del Congreso. El Senado se integra por 128 miembros: 96 elegidos y 32 plurinominales. Los partidos designan a la cuarta parte. La Cámara de Diputados tiene 500 miembros: 300 elegidos y 200 plurinominales. Los partidos designan al 40%. De hecho un tercio de los congresistas son delegados de partido, comprometidos a defender los intereses de éste, no de los ciudadanos, a quienes no representan, pues no los eligieron. Por ser los más participativos e influyentes el parlamentarismo mexicano es dominado por los partidos: es partidocrático.
Hay un diputado por cada 200,000 habitantes y 4 senadores por Estado. En EUA son 435 representantes (diputados), uno por cada 678,000 habitantes, y 100 senadores, 2 por Estado, todos electos por voto. La situación es aberrante. Se justificó cuando PRI regía y se concedían escaños a partidos para que le hicieran contrapeso y simular democracia. Ahora resulta anacrónico, embrolla actividades electorales y legislativas y representa costo gravoso y estéril. Lo juicioso es conservar a los 300 diputados y 96 senadores elegibles por votación y abolir la figura plurinominal.
Reelección de congresistas. El trabajo legislativo es pobre y deficiente porque alto número de parlamentarios carecen de preparación, experiencia, interés y compromiso. Toman el puesto como premio, recompensa, canonjía, fuero, escalón de ascenso, escenario para protagonismo, fuente de negocios o modus vivendi descansado.
Hay que profesionalizar y dignificar la función; darle prestigio; convertirla en apostolado; endurecer requisitos para aspirar al cargo, y prohibir el desempeño de otros empleos mientras se ostenta.
Va de la mano de permitir la reelección de legisladores, para que adquieran experiencia y se dediquen a su labor con voluntad, entrega y eficacia, así como para que los ciudadanos los conozcan, ejerzan su voto con base en su actuación y ratifiquen en su cargo a los capaces, quienes se esmerarían, mantendrían contacto con sus representados, se especializarían, harían carrera, aportarían talento y experiencia. Los incompetentes serían desplazados.
Servicio público de carrera. Es ínfima la calidad profesional de la planta gubernamental. Urgen mecanismos de selección, preparación y administración de trabajadores del Estado, que inculque vocación de servicio y convierta el quehacer burocrático en ocupación digna, estable, remunerativa, justa y eficaz.
Doble ronda electoral. Sartori sugiere implantar doble ronda de votación o segunda vuelta, que brinde legitimidad al voto popular.[360] Dada la inmadurez electoral de los mexicanos es práctica acertada para que al votar reflexionen, confirmen sus preferencias y tengan certeza de que la selección es legítima y democrática.
Financiamiento de partidos políticos. El presupuesto es 4,926 millones de pesos en 2006. Debiere cancelarse o al menos limitarlo y establecer requisitos severos para otorgarlo. Prohíja partidos de membrete, es fuente de negocio para camarillas o familias. Complica, encarece y distorsiona procesos electorales. Se creó para patrocinar partidos comparsas de PRI, dar pluralidad al sistema y evitar que se distraigan recursos públicos con ese fin y que se involucren empresas o crimen organizado. Es residuo del paternalismo/hijismo. No tiene sentido cuando PRI no es centro de gravedad. Los partidos deben ser sólidos, maduros y capaces de sostenerse por sí mismos.
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