Indice1. Introducción 2. El Federalismo 3. Definiciones de federalismo 5. Federalismo y Unitarismo Latinoamericano 6. Conclusiones 7. Fuentes Bibliográficas
El presente trabajo trata de resumir algunas posturas acerca del federalismo como principio organizador del poder, y de la descentralización como proceso que lo sustenta. Para ello se cumple el siguiente orden de exposición. 1) El problema de los países desarrollados y subdesarrollados a la hora de adecuar sus sistemas a los nuevos requerimientos de democracia y de descentralización del poder político. 2) El análisis de los conceptos de federalismo, su función y algunas experiencias vigentes, como los llamados federalismos intraestatal e interestatal, federalismo cooperativo y dual (los casos de Canadá y Estados Unidos, y a los de Bélgica, Suiza y Alemania). 3) Las experiencias descentralizadoras en Italia y Francia, así como los casos de autonomías y regionalización, destacando sus potencialidades y ventajas. 4) Diferencias entre el federalismo y unitarismo de los países latinoamericanos, señalando las más importantes en relación a las formas que implementaron sus procesos descentralizadores. 5) El caso mexicano se aborda con particular interés, atendiendo los aspectos más relevantes del debate actual (demandas de más y mejores espacios de democracia, y una mejor distribución de recursos, es decir, un mejor sistema de participaciones fiscales). 6) Argumentación en favor de una mayor autonomía del municipio, como una instancia de gobierno que debe ser el depositario y beneficiario de todos los esfuerzos federalizadores y descentralizadores.
El federalismo y la descentralización han cobrado gran relevancia en la actualidad como principios de organización política y administrativa de los países. Un ejemplo lo constituyen los países de la ex-Unión Soviética, Europa oriental y medio oriental, que ven al federalismo y la descentralización como alternativas al centralismo y autoritarismo y como instrumentos que evitarían la caída de sus sistemas políticos. Rainer-Olaff Schultze menciona que esas experiencias ponen de manifiesto el debate sobre descentralización como un proceso y el federalismo como un principio de organización política. También evidencia este hecho la necesidad de una estrecha relación entre unidad y multiplicidad, es decir, entre integración y autonomía en la sociedad y en la política.1
¿Qué es el federalismo? Para conformar una definición del federalismo se debe partir de la idea de que no hay un modelo único, pues sería un contrasentido: la esencia del federalismo está en la creación y de instituciones y procesos que permitan alcanzar una unidad política que acomode y aumente la diversidad durante la solución de los problemas de la vida diaria, en los cuales la democracia, entendida como un gobierno del pueblo, signifique "autogobierno". El federalismo ofrece solución a los problemas de las divisiones étnicas, religiosas, sociales; es una respuesta a las divisiones políticas y sociales en ecologías humanas específicas que implica el reconocimiento de que los intereses y valores en conflicto siempre están latentes, y que dicho conflicto es normal. El objeto del federalismo de reconciliar unidad con diversidad puede ser idealista, pero es una realidad inevitable: las naciones-estado como autoridades "soberanas" y unitarias no pueden gobernar con eficiencia a las sociedades complejas y diversas. Éstas requieren sistemas flexibles y dinámicos de gobierno2 Se entiende entonces que el federalismo puede conciliar intereses, valores, preferencias diversas que son inherentes a la sociedad. No es tal diversidad indicador de mal funcionamiento del sistema; ella proporciona información para diseñar y adaptar las respuestas institucionales al cambio. Los conflictos son desafíos y procesos normales de la política.
El federalismo, ¿nuevo paradigma? Elazar reconoce que el mundo se encuentra en una coyuntura de "cambio de paradigma": de un mundo de Estados inspirados conforme al ideal de las naciones-estado, a un mundo de soberanía disminuida y crecientes enlaces interestatales de carácter federal constitucionalizado. Anteriormente los Estados luchaban por la autosuficiencia, la homogeneidad bajo la autoridad de un centro (con muy pocas excepciones). Hoy, con el nuevo paradigma federal, todos los Estados tienen que reconocer también su interdependencia, heterogeneidad y el hecho de que sus centros ya no son únicos, sino parte de una red de centros múltiples que en forma creciente se vuelve no centralizada. Tienen que reconocer también que todo esto es necesario para poder vivir, o más bien sobrevivir en el nuevo mundo.3 Con este nuevo paradigma se advierte a un mundo fragmentado en lo político, pero unificado económicamente, en el que las confederaciones y alianzas pueden armonizar la contradicción. En un mundo que reconoce tantos a grupos étnicos, alguno de ellos entrará en conflicto con los Estados en donde habitan o entre sí, de manera que el federalismo ha recibido más atención como un medio para resolver conflictos étnicos en el mundo que ha redescubierto las duras realidades de la etnicidad y ha perdido su confianza en que la modernización provocará su desuso.
Funciones, definiciones y modelos de federalismo Retomando a Rainer-Olaff, el federalismo debe cumplir al menos dos funciones. Primero, La separación y delimitación del poder por medio de una división vertical de poderes y, simultáneamente, dar protección a las minorías a través de la autonomía territorial. Segundo, cumplir un papel integrador en sociedades heterogéneas. El federalismo tiende a conectar un cierto grado de unidad y un cierto grado de multiplicidad. Su función es la de integrar objetivos sociales diversos. Como se advierte en el cuadro 1, esta situación se puede representar como un continuo bipolar entre una meta centrípeta dirigido hacia la integración y la uniformidad de las condiciones de vida, y otra centrífuga, dirigida a su autonomía y multiplicidad 4 El cuadro muestra la ubicación del federalismo como principio organizativo en el centro de dos fuerzas. En un extremo, puede haber alianzas como una forma de coexistencia de varios estados, pero también pueden haber estados unitarios en el otro (de tipo federal o descentralizados), pasando por las asociaciones de estados y los estados confederados. Podría caber otra forma, como el estado unitario centralizado, pero en la actualidad ésta ya no es vigente: todos los estados contienen un cierto grado de descentralización. Los ejemplos clásicos de federalismos son los de Estados Unidos, Canadá y Australia, que surgieron con los procesos de colonización. En 1867, Canadá trataba de delimitarse y protegerse respecto a Estados Unidos, garantizando su dualismo anglo franco. El federalismo suizo (1848) tuvo su origen en la autonomía local y cantonal, es decir, en la multiplicidad cultural; el belga de 1890 que se originó en la fragmentación cultural entre flamencos y valones. Éstos son ejemplos del federalismo como principio organizativo del poder político territorial, que ha servido para unificar criterios diversos, es decir, que ha logrado cohesionar a sociedades con profundas diferencias culturales y sociales. En los países latinoamericanos, cuyas sociedades son heterogéneas, el federalismo tiene mucho que aportar, sobre todo, por la gran importancia de la población indígena y las diferencias en el desarrollo económico de las distintas regiones, provincias, entidades federativas y municipios. Sin embargo, sólo algunos países son federales, entre ellos México, Brasil y Argentina. Es de hacer notar que el federalismo no sólo tiene o adquiere relevancia en sociedades heterogéneas. En lo que fue la República Federal Alemana, por ejemplo, no jugaron ningún papel ni la heterogeneidad, ni la protección multicultural; era un país con homogeneidad cultural y con pocas disparidades económicas que puedan generar conflictos.
3. Definiciones de federalismo
El conductismo impuso un enfoque del federalismo desde el cual son federales todas aquellas sociedades que por sus diferencias étnicas, religiosas, económicas, se hallan estructuradas según territorios geográficos e históricos (se deja de lado el enfoque institucional del federalismo). El conductismo no da cuenta de sociedades tan homogéneas como Australia, la experiencia antes citada de la ex RFA o de Austria. La definición constitucional e institucional de federalismo establece que Se puede hablar de federalismo cuando en un sistema político los elementos estructurales de decisión del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial, burocracia política, etcétera) están presentes en los dos niveles de gobierno, federal y estatal, y su existencia está garantizada por la constitución y no puede ser allanada por la intervención de algunos de los niveles.5 Por su parte, Dieter Nholen afirma que el federalismo se define como una forma de organización política en la cual las funciones y ámbitos de tareas se reparten de tal manera entre los estados miembros y el Estado central, que cada nivel estatal puede tomar decisiones políticas en varios ámbitos estatales 6
Modelos de federalismo A partir de los aportes de Montesquieu se pueden distinguir dos modelos de federalismo que corresponden a dos interpretaciones de la teoría de la división de poderes: •División de poderes. Ésta es una interpretación orgánica y corporativa, que destaca el reparto de trabajos y funciones del estado, y se refiere a la cooperación y coordinación entre las instituciones estatales. •Separación de poderes. Se refiere a la autonomía de las distintas unidades estatales, y fue la que inspiró la constitución de Estados Unidos en el siglo XVIII; se conforma de dos componentes principales: el presidencialismo y la división horizontal entre la administración del congreso y la suprema corte. La primera interpretación dio origen al modelo de federalismo intraestatal construido sobre la separación funcional de competencias y la cooperación de poderes; la segunda, al modelo de federalismo interestatal construido sobre la separación de poderes. El federalismo intraestatal. El ejemplo más notable de este tipo lo constituyó la ex República Federal Alemana, se define por:
- Una diferenciación funcional según el tipo de competencia. Una parte considerable de la tarea legislativa corresponde al bund, mientras que la tarea administrativa corresponde al land y al municipio.
- Una fuerte participación intraestatal de los gobiernos de los länder en la política federal a través del bundesrat y en su facultad legislativa.
- La cooperación interestatal tanto entre los länder como entre éstos y el bund.
En Alemania, los länder llevan a cabo las leyes del poder ejecutivo y, a modo de compensación, participan en la legislación central. Al igual que en 1870, en 1946 la constitución previó un consejo federal (a diferencia de Estados Unidos, donde el senado es electo por la ciudadanía), cuyos miembros son representantes delegados de los gobiernos de los länder; los votos de cada estado federado sólo pueden emitirse por la totalidad, a favor o en contra de una moción, o absteniéndose. Desde la reunificación de Alemania años hay 16 estados federados; los votos de cada uno varían entre tres y seis, en consideración de las diferencias de tamaño.7 La federación no tiene una administración propia ni puede impartir órdenes sencillamente a subordinados o aprobar entre sí su programa político. La federación no tiene que determinar mediante una ley lo que las administraciones de los estados federados han de ejecutar; debe ser por iniciativa del gobierno y del parlamento federal, mientras que el consejo federal solo participa. Los estados mantienen en Bonn representaciones y apoderados y se reúnen permanentemente, ya que todos dependen de todos. Es decir, existe un federalismo cooperativo basado en el entendimiento de las partes, que oscila entre un cierto centralismo y la cooperación en la ejecución de las tareas e independencia de los estados 8. El consejo federal irradia un efecto centralista, al igual que el parlamento, el gobierno federal y los partidos políticos. Cada estado debe hacer valer sus intereses (los estados más ricos deben ayudar a los otros de menores ingresos). Cabe señalar que el federalismo alemán tiene fuertes presiones centralistas, y su origen está en el proceso de integración europeo. Se presenta así un nuevo federalismo, en el que la estructura estatal del federalismo alemán se sustituye por elementos de regionalismo, con todos sus fenómenos culturales y económicos. Sin embargo, se ha creado una uniformidad en cuanto a previsión social, el orden económico y otros, que seguirá siendo federal. El federalismo interestatal. Este modelo de federalismo se halla vigente (aunque con diferencias) en Estados Unidos, Canadá y Australia. Está construido sobre el principio de división vertical de poder y/o autonomía de los estados miembros; se basa en:
- El dualismo de los elementos estructurales del Estado. El reparto de las competencias según áreas políticas coordinadas constitucionalmente y no según tipos de competencias.
- La participación de los estados miembros en la política federal a través de la segunda cámara (de senadores), aunque Canadá no tanto.
Según B. Schwartz, la descripción clásica del federalismo norteamericano apareció por primera vez en 1787 y 1788, en artículos de James Madison, Alexander Hamilton y John Jay, líderes del movimiento que sostenía la necesidad de dar al país de un fuerte gobierno nacional. La forma de federación ofrecida al pueblo norteamericano era algo nuevo, tanto en la teoría como en la práctica política. En la historia no se conocía ningún otro ejemplo de república confederada que obligara a los estados miembros por medio de un poder legislativo común que pueda imponerse directamente a los individuos de dichos estados 9. Se puede afirmar que el gobierno federal, tal como se le conoce hoy, fue una invención de la convención que redacto la constitución norteamericana. Alexis de Tocqueville afirma que el esquema federal establecido en Filadelfia debiera considerarse un importante descubrimiento de la ciencia política moderna. El nuevo federalismo norteamericano. Uno de los tópicos más frecuentes en los últimos tiempos ha sido afirmar que el sistema federal norteamericano debe cambiar drásticamente. El cambio de la balanza de poder, producido por el declive del federalismo dual, se ha interpretado como nuevo federalismo. Su rasgo más característico es el crecimiento del poder federal a través del ejercicio del poder económico por medio de las subvenciones que, bajo ciertas condiciones, obliga a los estados miembros. No obstante, expansión de la autoridad federativa ha dado lugar a otro tipo de "nuevo federalismo", de tendencia opuesta a la anterior, es decir, centrípeta. Se ha hablado de disminuir la dependencia de los estados respecto de las ayudas económicas federales, o al menos disminuir las condiciones exigidas para recibirlas. El presidente Reagan hizo de la propuesta de un nuevo federalismo la piedra angular de su administración. El 25 de enero de 1983 afirmó que su propuesta federalista consistía en devolver sus funciones a los estados y las entidades locales para que actúen como laboratorio dinámico de cambio en una sociedad creativa. La propuesta de Reagan tiene dos partes : la primera consiste en entregar a los estados la realización de programas que habían sido acometidos por el gobierno federal, tales como ayuda familiar y de bonos para la compra de alimentos. La segunda contempla la sustitución de las subvenciones federales denominadas categoricals (sujetas a una serie de condiciones muy estrictas) por block grants (subvenciones en bloque), que permiten subvencionar económicamente a los estados sin tantas trabas. Durante este siglo el poder federal americano se ha enfrentado a una desastrosa depresión económica y ha ostentado el liderazgo mundial, el Estado alerta parece hoy la actitud normal del gobierno federal en el escenario americano contemporáneo. No obstante, el federalismo en Estados Unidos se caracteriza actualmente por el predominio de la autoridad federal. El sistema social y económico se halla cada vez más sujeto a regulación y control por parte de Washington. La autoridad federal ha experimentado una considerable expansión basada en el ejercicio de su poder para exigir impuestos y realizar gastos que promuevan el bienestar general. La posición de los estados se ha debilitado todavía más por la creciente dependencia de los gobiernos estatales respecto de las subvenciones otorgadas por Washington. El desarrollo del federalismo norteamericano, caracterizado por el incremento del poder federal, plantea el problema del futuro de los estados americanos ¿Va continuar esta trayectoria de expansión del sistema federal y se cambiará la situación del sistema federal por una forma unitaria de gobierno? La existencia de los estados implica a menudo una duplicación innecesaria de estructuras y servicios gubernamentales, y aunque se consideren necesarios órganos de gobierno local, éstos podrían organizarse mejor si el territorio se dividiera por regiones y no por estados que se forman atendiendo a todo, menos a consideraciones de eficacia gubernamental. Sin embargo, a pesar de que la trayectoria expansiva del poder federal es muy posible que continúe, y será difícil, en cambio, que llegue a originar la supresión absoluta de los gobiernos estatales. El mantenimiento de uno de los estados fuertes aporta al sistema americano una consistencia democrática que no se daría con un sistema de administración centralizado y monolítico. Al considerar el futuro del federalismo americano se debe tener en cuenta que, para la mayoría de los americanos, los estados son tan parte del sistema como lo es el gobierno de Washington. Cada estado tiene sus rasgos particulares, y algunos pueden retroceder a su pasado histórico, del que se sienten orgullosos. Aunque los estados americanos continúen perdiendo los atributos que poseían en al momento de fundación de la República, su persistencia como entidades gubernamentales independientes parece asegurada, incluso si el poder estatal continuara decreciendo y el control federal se incrementara. Los estados americanos conservan una autoridad a la que no podrían aspirar los órganos de gobierno local en Europa. Los estados continuarían siendo responsables del funcionamiento de la máquina local administrativa y judicial. Por último, hay que resaltar que en el federalismo interestatal la división de poderes depende también de regulaciones legislativas concretas a través de la constitución. En Australia, Estados Unidos y Suiza, las competencias del estado federal están enumeradas en sus constituciones. En Canadá existe lo que se denomina federalismo cooperativo. Las competencias de la federación y de las provincias se establecen de tal forma que la competencia residual queda formalmente en poder de la federación, pero en la práctica queda en manos de la provincias. La cooperación entre los niveles ha sido intensa, sobre todo a partir de la construcción del estado social y de bienestar. La cooperación es un fenómeno presente en los dos tipos de federalismo y es el origen justamente del federalismo cooperativo. Diferencias sustanciales entre los dos federalismos. En el interestatal la división de poderes y los dos niveles del sistema siguen siendo capaces de funcionar independientemente, y la cooperación se puede suspendida por la duplicidad de elementos estructurales del Estado. En el caso del federalismo alemán, considerado como cooperativo, el alto grado de estabilidad de su sistema político es consecuencia de la homogeneidad social y cultural del país. Su cultura política no se basa en el conflicto, sino en la proporcionalidad e integración vertical. Sin embargo, esta cooperación que es un fenómeno que esta cobrando fuerza inusitada en todo el mundo, y que es el origen del federalismo ejecutivo y cooperativo, no representa ninguna garantía de participación política. Llevada al extremo, la interdependencia política (politikverflechtung) característica del federalismo alemán se distingue por dos características: por una parte, permite amortiguar las consecuencias de los problemas sociales a través de la fragmentación institucional, pero, por la otra, lleva a una mayor congestión de la capacidad innovadora, es decir, a un déficit de participación y legitimación. Se fragmenta la formación pluralista de intereses y no aparecen los responsables de la toma de decisiones.
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