Federalismo (página 2)

4. Federalismo, Autonomía y Regionalización

La regionalización es un aspecto y una manifestación muy importante de la autonomía. Los estados deben transformarse y reorganizarse con el fin de garantizar la más amplia autonomía a los diferentes grupos que viven en el país. El camino del federalismo es largo y tiene que recorrer muchas etepas; la regionalización y la autonomía son factores clave para la organización y transformación de las colectividades territoriales 10 De ahí que el federalismo sólo pueda ser auténtico y revolucionario cuando sus estructuras políticas y sociales cambien totalmente. La "revolución federalista" abolirá la concepción estatista de la sociedad y habrá de dividir y distribuir el poder procediendo siempre de manera racional y humanitaria.

Los objetivos del federalismo integral Para alcanzar una auténtica autonomía, es preciso eliminar el control gubernamental y mantener sólo uno de carácter jurisdiccional, como un control de legalidad y no de otro tipo (económico, político, etcétera). Los casos en los que se puede observar este tipo de control de legalidad son los de Estados Unidos, Bélgica y Alemania, entre otros 11. La colectividad debe tener el derecho a proclamarse existente, a autodelimitarse, elaborando sus propios estatutos en los límites de la constitución general. El principio de autoorganización debe proporcionar la vigencia de unos estatutos específicos adaptados a las particularidades y necesidades de las regiones.

La regionalización La regionalización es un proceso encaminado a institucionalizar un pluralismo político de base territorial; supone la distribución, el reparto y la difusión del poder del Estado por el territorio nacional12  En la regionalización, la recuperación de las libertades perdidas es recobrar el protagonismo de su propia historia y una normalización de la vida política de los pueblos. Los procesos de regionalización y autonomía pueden contribuir a garantizar el derecho de los pueblos al reconocimiento de sus particularidades culturales e históricas. Pueden asegurar una mejor adecuación de la acción del Estado a las peculiaridades de los territorios o regiones. La autonomía y la regionalización política, pueden contribuir al logro de una mayor eficacia y operatividad al trasladar la toma de decisiones hacia las regiones. Pero ambos procesos también pueden pervertirse y degenerar en una reproducción de los vicios del Estado central, creándose así un centralismo regional. Estos procesos no deben originar una duplicación de funciones ni convertirse en refugio de grupos oligárquicos.

Descentralización y autonomía: el problema de la democracia La comunidad autónoma, en tanto que forma máxima de la descentralización (política), es el Estado mismo, que al democratizarse y distribuir el poder emanando del pueblo soberano entre sus órganos, se ve obligado, por la misma lógica de la soberanía, a difundir su poder estatal en todo el territorio. La transferencia del poder político del Estado centralizado a las comunidades y regiones autónomas, supone un reforzamiento de la democracia y un debilitamiento paralelo del poder concentrado, la solución al problema del subdesarrollo regional y la participación de los ciudadanos en la dirección y gestión de los asuntos públicos. Guy Heraúd –citado por Rojo Salgado– plantea que e, ciudadano puede tomar un gran número de decisiones importantes cuando se trata de un régimen de autonomía, la cual constituye el principal atributo de todo ser o colectividad, y debe ser reconocida a todos los hombres y grupos sociales 13. La autonomía permite que un gran número de decisiones se tomen al nivel más próximo al hombre, a los grupos de base, a las comunidades naturales, haciendo posible una mayor participación y responsabilidad. Se debe entender a la autonomía como una serie de derechos y principios. Como se dijo antes, la comunidad debe tener el derecho a proclamarse existente, autodelimitarse, autodefinirse y autogobernarse con base en los siguientes derechos:

• Derecho a la autoafirmación. Que asiste a toda colectividad a declararse existente y a ser reconocida como tal por otras colectividades.
• Derecho a la a autodefinición. Que es la capacidad de trazar y fijar fronteras y límites políticos y geográficos.
• Derecho a la autoorganización. A dotarse a sí mismo de su propia norma fundamental. •Derecho a la autogestión. A gobernarse y administrarse libremente dentro de su propia normatividad.

Pero la autonomía, vista como forma máxima de la descentralización política del poder de Estado, a la cual debe aspirar cualquier gobierno que se llame democrático, aparecería como una expresión del individualismo y el reino de la anarquía de un país. Por eso es necesario señalar los siguientes principios:

• Principio de subsidiariedad. En donde la colectividad inferior debe conservar todas las competencias y poderes que es capaz de ejercer eficazmente. Todo lo demás se debe transferir al ente superior. Bajo este principio, la sociedad debe construirse de abajo hacia arriba, y el poder político ha de sirtuarse en el nivel en el que surgen los problemas y donde están quienes lo sufren y saben cómo resolverlos. Esto requiere de una adecuación jurídica.
• Principio de participación o unidad. Las colectividades inferiores se asocian activamente a la toma de decisiones de la colectividad superior resultante, es decir, se debe propiciar la participación de las colectividades inferiores en la gestión de la colectividad superior.
• Principio de cooperación. Sin este principio una sociedad de grupos autónomos sería anárquica y atomizada. Autonomía no quiere decir autarquía e individualismo. Se complementa con la cooperación y la acción coordinada y global: "todos dependemos de todos". Autonomía no significa soberanía, sino libertad limitada por la necesidad que las personas y comunidades tienen de los demás. •Principio de garantías. Capaz de organizar y dar viabilidad y vertebración a la sociedad federal en su totalidad. La garantía jurisdiccional asegura la aplicación de las normas a cargo de los tribunales con competencia obligatoria, y la garantía de ejecución material asegura la ejecución de las decisiones de los tribunales mediante órganos, incluso, cohercitivos14

Ventajas y Posiblilidades de la Autonomía y la Regionalización Ventajas:

• Se adecuar la acción del Estado a las necesidades locales, para que se recupere la idiosincrasia de cada territorio.
• Se rechaza la imposición de formas de organización política concretas de unas realidades a otras.
• A cada comunidad le corresponde una estructura jurídica, política e institucional propia y singular.
• Se desmasifica y aligera la función legislativa de los parlamentos nacionales, trasladando a las cámaras locales la tarea de crear leyes de ámbito local.

Posibilidades: La posibilidad de participación de ciudadanos depende en cierta forma de un grado de información y de su capacidad de comprensión de los problemas. Si se considera que es a nivel local donde hay participación plena y que más allá de ese ámbito el interés disminuye, el reconocimiento del mismo con funciones administrativas y de gobierno aparece como necesario para la práctica de una democracia real 15

Estados unitarios y autonomía. Los casos de Italia y de Francia Mario Caciagli 16 reconoce que a la luz de las reformas del Estado en Italia y en Francia, hay alguna semejanzas en ambos casos: la permanencia de estructuras burocráticas centralizadas y el debate sobre la descentralización (que sólo para Italia significó una propuesta de autonomía regional), la llegada de los socialistas al poder y, por último, la lentitud de las reformas autonómicas. La descentralización en Italia. Al final de los sesenta, la perspectiva de las fuerzas autonomistas italianas se resumieron de la siguiente manera:

• Las regiones para la planificación.
• Las regiones y los poderes locales, para la participación ciudadana.
• Las regiones y los poderes locales para la formación del Estado.

De la actuación de las regiones se esperaba un proceso amplio de democratización real, la ruptura del inmovilismo y el incremento de las autonomías locales (expectativas políticas). Desde una perspectiva económica, se esperaba reducir los niveles de pobreza. Veinte años más tarde, el saldo es negativo:

• Las regiones no ha sido los enlaces para la reforma del Estado; hay una parálisis de los aparatos centrales de la burocracia y los partidos políticos.
• El proceso de descentralización de los partidos tampoco se ha producido, y siguen controlando desde el centro las coaliciones de gobierno y las decisiones políticas a nivel regional.
• La sociedad civil no ha aumentado su participación. Los ciudadanos tampoco perciben la existencia de un gobierno regional.
• La autonomía se ha sacrificado por la política financiera del Estado, que decide la totalidad de las transferencias.
• La política nacional general condiciona las decisiones económicas.

El rendimiento de algunas regiones italianas se ha demostrado por algunas investigaciones que indican que el funcionamiento de las nuevas instituciones depende de tres factores: el nivel de desarrollo económico, la mayor estabilidad social y la cultura política. Estos tres factores se entrecruzan y refuerzan recíprocamente en una regiones, en tanto que en otras hacen falta. Por razones históricas, en Italia existen regiones muy estables políticamente (centro-norte); en ellas la institución regional ha dado mejores resultados que en el sur. El sur es subdesarrollado y con muchos conflictos inter e intrapartidistas que obstaculiza la formación de gobiernos locales estables y eficientes. Existe aquí una cultura política clientelista y, por tanto, los programas de desarrollo son instrumentos de distribución clientelar de recursos, que con el trámite de las regiones pasan de las instituciones centrales a los grupos de poder y sus clientes. De ahí que las regiones no tengan posibilidad ni de acumulación ni de localización racional de los recursos17  La reforma francesa. No hay innovación en las propuestas de la reforma francesa de 1981. Aunque se reconoce un cierto avance, la reforma ha favorecido una mayor integración de los componentes territoriales y ha reforzado a algunas élites locales18 . La reforma no ha logrado sus objetivos más claros: favorecer la participación ciudadana y simplificar los mecanismos burocráticos. Subsiste el problema de los 36,000 municipios y de la cooperación intermunicipal (¿quién manda, el departamento o la región?). Faltan mecanismos de control desde abajo: el consejo de vecinos, el referéndum, el plebiscito, etcétera 19. Otros críticos previeron que los alcaldes con mayores poderes que los prefectos establecerían una suerte de neocentralismo a costa de los ciudadanos.

5. Federalismo y Unitarismo Latinoamericano

El problema de la descentralización política El centralismo latinoamericano se puede explicar por la tradición colonial, pero también por algunas características de sus independencias. El centralismo fue "causa de la democracia", pero ha pasado a ser "conspirador de la democracia". En América Latina se impuso en medio de luchas civiles, fundado en la necesidad histórica derivada de los procesos de construcción nacional, de la formación de los Estados y de la consolidación del poder estatal, de la conquista de los territorios hacia el interior y de la fijación de las fronteras hacia el exterior. Y más aún, la formación de los Estados nacionales (incluyendo a México), fue acompañado de un proceso para restar competencias y atribuciones a los municipios absorbidos por el poder central 20 La centralización política jugó un papel determinante en la consolidación de los Estados nacionales, evitando los efectos perversos de las fuerzas centrífugas de los dos últimos siglos. A partir de esta función positiva el proceso tiende a buscar mayores condiciones para la participación, y es aquí donde se plantea la necesidad de descentralizar y revitalizar el federalismo.

¿Federalismo o municipalismo? Nholen argumenta que es en el nivel de la descentralización política donde se registran los esfuerzos más importantes bajo dos formas básicas: la federalización y la municipalización. La federalización se restringe a los sistemas políticos federales: Argentina, Brasil, y Venezuela (y agregamos, México). En todos los casos se han hecho esfuerzos por darle vida a la letra de las constituciones.

Cabe señalar que en el caso de México el discurso federalizador da la impresión de que se trata de que los estados asuman los costos de la pesada crisis fiscal que padece todo el sistema global. En los países con regímenes federales, la entidad que recibe las tareas estatales es la región o la entidad federativa; siendo así, el Estado centralista o unitario desaparece y los estados miembros pueden influir a través de los mecanismos institucionales en las decisiones del poder central. Sin embargo en la municipalización se constata un movimiento generalizado de valorización de la descentralización. Aquí, la entidad receptora es el municipio. Hay la tendencia a darle o devolverle a los municipios ciertas facultades que le hagan tener una vida autónoma, legitimar los procesos para la elección de alcaldes y traspasar más atribuciones y recursos. Hay que advertir que descentralizar a nivel municipal no implica un cambio en la disyuntiva Estado unitario/Estado federal, porque la municipalización no toca la estructura de toma de decisiones a nivel central. Por eso, cuando no se puede federalizar por razones históricas o culturales (como sería el caso de muchos países como Chile y Bolivia), el camino ha sido la municipalización, entregando a los gobiernos locales atribuciones  que antes eran ejercidas centralmente y, por supuesto, los recursos. Como en los procesos de federalización que valoran la descentralización como un proceso, en los estados unitarios o centralistas en los que predomina un enfoque de municipalización, en realidad poco ha avanzado una descentralización política, y lo que predomina son esfuerzos desconcentradores y de descentralización administrativa, así como políticas de regionalización. Pero no se han logrado los objetivos económicos, sociales, ni de desarrollo político, es decir, de desconcentración del poder político. Ecuador, Colombia, Perú y Chile se encuentran en este último caso. En los pocos casos de federalismo latinoamericano la descentralización política no se ha asumido en toda sus extensión, pero hay esfuerzos por dotar a los estados y municipios de poder y recursos en un marco de autonomía de toma de decisiones, sobre todo a partir de los reclamos democráticos de las comunidades y organizaciones locales. En resumen, se puede decir que con la elección popular de alcaldes en Colombia, los municipios, aunque débiles en Argentina y México, y el sistema municipal de facto de Bolivia hay, al igual que en resto del mundo una preocupación y necesidad de que los gobiernos locales asuman las responsabilidades y atribuciones lo más pronto posible. El problema es qué modelo de descentralización política seguir o, si por el contrario, cada cual tendrá que seguir sus propias pautas21

El Federalismo Mexicano Desde que México es una república federal (1824) ha tenido varios intentos centralistas que le han dado una variedad de definiciones. Sin embargo, en la actualidad también es parte de un movimiento descentralizador y democratizador que recorre al mundo. El impulso al "nuevo federalismo" es la respuesta a numerosos reclamos de estados y municipios que luchan contra el centralismo y la inequidad social, política y económica que conlleva 22 La situación actual del debate acerca del federalismo en México se puede definir como caótica y multifacética. Por todos lados se escuchan propuestas, algunas viables, otras no tanto, pero el tema cada vez está más en la mesa de la discusión de amplios sectores de la vida política y social. Existe lo que podemos calificar como una "rebelión de los municipios", marcada por una persistente demanda de autonomía y recursos, es decir, por una descentralización política por parte del Estado central hacia las entidades federativas, pero también de ésta hacia los municipios.

Los Temas de la Discusión Actual Díaz Cayeros sintetiza el debate actual del federalismo de la forma siguiente: la discusión acerca de cómo estructurar un mejor y más equitativo sistema fiscal, que va desde quienes argumentan reglas claras y precisas que determinen las participaciones de la federación hacia los niveles estatales y municipales, hasta posiciones que abogan por sistemas de participaciones fiscales en cada estado, con un sistema impositivo propio. En materia de política social, existe el reclamo de los municipios por una descentralización que permita que aquella se elabore en los estados y municipios. Algunos aspectos se relacionan con la capacidad de endeudamiento de los estados y municipios, y aquí se discute la profesionalización de las administraciones públicas locales para asumir esas responsabilidades. También se discute sobre los relativos a las leyes electorales que garanticen transparencia y equidad en los procesos locales, y a la federalización de la educación y la salud, que más bien implican una desconcentración administrativa, pues los recursos todavía son manejados desde el centro 23 Otros puntos no tocados por Díaz Cayeros son los que aluden a los reclamos de autonomía regional de algunos grupos indígenas y los de la desigualdad entre las regiones del país, que requiere la recomposición del pacto federal. Y que hay que verlo como eso, como una verdadera revolución federalista, que desestructure y reestructure el sistema federal vigente.

La Lucha por el Poder Legislativo y no sólo por el Poder Ejecutivo En México, como plantea Ocaña, hay que recomponer el pacto federal sobre la base de democratizar el poder legislativo, más que concentrar la lucha en el ejecutivo; aquél es el que constitucionalmente puede modificar al segundo. El avance de la oposición en gobiernos estatales y municipales no se ve como logros del federalismo, porque no suprimen la relación de autoridad vertical de la federación hacia los estados, y de éstos hacia los municipios. El presidencialismo vigente ha dejado la idea de que lo importante es ganar el ejecutivo.

6. Conclusiones

El tema del federalismo como principio organizativo y de la descentralización política es un fantasma que recorre el mundo, y junto con los reclamos de democracia y participación política de individuos, colectividades, pueblos y naciones: Se ha convertido en un paradigma con el que todo mundo está de acuerdo, pero pocos se comprometen con él. En Europa oriental y medio oriental se ha asumido el federalismo como una vía para evitar el colapso total de sus sistemas políticos. En Europa occidental las experiencias son importantes, pero todavía insuficientes para lograr la convivencia de amplios sectores de la población. El federalismo alemán, con todo su potencial, tiene problemas por la excesiva interdependencia entre los niveles de gobierno, pero no deja de ser importante el autogobierno municipal vigente, del cual debiera aprender el municipalismo mexicano. El federalismo norteamericano, del cual el nuestro ha tomado mucho de su esencia, atraviesa por dificultades que derivan de la construcción del estado social y de bienestar, lo que implica la formación central de políticas públicas sin tomar en cuenta las entidades de la unión. El caso de Canadá es similar, aunque ahí la existencia de dos culturas que poco comparten en común, favorece la existencia de un federalismo que tiene visos de confederal. Y dado que nada está definitivamente escrito, y los acontecimientos mundiales empujan en dirección de entidades descentralizadas y federalistas, incluso en estados unitarios, es hora de pensar y actuar en la construcción de un nuevo pacto federal: aquel que sea capaz de democratizar políticamente al país, que reparta y difunda los poderes a lo largo y ancho del territorio nacional para llegar hasta los municipios y sus delimitaciones menores; de democratizar económicamente, esto es, que reparta los ingresos de una manera más equitativa y justa; que atienda a las regiones más necesitadas mediante una política solidaria y que, finalmente, recupere y fortalezca  la tradición democrática de los pueblos, sus tradiciones culturales y sus formas de gobierno; es decir, una recomposición del pacto federal que democratice la vida  social y cultural de los gobiernos municipales por que aquel federalismo que no se ayunta con la democracia, no puede llevar a cabo el sueño del autogobierno.

7. Fuentes Bibliográficas  

1. Caciagli, M. (1993), "Estado unitario y reformas autonómicas: La descentralización en Italia y Francia", en Descentralización política y consolidación democrática, op. cit.
2. Díaz Cayeros, Alberto (1996), "Sobre el federalismo mexicano: los debates actuales", ponencia presentada en el Coloquio I: Teoría y Praxis del Federalismo Contemporáneo, México, 13-15  de junio.
3. Elazar, D. J. (1996), "Federalismo contemporáneo y globalización", ponencia presentada en el Coloquio I: Teoría y Praxis del Federalismo Contemporáneo, México, 13-15 de junio.
4. Elwein, Thomas, Federalismo y autoadministración, s.p.i.
5. Loveman, Brian (1996), "Federalismo y democratización en América Latina: un análisis comparativo y agenda de reforma parcial", ponencia presentada en el Coloquio II: .Reflexiones sobre  la Agenda Legislativa del Federalismo, México, 5-7 de diciembre.
6. Martínez, M. Pedro (1994), "El municipio: descentralización y democracia. Elementos para la (re)construcción del federalismo en México", en Gestión y Estrategia, núm. 5, UAM-A,       enero-junio de 1994.
7. Nholen, D. (1993), "Descentralización política. Perspectivas comparadas", en Descentralización política y consolidación democrática, op. cit
8. Ocaña, Lucila (1996), "La recomposición del pacto federal", en Revista Mexicana de Sociología, año LVIII, núm. 1, México, unam, enero-marzo.
9. Rainer-Olaff, Schultze (1993), "El federalismo en los países industrializados: una perspectiva comparada", en D. Nholen, Descentralización política y consolidación democrática.  Europa-América del Sur, Madrid, Síntesis Editorial Nueva Sociedad.
10. Rojo Salgado, A. (1992), El significado y las posibilidades de la autonomía y la regionalización política, Coruña, Edicós Do Castro Sada A. •Schwartz, B. (1984), El federalismo norteamericano actual, Madrid, Civitas.

Autor:

Molén