"La importancia de un polo de desarrollo reside en su poder multiplicador, entendido no sólo en el sentido keynesiano, sino como proceso por medio del cual se genera actividad productiva armónica, que suscita economías monetarias externas, sobre todo donde subsisten deficiencias de flujos monetarios y efectos reales," materializados en estructura económica moderna, dice Della Porta.[661] Se debe localizar, organizar y encauzar esa potencia, con instrumentos de fomento, actividades de investigación y desarrollo (I&D) e innovaciones tecnológicas.
El corazón de un polo son empresas-motrices de cualquier ramo, estatales o particulares, que por iniciativa propia o alentadas por el gobierno efectúan integraciones verticales y horizontales y forman una cadena de actividades articuladas a medio rural, infraestructura y mercados que alimenta y da vitalidad al polo y su área de influencia.
Las empresas-motrices originan tres efectos: efecto-inducción: propulsiones que se cruzan, se refuerzan recíprocamente y desatan dinamismo en la economía; efecto-polarización: atraen actividades asociadas, y efecto-concentración: gestan un mecanismo de aglomeración, por el cual se establecen actividades complementarias o colaterales alrededor de ellas.
La figura es trascendental para levantar estructuras productivas modernas fuertes. La unidad planificadora debe identificar actividades motrices, promover la formación de empresas y redes que las acometan y activar el mecanismo de reproducción del desarrollo.
90. Significado y trascendencia
El programa de infraestructura se vincula a tres funciones del Estado: 6. Fomentar desarrollo económico y mantener estabilidad monetaria; 7. Elevar eficiencia económica, y 8. Proveer bienes y servicios públicos.
La infraestructura es capital fijo social de un país, venero de economías externas para las empresas, que contribuye a abatir costos. Su disponibilidad estimula la inversión y con ello el desarrollo. Pero si no se dispone de aparato productivo adecuado se desperdicia; por consiguiente, debe existir congruencia entre infraestructura y estructura económica, para que la actuación e interrelaciones de ambos favorezcan adelanto sano y efectivo.
Los gobiernos suelen construirla, administrarla y operarla, dado su contenido estratégico, para salvaguardar la soberanía y porque su construcción es cara y tardada. Los bienes y servicios derivados de ella se suministran gratis o a precio subsidiado, con objeto de crear economías externas, estimular la inversión e inducir efecto multiplicador de ingreso.
Todo país subdesarrollado cuenta con cierta provisión, siempre inadecuada e insuficiente, por carencias financieras y magnitud de las necesidades.
La estrechez pecuniaria obedece a dos factores ligados: estrecha capacidad de invertir —por ser pequeño el ingreso por habitante, que limita recaudación fiscal y ahorro— y costo muy elevado —por tratarse de obras enormes, complejas e indivisibles.
Las necesidades, por su lado, se multiplican por acelerado crecimiento demográfico; reposición por deterioro, antigüedad, descuido, manejo incorrecto, mantenimiento inadecuado y otras fallas que vuelven inservibles las obras; reposición por obsolescencia, pues los avances tecnológicos obligan a actualizar instalaciones, para aumentar o al menos mantener eficiencia y productividad, y crecimiento de la estructura productiva, que eleva la demanda de instalaciones y servicios.
El gasto en este rubro no se rige por criterios comunes, sino por decisiones discrecionales, debido a que las obras toman mucho tiempo; sus resultados se obtienen a largo plazo; su vida útil es indefinida, y repercuten en toda la economía. Su complejidad dificulta tener idea precisa de su eficacia y beneficios.
Disponer de ella implica esfuerzo titánico. Todo está por emprenderse, mantenerse, reconstruirse o adaptarse. Por razones obvias, sobre todo de dinero, las obras se acometen de manera gradual: primero las perentorias y después las otras, por orden de prioridad. Aunque se trabaje mucho, la reproducción y aumento de necesidades lo convierte en tarea interminable, que conviene dividir en dos: mantener, conservar, rehabilitar y operar la infraestructura existente, y construir instalaciones nuevas. De ello depende crear capacidad productiva y aprovechar recursos con sabiduría, fundada en el sistema de planificación.
Como en los programas sectoriales examinados, el paso inicial es elaborar taxonomía y diagnóstico, para tener el inventario y la relación del estado de obras e instalaciones existentes.
La fase siguiente es determinar objetivos y lineamientos para formar capital fijo social adecuado a los requerimientos efectivos actuales y futuros, de acuerdo a las posibilidades reales. El programa ha de considerarse política de Estado, con enfoque integral de horizonte amplio, en vez de supeditarlo al periodo del gobierno o a acontecimientos políticos o electoreros y proyectado al contexto cultural, social, político, económico, tecnológico y físico, dentro de las dimensiones espaciales —local, regional, nacional y global— insertas en el plan nacional, cuyos objetivos y programas son la pauta.
Quintana aconseja "anticipar las necesidades de infraestructura por atender y buscar propuestas que las satisfagan. Debemos encontrar las soluciones más adecuadas, que incluyan la utilización inteligente de los recursos y adelantos de la tecnología, que consideren con toda seriedad la preservación del medio ambiente y que sustenten la factibilidad financiera y económica de los proyectos."[662]
El concepto se presta a decisiones inconvenientes: gobernantes presuntuosos levantan obras majestuosas, algunas decorativas, con escasa utilidad práctica. Las costean con déficit presupuestario y endeudamiento, que provocan inflación crónica y crisis económicas recurrentes. Se hacen de prisa, con mala calidad y defectos graves. Muchas quedan inconclusas, por terminar el período de gestión, se agota el presupuesto o son canceladas por el sucesor. Por añadidura, los trabajadores son despedidos al concluir los proyectos. Los políticos son proclives a tales obras porque les dan prestigio; su construcción tiene efecto multiplicador de ingreso; obtienen ganancia personal, y porque no se les castiga en caso de equivocarse.
El plan debe determinar qué obras hacen falta, dónde y qué beneficios reportarían a la colectividad. Cada paso debe preverse con esmero, a partir de consideraciones geográficas, técnicas y estratégicas.
Las geográficas se refieren a legislaciones locales, estructuras e instituciones políticas y sociales, usos y costumbres, programas de desarrollo económico, para darles tratamiento regional y programar el aprovechamiento eficiente de recursos en cada unidad territorial.
Las técnicas comprenden recursos naturales, humanos, estructuras productivas, tecnología disponible y características de mercados.
Las estratégicas consisten en prevenir la influencia de presiones políticas, sociales o económicas, internas y extranacionales.
La sociedad debe estar consciente de su "papel central en la satisfacción de sus propias necesidades" y de que debe invertir en los proyectos, operarlos, hacerlos rentables y pagar el costo real de los servicios, de tal modo que se supere "la cultura del subsidio que caracterizó a épocas pasadas," recomienda Quintana.[663]
Construir infraestructura suele ser función del gobierno federal, estatal o municipal, cuando tiene capacidad financiera y administrativa, de preferencia con apoyo crediticio de instituciones internacionales. De lo contrario, procede ofrecerlas en licitación y encomendarlas a inversionistas privados —nacionales o extranjeros— que formulen propuestas viables en términos de costo/beneficio social, documentadas en proyectos completos con datos técnicos, financieros, operativos y calendarios.
Una nación-Estado que aspira a progresar tiene que aceptar que inversionistas privados, locales o extranjeros participen en esta labor. El tema provoca reticencia de grupos nacionalistas retrógrados, quienes aducen que se pierde soberanía. Es falaz, pues los particulares que participan no buscan ni tienen porqué intervenir en decisiones de interés nacional que corresponden al Estado.
Los proyectos pueden ser catastróficos si se realizan irreflexivamente. Ejemplo dramático es el programa de construcción de carreteras emprendido en México en los noventas. Se buscaba resolver insuficiencias acumuladas durante los ochentas por la crisis económica. Inversionistas privados participaron con financiamiento y en la operación. Fue rotundo fracaso, por la improvisación y vehemencia que caracteriza a la administración pública y a los empresarios mexicanos, que se precipitan para aprovechar la oportunidad que brinda el sexenio.
Los estudios de viabilidad deben formularse sobre bases metodológicas impecables; incluir proyecciones de costos, ingresos, demanda, en varios escenarios alternativos de comportamiento económico, local e internacional, que prevean variaciones y desfases con flexibilidad y formas de adecuarse a lo que suceda. Los inversionistas han de estar conscientes de que su participación es de plazo diferido y comprometerse a hacer aportaciones de capital de riesgo. El gobierno ha de vigilar e intervenir oportunamente, no cuando se manifiesta el problema.
El autor citado apunta recomendaciones para garantizar viabilidad de proyectos.
Fijar precios y tarifas realistas, congruentes con costos, flujos financieros y vigencia de la concesión.
Operar con equilibrio deuda/capital.
Mantener índice adecuado de apalancamiento, con capital pagado mínimo para hacer frente a problemas financieros y cambiarios y procurar que los plazos de créditos armonicen con la duración del proyecto.
Introducir mecanismos novedosos de captación, como emisión de bonos, creación de fondos de capital de riesgo, atractivos para capital local y externo y empleo de derivados.
Establecer contexto jurídico-administrativo claro y flexible, que imprima agilidad a los procesos de licitación, asignación de contratos de concesión, construcción, mantenimiento y operación, a la vez que regule eficazmente a empresas involucradas.
Crear mecanismos eficaces de arbitraje para dirimir controversias y dar seguridad a inversionistas y concesionarios frente a riesgos administrativos y políticos.[664]
Es sensato recurrir a organismos internacionales, quienes otorgan financiamiento directo, asistencia técnica y garantías; colaboran en el diseño de mecanismos financieros idóneos, como los citados, y facilitan el acceso a mercados de capital, a través de emisiones de papel propio o garantizan emisiones de instituciones independientes. Su papel es tan importante que Hirschman define infraestructura como "actividades que son financiadas, con marcada preferencia, por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento."[665]
Con el plan ambiental se busca "organizar el medio físico para que sirva a los fines de desarrollo aceptados y se adapte a diferentes actividades económicas y sociales. Debe coordinar los objetivos del desarrollo; determinar […] qué clase de desarrollo es el más probable, o el que se desea; procurar la relación más satisfactoria posible entre utilización del terreno y los servicios para instalar adecuadamente o atraer las actividades deseadas; y contribuir a formular el sistema de control necesario para que el desarrollo futuro se realice en debida forma," indica ONU.[666]
La intención debe ser optimizar usos de la tierra: adaptarlos a las necesidades corrientes para motivar expansión sostenida de la energía productiva y elevar bienestar-bienser de la sociedad.
Comentario final: la sociedad humana tiene que obrar con perspicacia, talento y oportunidad para adaptarse a la globalidad, neutralizar sus defectos y aprovechar sus virtudes.
Para conseguirlo se requiere una organización coordinada, solidaria y responsable de carácter planetario, fincada en sistema universal de planificación, que establezca condiciones idóneas para que cada país —en nuestro caso particular México— siga la vía más viable: la más adecuada a sus características culturales, políticas, económicas y sociales.
El propósito último es que todo ser humano disponga de un medio ambiente saludable, oportunidades equitativas de educarse, trabajar con productividad, obtener un ingreso digno, vivir en paz, participar en la vida cívica, tener capacidad de elegir su destino y alcanzar estado óptimo asequible de bienestar-bienser.??
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