La cultura organizacional y la política exterior de los 90 (página 2)

Ubicación del enfoque de régimen político en la literatura casuística

Existe un grupo de experiencias concretas que han sido objeto de la preocupación académica y en las que, a nuestro modesto entender, ha sido utilizada de algún modo la aproximación teórica del tipo de régimen: Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, España e Irán.

El caso chileno

El trabajo de Heraldo Muñoz examina las relaciones exteriores del gobierno militar chileno desde septiembre de 1973 hasta 1984 . Este autor sostiene que es difícil concebir que un cambio fundamental en el régimen político interno no repercuta en la política exterior y que la alteración de las propiedades del régimen político democrático en Chile produjo cambios en dimensiones de la política exterior chilena tales como los objetivos, intereses y estrategias; el proceso de elaboración de la política exterior y el estilo diplomático.

La tesis central de la obra de Muñoz es que el gobierno militar chileno, luego de transcurridos doce años desde su inicio, efectivamente se hallaba en una situación de aislamiento político y que ésta situación fue el resultado directo del establecimiento de:

• Un proyecto político interno autoritario caracterizado por una severa restricción de la participación política y los derechos humanos;
• La configuración de un estilo de diplomacia pretoriano-ideológico en contraste con uno civil-pragmático que tradicionalmente predominó en Chile;
• La prosecución de una política exterior marcadamente anticomunista en un contexto mundial distinto al esquema bipolar de la guerra fría; y
• La condición de dependencia transnacional.

El caso español

En 1994, Pere Vilanova realizó un estudio de la política exterior española básicamente desde la descripción de su producción en y desde el sistema político. Vilanova analiza el caso español entre 1975 y 1992 desde la perspectiva de la elaboración de la política exterior dentro de los procedimientos formales y legales del sistema parlamentario.

Al mismo tiempo, muestra cómo, en dicho sistema parlamentario, se produjo un alto grado de disfunciones o brechas entre la acepción formal del término y el funcionamiento material del aparato estatal en materia de formulación de política exterior. El autor español subraya también la diferencia que existía entre la descripción formal del Estado y su instrumental de política exterior y la práctica compleja de las competencias de los diversos órganos estatales que participaban en la acción exterior del sistema político. Estos, al actuar por su cuenta o de modo más o menos coordinado, hicieron que las relaciones exteriores españolas se fragmentaran.

Finalmente, destaca algunas conclusiones relevantes a nuestro análisis: En primer lugar, que la vigencia del sistema democrático es consustancial al mantenimiento del ciclo formal de planificación, aprobación, ejecución y control de la política exterior, así como de cualquier otra actividad gubernamental. En segundo lugar, que es el Parlamento donde aparece más claramente la brecha entre ciclo formal y el proceso material de la política exterior, en particular debido a la lógica impuesta por la "disciplina de bloque" de apoyo de la mayoría parlamentaria a la acción del Gobierno, lo cual reduce a simples posibilidades formales, las funciones de control, de orientación, de inspección y de sanción. En tercer lugar, que la transposición entre ciclo formal y proceso de toma de decisiones efectivo (material) tiende a favorecer visiblemente al Ejecutivo dentro de una dinámica de creciente presidencialismo empírico.

El caso iraní

En una línea similar, Luciano Zaccara, en un trabajo sobre la política exterior iraní durante los períodos monárquico y republicano islámico, encuentra que, pese a que el pragmatismo de los líderes iraníes fue una constante en la acción exterior de dicho país, tanto los Sha de la dinastía Pahlevi como los Ayatollahs Khomeini, Jamenei y Rafsanjani, lograron adaptar sus principios ideológicos a las necesidades internas y externas de Irán y, por ende, la política exterior de dicho país tuvo el sello personal de cada uno de tales personajes claves. Así, subraya Zaccara, "el enfrentamiento ideológico con líderes de otras naciones como Nasser, Hussein etc., hizo que en muchos casos las relaciones con estos países fueran vistas como un enfrentamiento personal entre los diferentes líderes iraníes y los de países vecinos. La personificación de la política exterior llevó en varios casos a enfrentamientos militares, y como tal, la guerra 80-88, si bien no comenzó de esta manera, sí fue tomada por Khomeini como un enfrentamiento entre él y su ideología contra Hussein y su nacionalismo árabe".

El caso argentino

Ezequiel Reficco , en un trabajo sobre el caso de Argentina entre 1983 y 1995, se concentra en el análisis de las relaciones Estado-Sociedad y plantea que el estado de la opinión pública fue funcional a la nueva política exterior menemista y que hay elementos para pensar que no se trató de un fenómeno coyuntural sino que marcó una tendencia. Esto lleva a Reficco a afirmar inclusive que el cambio en las percepciones y valores alcanzó una profundidad suficiente como para modificar aspectos significativos de la cultura política argentina y alterar las bases del consenso social sobre el que se construía la política exterior, tanto en el ámbito de la opinión pública como de la dirigencia política. En suma, Reffico subraya que "la cultura política constituyó un condicionante mayúsculo de la inserción externa de la democracia argentina" y que "difícilmente Menem hubiese podido implementar su política exterior", al igual que Alfonsín. Ambos, señala Reffico, hubiesen encontrado enormes obstáculos y resistencias internas y externas para implementar sus proyectos originales de política exterior.

El caso peruano: la década de los 90.

En general, la literatura producida sobre el Perú, con pocas excepciones, tiende a mantener el modelo tradicional del "actor racional unitario" y privilegiar la perspectiva del escenario de recepción de la política exterior, esto es, el del contexto dentro del cual se desarrolla la acción externa y del sistema internacional, antes que la perspectiva de la descripción y estudio de su producción, de las características de los agentes que participan en el proceso de elaboración de esa política, de las variables que intervienen en éste y de la naturaleza del sistema político.

En los párrafos siguientes, haremos, en orden cronológico, una breve reseña de lo publicado a través de diversos medios sobre el caso que nos interesa: el de la política exterior del régimen fujimorista.

El libro de Juan Mariátegui publicado en octubre de 1993 reúne en orden cronológico sus discursos, intervenciones y artículos de análisis en radio, televisión, diarios y revistas sobre el golpe cívico-militar y sus efectos en la política exterior peruana. Mariátegui observa que, a partir del 5 de abril de 1992, el modelo político y económico peruano se empezó a aproximar al modelo del Sudeste asiático, en tanto implicaba neoliberalismo en lo económico y autoritarismo en lo político. Mariátegui enfatiza también las peculiaridades de la participación del presidente Alberto Fujimori en las visitas oficiales y foros internacionales.

En estas actividades oficiales, observa el autor, el hoy ex Presidente buscaba casi exclusivamente justificar que, desde el 5 de abril, había comenzado una nueva era de democracia en el Perú, soslayaba los temas de interés para las Naciones Unidas y, con el objeto de conseguir que sus declaraciones fueran publicadas por la prensa internacional y dar la impresión de que era aceptado en el ámbito internacional y congraciarse con el sector empresarial, aprovechaba estos espacios para hablar de asuntos internos y dar primicias que nadie conocía en el Perú. En otra publicación sobre el manejo diplomático del diferendo fronterizo Perú-Ecuador entre 1994 y1997 , Mariátegui critica el excesivo protagonismo del entonces presidente Fujimori que hizo que Ecuador ganara la "guerra de la información". Asimismo, observa una tendencia hacia la "no-profesionalización" de la política exterior que se tradujo en el hecho de que, después del Embajador Luis Marchand, los Cancilleres posteriores fueran un cooperativista, un marino, un abogado y un empresario.

En 1997, Eduardo Llosa Larraburre , a partir de un enfoque jurídico, concluyó una exhaustiva investigación sobre el tema "El fortalecimiento del Servicio Diplomático y la formación profesional del diplomático peruano". En ella efectúa una reconstrucción histórica y análisis de la evolución normativa del Ministerio de Relaciones Exteriores, del Servicio Diplomático, de la Academia Diplomática del Perú (ADP) y del desaparecido Instituto Peruano de Relaciones Internacionales (IPRI). El objetivo del autor es realizar un diagnóstico de la realidad institucional.

Eduardo Llosa estima que la práctica ha demostrado que una de las razones principales para que lo anterior sucediera fue la carencia de una "imagen-objetivo" institucional, hecho que ocasionó marchas, contramarchas y "disposiciones que han quedado en letra muerta". Al final de la investigación, llega a una serie de conclusiones que contienen una toma de posiciones respecto a asuntos como la estructura orgánica, los mecanismos de coordinación, la cultura institucional y la política de recursos humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores al igual que la formación y perfil del aspirante y del funcionario del Servicio Diplomático.

Lawrence Clayton, desde una perspectiva histórica, estudia el desarrollo de las relaciones bilaterales Perú-Estados Unidos desde 1800 hasta 1995. El capítulo IX de su libro analiza lo que él denomina "Época contemporánea", en particular los aspectos más importantes de dichas relaciones: deuda externa, drogas, Sendero Luminoso y el papel de Alberto Fujimori. Su análisis, si bien va un poco más allá del estudio de los imperativos exclusivamente contextuales, se centra fundamentalmente en la perspectiva del escenario de recepción de la política exterior.

Ronald Bruce St John , con referencia al período que nos interesa, 1990-1999, Bruce desarrolla un recuento cronológico de los hechos sobre la base de tres temas: relaciones con los Estados Unidos, desarrollo y cooperación regional y acuerdo Perú-Ecuador. El primer tema, a su vez, se subdivide en cinco subtemas que corresponden a los cinco aspectos principales de la agenda exterior de Washington para el Perú: drogas, democracia y derechos humanos, desarrollo económico, deuda y defensa . En ellos, examina las coyunturas más importantes, teniendo como nivel de análisis el contexto y el sistema internacional, en particular, las relaciones bilaterales de nuestro país con Estados Unidos, así como con los países limítrofes y otros importantes del escenario mundial.

El estudio de Bruce, sin embargo, se desarrolla de manera descriptiva en cuanto a los factores y constreñimientos internos se refiere, privilegia los imperativos contextuales de la política exterior peruana y omite en su valoración de la década fujimorista varios aspectos centrales de la agenda internacional peruana en los 90: democracia; derechos humanos; el peso de la política exterior sobre estos aspectos en el proceso político doméstico y en el desarrollo nacional; y la pérdida de autonomía del Estado peruano en la definición de la política económica y social .

Douglass Cassels analiza la crisis del retiro del Perú de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (La Corte). El autor estudia no solamente los factores contextuales sino los motivos reales de política interna que condujeron al gobierno fujimorista a tomar la decisión en relación con la coyuntura específica que significaba la actitud de rebeldía que mantenía Trinidad y Tobago desde 1998 cuando denunció la Convención Interamericana de Derechos Humanos.

Sobre la base de un análisis de las relaciones hemisféricas –bilaterales y multilaterales- del Perú en materia de derechos humanos y la eficacia política del sistema interamericano de protección de derechos humanos, el autor llega a la conclusión de que, durante la crisis, la Corte se vio obligada a enfrentarse con una brecha bastante problemática entre unas facultades formales amplias y un apoyo diplomático limitado que se ha materializado repetidas veces en la actitud evasiva de los órganos políticos de la Organización de los Estados Americanos (OEA) para dar respuestas directas y medidas ejecutivas en contra de un Estado ofensor.

Esta carencia de apoyo diplomático de la OEA refleja, según el autor, una ausencia de voluntad política unificada en derechos humanos, al contrario de lo que ocurre en Europa donde los compromisos respecto del poder civil, la democracia, el estado de derecho y los derechos humanos son más profundos y fuertes que en América Latina: En contraste, por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas emite solamente recomendaciones no obligatorias, mientras que la Corte Europea de Derechos Humanos concede solamente "justa satisfacción," confiándose en el Comité de Ministros para reparaciones más sensitivas políticamente, tales como reformas de las leyes nacionales .

Carlos Iván Degregori analiza la década de la antipolítica que encarnaron Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos y destaca cómo, a lo largo de los 90s, el régimen fue reclutando un tipo particular de especialistas, diferentes de los habituales tecnócratas: intelectuales de corte señorial, especialistas en derecho y relaciones internacionales que aportaban "tanto sus conocimientos como la magia que todavía conservan en el país el abolengo y la condición de "señor" , Francisco Tudela y Fernando de Trazegnies. La misión de dichos personajes fue, de acuerdo a Degregori, elaborar los fundamentos ideológicos a favor de las posiciones del régimen en temas controversiales como las violaciones de derechos humanos. Ambos fueron Ministros de Relaciones Exteriores y, por ende, influyeron profundamente en la política exterior del fujimorismo.

El artículo de Jane Marcus-Delgado, publicado por el Instituto de Estudios Peruanos el 2001 , examina la caída de Fujimori y la confluencia de hechos y circunstancias que provocaron su caída final. Analiza la fabricación de la legitimidad interna del fujimorato que se dio a través de un férreo control de los recursos del Estado, la prensa y el Servicio de Inteligencia Nacional, así como los factores que le permitieron mantener su legitimidad política externa, tema éste que aborda en una línea similar a la de Ronald Bruce St John, es decir, sobre la base de los principios básicos de la política exterior estadounidense hacia Latinoamérica, aunque con un espíritu mucho más crítico.

Juan Miguel Bákula , aborda todos los temas importantes de la política exterior peruana a lo largo de 180 años de historia. Al igual que Ronald Bruce, adopta una visión histórica y toma como nivel de análisis el sistema internacional y las relaciones bilaterales del Perú. No obstante, Bákula se preocupa por destacar el efecto de ciertas variables explicativas internas sobre las decisiones concretas de política exterior adoptadas por el régimen fujimorista y compromete abiertamente su análisis con una valoración ética a favor de una opción democrática.

Analiza, igualmente, temas específicos de las relaciones exteriores del régimen fujimorista haciendo énfasis en la dimensión causal política interna-política exterior, aunque teniendo siempre como objeto central de estudio y nivel de análisis las relaciones bilaterales. De este modo, entre los temas y hechos que Bákula describe o analiza con esta perspectiva están el golpe cívico-militar del 5 de abril de 1992; el retiro de la competencia obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el ámbito de las relaciones Perú-Estados Unidos; y la diplomacia presidencial en el episodio de las Convenciones de Lima (1993) en el marco de las relaciones peruano-chilenas, así como en el marco de las relaciones con Ecuador.

Diego García-Sayán , aunque sólo de manera descriptiva y como antecedente, menciona la situación en que se encontraban la democracia, el respeto a los derechos humanos, la corrupción, el deterioro profundo de la función pública y el debilitamiento institucional del Servicio Diplomático durante la década fujimorista. El libro se concentra en los aspectos fundamentales de la gestión de García-Sayán como Ministro de Relaciones Exteriores, período en el cual le correspondió desarticular la política exterior fujimorista "inexistente" y "reactiva" , y liderar la formulación de una nueva política exterior.

Marc Galvín sostiene, con respecto a la política peruana de gestión de la biodiversidad de los 90s, que el compromiso para la conservación de la biodiversidad estuvo determinado, entre otros factores, por razones de política interior. Destaca el hecho de que en los 90, pese a que el régimen fujimorista se dedicó a debilitar los movimientos sociales o a reducirlos al clientelismo, dicha práctica no se repitió con el movimiento ligado a la conservación de la naturaleza, el cual, por el contrario, fue reforzado con el propósito de obtener legitimidad política.

El régimen político fujimorista

Uno de los principales elementos constitutivos del sistema político es el régimen. Este, a su vez, comprende, entre otros, las estructuras de autoridad, en sus dos modalidades:

• Estructuras de decisión, aquellas que distribuyen los costos y beneficios dentro de la sociedad; y
• Estructuras de refuerzo (enforcement), en las que están comprendidas las estructuras orientadas a la ejecución de las decisiones, las que fuerzan a la obediencia y las que extraen recursos de la sociedad.

En los regímenes no democráticos, las estructuras de reforzamiento tienden a convertirse en estructuras de decisión y éstas a hacerse más verticales y transformarse en simples agentes de ejecución y comportarse como estructuras de reforzamiento. De esta manera, el grado de verticalidad e informalidad de las estructuras de decisión, así como de su transformación en estructuras de reforzamiento ayudan a entender cuál era el grado de autonomía en la asignación y uso de los recursos del Estado y el grado de eficacia de los mecanismos democráticos de control (independencia y separación de poderes) y rendición de cuentas (responsabilización) durante el fujimorato, período en el que el régimen político, entre otras peculiaridades, se caracterizó por lo siguiente:

• La existencia formal de instituciones de control y democrático-representativas pero que, en la práctica, se materializaba en una ausencia de contrapesos institucionales y de separación de poderes: la intervención y subordinación del Parlamento, la práctica de la votación parlamentaria en bloque, el transfuguismo, la compra de apoyo político, la falta de independencia del poder judicial y del Ministerio Público, la provisionalidad de jueces y fiscales, la subordinación del Tribunal Constitucional, etc;
• El predominio de las estructuras paralelas de poder en los procesos de toma de decisiones, entre otros hechos, por ejemplo, el papel que cumplió Vladimiro Montesinos y el Servicio de Inteligencia Nacional; y
• La existencia de un estilo cerrado, decretista, poco transparente y de "hechos consumados" en los procesos de toma decisiones.

Como consecuencia, las estructuras de decisiones y los procesos de elaboración de política exterior experimentaran profundos cambios que fueron realizados a través de una política pública instrumental que transformó la cultura organizacional de la Cancillería peruana. Los cambios operados buscaron otorgar al gobierno un alto grado de control de los recursos de política exterior para favorecer los intereses de grupo de la coalición dominante en desmedro de los intereses nacionales, distorsionaron la agenda exterior en materia de democracia y derechos humanos y provocaron el desarrollo de un estilo diplomático político-confrontacional que sumió al país en el aislamiento político internacional.

En las líneas siguientes, daremos un vistazo a tales cambios que no es otra cosa más que un examen sucinto sobre el diseño de las herramientas organizacionales con las que el gobierno de Alberto Fujimori subordinó las estructuras de decisión de política exterior a los designios de la coalición dominante.

Los rasgos generales de las políticas públicas de los 90 en materia de democracia y derechos humanos.

En principio, debemos mencionar que existe consenso acerca del hecho de que el régimen político fujimorista postulaba unos valores ideológicos y creencias de índole neoliberal extrema, autoritaria y asistencialista (o neo-populista); gozaba de un fuerte control de los recursos o instrumentos del Estado ; y poseía un alto grado de autonomía con respecto a la opinión pública y bajo con respecto a las elites económicas y sociales que le dieron sustento. A partir de esta idea, la hipótesis que proponemos es dichas variables explicarían las transformaciones operadas en la cultura organizacional de la Cancillería peruana en los 90.

La naturaleza de las políticas públicas de política exterior

En términos generales, las políticas públicas prioritarias de la política exterior en los 90 se caracterizaron por:

• La introducción de los elementos ideológicos neoliberales que sustentaron el proceso de ajuste económico en lo interno y el de reinserción financiera en lo externo;
• El fortalecimiento de la eficiencia gerencial privada como "valor público";
• El énfasis en la intensificación de los lazos económicos bilaterales y transnacionales, en particular, la acentuación de las relaciones comerciales y financieras;
• El fortalecimiento de la "imagen económica" del país; y
• La desatención de la "imagen político-democrática".

Dichas políticas públicas buscaron resolver los principales desafíos y urgencias de la política exterior peruana en los 90 que fueron, fundamentalmente, las crecientes denuncias por violaciones de derechos humanos, la poca comprensión de la comunidad democrática internacional respecto al fenómeno de la subversión terrorista y el aislamiento financiero internacional. Estos retos se hallaban estrechamente ligados a problemas de índole interna con alcance global como eran: la violencia interna y la crisis económica hiperinflacionaria .

Dichas soluciones, sin embargo, no fueron resultado de políticas de Estado o de consenso sino que estuvieron determinadas por los postulados ideológicos, valores y creencias de la coalición dominante y fueron definidas de manera centralizada, antes que a través de un proceso de debate público democrático. La implantación de tales postulados, a su vez, fue favorecida por la enorme autonomía y apoyo de los socios políticos (las fuerzas armadas, el sector empresarial y los organismos financieros internacionales) del gobierno que permitieron a éste aplicar, desde agosto de 1990, un modelo neoliberal extremo sin políticas sociales que sirvieran como contrapeso y alivio para los sectores más pobres de la sociedad y conjurar la crisis económica hiperinflacionaria y reinsertar el Perú en la comunidad financiera internacional.

Simultáneamente, el régimen fujimorista, decidido a privilegiar una solución autoritaria para el problema político, fue haciéndose del control casi total de los recursos del Estado mediante la ejecución de prácticas que debilitaron el proceso democrático e impusieron en el juego político una serie de condiciones materiales y relacionales que condujo a que la lucha política se diera entre un gobierno crecientemente autoritario y unas fuerzas de oposición lideradas por partidos políticos con pocas posibilidades de obtener apoyo y espacios de negociación dentro del país.

Por esta razón, dichas fuerzas se vieron en la necesidad de trasladar la pugna al escenario internacional y dejar un enorme espacio de autonomía interna que, de un lado, restringía la disputa a las características más generales y visibles de un proyecto político cuya implementación contravenía la democracia como factor de legitimidad y los principios universales de los derechos humanos y, de otro, debilitaba los mecanismos de responsabilización vertical y horizontal, dejando campo libre para la corrupción organizada.

El contenido y criterios de estas políticas públicas se plasmaron tanto en los discursos oficiales (presidenciales y ministeriales) que recogieron aspectos centrales de los proyectos económico y político del Régimen como en la asignación de recursos y la sucesión uniforme de hechos políticos que marcaron una evolución en la forma de conducción de la política exterior de lo pragmático a lo ideológico-neoliberal y, finalmente, a lo político-confrontacional.

El proceso democrático y los derechos humanos en la política exterior

La progresiva adquisición de rasgos autoritarios ocasionó cambios importantes en la agenda, las estructuras de decisión, el proceso de elaboración de la política exterior, así como en el estilo de diplomacia y condujo a que las relaciones exteriores del Perú experimentaran repetidas crisis políticas como consecuencia de las repercusiones negativas que tuvieron en la comunidad internacional las acciones del gobierno de Alberto Fujimori con respecto a las obligaciones internacionales del Estado peruano en materia de democracia y derechos humanos.

El incumplimiento de tales obligaciones fue alentado por la concepción militarista que predominó en la formulación e implementación de la política de pacificación y lucha contra el terrorismo, y ocasionó que, desde los primeros meses del gobierno fujimorista, surgieran incoherencias entre el discurso oficial y la práctica antisubversiva real que fueron reflejándose, progresivamente, en el deterioro de la situación de los derechos humanos en el país.

Así, encontramos que, en los seis primeros años del fujimorato, la política exterior en materia de democracia y derechos humanos se concentró en a) difundir la real naturaleza de los grupos terroristas y subrayar el carácter circunstancial de los excesos cometidos por las fuerzas armadas; mientras que en los últimos cuatro años, en b) desviar la atención de la opinión pública mundial hacia temas de derechos humanos de segunda y tercera generación menos controvertidos como medio ambiente, diversidad ecológica, los derechos del niño y la mujer, poblaciones indígenas, desplazados internos, entre otros; y c) lograr la impunidad de ciertos actores de la coalición dominante por las violaciones de derechos humanos; y obtener la legitimidad internacional necesaria para la continuidad del proyecto político a través de la re-reelección de Alberto Fujimori en el año 2000.

Estas tendencias favorecieron el desarrollo de un estilo confrontacional de política exterior que se tradujo en repetidos incidentes diplomáticos con los gobiernos de algunos países socios del Perú , así como con los organismos internacionales, la prensa y la sociedad civil internacional y llevó al gobierno a una situación de aislamiento político que tuvo sus puntos representativos más críticos en las siguientes coyunturas:

La política exterior peruana en los 90, por ende, más que en cualquier otro período, estuvo íntimamente ligada a las necesidades de supervivencia y legitimidad del gobierno y proyectó en el campo externo las características del régimen político y las contradicciones internas del país.

La cultura organizacional

La cultura organizacional puede ser definida como un sistema de valores (aquello que es importante) y creencias (la forma cómo funcionan las cosas) compartidos que interactúan con la gente y determinan una forma aceptada de interacción y relaciones típicas dentro de determinada organización. Comprende también las estructuras de organización, los procesos de toma de decisiones y los sistemas de control de una compañía para producir normas de comportamiento (la manera cómo se hacen las cosas aquí) .

En lo que a las organizaciones públicas se refiere (los ministerios de relaciones o asuntos exteriores o, más específicamente, los servicios diplomáticos), podemos decir que tienen culturas organizacionales diferentes (objetivos y valores, estilos de administración y normas) para realizar sus actividades, las mismas que están permanentemente influenciadas por las transformaciones del contexto nacional (el régimen político, por ejemplo) e internacional , tal como ocurrió en el caso peruano a principios de los 90.

La transformación de la cultura organizacional de la Cancillería peruana

El Ministerio de Relaciones Exteriores, particularmente el Servicio Diplomático, fue objeto de numerosas medidas de reforma que abarcaron la cultura institucional, la estructura organizacional, los recursos humanos, la formación del funcionario diplomático y la cultura de investigación científica y que se plasmaron en: :

• La implantación de una cultura de gestión gerencial privada y valores institucionales fuertemente verticales;
• La imposición de una estructura organizacional vertical;
• La implantación de un clima de amenaza institucional, voluntarismo e informalidad en la administración de los recursos humanos como garantía de control institucional; y
• La incorporación de sesgos ideológicos en los programas de estudios de la Academia Diplomática del Perú; y
• La instauración de una política de desaliento y eliminación de la investigación académica y científica autónomas.

Los párrafos siguientes pretenden mostrar sintéticamente cómo las características del régimen político determinaron la orientación de dichas transformaciones. Estas se hallan resumidas e integradas en el cuadro 1.

Los ámbitos de la reforma

La denominada reforma del Ministerio de Relaciones Exteriores fue un esfuerzo aislado de "modernización" que, si bien mejoró los procesos de gestión y la calidad de los servicios consulares para el ciudadano, tuvo como objetivo esencial adecuar los instrumentos de la política exterior al proyecto económico y político del régimen fujimorista y asegurar la hegemonía de los puntos de vista del equipo político del mismo sobre los enfoques institucionales de la diplomacia profesional. De este modo, el gobierno de Fujimori logró instrumentar los recursos modificables de política exterior peruana para perseguir los objetivos de su agenda exterior y obtuvo un fuerte control de los medios ideológico-culturales, diplomáticos (organizacionales, recursos humanos y funciones de representación y negociación) y económicos (presupuestos y herramientas promotoras). El control de cada uno de tales instrumentos correspondió a un ámbito de acción (interno o externo) y a una o más dimensiones modificables de la política exterior, tal como intentamos sintetizar en el cuadro 2.

Gestión y cambio de la cultura institucional

La actuación del Régimen en este ámbito se concentró en la transformación de los fundamentos y bases jurídico-ideológicas de la política exterior, así como en la naturaleza y funciones del Servicio Diplomático. Con este propósito, los cambios iniciales más importantes en la utilización de los instrumentos de política exterior se concentraron en cuatro líneas básicas:

• El desplazamiento del eje de la política exterior de una lógica política hacia una lógica económica neoliberal que tuvo su rasgo más saltante en la consagración de la superioridad normativa de los contratos de negocios sobre los tratados de derechos humanos;
• La acentuación del predominio del Poder Ejecutivo en la política exterior (hiperpresidencialismo y diplomacia presidencial) en la elaboración de políticas públicas;
• La subordinación de la diplomacia profesional; y
• El debilitamiento de los mecanismos de responsabilización horizontal.

Posteriormente, se introdujeron otros cambios motivados por la crisis de legitimidad del Régimen y sus planes para perpetuarse en el poder, los cuales, en conjunto con los anteriores, desalentaron cualquier posibilidad de incorporar una mentalidad más abierta, flexible, transparente e institucional en la toma de decisiones. Dichas transformaciones, por el contrario, alentaron la implantación de una visión más vertical, voluntarista y tecnocrática que favoreció la prevalencia de las estructuras paralelas de poder y la disgregación de los funcionarios diplomáticos profesionales.

La adaptación de la estructura organizacional

El diseño de la estructura organizacional coadyuvó con la acentuación del presidencialismo en la política exterior e instauró mecanismos de coordinación fuertemente verticales que se materializaron en los siguientes hechos:

Primero, se implantó la divisibilidad de la administración y la política. Esta última medida fue, sin embargo, revocada en 1996 cuando una nueva ley orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores reinstauró la indivisibilidad del cargo de Viceministro de Relaciones Exteriores y Secretario General.

Segundo, el poder ejecutivo, más que en los dos gobiernos anteriores concentró fuertemente el poder de decisión en materia de política exterior. Ello fue consecuencia lógica de lo que paralelamente ocurría en otros ámbitos de la administración del Estado: el diseño y los fundamentos constitucionales de política exterior; la subordinación de las instituciones autónomas de control; la falta de independencia del poder legislativo; el uso y abuso de los decretos de urgencia por parte del ejecutivo; el alto grado de centralización política y económica; y la incapacidad de los actores de política interna (partidos políticos) para identificar los destinatarios principales (beneficiarios o víctimas) de las decisiones externas.

Tercero, la Constitución de 1993 mantuvo un escalón intermedio entre el presidente y el canciller, el presidente del Consejo de Ministros o primer ministro, portavoz autorizado del gobierno y encargado de coordinar las funciones de los demás ministros, refrendar los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los demás decretos y resoluciones que señalaban la Constitución y la ley y con responsabilidad política, pero reservó para el Presidente y su entorno inmediato la facultad de diseñar e implementar la agenda exterior y nombrar y remover, sin control parlamentario, a los embajadores y agentes consulares.

Cuarto, con excepción de Luis Marchand Stens, los ministros de relaciones exteriores fueron personalidades que representaron intereses sectoriales específicos, compartieron visiones, cooperaron temporalmente con la agenda particular del Régimen o mantuvieron con los actores clave de la coalición dominante vínculos que, en la mayoría de casos, se extendieron más allá del término de sus gestiones. Siendo cancilleres, tales personalidades no se dedicaron simplemente a la mejora de la imagen del país en el exterior y al fomento de las exportaciones, sino que participaron activamente en el manejo de las cuestiones de poder interno.

La política de recursos humanos

La política de recursos humanos tuvo por finalidad garantizar el status quo y la estabilidad al interior de la Cancillería, así como subordinar la diplomacia profesional a los designios del régimen fujimorista. El ejemplo más dramático de esta política se dio entre diciembre de 1992 y noviembre del 2000, cuando se produjo la fractura institucional y el cese masivo de 117 funcionarios diplomáticos, se aplicaron filtros ilegales a las reincorporaciones de funcionarios ordenadas por la Corte Suprema y se manipuló las normas que pretendían reglamentar los procesos de evaluación y ascensos; mientras que, paralelamente, el Régimen otorgaba con absoluta libertad embajadas políticas y agregadurías como premios y recompensas a quienes le eran leales. De un lado, la destitución de funcionarios diplomáticos, las leyes especiales que regulaban el Servicio Diplomático, el abuso de las causales de retiro y la carencia planificada de normas reglamentarias permanentes y transparentes para las evaluaciones, promociones, rotaciones y plan de carrera, impusieron la amenaza y el miedo, así como la consagración del voluntarismo y la inseguridad profesional como reglas y mecanismos de control institucional. Y de otro, el Régimen no desperdició jamás la oportunidad de promover a su propia gente dentro de la esfera diplomática y aprovechar al máximo la ausencia de una limitación legal al número de embajadores políticos que pudiera designar el presidente así como la carencia de una disposición constitucional que exigiera la aprobación previa del poder legislativo. El gobierno se preocupó por tener presencia en aquellos países donde era indispensable promover las percepciones, intereses, planteamientos, proyectos y políticas de la coalición en el poder. Casi todas las principales misiones diplomáticas albergaron a embajadores políticos designados específicamente a promover los planteamientos del gobierno, llegando, en varios casos, a contratar firmas de abogados o de relaciones públicas para mejorar la posición o imagen de Alberto Fujimori.

La reacción de los diplomáticos profesionales frente a todos estos abusos no tuvo la fuerza necesaria para desalentar al gobierno de Alberto Fujimori, pues, pese a que como regla general, se dieron loables gestos de solidaridad moral y económica de parte de los miembros de la Asociación de Funcionarios del Servicio Diplomático (AFSDP) hacia sus colegas destituidos, la AFSDP nunca llegó a funcionar como una organización gremial en defensa de sus asociados. Esto se debió, a varias razones:

En primer lugar, la instalación de una política de amenaza institucional por parte del Régimen; en segundo lugar, la elección de soluciones basadas en un enfoque de negociación política con el Régimen pero en profundas condiciones de desigualdad por parte de los asociados; en tercer lugar, el fracaso de los esfuerzos de acción colectiva y a la falta de autonomía de esta entidad determinada por el hecho de que el Presidente de la misma fuera, al mismo tiempo, Viceministro y Secretario General de Relaciones Exteriores y Jefe del Servicio Diplomático en un contexto en el que la separación de roles era imposible, tal como ocurrió entre julio de 1995 y diciembre de 1999; y en último lugar, el enorme peso de la tradición burocrática vertical heredada de la república oligárquica y el reformismo militar, de la cual la mayoría de funcionarios no fuimos capaces de desprendernos y que, en muchos casos, nos paralizó frente al abuso del poder.

El presupuesto: la cuantificación de la estrategia

El balance la década nos permite ver que el Perú mantuvo una presencia diplomática permanente en aproximadamente 65 países y que la participación de la Cancillería en el presupuesto nacional estuvo en un rango del 0.71 % al 1.69 % del presupuesto nacional.

Al principio de los 90, la administración de los recursos financieros visibles reflejaba una baja diversificación de la política exterior y un alto grado de concentración de recursos en las relaciones bilaterales con Estados Unidos y los países de Europa Occidental y limítrofes. Esta, sin embargo, muestra a partir de 1994 una distribución de los recursos financieros fuera más diferenciada y equitativa, aunque siempre con una concentración mayoritaria de recursos en las embajadas más importantes o según lo exigiera la coyuntura de política exterior, cual fue el caso de los países garantes del Protocolo de Río de Janeiro (Brasil, Argentina, Estados Unidos, Chile y Colombia) en ocasión del conflicto y negociaciones con Ecuador entre 1995 y 1998.

De otra parte, un análisis de la evolución de los montos del presupuesto de 1990 al 2000 sugiere que, con excepción del período 1991-1992, los porcentajes de participación más altos corresponden a los años en que se dieron coyunturas de crisis políticas que cuestionaron a la supervivencia política del Régimen.

Finalmente, existen evidencias que sugieren que existía una parte importante de recursos financieros "no visibles" que se manejaban sin conocimiento de la Cancillería peruana y que fueron destinados a promover los intereses particulares del Régimen a través de la contratación de lobbies y estudios de abogados extranjeros.

Formación profesional e investigación científica

La reforma también involucró cambios importantes en el área académica y de formación del funcionario diplomático de carrera.

En primer lugar, las transformaciones de la estructura orgánica de la ADP muestran con claridad cómo, desde 1992, se eliminaron los dos órganos colegiados que, de una u otra manera, permitían el intercambio libre, plural y autónomo de ideas al interior de la ADP: el Consejo Superior y el Consejo Académico.

En segundo lugar, los cambios que se observan en los requisitos de postulación e ingreso a la ADP, el contenido de los planes de estudio de la ADP y de los cursos de perfeccionamiento profesional para funcionarios diplomáticos y el discurso político en las actividades extracurriculares, sugieren que estas transformaciones tuvieron como objetivo instaurar un nuevo perfil diplomático que se esperaba fuera técnico, promotor, pragmático y apolítico.

En tercer lugar, las reformas curriculares indican, asimismo, una ligazón orgánica con el proyecto económico y la visión gerencial privada de la política hasta 1995, fecha a partir de la cual, obedeciendo a otras coyunturas de política exterior y a las necesidades de supervivencia del régimen antes que a una orientación académica definida, se privilegió el enfoque de la razón de Estado por encima inclusive de las cuestiones humanitarias y jurídicas . Esta política perjudicó seriamente la calidad de algunas de las tesis de investigación de los alumnos que egresaban de la ADP, en particular aquellas cuyo análisis alcanzaba a temas de política institucional e interna como sistemas organizacionales, opinión pública, fundamentos de la política exterior, etc.

Por último, la política o, mejor dicho, la "antipolítica" de investigación científica muestra que uno de los objetivos de la reforma fue obstaculizar y eliminar cualquier esfuerzo de desarrollo académico autónomo. Entre sus logros más importantes estuvieron la desaparición de la Maestría en Relaciones Internacionales, la transformación del Instituto Peruano de Relaciones Internacionales (IPRI) en Instituto Peruano de Economía Internacional (IPEI) y, en 1996, la desaparición de éste.

Conclusiones

Primera: las características del régimen político instaurado por el fujimorato en los 90 alentaron una reforma de la Cancillería peruana que se materializó en el diseño de una cultura organizacional que permitió que muchas decisiones de política exterior fueran adoptadas mediante procesos autoritarios, centralizados y aislados que condujeron al país a un proceso cada vez más profundo de aislamiento político internacional.

Segunda: convertida la Cancillería en un simple agente de ejecución y sus estructuras de decisión se transformaron en estructuras de refuerzo y sanción que eran utilizadas para garantizar el status quo mediante el control autoritario de la discrepancia interna.

Tercera: la experiencia muestra que la vigencia del sistema democrático, tal como se dio en el caso español, es consustancial al mantenimiento del ciclo formal de planificación, aprobación, ejecución y control de la política exterior, y que éste sólo es posible dentro en el marco de estructuras de decisión en donde existan diferentes grupos y niveles de decisión, conducción profesional, autonomía decisional, fluidez y riqueza de comunicaciones, certidumbre de la información, pluralidad de alternativas y actores en el juego, flexibilidad del pensamiento de los actores decisores y mecanismos efectivos de rendición de cuentas.

Cuarta: Todos estos cambios han tenido, a mediano plazo y como reacción, consecuencias positivas no esperadas en la cultura organizacional de Cancillería que se han evidenciado luego de la caída del régimen fujimorista: aumento del espíritu democrático, arraigo de una tradición de consulta y participación en la elaboración de normas que atañen a los funcionarios, atenuación de la verticalidad para dar paso a una cultura organizativa más horizontal, separación del concepto jerarquía funcional del de verticalidad puro y simple, pérdida del temor e incremento de la capacidad de opinión de los funcionarios y mayor autonomía de la Asociación de Funcionarios Diplomáticos del Perú.

Quinta: el enfoque del tipo de régimen resulta útil en tanto nos da elementos valiosos para entender la diferencia entre la política exterior como política de Estado y como política de Gobierno. Las primeras suelen identificarse con las políticas estables a largo plazo que son fruto de acuerdos políticos. Las segundas, por el contrario, esquivan los acuerdos políticos y se sustentan en la idea de que cada gobierno tiene el derecho, por el hecho de haber sido elegido, de poner en práctica unilateralmente sus ideas y propuestas. Estas políticas, con mucha frecuencia, conducen a la polarización en el sistema político, a la pérdida de la capacidad de diálogo constructivo y, por último, al autoritarismo. Es en esta diferencia que radica, tal vez, la mayor utilidad del enfoque del tipo de régimen: que nos proporciona las claves teóricas fundamentales para determinar la esencia democrática o autoritaria de la política exterior.

Cuadro 1: Medidas legales adoptadas por el gobierno fujimorista y cambios en la política exterior peruana

Cuadro 2: Los instrumentos de política exterior

Autor:

Julio Álvarez Sabogal

Abogado y Licenciado en Relaciones Internacionales. Magíster en Ciencia Política.