Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 23)

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29

de que, al impedir el cumplimiento de las obligaciones que los bancos tenían hacia los titulares de depósitos, ha privado a estos últimos de su derecho de propiedad y vulnerado así la garantía establecida en el artículo 17 de la Constitución Nacional. En efecto, el derecho contractual de los titulares de depósitos bancarios tiene por objeto la correlativa obligación del deudor, la entidad financiera, de entregar la cantidad depositada en la calidad y especie comprometida. El titular de este derecho se encuentra protegido contra su privación por parte de las autoridades, puesto que no es materia de discusión que tal es el alcance de la garantía establecida en el artículo 17 de la Constitución Nacional. Tales derechos personales forman parte de la propiedad de las personas, de modo tal que nuestra Constitución, por vía de su artículo 17, otorga una protección similar a la norteamericana que expresamente prohíbe a los estados dictar normas que abroguen obligaciones contractuales (Fallos: 145:307; 137:47; 172:21, considerandos 5º, 6º y 12, 173:65). Por otra parte, el mismo Congreso, mediante la ley 25.466, en particular los artículos 2º y 3º, había reconocido que el Estado Nacional no alteraría las condiciones pactadas entre los depositantes y las entidades financieras, al tiempo que incluyó expresamente a los derechos derivados de los depósitos bancarios en la ya referida cláusula constitucional. 5º) Si bien esta Corte ha desarrollado a lo largo de su historia, y en particular a partir del caso "Avico", un extenso repertorio de decisiones en favor de las interferencias del Estado en la propiedad privada como remedio para las recurrentes crisis sociales y económicas, creo que incluso desde esta perspectiva jurisprudencial más flexible, la queja levantada por los actores tiene también aptitud para invertir la presunción de constitucionalidad del decreto 214/2002. En efecto, la tradición jurisprudencial antes mencionada fue citada en algunos votos del fallo dictado en el caso "Bustos", en particular por referencia al precedente "Blaisdell", (290 U.S. 236 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia 398) de la Corte Suprema de los Estados Unidos que fuera recogido en el ya citado caso "Avico". Sin embargo, dicha línea jurisprudencial, tanto en su versión argentina como en la seguida por la corte norteamericana, pese a todos sus meandros e interrupciones, ha dejado subsistente una limitación a las restricciones que el Gobierno puede introducir, por razones de emergencia, en la propiedad de las personas, a saber: ha de recaer sobre los plazos para la exigibilidad judicial y renta pactada, pero no sobre el capital, es decir, la "sustancia" del derecho. Así reza el correspondiente cliché con la lista de requisitos que deben cumplir las leyes de emergencia. En lo que se refiere especialmente a la interferencia de contratos entre particulares, la gran mayoría de los fallos convalidaron leyes que establecían demoras en la exigibilidad de ciertos derechos y limitaciones a la renta. Así fue en "Avico" y había sido antes en "Ercolano", fallo éste al que se adhirieron los jueces que formaron mayoría en aquél (Fallos: 172:21, 67- 68, considerando 9º). Y ese fue el caso también en los precedentes Nadur -243:449-, Russo -243:467- (, White de Torrent -264:344-. El esfuerzo que puede advertirse en la sentencia dictada en "Peralta" (Fallos: 313:1513, considerandos 40 a 44 y 52) por incluir las restricciones como una mera "reprogramación" y mantener así su convalidación dentro del esquema tradicional, descansa en la premisa implícita de que incluso una medida de emergencia puede resultar inconstitucional por violación de la propiedad si afecta los derechos de manera "sustancial" y definitiva. Este límite ha sido traspasado también por el decreto 214/2002 que alteró de manera definitiva los derechos creditorios de los depositantes al limitar el cumplimiento de la obligación del banco deudor a un determinado monto (decreto 214/2002) y transferir el saldo, sin la conformidad del acreedor, a otro deudor, el Estado (decreto 739/2003), quien no lo cumpliría sino a lo largo de los diez años subsiguientes. En vista de ello, pierde toda consistencia la afirmación de que el acreedor no ha sufrido, por virtud de la intervención del Gobierno, alteración alguna de su derecho personal y, por consiguiente, de su propiedad. El artículo 2º del decreto 214 se sitúa, entonces, más allá de la zona dentro de la cual esta Corte ha reconocido presunción de constitucionalidad a las interferencias estatales. 6º) De lo que vengo señalando hasta aquí, resulta que el Poder Ejecutivo mediante una "disposición de carácter legislativo", prohibida en principio por el artículo 99.3 de la Constitución Nacional, como es el decreto 214, introdujo una restricción en la propiedad de los titulares de depósitos bancarios que, prima facie, va más allá de lo que históricamente hubiera resultado admisible para el Legislativo. En estas condiciones no encuentro margen para insistir en que el decreto 214 es una norma que cuenta con presunción de constitucionalidad y que, por consiguiente, la carga de demostrar todos los extremos concernientes a su pretendida invalidez corresponde a quien la impugna, mucho menos llevar esa carga al extremo de incluir la prueba de que el Ejecutivo no ha cumplido con los requisitos de "transitoriedad" y "no sustancialidad" que desde el precedente "Avico" deben llenar las normas de emergencia para superar el examen de constitucionalidad. Por el contrario, es innecesario producir prueba alguna de la restricción definitiva y sustancial a los derechos de la parte actora, puesto que, como hemos visto, tal restricción surge del texto mismo del decreto 214, sin necesidad de ninguna demostración empírica adicional. Una vez dispuesto el campo del modo que entiendo correcto, cabe sí pasar a considerar los argumentos que se han ofrecido para intentar revertir la inconstitucionalidad que aqueja al decreto 214/2002, según he explicado en los párrafos precedentes. Emergencia Económica II 237 7º) Para justificar el régimen inaugurado por el artículo 2º del decreto 214/2002 se ha argumentado que la gravedad de la crisis reinante al momento de su dictado, declarada por el artículo 1º de la ley 25.561, hizo imprescindible tal medida. También se ha invocado el artículo 64 de la ley 25.967, sancionada en diciembre de 2004, por el cual se lo "ratifica". En primer lugar, estos modos de convalidar un decreto de necesidad y urgencia no se encuentran admitidos por la Constitución Nacional y ello basta para rechazarlos según el enfoque que he adoptado precedentemente. Pero no es ésta la única razón para rechazar tales argumentos. 7.a) La apelación a un estado de necesidad que habría hecho inevitable el dictado del decreto 214, supone necesariamente que las medidas autorizadas poco antes por la ley 25.561 eran inconvenientes. En efecto, el Congreso se encontraba en sesiones en ese momento y pocas semanas antes había establecido el programa al que debía sujetarse el Presidente para enfrentar la crisis que atravesaba el país a principios de 2002; entre las medidas autorizadas no se encontraba la pesificación de depósitos bancarios, sino más bien todo lo contrario. En efecto, el 6 de enero había sido sancionada la ley 25.561, llamada de Emergencia y Reforma del Régimen Cambiario, la cual fue promulgada ese mismo día (casi tres años después la ley 25.561 fue modificada por la ley 25.820). En su artículo 1º el Congreso declaró la emergencia pública, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Nacional, en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria. La misma cláusula fija las bases de la delegación de funciones en el Poder Ejecutivo. El artículo 2º facultó al ejecutivo para establecer el sistema cambiario y dictar las regulaciones correspondientes. En el artículo 3º derogó el sistema de convertibilidad que había creado la ley 23.928. También debe recordarse que el artículo 15 suspendió la vigencia de la ley de intangibilidad de depósitos bancarios 25.466 hasta tanto el Poder Ejecutivo considere superada la emergencia del sistema financiero. De la ley referida, resulta de relevancia para lo que aquí se discute, el artículo 6º que, tal como fue sancionado, decía: ARTICULO 6º – El Poder Ejecutivo Nacional dispondrá medidas tendientes a disminuir el impacto producido por la modificación de la relación de cambio dispuesta en el artículo 2º de la presente ley, en las personas de existencia visible o ideal que mantuviesen con el sistema financiero deudas nominadas en dólares estadounidenses u otras divisas extranjeras. Al efecto dispondrá normas necesarias para su adecuación. El Poder Ejecutivo Nacional reestructurará las deudas con el sector financiero, estableciendo la relación de cambio UN PESO ($ 1) = UN DOLAR (U$S 1), sólo en deudas con el sistema financiero cuyo importe en origen no fuese superior a DOLARES CIEN MIL (U$S 100.000) con relación a: a) Créditos hipotecarios destinados a la adquisición de vivienda; b) A la construcción, refacción y/o ampliación de vivienda; c) Créditos personales; d) Créditos prendarios para la adquisición de automotores; y e) A los de créditos de personas físicas o jurídicas que cumplan con los requisitos de micro, pequeña y mediana empresa (MIPyME). O hasta a esa suma cuando fuere mayor en los casos del inciso a) si el crédito fue aplicado a la adquisición de la vivienda única y familiar y en el caso del inciso e). El Poder Ejecutivo Nacional podrá establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras comprendidas y emergentes del impacto producido por las medidas autorizadas en el párrafo precedente, las que podrán incluir la emisión de títulos del Gobierno nacional en moneda extranjera garantizados. A fin de constituir esa garantía créase 238 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia un derecho a la exportación de hidrocarburos por el término de CINCO (5) años facultándose al Poder Ejecutivo Nacional a establecer la alícuota correspondiente. A ese mismo fin, podrán afectarse otros recursos incluidos préstamos internacionales. En ningún caso el derecho a la exportación de hidrocarburos podrá disminuir el valor boca de pozo, para el cálculo y pago de regalías a las provincias productoras. El Poder Ejecutivo Nacional dispondrá las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/2001, reestructurando las obligaciones originarias de modo compatible con la evolución de la solvencia del sistema financiero. Esa protección comprenderá a los depósitos efectuados en divisas extranjeras. Para comprender la importancia que este último párrafo tuvo en la decisión del Congreso, en particular en la aprobación del proyecto por la Cámara de Diputados, es menester recordar que su aparente exclusión dio lugar a un firme reclamo por parte de algunos legisladores, que fue atendido por el cuerpo, con la expresa mención de que la protección del capital de los ahorristas implicaba la obligación de restituir sus depósitos bancarios en la moneda en que fueron hechos y que la expresión "reestructuración" otorgaba herramientas para operar fundamentalmente sobre los plazos y eventualmente sobre los intereses esperados. Así quedó expresamente plasmado en la respuesta que el miembro informante, diputado Jorge Rubén Matzkin, dio al requerimiento del diputado Cappelleri sobre la interpretación que la comisión respectiva daba al texto en cuestión: "el último párrafo del artículo 6º, vinculado con la situación de aquellas personas que están dentro del "corralito", pretende decir que habrá reestructuraciones que será necesario realizar, fundamentalmente en los plazos y, eventualmente, en las tasas de interés. El objetivo central del párrafo es ratificar, mediante una ley, la voluntad del Congreso en el sentido de que esos depósitos serán devueltos en la moneda en que fueron hechos" (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, correspondiente al 5 de enero de 2002). La intensa deliberación que precedió a la aprobación del proyecto de ley en la Cámara de Diputados, muestra 1) que al momento de dictarse el decreto 214 era un sinsentido invocar, para llenar la exigencia del artículo 99.3 de la Constitución, la imposibilidad de seguir los trá- mites legislativos, puesto que tales trámites ya habían tenido lugar y, concluido con la sanción de la ley 25.561 en la que se establecieron los lineamientos generales, pero claros, a que debía sujetarse el Ejecutivo y 2) que en su artículo 6º, se estableció un programa de emergencia que otorgaba al Presidente competencia, es cierto, para interferir en la propiedad de las personas, pero solamente mediante la prórroga de plazos contractuales y topes en la renta pactada. Podría replicarse, hipotéticamente, que el programa de emergencia contenido en la ley 25.561 resultó insuficiente para poner remedio a la crisis y que no bastaba con prorrogar plazos o limitar intereses de los depósitos bancarios. Sin embargo, esta insuficiencia de los medios aprobados por la ley 25.561 y que resultan coincidentes con los que esta Corte ha declarado admisibles constitucionalmente, según ya lo he mencionado, no ha sido demostrada de ninguna manera por los demandados, quienes, como ya dije, tienen la carga de justificar la validez del decreto 214/2002. Más aún, ni siquiera fue mencionada entre las consideraciones que le sirven de motivación. Cabe puntualizar que lo señalado precedentemente no implica volver sobre la antigua y sostenida deferencia que esta Corte otorga a los juicios de conveniencia y justicia que subya- Emergencia Económica II 239 cen a las decisiones de las otras ramas del Gobierno. Dicha actitud es, ciertamente, insoslayable cuando se trata de atacar por su ineficacia o inconveniencia normas que cuentan con presunción de constitucionalidad. Pero dicho estándar no funciona en sentido inverso, es decir, cuando se pretende purgar la inconstitucionalidad de un acto de Gobierno sobre la base de su utilidad, eficacia o conveniencia. En este segundo caso, los tribunales han de exigir más intensamente una demostración plena y convincente de que se trata de una medida insustituible y justa para atender una necesidad cuya satisfacción es impostergable. 7.b) La tardía ratificación por el Congreso, casi tres años más tarde, mediante un artículo incluido en la ley de presupuesto 25.967, sin mayor debate, es de todo punto de vista inaceptable, puesto que no sólo se aparta del procedimiento constitucional en sentido literal, sino que frustra la finalidad misma del artículo 99.3, cual es la de asegurar una deliberación oportuna y pública en el seno del Congreso para decidir sobre la ratificación o rechazo de los decretos de necesidad y urgencia. La brevedad de los plazos contenidos en el tercer párrafo del artí- culo 99.3 busca precisamente evitar que el decreto presidencial se transforme en un hecho consumado de difícil reversión por el Congreso y que la ciudadanía, por tratarse de un tema actual y vigente, pueda seguir la deliberación legislativa. El dispositivo constitucional creado a tales fines sería perfectamente superfluo si esta Corte acepta como sucedáneo el atajo de la ratificación de los decretos de necesidad y urgencia mediante un artículo incluido de manera descontextualizada en una ley de presupuesto dictada años más tarde. 8º) Cabe considerar la posibilidad de que el decreto 214, pese a que fue emitido como decreto de necesidad y urgencia, no se trate de una disposición de carácter legislativo y, por ende, vedada por la Constitución al Presidente. Esto se debería a que los titulares de depósitos bancarios habrían recibido una cantidad de pesos que compensaba adecuadamente el poder adquisitivo del capital originalmente expresado en dólares al momento de ser depositado en el banco. Si fuese así, el decreto 214 tampoco habría excedido los límites establecidos por el plan de emergencia aprobado por la ley 25.561. La opinión de que ningún perjuicio económico infiere el decreto 214 a los titulares de certificados de depósitos bancarios ha sido fundada en que la expectativa de las personas que efectuaron depósitos en dólares en el sistema financiero era el de preservar el poder adquisitivo de su capital en el mercado interno. Tal objetivo habría sido plenamente respetado por el decreto 214, puesto que la devaluación general de la economía argentina mantuvo el poder de compra del peso argentino al reducir proporcionalmente el valor de los bienes y servicios ofrecidos. A este argumento suele agregarse que el tipo de cambio fijado en el artículo 2º del decreto 214 es un cuarenta por ciento más elevado que el fijado para el resto de las obligaciones en dólares alcanzadas por la "pesificación". Ya he dado las razones por las cuales no comparto este enfoque del derecho contractual cuyo amparo se pretende. He de añadir ahora, que estas argumentaciones no se encuentran respaldadas por ninguna demostración de la supuesta equivalencia económica entre el capital depositado por la parte actora y el reconocido por el decreto 214, mucho menos desde la perspectiva del depositante, puesto que para ello hay que suponer, sin fundamento alguno, que el capital depositado estaba destinado a comprar bienes en el mercado interno y, aún en ese caso, bienes cuyo precio no ha seguido la evolución del dólar (como ha sucedido con los inmuebles, por ejemplo). En la medida que la verdad de esta premisa económica se invoca para revertir el defecto constitucional de la interferencia estatal, es decir, en interés de la parte demandada, es paradó- 240 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia jico que la total ausencia de pruebas que la respalden se cargue en perjuicio quien ha padecido esa interferencia y, por ello, entablado la presente demanda. 9º) Una última argumentación que se ha dado a favor del decreto 214 y el régimen posterior que lo complementó, finca en la autoridad de los fallos mediante los cuales la Suprema Corte de los Estados Unidos convalidó la derogación de la convertibilidad oro del dólar en la década de 1930. ("Perry v. United States" -294 U.S. 330- y "U.S. v. Bankers Trust Co." -294 U.S. 240-) La importación de esos fallos al contexto en que debemos fallar se ha hecho, a mi entender, de un modo erróneo. La corte norteamericana no tuvo como fundamento central la conveniencia económica de las medidas tomadas por los otros dos poderes, sino que la ratio decidendi se apoyó en la declaración emitida por el Congreso (Joint Resolution, de fecha 5 de junio de 1933) de que el cumplimiento de las cláusulas contractuales de ajuste en función de la cotización del oro interferían directamente en el ejercicio de las atribuciones constitucionales de ese cuerpo para establecer la moneda y fijar su valor (así surge del párrafo que inaugura el voto del chief justice Hughes y es afirmado más adelante en 294 U.S. 240, 297, cuando señala: The question before the Court is one of power, not of policy). El Congreso argentino de enero de 2002 no sólo no emitió ninguna resolución semejante que avalara la interferencia del Presidente en los contratos de depósito bancario, sino que, por el contrario, dictó la ley 25.561 que, como hemos visto, ordenó preservar el capital de los ahorristas. 10) En síntesis, el decreto 214/02 dictado por el Presidente, constituye una disposición legislativa contraria a la prohibición contenida en el artículo 99.3, segundo párrafo de la Constitución Nacional, mediante la cual se ocasionó una manifiesta privación de la propiedad (artículo 17 de la Constitución) en lo que se refiere a la alteración del capital depositado en las entidades financieras. 11) De lo expuesto precedentemente, se desprende que, en mi opinión, la demanda de amparo promovida es procedente en lo que respecta a la inmediata restitución por el banco demandado de la cantidad de dólares depositados o la de pesos necesaria para adquirir esos dólares al tipo de cambio vendedor que corresponda a la fecha del efectivo pago. No obstante lo expuesto hasta aquí, las razones de gravedad institucional relatadas por la mayoría y que, en líneas generales comparto, tornan prudente, en la medida que ello resulte posible, arribar a una solución que, más allá de las diferencias en los fundamentos, permita arribar a una sentencia que, en tanto unánime en el resultado económico, ponga fin a la gran cantidad de reclamos pendientes de solución. Por ello, en función de esta conclusión, concurro con la parte resolutiva propuesta por la mayoría, en cuanto el monto que ella ordena reintegrar a la parte actora resulta coincidente con el mencionado en los párrafos precedentes y, también, en lo demás que resuelve acerca de la distribución de costas entre las partes. Carmen M. Argibay. AMPLIACION DE FUNDAMENTOS DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON RICARDO LUIS LORENZETTI Considerando: 24) Que conforme surge del considerando anterior, se admite el derecho del ahorrista a la restitución del cien por ciento de su crédito en pesos, lo cual requiere una ampliación de Emergencia Económica II 241 fundamentos para satisfacer el derecho de los actores y demandados a conocer la razón de las decisiones judiciales que los afectan. Que para dictar esta sentencia, se ha debido tener en cuenta: 1) que la legislación promulgada en los años 2001 y 2002 ha tenido como base precedentes de esta propia Corte y que afectaría la seguridad jurídica cambiarlos retroactivamente; 2) que, habiendo transcurrido casi cinco años de los hechos, deben considerarse las implicancias sobre miles de situaciones jurídicas particulares que han tenido una variedad de soluciones transaccionales o judiciales ya consolidadas; 3) que es necesario evaluar las consecuencias sobre las reglas macroeconómicas fijadas reiteradamente por parte del Honorable Congreso de la Nación en el período mencionado, 4) que la interpretación que los jueces realicen sobre la protección constitucional del contrato y de la propiedad tiene efectos importantísimos sobre la evolución futura de las instituciones, 5) que, con arreglo a los precedentes de esta Corte, cabe prescindir de la declaración de inconstitucionalidad de una norma cuando se puede encontrar la solución en el derecho vigente, 6) que han habido diferentes opiniones entre los jueces que, en gran medida, reflejan la disparidad de criterios existentes en la sociedad, 7) que es necesario dar una solución definitiva a este tipo de pleitos para alcanzar la paz social sobre la base de considerar los resultados y en especial el respeto del patrimonio del ahorrista, cumpliendo así la misión institucional que la Constitución confiere a esta Corte Suprema. Que expresado el contexto en el que se debe dictar la presente decisión, es necesario identificar los principios que rigen nuestro sistema constitucional, cuyo seguimiento debe ser la base para evitar la repetición futura de los graves sucesos que ha vivido la república y que afectaron a sus ciudadanos. 25) Que el contrato y la propiedad tienen protección constitucional en el derecho argentino y toda limitación que se disponga es de interpretación restrictiva. Esta tutela comprende tanto la libertad de contratar, que es un aspecto de la autonomía personal a la que todo ciudadano tiene derecho (art. 19 Constitución Nacional), como la de configurar el contenido del contrato, que es un supuesto del derecho a ejercer una industria lícita (art. 14 Constitución Nacional) y de libertad económica dentro de las relaciones de competencia (art. 43 Constitución Nacional). La libertad de contratar, de competir y de configurar el contenido de un contrato, constituyen una posición jurí- dica que esta Corte debe proteger como tribunal de las garantías constitucionales. Es en este sentido como debe ser interpretado el término "propiedad" constitucional (art. 17 Constitución Nacional). No se trata de indagar si hay un derecho real o creditorio, sino de afirmar que la libertad, el derecho subjetivo y la posición jurídica relativas al contrato tienen rango constitucional. Esta es la interpretación consolidada por los precedentes de este Tribunal al sostener "que el vocablo propiedad, empleado por la Constitución comprende, como lo ha dicho esta Corte, todos los intereses apreciables que un ser humano puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad. Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal por la ley, sea que se origine en las relaciones privadas sea que nazca de actos administrativos, integra el concepto constitucional de propiedad a condición, de que su titular disponga de una acción contra cualquiera que intente interrumpirlo en el goce del mismo" (Fallos: 145:307; Fallos: 172:21, disidencia del juez Repetto). 242 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia 26) Que es regla de interpretación que todo aquel que pretenda restringir un derecho de propiedad constitucional tiene la carga argumentativa de justificar la legitimidad de su decisión. Este es el efecto jurídico preciso de la calificación del contrato dentro del concepto de propiedad constitucional, ya que la regla es la libertad, mientras toda limitación es una excepción que debe ser fundada. Que en esta causa se discute la legitimidad de la restricción impuesta por razones de emergencia económica a la libertad de configurar el contenido del contrato y la afectación de la posición contractual. Que el significado de la restricción admisible surge de la interpretación de la Constitución, consistente con la jurisprudencia de esta Corte, teniendo en cuenta las consecuencias que ella ha tenido en la práctica constitucional. 27) Que el estudio de los principales precedentes de este Tribunal sobre la extensión con que puede ser afectado un derecho contractual por razones de emergencia económica, muestra el claro predominio de una interpretación tolerante de amplias restricciones. Que la referida interpretación amplia fue sostenida en un largo período histórico y por numerosos jueces integrantes de esta Corte. En el año 1922, en el precedente "Ercolano" (Fallos: 136:161), con el voto de los jueces Palacio, Figueroa Alcorta y Méndez, el Tribunal declaró que la ley 11.157, que prohibía cobrar, durante dos años contados desde su promulgación, por la locación de casas, piezas y departamentos, destinados a habitación, comercio o industria, un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1º de enero de 1920 era constitucional. En el año 1934, en el precedente "Avico, Oscar" (Fallos: 172:21), con el voto de los jueces Sagarna, Pera, Linares, Nazar Anchorena, la Corte declaró la constitucionalidad de la ley 11.741, que reducía el interés y prorrogaba el plazo para el pago del capital en un préstamo hipotecario. En el año 1944, en el precedente "Pedro Inchauspe Hnos." (Fallos: 199:483), con el voto de los jueces Repetto, Sagarna, Nazar Anchorena y Ramos Mejía, esta Corte dijo que, entre los criterios amplios y restringidos, había optado por el criterio "amplio porque está más de acuerdo con nuestra Constitución, que no ha reconocido derechos absolutos de propiedad ni de libertad, sino limitados por las leyes reglamentarias de los mismos…". En el año 1990, en el precedente "Peralta, Luis A. y otro" (Fallos: 313:1513), con el voto de los jueces Ricardo Levene (h), Mariano Cavagna Martínez, Carlos Fayt, Rodolfo Barra, Julio Nazareno y Eduardo Moliné O"Connor -los jueces Belluscio y Oyhanarte firmaron sendas disidencias de fundamentos-, se consideró constitucional el decreto 36/90 en cuanto dispuso que la devolución de los depósitos a plazo fijo que excediesen determinada cantidad, fuesen abonados con títulos de la deuda pública, afirmando esta Corte que "de las medidas adoptadas por el Gobierno no resulta menoscabo de la propiedad protegida por el art. 17 de la Constitución Nacional". 28) Que si bien ha sido minoritaria, ha existido también una interpretación más restrictiva de las intervenciones legales en los contratos por razones de emergencia económica. Pueden recordarse el voto del juez Bermejo, dado en el año 1922, en el precedente "Ercolano, Agustín" (Fallos: 136:161), el del juez Repetto, en el año 1934, en el precedente "Avico, Oscar" (Fallos: 172:21) o el del juez Boffi Boggero, en el año 1960, en el precedente "Cine Callao" (Fallos: 247:121). Emergencia Económica II 243 29) Que resulta necesario establecer criterios de corrección para una interpretación estable, compatible con los valores constitucionales y apta para constituirse en una base sólida para el futuro de la Nación. Las reglas de la Constitución han sido expresadas con sabia amplitud, para permitir su adaptación a los tiempos, pero esta labor no debe desnaturalizar los valores y principios, ya que siempre debe buscarse la coherencia sobre la base de que no hay un sistema jurídico emergencial o de hecho extraño al que tiene como base la Carta Magna. Es un principio que todos los individuos tienen derechos fundamentales con un contenido mínimo para que puedan desplegar plenamente su valor eminente como agentes morales autónomos, que constituyen la base de la dignidad humana, y que esta Corte debe tutelar. El ahorro que hace el ciudadano para resguardarse frente a las inclemencias del futuro o para aumentar su patrimonio, debe ser protegido por los jueces, cualesquiera sean las finalidades lícitas que persiga el depositante. Esta regla es la base de la tranquilidad que nuestro pueblo tiene derecho a gozar en una sociedad organizada, es el fundamento del respeto recíproco y es el principal impulsor del crecimiento económico que sólo puede ser realizado en el marco de instituciones estables. 30) Que también cabe valorar las consecuencias de la amplia tolerancia a las restricciones de los derechos contractuales por razones de emergencia consolidada a lo largo más de setenta años. Las legislaciones de excepción tienen un plazo para que se produzca su propia extinción, pero su prórroga y su reiteración han inutilizado los mecanismos de autodestrucción y han alimentado los que permiten su conservación. De tal modo la excepción se ha convertido en regla y los remedios normales han sido sustituidos por la anormalidad de los remedios. Esta fundamentación de la regla de derecho debilita el compromiso de los individuos con las leyes y los contratos, ya que la emergencia permanente destruye todo cálculo de riesgos y restringe el funcionamiento económico. Que el derecho es experiencia y ella nos enseña de modo concluyente que la emergencia reiterada ha generado más emergencia e inseguridad y que es necesario volver a la normalidad. Que la Constitución y la ley deben actuar como mecanismos de compromiso elaborados por el cuerpo político con el fin de protegerse a sí mismo contra la previsible tendencia humana a tomar decisiones precipitadas. Quienes redactaron nuestra Constitución sabían lo que eran las emergencias ya que obraron en un momento en que la Nación misma estaba en peligro de disolución, pero decidieron sujetarse rígidamente a una Carta Magna con el propósito de no caer en la tentación de apartarse de ella frente a necesidades del momento. Un sistema estable de reglas y no su apartamiento por necesidades urgentes es lo que permite construir un Estado de Derecho. Ricardo L. Lorenzetti. 244 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia Pesificación de los depósitos – Acción de amparo – Legitimación procesal- Defensor del Pueblo – Intereses difusos Defensor del Pueblo de la Nación – inc. dto. 1316/02 c/ E.N. – P.E.N. Dtos. 1570/01 y 1606/01 s/ amparo ley 16.986 – 26/06/2007 – Fallos: 330:2800* (20) 0 Antecedentes: El Defensor del Pueblo de la Nación promovió una acción de amparo solicitando la declaración de inconstitucionalidad de la normativa de emergencia que impuso restricciones a los depósitos bancarios. La Cámara le reconoció legitimidad, confirmó la sentencia de la instancia anterior en cuanto declaró la ilegitimidad del art. 2º, inc. a), del decreto 1570/01, de la reprogramación dispuesta por la resolución 6/02 del Ministerio de Economía -modificada por su similar 46/02 y su anexo-, del art. 2º del decreto 214 y la inconstitucionalidad de los arts. 1º,2,º y 3º del decreto 1316/02, y dispuso que cada ahorrista que se considerase afectado y con derecho a percibir su acreencia bancaria debía concurrir ante los tribunales que correspondiesen, a fin de acreditar su reclamo patrimonial, ejerciendo sus derechos subjetivos en la singularidad de cada caso. Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional y el Banco Central de la República Argentina dedujeron sendos recursos extraordinarios. La Corte Suprema dejó sin efecto la sentencia cuestionada, al concluir que queda exceptuada de la legitimación del Defensor del Pueblo contemplada en el art. 43, segundo párrafo, de la Carta Magna la protección de los derechos de carácter patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados. Algunas cuestiones planteadas: a) Alcances de la legitimación procesal del Defensor del Pueblo (Considerando 9º del voto de la mayoría; Considerandos 6º y 8º del voto del juez Fayt; Considerando 6º del voto del juez Maqueda). b) Derechos de incidencia colectiva (art. 43, segundo párrafo, CN). Exclusión de los derechos de carácter patrimonial (Considerandos 10 y 11 del voto de la mayoría; Considerando 10 del voto del juez Fayt; Considerandos 9º y 19 del voto del juez Maqueda). (20) N. de S.: en "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Poder Ejecutivo Nacional y otro", 24/05/2005, (Fallos:328:1652), el Tribunal sostuvo que: "Resulta desatinado suponer que pese a los términos omnímodos utilizados por el convencional en el art. 86 de la Constitución Nacional -norma que específicamente crea el instituto del Defensor del Pueblo y le confiere legitimación procesal-, lo que ha querido aquél es otorgarle solamente la legitimación procesal que le fue reconocida en el art. 43 de la Constitución Nacional para interponer el recurso de amparo (Voto de los Dres. Petracchi, Zaffaroni y Lorenzetti). El Dr. Maqueda en su voto sostuvo que: "Por aplicación del principio de supremacía constitucional, y en razón del carácter operativo del art. 86 de la norma fundamental, la legitimación procesal del Defensor del Pueblo para iniciar acciones judiciales ha sido expresamente reconocida, por lo que debe interpretarse que ella le es otorgada para promover acciones en ejercicio de sus funciones, en todo aquello que hace a su competencia, tanto en el ámbito nacional como ante órganos o tribunales internacionales; su intervención responde a la facultad para promover acciones en las que la controversia se centra en la defensa del orden público, social y en la efectiva vigencia de los derechos fundamentales… Carece de sustento constitucional y sería contradictorio reconocer que el art. 43 de la Constitución Nacional permite al Defensor del Pueblo cuestionar la constitucionalidad de una ley o norma y, al mismo tiempo, negarle la facultad cuando se trate de otro tipo de acción que, precisamente, por la diversa naturaleza respecto del amparo permite un examen exhaustivo de los hechos y normas cuestionados y que, probablemente, son la razón de la intervención del Defensor del Pueblo". Emergencia Económica II 245 c) Pesificación de depósitos bancarios. Existencia de "interés sectorial" -depositantes bancarios- (Considerandos 12 y 13 del voto de la mayoría; Considerandos 11 y 12 del voto del juez Maqueda). Estándar aplicado por la Corte: – El Defensor del Pueblo carece de legitimación para promover una acción de amparo que tiene por objeto la declaración de inconstitucionalidad del art. 2º, inc. a), del decreto 1570/2001 -abarcando toda norma de igual o inferior jerarquía que lo complemente- y de los arts. 1º, 2º y 3º del decreto 1316/2002 -restricciones a los depósitos bancarios-, toda vez que no ha sido promovida en defensa de derechos de incidencia colectiva en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, sino del derecho que cada depositante tiene sobre sus depósitos bancarios. – La existencia de múltiples ahorristas afectados por la aplicación de art. 2º, inc. a), del decreto 1570/01) y de los arts. 1º, 2º y 3º del decreto 1316/02-restricciones a los depósitos bancarios-, no modifica la ausencia de legitimación del Defensor del Pueblo para promover una acción de amparo que tiene por objeto la declaración de inconstitucionalidad de esas normas, ya que lo que uniría a los sujetos es un "problema común" -interés sectorial- y no la afectación de un derecho de incidencia colectiva, el que no resulta de una multiplicidad de derechos subjetivos lesionados sino de la incidencia del agravio en lo colectivo. – La ampliación del universo de sujetos legitimados para accionar tras la reforma constitucional de 1994, entre los que se encuentra el Defensor del Pueblo, no se ha dado para la defensa de todo derecho sino como medio para proteger derechos de incidencia colectiva, razón por la cual queda exceptuada la protección de aquellos que son de carácter patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada potencial afectado. – La ampliación de los sujetos legitimados por la reforma constitucional del año 1994 no implica una automática aptitud para demandar, sin un examen previo de la existencia de una cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción, en atención a que no ha sido objeto de reforma la exigencia de que el Poder Judicial intervenga en el conocimiento y decisión de "causas" -art. 116, Constitución Nacional-. – Para determinar los supuestos en que la figura del Defensor del Pueblo tiene aptitud para demandar corresponde examinar los arts. 43 y 86 de la Constitución Nacional, desde que, fuera de los casos expresamente previstos, nadie puede hacer valer en el proceso en nombre propio, un derecho ajeno. 246 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia Texto del Fallo: Dictamen del Procurador General de la Nación I A fs. 272/275, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala V) confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto hizo lugar al amparo deducido por el Defensor del Pueblo de la Nación y declaró la ilegitimidad del art. 2º, inc. a) del decreto 1570/01, de la reprogramación dispuesta por la resolución 6/02 del Ministerio de Economía (modificada por su similar 46/02), del art. 2º del decreto 214/02 y la inconstitucionalidad de los arts. 1º, 2º, y 3º del decreto 1316/02. Asimismo, desestimó el planteo de nulidad interpuesto por el Estado Nacional y, por mayoría, dispuso que cada ahorrista que se considere afectado y con derecho a percibir su acreencia bancaria deberá concurrir ante los tribunales que correspondan, a fin de acreditar su reclamo patrimonial ejerciendo, en cada caso, su derecho subjetivo. II Contra dicha sentencia, el Procurador del Tesoro de la Nación, en representación del Estado Nacional, y el Banco Central de la República Argentina dedujeron los recursos extraordinarios de fs. 283/370 y 375/394, respectivamente. Al ser concedidos solo en cuanto cuestionan la interpretación de normas federales (v. fs. 525), el primero de los nombrados se presentó en queja ante el Tribunal, la que tramita por expediente D.2030, L.XXXVIII, en donde también se confirió vista a esta Procuración General (v. fs. 446 de dichos autos). Los agravios de los recurrentes pueden resumirse en los siguientes: a) la sentencia convalidó la legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación con sustento en una arbitraria y desnaturalizadora interpretación de las normas aplicables, dado que, en primer término, no se discute un derecho de incidencia colectiva -según entienden del pronunciamiento de V.E. del 29 de agosto de 2002, en la causa R. 1858, L.XXXVIII – Orig. "Provincia de Río Negro c/ Estado Nacional s/amparo- y, después, porque tampoco se configura un "caso", "causa" o "controversia"; b) el fallo efectúa un control de constitucionalidad en abstracto, en defensa de la pura legalidad, circunstancias prohibidas en nuestro ordenamiento; c) el pronunciamiento tiene efectos erga omnes contrariando al principio que señala que las sentencias judiciales se limitan al caso concreto; d) en autos no se configuran los presupuestos de admisibilidad del amparo; e) la sentencia omitió pronunciarse sobre la presunción de legitimidad de los decretos de necesidad y urgencia; f) también valoró en forma arbitraria la razonabilidad de las normas involucradas en el pleito; g) resulta inaplicable al sub examen lo resuelto por V.E. en el caso "Smith" (Fallos: 325:28 h) las disposiciones del decreto 214/02 son legítimas y razonables, por los extensos fundamentos que desarrolló (v. en especial, fs. 338/348); i) la Cámara efectuó una arbitraria interpretación de la ley 25.466; j) el decreto 905/02 produjo una modificación sustancial en el régimen de restricciones originarias; k) el planteo de nulidad fue arbitrariamente desestimado y, por último, l) defienden la constitucionalidad del decreto 1316/02. III En mi concepto, los recursos extraordinarios son formalmente admisibles, toda vez que en autos se declaró la inconstitucionalidad de los arts. 2º del decreto 214/02 y 1º, 2º, y 3º del decreto 1316/02 del Poder Ejecutivo Nacional, entre otras normas de carácter federal. Emergencia Económica II 247 En cuanto a las quejas contra la sentencia fundadas en la doctrina de la arbitrariedad, considero que deben ser analizados en conjunto, dado que se encuentran inescindiblemente unidas a la cuestión federal. IV Sentado lo anterior, considero que un orden naturalmente lógico impone analizar, en primer término, el cuestionamiento que formulan los apelantes a la legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación para promover el presente amparo, pues, además de constituir un requisito ineludible para la existencia de un "caso", "causa" o "controversia", que habilite la intervención de un tribunal de justicia (art. 116 de la Constitución Nacional), es uno de los agravios que aquellos esgrimen y la conclusión a que se arribe sobre el punto será fundamental para decidir si corresponde o no examinar los restantes. En el sub lite, aquel funcionario promovió amparo a fin de que "se declare la nulidad, por inconstitucionalidad, del art. 2º, inc. a) del decreto 1570/01 y su complementaria, esto es el art. 1º, inc. c) del decreto 1606/01, por resultar violatorios de los arts. 1º, 14, 14 bis y 17 de la Ley Fundamental" (fs. 1/10) y fundó su legitimación para intervenir en juicio en los arts. 43 y 86 de la Constitución Nacional, toda vez que actúa no en nombre propio, sino en representación de la persona, grupo o sector cuyos derechos se vean vulnerados, es decir, en protección de los derechos de incidencia colectiva en general y, en el caso particular, en defensa de los derechos de los ciudadanos del país que se ven alcanzados y perjudicados por un obrar administrativo arbitrario e ilegal (v. fs. 6 y vta.). En tales condiciones, cabe recordar que el Tribunal ha señalado que si bien el art. 86 de la Constitución Nacional prescribe que el Defensor del Pueblo "tiene legitimación procesal", ello no significa que los jueces no deban examinar, en cada caso, si corresponde asignarle el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en la que se sustenta la pretensión, como es exigible en todo proceso judicial (cfr. doctrina de Fallos: 310:2943; 311:2725; 318:1313, entre muchos otros), pues no debe perderse de vista que dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal del actor "constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal" (Fallos: 322:528), ya que la justicia nacional nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (art. 2º de la ley 27). Una constante jurisprudencia de la Corte -elaborada sobre la base de lo establecido por los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional- ha expresado que dichos casos "son [aquéllos] en [los] que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas", motivo por el cual no hay causa "cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes" (Fallos: 323:4098 y sus citas). Asimismo, la ley 24.284, que regula el funcionamiento del Defensor del Pueblo, excluye expresamente del ámbito de competencia del órgano demandante al Poder Judicial (art. 16, párrafo segundo) y establece que si iniciada su actuación "se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o acción judicial, el defensor del pueblo debe suspender su intervención" (art. 21) (Fallos: 321:1352). Sobre la base de tales criterios, en Fallos: 323:4098, V.E. desestimó liminarmente una demanda planteada por el Defensor del Pueblo de la Nación tendiente a que se declarara la inconstitucionalidad del inc. f) del art. 1º del decreto 1517/98, pronunciamiento en el que también puso de manifiesto que la mayoría de las empresas alcanzadas por el decreto cuestionado 248 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia habían iniciado acciones judiciales con el mismo objeto, muchas de las cuales habían llegado a conocimiento y decisión del Tribunal, circunstancias que bastaban para rechazar la legitimación del actor. También esta Procuración General tuvo oportunidad de examinar planteos similares a los indicados y se pronunció de acuerdo con los precedentes de la Corte, tal como sucedió con la causa D. 628, L.XXXVI – "Defensor del Pueblo de la Nación c/ E. N. – Mº E y OSP (monotributo) Dto. 885/98 s/amparo ley 16.986" (dictamen del 18 de diciembre de 2001, de la ex Procuradora Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación Dra. María Graciela Reiriz). Pues bien, en mi concepto, en el sub lite se plantea una situación sustancialmente análoga a la recién expuesta, que torna procedente las soluciones ahí indicadas y conduce a admitir los agravios de los apelantes en cuanto afirman que el Defensor del Pueblo de la Nación no se encuentra legitimado para promover esta causa. Así lo creo, porque es de público conocimiento que los afectados por las normas aquí impugnadas iniciaron gran cantidad de juicios vinculados con su validez constitucional, reclamando tanto la devolución de los depósitos como la aplicación en uno y otro sentido de sus disposiciones. Es decir, todos aquellos que se consideraron alcanzados -perjudicados o beneficiados- por tales normas ejercieron la defensa judicial de sus derechos, a tal punto que esta situación provocó un grave estado de conmoción en el sistema de justicia que se vio desbordado para atender tantas causas y dio origen a que V.E. adoptara medidas tendientes a conjurarlo (v. gr. acordadas 3, 4, 7 y 11, todas de 2002, publicadas en Fallos: 325:1310, 1313, 1319 y 1323, respectivamente). Muchas de esas causas ya están a conocimiento y decisión del Tribunal y algunas, incluso, fueron objeto de pronunciamiento por parte de este Ministerio Pú- blico (B.2507, L.XXXVIII "Beratz, Mirta Ester c/ P.E.N. s/amparo – medida cautelar", dictamen del 19 de noviembre de 2002, por citar solo una). Lo expuesto confirma que el Defensor del Pueblo carece de legitimación para demandar en el sub lite e impone, sin más, su desestimación. Con ello también se concluye que resulta innecesario ingresar al examen de los restantes agravios que plantean los recurrentes. – V – Opino, entonces, que los recursos extraordinarios deducidos son admisibles, que corresponde dejar sin efecto el fallo apelado y desestimar liminarmente la demanda. – Julio de 2003. NICOLAS E. BECERRA. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 26 de junio de 2007 Vistos los autos: "Defensor del Pueblo de la Nación c/E.N. – P.E.N.- dtos. 1570/01 y 1606/01 s/ amparo ley 16.986". Considerando: 1º) Que la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, tras considerar que el Defensor del Pueblo de la Nación se encontraba legitimado para promover el presente amparo, confirmó la sentencia de la instancia anterior en cuanto declaró la ilegitimidad del art. 2º, inc. a), del decreto 1570/01, de la reprogramación dispuesta por la resolución 6/02 del Ministerio de Economía -modificada por su similar 46/02 y su anexo-, del art. 2º del decreto 214/02 y la inconstitucionalidad de los arts. 1º, 2º y 3º del decreto 1316/02. Asimismo, desestimó el planteo de nulidad interpuesto por el Estado Nacional y dispuso que cada ahorrista que se considerase afectado y con derecho a percibir su acreencia bancaria debería concurrir ante los tribunales que correspondiesen, a fin de acreditar su re- Emergencia Económica II 249 clamo patrimonial, ejerciendo sus derechos subjetivos en la singularidad de cada caso. Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional y el Banco Central de la República Argentina interpusieron sendos recursos extraordinarios (fs. 283/370 y 375/394, respectivamente), que fueron concedidos sólo en cuanto cuestionan la interpretación de normas federales (conf. fs. 525 del principal y 310 del incidente que corre por cuerda). 2º) Que para así decidir -y en lo que aquí interesa-, el tribunal a quo sostuvo que el art. 86 de la Ley Fundamental asigna al Defensor del Pueblo "la misión de defensa y protección de derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración", situación que se presenta en autos, toda vez que "se ha denunciado la lesión de derechos individuales (básicamente, el de propiedad: arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional)". Por consiguiente, afirmó que "como el Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal (art. 86, párrafo segundo de la Constitución) su habilitación para promover este proceso, (…) es indiscutible" (fs. 272/272 vta. del principal y fs. 134/134 vta. del incidente que corre por cuerda). 3º) Que los recurrentes alegan que la cámara: a) convalidó la legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación con sustento en una interpretación arbitraria y desnaturalizadora de los arts. 43, 86 y 116 de la Constitución Nacional; b) admitió dogmáticamente la vía del amparo; c) omitió pronunciarse sobre la presunción de legitimidad de los decretos de necesidad y urgencia; d) valoró en forma arbitraria la razonabilidad de las normas involucradas; e) aplicó indebidamente el precedente de la Corte "Smith"; f) efectuó una interpretación arbitraria de la ley 25.466; g) desestimó arbitrariamente el planteo de nulidad formulado por el Estado Nacional. Asimismo, se agravian de la interpretación que el a quo realizó de la normativa cuestionada y se pronuncian a favor de su constitucionalidad (fs. 283/370 y 375/394 del principal y fs. 143/235 y 242/261 vta. del incidente que corre por cuerda). 4º) Que los recursos extraordinarios resultan formalmente admisibles, toda vez que se ha puesto en tela de juicio la inteligencia asignada a normas de indudable carácter federal y la decisión ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3º, de la ley 48). 5º) Que en primer término corresponde examinar los agravios enderezados a cuestionar la legitimación del Defensor del Pueblo para promover el presente amparo, pues si ellos prosperaran resultaría inoficiosa la consideración de los restantes planteos formulados por los recurrentes. Ello así, toda vez que dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal del actor constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal (Fallos: 323:4098), pues la justicia nacional no procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (art. 2º de la ley 27). Cabe advertir que de la ampliación de los sujetos legitimados por la reforma constitucional de 1994, no se sigue una automática aptitud para demandar, sin un examen previo de la existencia de una cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción, en atención a que no ha sido objeto de reforma la exigencia de que el Poder Judicial intervenga en el conocimiento y decisión de "causas" (art. 116 de la Constitución Nacional). 6º) Que la pauta a la cual es menester atenerse, como principio, a fin de determinar en cada caso la existencia de legitimación procesal -entendida como la aptitud para ser parte en un determinado proceso- está dada por la titularidad, activa o pasiva, de la relación jurídica sustancial controvertida en el pleito. 250 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia El ordenamiento jurídico, sin embargo, contempla casos de legitimación anómala o extraordinaria que se caracterizan por la circunstancia de que resultan habilitadas para intervenir en el proceso, como partes legítimas, personas ajenas a la relación jurídica sustancial en el que aquél se controvierte. En estos casos se produce una disociación entre los sujetos legitimados para demandar y los sujetos titulares de la respectiva relación sustancial (Piero Calamandrei, Instituciones de Derecho Procesal, Traducción de la 2ª Edición Italiana, Volumen I, pág. 261 y sgtes.; Francesco Carnelutti, Instituciones del Proceso Civil, Traducción de la 5ª Edición Italiana, Tomo I, págs. 174 y sgtes.; Hugo Alsina, Tratado Teórico Práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, segunda edición, Tomo I, 1956 págs. 388 y sgtes.). En estos términos, el Defensor del Pueblo de la Nación es un legitimado anómalo o extraordinario. 8º) Que para determinar los supuestos en que la figura del Defensor del Pueblo tiene aptitud para demandar corresponde examinar los arts. 43 y 86 de la Constitución Nacional, desde que, tal como se expresó ut supra, "fuera de los casos expresamente previstos, nadie puede hacer valer en el proceso en nombre propio, un derecho ajeno" (conf. Francesco Carnelutti, ob. cit. en el considerando precedente, pág. 175). 9º) Que en el citado art. 86 de la Constitución Nacional se prescribe que el Defensor del Pueblo "tiene legitimación procesal". Esta disposición debe ser complementada con lo establecido en el art. 43 del mismo cuerpo normativo. En este aspecto, debe recordarse que las normas constitucionales deben ser analizadas como un conjunto armónico, en que cada una ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás. Es decir, que las normas constitucionales no deben ser interpretadas en forma aislada e inconexa, sino como partes de una estructura sistemática considerada en su totalidad, evitando que la inteligencia de alguna de ellas altere el equilibrio del conjunto (conf. doctrina de Fallos: 301:1122, voto del juez Mario Justo López; 302:1461, disidencia del juez Mario Justo López; 312:122; 315:71; 317:1195, voto del juez Fayt; 321:885, voto del juez Fayt; 324:3219, entre muchos otros). 10) Que la ampliación del universo de los sujetos legitimados para accionar tras la reforma constitucional de 1994 -entre los que se encuentra el Defensor del Pueblo de la Nación- no se ha dado para la defensa de todo derecho, sino como medio para proteger derechos de incidencia colectiva. En este sentido, en el citado art. 43, segundo párrafo, se establece que podrán interponer acción de amparo "contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de organización". Estos derechos supraindividuales o colectivos pueden caracterizarse como aquellos que, teniendo por titulares a una pluralidad indeterminada de personas, presentan como objeto de tutela una pretensión general de uso o goce de un bien jurídico insusceptible de fragmentación en cabeza de cada reclamante, desde que tienen ante todo un carácter impersonal. Estos se hallan en una especie de comunión tipificada por el hecho de que la satisfacción de uno solo implica, por fuerza, la satisfacción de todos, así como la lesión de uno solo constituye, ipso facto, lesión a la entera comunidad (conf. José Carlos Barbosa Moreira, La legitimación para la defensa de los intereses difusos en el derecho brasileño, Revista Jurídica de la Provincia de Buenos Aires, Nº 34, 1983, La Plata, págs. 61 y sgtes.). Emergencia Económica II 251 En estos supuestos el antiguo ideal de la iniciativa procesal monopolísticamente centralizada en manos del único sujeto a quien el derecho subjetivo "pertenece" se demuestra impotente frente a los derechos que "pertenecen", al mismo tiempo, a todos y a ninguno. Es por esta razón que cuando el valor en juego es lo colectivo, debe existir la posibilidad de construir nuevos tipos de tutela (conf. Mauro Cappelletti, Formaciones sociales frente a la justicia civil, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Año XI, Números 31-32, Enero-Agosto de 1978, págs, 7 y sgtes; Vindicating the Public Interest Through the Courts: A Comparativist"s Contribution, Buffalo Law Review, Vol. 25, págs. 643 y sgtes.). Precisamente en la búsqueda de estos nuevos tipos de tutela es que el constituyente previó una legitimación anómala, extraordinaria, diferente de la general, que, como se ha expresado, se caracteriza por la circunstancia de que resulta habilitado para intervenir en el proceso un sujeto que no es el titular de la relación jurídica sustancial controvertida en el pleito. 11) Que, en consecuencia, queda exceptuada de la legitimación del Defensor del Pueblo contemplada en el art. 43, segundo párrafo, de la Carta Magna la protección de los derechos que son de carácter patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados (doctrina que surge de las causas "Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado Nacional s/acción de amparo", y "Cámara de Comercio, Ind. y Prod. de Resistencia c/ AFIP s/amparo") (Fallos: 326:2998 y 3007). En estos casos será cada individuo, titular del derecho lesionado quien podrá demandar su reparación. La reforma de 1994 de ningún modo ha querido conferir la legitimación al Defensor del Pueblo para reemplazar a los particulares en la defensa de sus derechos patrimoniales. Es que, tal como se ha establecido supra, la legitimación del Defensor del Pueblo se encuentra condicionada a que la acción u omisión que se intenta cuestionar por vía judicial, provoque un perjuicio a un derecho supraindividual, indivisible y no fraccionable en cuotas adjudicables a cada uno de sus titulares. En consecuencia, esta legitimación es improcedente en los casos en los que se encuentra en juego solamente el interés particular. 12) Que resulta claro que la acción de amparo que ha dado origen a estos autos -que tiene por objeto la declaración de inconstitucionalidad del art. 2º, inc. a), del decreto 1570/01 (abarcando a toda otra norma de igual o inferior jerarquía que complementen a aquéllas), y de los arts. 1º, 2º y 3º del decreto 1316/02- no ha sido promovida en defensa de algún derecho de los aludidos en los considerandos precedentes. Se trata de un reclamo que tiene por finalidad la defensa del derecho que cada depositante tiene sobre sus depósitos y no de un derecho de incidencia colectiva en los términos del art. 43 de la Ley Fundamental. Por lo demás, cabe señalar que esta circunstancia ha sido reconocida por la cámara al establecer que "es evidente que aquí se ha denunciado la lesión de derechos individuales (bá- sicamente, el de propiedad: arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional)" (fs. 272 vta. del principal y 134 y vta. del incidente que corre por cuerda). 13) Que esta solución no se modifica por el hecho de que, como en el sub lite, sean cientos de miles los supuestos afectados por las normas cuestionadas. En el caso de autos lo que uniría a los sujetos es un "problema común" y no la afectación a un derecho de incidencia colectiva el que, conforme a lo establecido ut supra, no resulta de una multiplicidad de derechos subjetivos lesionados, sino de la incidencia del agravio en lo colectivo. 252 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia Se está en presencia de un interés sectorial, que no es más que la sumatoria de los derechos individuales de ese grupo de personas (depositantes bancarios), calificado por la concurrencia de intereses similares a todos ellos (conf. Judith Resnik, From Cases to Litigation, 54 L. Contemp, Probs. 5, Summer 1991), el que, por otra parte, se contrapone al interés de otros sectores de la sociedad. 14) Que lo expresado en los considerandos precedentes basta para rechazar la legitimación procesal del Defensor del Pueblo en las presentes actuaciones, y torna inoficioso un pronunciamiento de esta Corte sobre los restantes agravios esgrimidos por los recurrentes. Por ello, y de conformidad -en lo pertinente- con lo dictaminado por el señor Procurador General y lo dispuesto en el art. 16 in fine de la ley 48, se declaran procedentes los recursos extraordinarios interpuestos, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la presente acción de amparo. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. Elena I. Highton de Nolasco – Carlos S. Fayt (según su voto) – Juan C. Maqueda (según su voto) – Carmen M. Argibay. VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando: 1º) Que la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, tras considerar que el Defensor del Pueblo de la Nación se encontraba legitimado para promover el presente amparo, confirmó la sentencia de la instancia anterior en cuanto declaró la ilegitimidad del art. 2º, inc. a), del decreto 1570/01, de la reprogramación dispuesta por la resolución 6/02 del Ministerio de Economía -modificada por su similar 46/02 y su anexo-, del art. 2º del decreto 214/02 y la inconstitucionalidad de los arts. 1º, 2º y 3º del decreto 1316/02. Asimismo, desestimó el planteo de nulidad interpuesto por el Estado Nacional y, por mayoría, dispuso que cada ahorrista que se considere afectado y con derecho a percibir su acreencia bancaria deberá concurrir ante los tribunales que correspondan, a fin de acreditar su reclamo patrimonial ejerciendo, en cada caso, su derecho subjetivo. Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional y el Banco Central de la República Argentina interpusieron sendos recursos extraordinarios, que fueron concedidos sólo en cuanto cuestionan la interpretación de normas federales (conf. fs. 525 del principal y 310 del incidente que corre por cuerda). 2º) Que para así decidir -y en lo que aquí interesa-, el a quo sostuvo que el art. 86 de la Ley Fundamental asigna al Defensor del Pueblo la misión de defensa y protección de derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración, situación que se presenta en autos, toda vez que se ha denunciado la lesión de derechos individuales. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal (fs. 272/275 vta. del principal y fs. 134/137 vta. del incidente que corre por cuerda). 3º) Que los agravios de los recurrentes pueden resumirse en los siguientes: a) la sentencia convalidó la legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación con sustento en una arbitraria y desnaturalizadora interpretación de los arts. 43, 86 y 116 de la Constitución Nacional; b) existió un tratamiento erróneo de los presupuestos de admisibilidad del amparo; c) la sentencia omitió pronunciarse sobre la presunción de legitimidad de los decretos de necesidad y urgencia; d) valoró en forma arbitraria la razonabilidad de las normas involucradas; e) resulta inaplicable al sub examen lo resuelto por la Corte en el precedente "Smith"; f) las disposiciones del decreto Emergencia Económica II 253 214/02 son legítimas y razonables; g) la Cámara efectuó una arbitraria interpretación de la ley 25.466; h) el decreto 905/02 produjo una modificación sustancial en el régimen de restricciones originarias; i) el planteo de nulidad fue arbitrariamente desestimado; j) el decreto 1316/02 no es inconstitucional; y k) la sentencia recurrida afecta el interés público comprometido (fs. 283/370 y 375/394 del principal y fs. 143/235 y 242/261 vta. del incidente que corre por cuerda). 4º) Que los recursos extraordinarios resultan formalmente admisibles, toda vez que se ha puesto en tela de juicio la inteligencia asignada a normas de indudable carácter federal y la decisión apelada ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3º, de la ley 48). 5º) Que en primer término corresponde examinar los agravios enderezados a cuestionar el juicio del a quo respecto de la legitimación del Defensor del Pueblo para promover el presente amparo, pues si ellos prosperaran resultaría inoficiosa la consideración de los restantes planteos formulados por el apelante. Ello así, toda vez que dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal del actor constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal (Fallos: 323:4098), pues la justicia nacional no procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (art. 2º de la ley 27). 6º) Que el art. 86 de la Constitución Nacional prescribe que el Defensor del Pueblo "tiene legitimación procesal", lo cual no implica que los jueces no deban examinar, en cada caso concreto, si corresponde asignar a aquél -como se ha dicho- el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión, como es exigible en todo proceso judicial (Fallos: 323:4098 y sus citas), o más bien si se trata de alguno de los supuestos en los que se le reconoce legitimación para la defensa de derechos de incidencia colectiva. 7º) Que el amparo interpuesto en el sub examine tiene por objeto la declaración de inconstitucionalidad del art. 2º, inc. a), del decreto 1570/01, y su complementaria, esto es, el art. 1º, inc. c), del decreto 1606/01 -abarcando a toda otra norma de igual e inferior jerarquía que complementen a aquéllas-, y de los arts. 1º, 2º y 3º del decreto 1316/02 (confr. fs. 1 del principal y fs. 1 vta. del incidente que corre por cuerda). 8º) Que si bien el art. 86 de la Constitución Nacional dispone de manera amplia que "el Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal", dicha legitimación debe verse acotada por el art. 43 del mismo cuerpo normativo. En efecto, esta última disposición restringe la actuación del Defensor del Pueblo "a los derechos de incidencia colectiva en general". Es que de admitirse una legitimación procesal ilimitada en cabeza del Defensor del Pueblo, carecería de sentido la restricción establecida en el art. 43 citado. En este aspecto, debe recordarse que las normas constitucionales deben ser analizadas como un conjunto armónico, en que cada una ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás. Su interpretación debe tener en cuenta, además de la letra, el dato histórico que permite desentrañar la finalidad perseguida y la voluntad del constituyente, y debe captar la dinámica cambiante de la realidad. Es decir que las normas constitucionales no deben ser interpretadas en forma aislada e inconexa, sino como partes de una estructura sistemática considerada en su totalidad, evitando que la inteligencia de alguna de ellas altere el equilibrio del conjunto (conf. doctrina de Fallos: 301:1122, voto del juez Mario Justo López; 302:1461, disidencia del juez Mario Justo López; 312:122; 315:71; 317:1195, voto del juez Fayt; 321:885, voto del juez Fayt; 324:3219, entre muchos otros). 9º) Que la ampliación del universo de los sujetos legitimados para accionar por la vía del amparo establecida tras la reforma constitucional de 1994 no se ha dado para la defensa de 254 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia cualquier derecho, sino como medio para evitar discriminaciones y tutelar los derechos mencionados en el segundo párrafo de la norma citada, es decir, los que "protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como los derechos de incidencia colectiva en general". Esa ampliación del universo de legitimados establecida por el art. 43 de la Ley Fundamental exceptúa la protección de los derechos de carácter patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados (doctrina que surge de las causas "Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado Nacional s/amparo" y "Cámara de Comercio, Ind. y Prod. de Pcia. c/ AFIP s/amparo" (Fallos: 326:2998 y 3007). 10) Que este último supuesto es el que se presenta en el sub examine, toda vez que lo que se alega es la afectación del derecho de propiedad de los sujetos alcanzados por las normas tachadas de inconstitucionales. Y tal como lo ha decidido este Tribunal, la invocación de los derechos de los ahorristas no autoriza la intervención de sujetos distintos de los afectados en los términos del art. 43, segundo párrafo, de la Constitución Nacional, pues no se trata de derechos de incidencia colectiva (Fallos: 325:2143 "in re": "Provincia de Río Negro c/ Estado Nacional"). 11) Que, por otra parte, según lo establece el art. 21 de la ley 24.284, el Defensor del Pueblo debe suspender su intervención si se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o acción judicial. Como es de público con