Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 15)

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29

erminado y de ser ello requerido para resolver cuestiones operativas" (art. 5º). f) En cumplimiento de ello, el Ministerio de Economía, emitió la resolución 6/2002 por cuyo anexo I -"Cronograma de Vencimientos Reprogramados de los Depósitos"-, en rela- 112 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia ción a las imposiciones en moneda extranjera -que son las que interesan al caso-, distinguiendo según su tipo y monto, estableció un triple régimen: a) Plazos fijos. Dispuso que serían reprogramados en la misma entidad financiera y que, según sus montos, serían cancelados: 1) Hasta 5000 dólares, en 12 cuotas pagaderas a partir de enero de 2003; 2) De 5000 a 10.000 dó- lares, en igual número de cuotas a partir de marzo de 2003; 3) De 10.000 hasta 30.000 dólares, en 18 cuotas a partir de junio de 2003; y 4) De más de 30.000 dólares, en 24 cuotas a partir de septiembre de 2003; b) Cajas de ahorro. Estableció que los saldos superiores a 3.000 dólares serían reprogramados, asimilando su tratamiento a un plazo fijo de similar importe, y acordó al titular, hasta el 15 de febrero de 2002, la opción de convertir a pesos los saldos menores a 3000 dólares, al cambio de $ 1,40 igual a U$S 1, transfiriéndolos a cualquier cuenta en pesos del mismo titular, la que operaría de acuerdo a las normas vigentes. c) Cuentas corrientes. Dispuso que los saldos superiores a 10.000 dólares recibirían el tratamiento de los plazos fijos, y acordó al titular la opción de convertir hasta 10.000 dólares a pesos, según la paridad de $ 1,40 por dólar, transfiriéndolos a cualquier cuenta en pesos. Para el caso que no se hiciese uso de la opción, establecía que el titular podía "realizar retiros en efectivo de hasta un valor equivalente a dólares estadounidenses quinientos (U$S 500) por mes, que serán libres de transferencia entre cuentas". g) En ese marco el Poder Ejecutivo -invocando la gravedad de la situación que determinó la sanción del decreto 1570/2001 como de la ley 25.561; la práctica interrupción del funcionamiento de la economía; la máxima prioridad que debía acordársele al sistema financiero tanto para facilitar la paulatina normalización de la actividad económica como para restituir a los ahorristas y deudores las mayores condiciones de libertad y certidumbre, preservando sus derechos de propiedad; la importancia prioritaria de "restablecer el orden público económico aun cuando ello, en forma parcial y transitoria, limite el derecho de los particulares a disponer, libremente, de la totalidad de sus propios recursos"; el riesgo cambiario y de hiperinflación al que podría conducir una excesiva aceleración en la liberación de los depósitos; y en que, como consecuencia de las medidas adoptadas, "los ahorristas podrán disponer en plazos más breves, de sus ahorros en dólares estadounidenses convertidos a pesos, o bien optar por recibir bonos nominados en dólares estadounidenses"- en uso de las facultades conferidas por el art. 99, inc. 3º, de la Constitución Nacional, dictó el decreto 214/2002 que modificó sustancialmente el régimen hasta entonces vigente. Mediante éste se transformaron a pesos, con carácter general, todas las obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en moneda extranjera que no se encontrasen ya convertidas a pesos (art. 1º), estableciéndose, tanto para las deudas vinculadas al sistema financiero -que no se encontrasen ya convertidas (art. 3º)-, como para las ajenas a él (art. 8º) -existentes a la fecha de entrada en vigencia de la ley 25.561 como fue luego aclarado por el art. 2º del decreto 320/2002- que serían convertidas a razón de un peso por cada dólar, aplicándose sobre ambas el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) que prevé su art. 4º. En lo relevante para el caso, por su art. 2º se estableció que "todos los depósitos en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero, serán convertidos a pesos a razón de pesos uno con cuarenta centavos ($ 1,40) por cada dólar estadounidense, o su equivalente en otra moneda extranjera…", a lo cual, de conformidad con lo previsto en el art. 4º, debían adicionarse los intereses y la suma resultante por aplicación del CER. h) El 31 de mayo de 2002 el decreto 905/2002 dispuso que los titulares de depósitos originalmente constituidos en moneda extranjera que fueron convertidos a pesos en virtud de lo dispuesto en el decreto 214/2002, cualquiera fuera el monto del saldo reprogramado en los Emergencia Económica II 113 términos de las resoluciones (M.E.) 6/2002, 9/2002, 18/2002, 23/2002y 46/2002, tendrían la opción de recibir, a través de la entidad financiera correspondiente, en pago (total o parcial) cancelatorio de dichos depósitos, tres tipos de bonos: a) "Bonos del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses Libor 2012", a un plazo de 10 años y 6 meses, con vencimiento el 3 de agosto de 2012, amortizables en 8 cuotas anuales, iguales y consecutivas, equivalentes cada una al 12,5% del monto emitido, con vencimiento la primera de ellas el 3 de agosto de 2005, y con un interés sobre saldos a partir de la fecha de emisión equivalente al de los depósitos en eurodólares a 6 meses de plazo en el mercado interbancario de Londres según la tasa Libor, pagadero por semestre vencido, a entregarse por el importe del depósito en moneda extranjera reprogramado, antes de su conversión a pesos (ver arts. 2º y 10); b) "Bonos del Gobierno Nacional en Pesos 2% 2007", a un plazo de 5 años, con vencimiento el 3 de febrero de 2007, amortizables en 8 cuotas semestrales, iguales y consecutivas equivalentes cada una al 12,50% del monto emitido y ajustado por el CER, con vencimiento la primera de ellas el 3 de agosto de 2003, y con un interés sobre saldos ajustados a partir de la fecha de emisión equivalente a la tasa del 2% anual, pagadero por semestre vencido, a entregarse por el importe convertido a pesos del depósito reprogramado (ver arts. 3º y 11); y c) "Bonos del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses Libor 2005", a un plazo de 3 años y 3 meses, con vencimiento el 3 de mayo del 2005, amortizables en 3 cuotas anuales, iguales y consecutivas, equivalentes las dos primeras al 30% y la última al 40% del monto emitido, con vencimiento la primera de ellas el 3 de mayo de 2003, y con un interés sobre saldos equivalente al de los depósitos en eurodólares a 6 meses de plazo en el mercado intercambiario de Londres según la tasa Libor, pagadero por semestre vencido, a entregarse por el importe del depósito reprogramado, antes de su conversión a pesos (ver arts. 4º y 12). Estos bonos sólo alcanzan a los titulares que: fuesen personas físicas mayores de 75 años; hubiesen recibido las sumas depositadas en concepto de indemnizaciones o pagos de similar naturaleza en concepto de desvinculaciones laborales; o atravesasen situaciones en las que estuviera en riesgo su vida, su salud o su integridad física. i) Finalmente, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 1836/2002 que dispuso: a) A los titulares de Certificados de Depósitos Reprogramados (CEDROS) a que se refiere el tercer párrafo del art. 6º del decreto 905/2002, se les renovó la opción de recibir, a través de la entidad financiera, en dación en pago de esos certificados, títulos de la deuda argentina, esta vez denominados "Bonos del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses 2013" -los que tendrán las mismas condiciones financieras que los "Bonos en Dólares 2012" del decreto 905/2002, salvo en cuanto a las fechas de emisión (30 de octubre de 2002), vencimiento (30 de abril de 2013), pago de la primer cuota (30 de abril de 2006) y tope del 3% que se le puso a la tasa de interés (ver art. 7º, inc. a)-, pero paralelamente se les acordó una nueva opción, la de recibir "Letras de Plazo Fijo en Pesos" (ajustables por el CER) -de similares condiciones que las de los bonos en dólares (ver art. 7º, inc. b), puntos I a VII)-, emitidas por los bancos depositarios, conjuntamente con una Opción de Conversión a moneda de origen (ver art. 4º, incs. a) y b), respectivamente); b) Se concedió también a los titulares de depósitos reprogramados la opción de cobrar en efectivo, a partir del 1º de octubre de 2002 (o antes, de estar operativas las cuentas libres del art. 26 del decreto 905/2002), hasta un monto de $ 7000 (sin incluir el ajuste del CER), el que la entidad financiera, siempre que lo haga sin asistencia del Banco Central, puede extender hasta $ 10.000 (art. 5º); c) Se dispuso que las entidades financieras debían otorgar a quienes optasen por los bonos en dólares "2013" una opción de venta de los cupones de los que se les asignasen, a un precio en pesos, a razón de $ 1,40 por cada U$S 1, ajustable por el CER (ver art. 6º); d) Se estableció que quienes ya hubiesen optado por los bonos en dólares "2012" o "2005" del decreto 905/2002 a optar, restituyendo estos títulos, por las "Letras" en pesos del inc. b) del art. 4º, el "cobro en efectivo" del art. 5º, o la "opción de venta" del art. 6º (ver art. 9º); e) Se facultó a las 114 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia entidades financieras a ofrecer a los ahorristas beneficiarios de medidas cautelares la cancelación total o parcial de sus depósitos mediante la dación en pago de "Bonos en Dólares Libor 2006" -de similares condiciones a la de los "Bonos en Dólares Libor 2005" del decreto 905/02, salvo en cuanto a la fecha de emisión y vencimiento, que serán el 30 de octubre de 2002 y 30 de enero de 2006, respectivamente- (art. 17). 16) Que razones de orden expositivo conducen a analizar, sucesivamente, la cuestión de la validez de la suspensión de la aplicación de la ley 25.466 denominada de intangibilidad de los depósitos y la del decreto 214/2002 considerado como un decreto delegado y como un decreto de necesidad y urgencia. Finalmente se abordarán los aspectos que involucran la ejecución de la sentencia. 17) Que el depósito goza de la protección otorgada por el art. 17 de la Constitución Nacional a la propiedad privada. Es que, como desde antiguo ha señalado este Tribunal, el término propiedad utilizado por la Constitución comprende "todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad" (Fallos: 145:307), de modo tal que los bienes que son susceptibles de valor económico, apreciables en dinero o el dinero mismo alcanzan dicha condición. El art. 14 de la Constitución declara que todos los habitantes tienen derecho a "usar y disponer de su propiedad" y el art. 17 declara que "es inviolable" y que "ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley". "La expropiación por causa de utilidad pública -añade- debe ser calificada por ley y previamente indemnizada" y la "confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código Penal argentino". 18) Que si bien es claro que el crédito de la provincia actora contaba con suficiente amparo constitucional el Congreso quiso añadirle una protección específica al sancionar la ley 25.466. Esta dispuso que todos los depósitos captados por las entidades financieras autorizadas para funcionar por el Banco Central, fuere en pesos o en moneda extranjera, a plazo fijo o a la vista, serían considerados intangibles (art. 1º). El art. 2º de la ley definió dicha condición disponiendo que "el Estado Nacional en ningún caso, podrá alterar las condiciones pactadas entre el/los depositantes y la entidad financiera, esto significa la prohibición de canjearlos por títulos de deuda pública nacional, u otro activo del Estado Nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarán en las fechas establecidas entre las partes". El art. 3º añadió que "la presente ley es de orden público, los derechos derivados para los depositantes y las entidades depositarias de las operaciones comprendidas en el art. 1º de esta ley serán considerados derechos adquiridos y protegidos por el art. 17 de la Constitución Nacional". Esta ley, como se expresó, innecesaria a la luz de los arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional, fue sancionada con la finalidad de garantizar el respeto por los depósitos. Dan cuenta los debates parlamentarios de que frente a las especulaciones que se habían generado en la opinión pública -"desde la devaluación de nuestra moneda, confiscación de los depósitos, hasta una moratoria en el pago de las obligaciones por parte del Estado Nacional", el Congreso juzgó necesario "…llevar un mayor grado de certidumbre a los inversores y a la población en general (…) de manera de evitar así que continúe un estado deliberativo cuya incertidumbre conlleve a una mayor disminución de los depósitos y reservas…", ya que "…como la confianza en el sistema de crédito es un ingrediente crucial, sin el cual el sistema financiero dejaría de existir, el Estado se transforma en un celoso regulador de las entidades tomadoras de depósitos, para resguardar los fondos de los administrados", en la medida que "…tal intromisión regulatoria del Estado Emergencia Económica II 115 podría dar lugar a abusos que, so pretexto regulatorio, terminen resultando confiscatorios para los dueños de los depósitos". "Es difícil establecer con claridad los límites tras los cuales una medida prudencial que resguarde al sistema en su conjunto resulta violatoria de un derecho de propiedad individual. Por ello, todo elemento que brinde un reaseguro de los derechos de propiedad involucrados es siempre bienvenido"-. 19) Que es pertinente recordar que esta Corte ha dicho cuando bajo la vigencia de una ley el particular ha cumplido todos los actos y condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en ella para ser titular de un determinado derecho, debe considerarse que hay derecho adquirido, porque la situación creada por esa ley se transforma en una situación jurídica concreta e individual en cabeza del sujeto que, como tal, se hace inalterable y no puede ser suprimida por ley posterior sin agravio del derecho de propiedad consagrado por el art. 17 de la Constitución Nacional (Fallos: 296:723; 298:472; 317:1462). Y en análogo orden de ideas ha señalado que "el legislador podrá hacer que la ley nueva destruya o modifique un mero interés, una simple facultad o un derecho en expectativa ya existente; los jueces, investigando la intención de aquél podrán, a su vez, atribuir a la ley ese mismo efecto. Pero ni el legislador ni el juez pueden en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior. En ese caso, el principio de la no retroactividad deja de ser una simple norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad de la propiedad" (Fallos: 152:268; 167:5 y 172:21). 20) Que la ley 25.466, inspirada en los altos propósitos de que dan cuenta los debates parlamentarios transcriptos, antes que al afianzamiento de la protección de los depositantes los condujo -con quebranto del principio de la buena fe que debe presidir el comportamiento estatal- a una celada. El orden jurídico de la Nación debe proteger la confianza suscitada por el comportamiento de otro porque la confianza resulta una condición fundamental para la vida colectiva y la paz social. Y, sin dudas, el mal es mayor cuando quien defrauda la confianza que ha producido es el Estado. Consecuentemente y con arreglo a lo expuesto, el decreto 1570/2001 y la ley 25.561, en cuanto suspenden la aplicación de la ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos bancarios, resultan inconstitucionales en su aplicación a la actora en tanto lesionan el derecho de propiedad pues debe considerarse que hay derecho adquirido para los particulares que realizaron sus depósitos en las entidades financieras bajo la vigencia de la última ley citada. 21) Que sentada esta primera conclusión corresponde analizar la validez constitucional del decreto 214/2002y en este sentido cabe adelantar que a juicio del Tribunal también resulta inconstitucional sea que se lo considere un decreto delegado, sea se lo considere como un decreto de necesidad y urgencia. El art. 2º del citado decreto excede los términos de la delegación que el Congreso hiciera en cabeza del Poder Ejecutivo a través de la ley 25.561, pues si bien mediante ésta se lo autorizó para fijar el tipo de cambio de las monedas extranjeras, no se lo facultó para convertir a pesos los depósitos constituidos en tales divisas, otorgándole solamente la atribución de reestructurarlos a los efectos de preservar el capital de los ahorristas, tal como surge del texto de la citada ley 25.561 y de la inequívoca voluntad expresada por los legisladores durante el debate parlamentario que precedió a su sanción. 22) Que, en efecto, la ley 25.561 suspendió la vigencia de la ley 25.466 pero no pesificó -como tampoco lo hizo el decreto 1570/2001 también dictado con la finalidad de garantizar la intangibilidad de los depósitos en moneda extranjera- los depósitos en dólares, conversión 116 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia adoptada sólo en el ámbito de otras relaciones jurídicas. Con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, esta ley declaró la emergencia nacional y estableció las bases bajo las cuales el Poder Ejecutivo debía ejercer las facultades delegadas. La ley precisó que debía "… (r)eglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el art. 2º de la ley (art. 1º, inc. 4º) y le impuso con relación a los depósitos en las entidades financieras, la obligación de disponer "las medidas tendientes a preservar el capital de los ahorristas", con la expresa aclaración de que "(e)sa protección comprenderá a los depósitos efectuados en divisas extranjeras" (quinto y último párrafo del art. 6º). 23) Que la voluntad del legislador en cuanto al alcance de la delegación conferida a favor del Poder Ejecutivo, surge clara del debate parlamentario. Bastan, en efecto, las expresiones de dos legisladores. El senador Maestro sostuvo que "(l)as medidas que se van a adoptar contemplan la protección de los más débiles, de los que hoy más necesitan de la protección del Estado. Por eso, nosotros acompañamos en líneas generales las medidas incorporadas en esta norma, que tienen como objetivo respetar y proteger al universo de deudores, tratando de custodiar en la medida de lo posible a los tomadores de créditos y preservando el capital de los ahorristas, a través de la reestructuración de la devolución de los ahorros…". A su turno, en lo concerniente a la finalidad de la ley, el senador Baglini manifestó que "esta ley protegerá a los deudores. Y que (…) ese sistema es distinto de la moneda en la cual se van a tener que devolver los depósitos. Los bancos que tenían créditos en dólares van a cobrar en pesos, porque así lo manda la ley. Van a tener que devolver depósitos en dólares, porque se va a respetar el capital y una tasa de interés que no será cualquiera, pero será la internacional". 24) Que, en conclusión, el art. 2º del decreto 214/2002, excede claramente la delegación que el Congreso efectuó en el Poder Ejecutivo a través de la ley 25.561. Esta lo autorizó para fijar el tipo de cambio de las monedas extranjeras pero no para convertir a pesos los depósitos que se encontraban constituidos en dichas divisas. Reestructuración y preservación del capital de los ahorristas son el mandato que surge claramente del texto de la ley y de la voluntad del legislador durante el debate parlamentario. 25) Que la validez del decreto considerado como de necesidad y urgencia, dictado en ejercicio de las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo por el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional, demanda la formulación de algunas precisiones. Antes de la reforma constitucional de 1994 que sancionó dicho artículo, esta Corte había trazado el marco constitucional de los poderes del Estado en situaciones de emergencia al pronunciarse in re "Peralta" (Fallos: 313:1513). Allí reconoció la validez constitucional del decreto 36/90 y rechazó la demanda promovida por la actora, titular de un plazo fijo a 7 días en el Banco Comercial de Finanzas. Dicho decreto autorizaba a las entidades financieras a proceder a la devolución parcial y en efectivo de los depósitos y disponía la cancelación de las diferencias que superaban la suma de un millón de australes mediante la entrega de "Bonos Externos 1989" emitidos por el Estado Nacional. La circunstancia de que los principios sentados en este precedente sean invocados por las partes, a favor y en contra de sus posiciones requiere, al menos, una síntesis de su sustancia y ello a fin de determinar la constitucionalidad de las facultades ejercidas por el Poder Ejecutivo a través del decreto 214/2002. 26) Que como principio, el legislador está facultado para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de la Nación. En correspondencia con los fines enunciados en el Preámbulo de la Constitución, aquél Emergencia Económica II 117 cuenta con las facultades constitucionales necesarias para satisfacer los requerimientos de la sociedad, poner fin a los estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en peligro la subsistencia del Estado. Cuando una situación de crisis o de necesidad pública exige la adopción de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales, se puede "sin violar ni suprimir las garantías que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de límites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos". No se trata de reconocer grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de Gobierno que conceptualice útiles para llevar un alivio a la comunidad. En esencia, se trata de hacer posible el ejercicio de las facultades indispensables para armonizar los derechos y garantías individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantías, además de correr el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación de la economía estatal, puedan alcanzar un grado de perturbación social acumulada, con capacidad suficiente para dañar a la comunidad nacional (Fallos: 172:21). 27) Que corresponde a los poderes del Estado proveer todo lo conducente a la prosperidad del país y al bienestar de sus habitantes, lo que significa atender a la conservación del sistema político y del orden económico, sin los cuales no podría subsistir la organización jurídica sobre la que reposan los derechos y garantías individuales. Para que éstas tengan concreta realidad, es esencial la subsistencia del Estado, de su estructura jurídica y su ordenamiento económico y político. Su existencia hace posible el disfrute de los derechos de la libertad y del patrimonio que asegura la Constitución. "Cuando por razones de necesidad, sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violación del art. 17 de la Constitución Nacional, sino una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis. En el sistema constitucional argentino, no hay derechos absolutos y todos están subordinados a las leyes que reglamentan su ejercicio". 28) Que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos: 313:1513, considerando 39). 29) Que Horacio R. Larreta, en su dictamen del 6 de septiembre de 1934, en el recurso extraordinario deducido por Oscar A. Avico contra Saúl C. de la Pesa sobre consignación de intereses (Fallos: 172:21), enumeró los cuatro requisitos que debe llenar una ley de emergencia para que su sanción esté justificada, y que ya habían sido mencionados por el Chief Justice Hughes, en el caso "Home Building v. Blaisdell": "Es necesario para ello: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria". El juez Hughes, presidente del tribunal, apoyó su voto en estos fundamentos: "Si el Estado tiene poder para suspender temporalmente la aplicación de los contratos en presencia de desastres debidos a causas físicas, como terremotos, etc., no puede darse por inexistente ese poder cuando 118 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia una urgente necesidad pública que requiere el alivio es producida por causas de otra índole, como las económicas. No sólo se invocan en los contratos las leyes existentes a fin de fijar las obligaciones entre las partes, sino que se introducen en ellos también las reservas de atributos esenciales del poder soberano, como postulados del orden legal. El criterio de proteger a los contratos contra su invalidación presupone el mantenimiento de un Gobierno en virtud del cual son valederas las obligaciones contractuales. Dicho Gobierno debe retener la autoridad adecuada para asegurar la paz y el buen orden de la sociedad. Este principio de armonizar las prohibiciones constitucionales con la necesaria conservación del poder por parte del Estado ha sido reconocido progresivamente en las decisiones de esta Corte. Aunque se evite una sanción que pudiera permitir al Estado adoptar como política el repudio de las deudas o la destrucción de los contratos, o la negación de los medios para llevarlos a la práctica, no se deduce de ello que no hayan de producirse situaciones en las que la restricción temporal de esos medios no cuadre con el espíritu y el propósito del artículo constitucional". Recordando la advertencia de Marshall, agregaba el juez Hughes, "que no hay que olvidar que la Constitución fue sancionada con el propósito de que rigiera en épocas venideras por lo que su interpretación debe adaptarse a las crisis que sufren las relaciones humanas". 30) Que el juez Hughes en el fallo referido, resumiendo las decisiones de la Corte Suprema americana dijo: "es manifiesto, de la revista que hacemos de nuestras decisiones que ha habido una creciente valorización de las necesidades públicas y de la necesidad de encontrar fundamento a una avenencia razonable entre los derechos individuales y el bienestar público. La limitación del dominio público, la presión del constante aumento de la población, la interdependencia de las actividades de nuestro pueblo y la complejidad de nuestros intereses económicos, han conducido inevitablemente hacia una creciente utilización de la organización social, con el objeto de proteger las bases mismas de la actividad individual. Donde, en tiempos pasados, se pensaba que sólo los negocios (o asuntos) de los individuos o de las clases sociales estaban comprometidos y que los del Estado apenas estaban remotamente rozados, posteriormente se ha encontrado que estaban directamente afectados los intereses fundamentales del Estado; y que la cuestión ya no es más solamente la de un contratante contra otro, sino del uso de los medios razonables para salvaguardar la estructura económica sobre la cual reposa el bienestar de todos. No es admisible la réplica de que esta necesidad pública no fue comprendida (o sospechada) un siglo ha, ni insistir en que aquello que significó el precepto constitucional según el criterio de entonces, deba significar hoy según el criterio actual ("vision of our time"). Si se declarara que la Constitución significa hoy, lo que significó en el momento de su adopción, ello importaría decir que las grandes cláusulas de la Constitución deben confinarse a la interpretación que sus autores les habían dado, en las circunstancias y con las perspectivas de su tiempo, y ello expresaría su propia refutación. Para prevenirse contra tal concepto estrecho, fue que el presidente de la Corte, Mr. Marshall expresó la memorable lección: "No debemos olvidar jamás que es una Constitución lo que estamos interpretando (Mc. Culloch v. Maryland, 4 Wheat 316, 407) una Constitución destinada a resistir épocas futuras, y consiguientemente a ser adaptable a las variadas crisis de los asuntos humanos". Cuando consideramos las palabras de la Constitución, dijo la Corte, en "Misouri v. Holland", 252 U.S. 416, 433, debemos darnos cuenta (o hacernos cargo: "realize") que ellas dieron vida a un ser cuyo desarrollo no pudo ser previsto completamente por sus creadores mejor dotados…El caso que examinamos debe ser considerado a la luz de nuestra experiencia…". 31) Que tanto en nuestro derecho como en el de los Estados Unidos de América, las leyes dictadas en situaciones de emergencia, no se consideraron a extramuros de la Constitución Federal por desconocimiento del derecho de propiedad, cuando se limitaron a no suspender indefinidamente la ejecución de los derechos del acreedor, ni dificultaron el cumplimiento de Emergencia Económica II 119 las obligaciones con plazos excesivamente largos. Es que no está en juego el dominio eminente del Estado, sino los límites del poder de policía con vistas a todas las grandes necesidades públicas. Y ese límite, del cual nunca podrá pasar, es el de la propiedad privada no susceptible de ser tomada sin declaración de utilidad pública y previamente indemnizada. De ahí que la validez constitucional de estas leyes se sustenta en que no afectan el contenido mismo de la relación jurídica, ni ninguna de las partes constitutivas de la obligación. En situaciones de emergencia o con motivo de ponerles fin, se ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente los efectos de los contratos libremente convenidos por las partes, siempre que no se altere su sustancia, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole. Sólo se ha exigido que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías individuales o las restricciones que la Constitución contiene en salvaguardia de las instituciones libres. 32) Que así como el derecho adquirido se caracteriza por su incorporación en grado de identidad con la propiedad, trátese de derechos reales o personales, de bienes materiales o inmateriales; el concepto de emergencia abarca un hecho cuyo ámbito temporal difiere según circunstancias modales de épocas y sitios. Se trata de una situación extraordinaria, que gravita sobre el orden económico-social, con su carga de perturbación acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina un estado de necesidad al que hay que ponerle fin. La etiología de esa situación, sus raíces profundas y elementales, y en particular sus consecuencias sobre el Estado y la sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la organización jurídica y política, o el normal desenvolvimiento de sus funciones, autoriza al Estado a restringir el ejercicio normal de algunos derechos patrimoniales tutelados por la Constitución. Pero esa sola circunstancia no es bastante para que las normas repugnen al texto constitucional, pues todos los derechos están limitados por las leyes reglamentarias que, sin desnaturalizarlo, dictare el legislador. Su restricción debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situación de emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (Fallos: 243:467). 33) Que esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente tanto los efectos de los contratos como los efectos de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras (Fallos: 243:467), a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole (Fallos: 238:76). En estos casos, el Gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las restricciones que contiene la Constitución. No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79) toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos: 238:76). La distinción entre la sustancia de un acto jurídico y sus efectos contribuye a la transparencia de la doctrina de la legislación de emergencia, admitiendo la constitucionalidad de la que restringe temporalmente el momento de ejecución del contrato o la sentencia, "manteniendo incólume y en su integridad la sustancia de los mismos, así como la de los derechos y obligaciones que crean o declaren". Que "(e)n tiempos de grave trastorno económico-social, el mayor peligro que se cierne sobre la seguridad jurídica no es el comparativamente pequeño que deriva de una transitoria postergación de las más estrictas formas legales, sino el que sobrevendría si se las mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellas, que han sido pensadas para épocas de normalidad y sosiego, suelen adolecer de patética ineficacia frente a la crisis". En un estado de emergencia, cuya prolongación representa, en sí misma, el mayor atentado contra la seguridad jurídica (Fallos: 243:467, considerandos 14 y 19). 120 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia 34) Que "el ejercicio del poder público sobre personas y bienes tiende en nuestro país, a la protección no sólo de la seguridad, la moralidad y la salubridad, sino que se extiende al ámbito económico y social en procura del bienestar general. En esta orientación es incuestionable la influencia de la doctrina y jurisprudencia norteamericana. Pero su punto de partida es inconmovible. Ningún derecho reconocido por la Constitución tiene carácter absoluto. La limitación de los derechos individuales es una necesidad derivada de la convivencia social. Se trata en realidad de la regulación legislativa de los derechos establecidos en la Constitución, su uso y disposición en armonía con los intereses de la sociedad (Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho Administrativo, t. V, págs. 73 y sgtes., Buenos Aires, 1954)". 35) Que el Tribunal ha sostenido -tras recordar que la Constitución Nacional no reconoce derechos absolutos- que en momentos de perturbación social y económica y en otras situaciones semejantes de emergencia y ante la urgencia en atender a la solución de los problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad (Fallos: 200:450). Surge del mismo fallo el carácter transitorio de la regulación excepcional impuesta a los derechos individuales o sociales. Esta "emergencia", término que indica una ocurrencia que nace, sale y tiene principio en otra cosa (conf. Real Academia Española, Diccionario, vocablos "emergencia" y "emergente") se asocia así a "urgencia", al tiempo que se opone a "sosiego" y "normalidad". Por otra parte, se exigió ya en Fallos: 173:65 que la situación de emergencia debía ser definida por el Congreso. A partir de estos requisitos, concluyó por consolidarse en la doctrina un condicionamiento de la posibilidad de la legislación de emergencia donde tales requisitos ocupaban un lugar central, unidos a otros, como la transitoriedad y la indiscutible exigencia de razonabilidad y la presencia de un interés público (conf. voto concurrente en Fallos: 243:467, considerando 7º). Pareció a veces que la emergencia sólo cabía ante lo imprevisto, lo urgente, y que se ligaba a lo transitorio. Esa vinculación entre estas palabras no es sin embargo plenamente adecuada. Ya el voto del presidente del tribunal, doctor Alfredo Orgaz, en Fallos: 243:449, observaba que la "temporariedad" que caracteriza a la emergencia, como que resulta de las circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano en un número preciso de años o de meses. Todo lo que cabe afirmar razonablemente es que la emergencia dura todo el tiempo que duran las causas que la han originado. Estas consideraciones, elaboradas a los efectos de evaluar la duración de medidas tomadas ante emergencias, pueden trasladarse a la consideración de los antecedentes de la situación misma. Así, el prolongado lapso de gestación de la deuda interna argentina no obsta a que su solución sólo pueda pasar por medidas calificables como de emergencia. 36) Que el derecho de "emergencia" no nace fuera de la Constitución, sino dentro de ella; se distingue por el acento puesto, según las circunstancias lo permitan y aconsejen en el interés de individuos o grupos de individuos, o en el interés de la sociedad toda. Arribar a la unión nacional no fue tarea fácil, como no lo fue establecer la Constitución (Fallos: 313:1513, considerando 47). Junto a derechos cuyo goce la Constitución establece para todos los habitantes, ella agrega que tal goce se hará conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 14) sin desnaturalizar a aquéllas (art. 28), y se refiere a la unión nacional, a la forma de Gobierno y a la organización de los poderes, y se proyecta para nuestra posteridad, es decir, que erige una or- Emergencia Económica II 121 ganización nacional cuya vitalidad es tan esencial como aquellos derechos particulares, como que en ella descansa la efectiva seguridad de éstos. Es por esto que el bienestar que tiene en miras es el bienestar general, entendido como marco y no como negación del particular. Hay pues en la Constitución Nacional contenidos derechos y proyectos de alcance diferente. La cuestión es, para los jueces, determinar la legitimidad de la extensión que se les haya concedido en cada caso. El problema, pues, no se circunscribe al análisis del ejercicio del poder de policía, sino que reside en un juicio axiológico en el que están involucrados principios constitucionales diversos y que debe resolverse atendiendo a las circunstancias de la causa. 37) Que sobre la base de todas estas consideraciones, en una de las conclusiones más definitorias el Tribunal sostuvo, que "al acudir a ese medio de pago" -se refiere a los "Bonos Externos 1989" (supra, considerando 17)- se produjo una fuerte reprogramación de vencimientos, mas no necesariamente una "quita" como podría suponerse en un primer como no menos superficial análisis de la cuestión. Ello es así, pues aun admitiendo que la paridad de mercado del medio de pago elegido fuese inferior a la nominal, de tal circunstancia no se sigue necesariamente que, en valores reales y frente al proceso verdaderamente descontrolado de inflación que se había desatado, aquella "quita" haya efectivamente ocurrido. Y añadió: "En definitiva, de las medidas adoptadas por el Gobierno no resulta menoscabo de la propiedad protegida por el art. 17 de la Constitución Nacional. Porque, como se expuso al examinar genéricamente los distintos problemas que plantea la "emergencia", no hay violación del art. 17 citado cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no prive a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Antes bien, hay una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis que, paradojalmente, también está destinada a proteger los derechos presuntamente afectados que corrían el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación del sistema económico y financiero". 38) Que pasada poco más de una década, esta Corte al pronunciarse respecto de la validez constitucional de la legislación financiera dictada entre el 1º de diciembre de 2001 y el 1º de febrero de 2002 -esto es, cuando todavía no se había dictado el decreto 214/2002- este Tribunal consideró que "ni aun con la extensión reconocida en el caso recién citado a los poderes del Estado para afrontar emergencias de carácter económico, las disposiciones cuestionadas en el sub judice pueden reputarse compatibles con la Constitución Nacional. En efecto, y contrariamente a lo que ocurría en Fallos: 313:1513, no se preserva sino que se destruye "el valor…de la moneda" que "es lo que interesa y no puede perderse de vista sin riesgo de incurrir en conclusiones equivocadas"". "Por lo demás -se añadió- una justa apreciación del medio concreto elegido por el Estado Nacional como paliativo de la crisis a fin de decidir sobre su compatibilidad constitucional no puede ser examinada con prescindencia del conjunto de las medidas adoptadas. Desde tal enfoque, es menester destacar que la imposibilidad de disponer íntegramente de los ahorros e inversiones es sólo una de las variadas restricciones al uso y goce de los recursos monetarios amparados por el derecho a la propiedad desde que la generalidad de las personas físicas y jurídicas ven cercenadas también la libre disponibilidad a la extracción íntegra de los importes correspondientes a remuneraciones y jubilaciones. Todo ello sumado a la modificación del régimen cambiario -extremo cuya validez a esta Corte no le compete juzgar desde que no es materia de debate en el presente y en tanto el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a los otros poderes del Estado en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad- provoca un generalizado menoscabo en la situación patrimonial del conjunto social. Frente a tan singular realidad, la 122 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia restricción imperante en relación con los depósitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no significa una simple limitación a la propiedad sino que, sumada al resto de las medidas adoptadas, coadyuva a su privación y aniquilamiento. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia ya que aun en estas situaciones, como se recordó más arriba, el Estado no puede válidamente transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución Nacional y preterir su inexcusable rol como gestor del bien común. La norma en cuestión afecta, por tanto, en forma directa e inmediata las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional así como las previsiones del art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica" (voto del juez Fayt, in re "Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervención urgente en autos "Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional"" Fallos: 325:28). 39) Que así compendiada la doctrina que fija el ámbito de los poderes del Estado en época de emergencia y dando por cierto que, utilizando las palabras de la Ley Fundamental, al momento de la emisión del decreto 214/2002concurrían "circunstancias excepcionales" que hacían "imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes" -recaudo dudosamente satisfecho en la especie a la luz de la doctrina sentada en Fallos: 322:1726- no puede discutirse que la legislación impugnada ha operado una transformación en la sustancia del derecho afectado que la torna inválida frente a la Constitución Nacional. La conversión a pesos de los depósitos en moneda extranjera dispuesta por el art. 2º del decreto 214/02, permite que el depositario, deudor de la obligación de devolver la misma cantidad de dólares que le fue entregada, cumpla con ella, con efectos cancelatorios, restituyendo aproximadamente la mitad de las divisas que le fueron dadas, cálculo que se efectúa sobre la base de la cotización en el mercado libre del dólar a la fecha de este pronunciamiento. La quita -utilizando la expresión de Fallos: 313:1513- que alcanza, como se dijo, aproximadamente al cincuenta por ciento de los dólares depositados que deriva su conversión obligatoria en las condiciones establecidas por el decreto 214/02, deviene así irremediablemente confiscatoria. Los hechos de autos revelan paradigmáticamente una situación en que el Estado no suministra un remedio para paliar una situación de emergencia sino que decide mutar la sustancia o esencia del derecho adquirido; apoderarse, en fin, del patrimonio de los depositantes sin compensación alguna. De consuno con los principios vertidos hasta aquí y, encontrándose la legislación cuestionada a extramuros de la Constitución Nacional, debe declarársela inválida. 40) Que la proyección de la presente decisión sobre la numerosa cantidad de pleitos en los que se debaten controversias similares, determina que a fin de ejecutar la sentencia se tengan en cuenta las modalidades, restricciones, y limitaciones temporarias que, sin afectar la sustancia del derecho reconocido, permita compatibilizar su concreción con los intereses generales en la grave crisis en que se insertan. De tal manera el Tribunal condenará devolver a la Provincia de San Luis las sumas que le adeuda, según los alcances que surgen de su presentación de fs. 459/460, y fijará un plazo de sesenta días para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa de ejecución (arg. arts. 163 inc. 7º y 558 bis, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Por ello y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por el señor Procurador General se resuelve: I. Declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas; II. Ordenar Emergencia Económica II 123 al Banco de la Nación Argentina que reintegre a la Provincia de San Luis las sumas depositadas en dólares estadounidenses, o su equivalente al valor en pesos según la cotización del mercado libre de cambios tipo vendedor al día del pago. De dichas sumas deberán deducirse las ya extraídas por el Estado provincial (ver alcances de la presentación de fs. 459/460). A este último efecto la diferencia deberá determinarse entre la suma retirada en pesos y el valor de cada dólar en el mercado referido a la fecha de la extracción; III. Fijar el plazo de sesenta días corridos para que las partes convengan o determinen la forma y plazos de devolución que no alteren la sustancia de la decisión, bajo apercibimiento de establecerlo el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados al vencimiento del plazo fijado. Notifíquese por cédula a las partes que se confeccionará por secretaría. Carlos S. Fayt. VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO VAZQUEZ Considerando: 1º) Que la Provincia de San Luis interpone la presente acción de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco de la Nación Argentina, y el Banco Central de la República Argentina, para que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 2º y 12 del decreto 214/2002, del decreto 1570/2001, del decreto 320/002, y que se disponga que se le entreguen los dólares billetes correspondientes a los plazos fijos que individualiza, o su equivalente en pesos según el valor de tales divisas extranjeras en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del día anterior al vencimiento de la obligación. Que las demás circunstancias y antecedentes del caso se encuentran reflejadas en los considerandos 1º a 11 de los votos que hacen concurrencia con el presente, y a los que cabe remitir por razones de brevedad. 2º) Que corresponde ingresar en el tratamiento de las cuestiones de fondo planteadas, no sin antes señalar: a) pese a haber fracasado las distintas audiencias de conciliación convocadas por el Tribunal para lograr un acuerdo entre las partes, el presente pronunciamiento tendrá en cuenta las posiciones asumidas por cada uno de los litigantes en tales ocasiones, habida cuenta lo dispuesto por el art. 163, inc. 5º, segundo párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, en cuanto determina que la conducta observada por las partes durante la sustanciación del proceso puede constituir elemento para juzgar sobre la procedencia de las respectivas pretensiones. b) toda vez que en el transcurso del proceso, han sido dictadas diversas normas sobre la materia objeto de esta litis, la decisión del tribunal -de acuerdo a su reiterada doctrina- atenderá también a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos: 308:1489; 312:555; 315:123, entre muchos otros). c) la presente sentencia solamente alcanza al examen de la validez constitucional de la normativa impugnada en cuanto ha afectado imposiciones genuinas perfectamente determinadas en su nominación, montos y fechas de restitución o pago, colocadas en el sistema financiero argentino. No se extiende a otras relaciones jurídicas de derecho privado o público que pudieran haber sido igualmente alcanzadas por dicha normativa, cuestión de la que no se ocupan las presentes actuaciones. 124 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia d) la vía elegida por la actora es admisible para el tratamiento de las cuestiones planteadas pues, como lo ha señalado esta Corte, el objeto de la acción de amparo es la preservación de la vigencia de los derechos tutelados por la Ley Fundamental (Fallos: 324:3602), y si bien el Tribunal, aun después de la reforma constitucional de 1994, ha reiteradamente señalado el carácter excepcional de aquélla, también ha precisado que su exclusión por la existencia de otros medios procesales administrativos y judiciales no puede fundarse en una apreciación meramente ritual, toda vez que tiene por finalidad una efectiva protección de derechos más que una ordenación o resguardo de competencias. De tal suerte, siempre que se acredite el daño grave irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, corresponderá que los jueces habiliten la rápida vía del amparo (Fallos: 299:358; 305:307; 314:1091, voto del juez Belluscio), situación esta que se presenta con claridad en la especie. Por lo demás, resulta inadmisible que se traslade la resolución del caso a otro procedimiento cuando, como ha ocurrido en el sub lite, no se verifica que el empleo de la vía del amparo hubiera reducido las posibilidades de defensa en orden a la extensión de la discusión y de la prueba (Fallos: 320:1339), máxime teniendo en cuenta que las partes contaron con la efectiva oportunidad de formular las alegaciones pertinentes y obtener las medidas probatorias conducentes (Fallos: 324:1177). 3º) Que, dentro de ese marco, son dos las cuestiones fundamentales que debe resolver este Tribunal. En primer lugar, corresponde analizar el planteo de inconstitucionalidad referente al decreto 1570/2001 y normas posteriores que afectaron la disponibilidad inmediata de los depósitos a plazo fijo realizados en el Banco de la Nación Argentina de que es titular la Provincia de San Luis. En segundo lugar, e independientemente de lo anterior, procede examinar la tacha de inconstitucionalidad relativa a la normativa que impuso la "pesificación" de tales depósitos bancarios, es decir, que alteró la moneda de origen en que fueron pactados. 4º) Que con relación a la primera cuestión individualizada en el considerando anterior, esta Corte en la causa "Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervención urgente en autos "Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional"", (Fallos: 325:28), ha declarado la inconstitucionalidad de las restricciones al retiro y libre disponibilidad de los fondos y depósitos bancarios invertidos en el sistema financiero nacional, que fueron impuestas por el citado decreto 1570/2001 y sus reglamentaciones, así como la invalidez constitucional del art. 15 de la ley 25.561 en cuanto suspendió la aplicación de la ley 25.466 sobre intangibilidad de los depósitos bancarios, con conceptos y conclusiones que corresponde tener aquí por reproducidos en razón de brevedad. Que, por cierto, la doctrina de ese precedente es perfectamente aplicable al sub lite, pues si bien la Comunicación "A" 3467 B.C.R.A. excluyó de los alcances de la reprogramación a las imposiciones a plazo fijo constituidas por los gobiernos provinciales (art. 1.2.3. del anexo), lo cierto y concreto es que la excepción que importa tal disposición no puede ser menos inconstitucional que la regla a la que se aplica. Dicho con otras palabras, si el régimen de reprogramación de depósitos bancarios es contrario a la Constitución Nacional, no menos lo son las excepciones que dicho régimen contempla, en tanto integrantes de un mismo bloque normativo. En las condiciones que anteceden, la presente demanda debe prosperar en cuanto específicamente persigue la declaración de inconstitucionalidad del decreto 1570/2001 y sus reglamentaciones. Emergencia Económica II 125 5º) Que el tratamiento de la segunda cuestión identificada en el considerando tercero (validez constitucional de la "pesificación" de los depósitos bancarios en moneda extranjera), lleva a examinar lo dispuesto por el art. 2º del decreto 21420/2002, norma esta última publicada en el Boletín Oficial del primer día hábil siguiente al de la fecha de dictado de la sentencia en la mencionada causa "Smith", precedente en el que esta Corte ejerció la competencia apelada que poco tiempo antes le había asignado el art. 195 bis del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación (art. 50, decreto 1387/2001 y art. 18, ley 25.561), y que poco más de un mes y medio después le fue sustraída por el art. 7º de la ley 25.587 (B.O. 26 de abril de 2002). En efecto, invocando lo dispuesto por la ley 25.561, como así también el ejercicio de las facultades previstas por el art. 99 inc. 3º, de la Constitución Nacional, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el 3 de febrero de 2002 el decreto de necesidad y urgencia 214 (B.O. del 4 de febrero de 2002), por cuyo art. 2º se dispuso la conversión a pesos de todos los depósitos en dólares estadounidenses u otras monedas existentes en el sistema financiero, señalando que las imposiciones se expresarían en moneda de curso legal a razón de $ 1,40 por cada dólar estadounidense o su equivalente en otra divisa, quedando entendido que las entidades financieras cumplirían con su obligación devolviendo pesos a la relación indicada. El decreto 214/2002 también estableció que a las sumas así expresadas en pesos se les aplicaría un Coeficiente de Estabilización de Referencia (art. 4º) cuya composición fue definida más tarde por la res. 47/2002 del Ministerio de Economía. 6º) Que a juicio de esta Corte la "pesificación" de los depósitos bancarios ordenada por el art. 2º del decreto 214/2002, resulta manifiestamente inconstitucional por tres motivos fundamentales: a) no se trata de una medida comprendida en la delegación legislativa instrumentada por la ley 25.561. b) no se encontraban presentes las condiciones exigidas por el art. 99 inc. 3º, de la Constitución Nacional, para implementarla mediante decreto de necesidad y urgencia. c) viola nuevamente (desde perspectiva distinta de la considerada en el caso "Smith") el derecho de propiedad amparado por el art. 17 de la Carta Fundamental, imponiendo una privación de ella equiparable a una expropiación sin ley previa ni justa indemnización. 7º) Que en orden al primer motivo indicado en el considerando anterior, es menester recordar que el art. 1º de la ley 25.561 declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria y, con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, delegó en el Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003, las facultades comprendidas en la misma ley para: 1) proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; 2) reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales; 3) crear condiciones para el crecimiento económico y sustentable, compatible con la reestructuración de la deuda pública; y 4) reglar la reestructuración de las obligaciones en curso de ejecución afectadas por el nuevo régimen cambiario, esto es, el que resulta de la derogación de la convertibilidad monetaria que había instrumentado el art. 1º de la ley 23.928 del año 1991 (art. 3º, ley 25.561). 8º) Que es imprescindible aquí memorar que ya en el considerando 6º del citado caso "Smith", esta Corte tuvo ocasión de señalar que de las diversas disposiciones de la ley 25.561 se desprende que la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo quedó circunscripta a 126 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras y dictar regulaciones cambiarias (art. 2º); a reestructurar las deudas con el sector financiero (art. 6, segundo párrafo); establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras (art. 6º, párrafo tercero); y disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas (art. 6º, párrafo quinto). 9º) Que, como resulta de la reseña precedente, ninguno de los contenidos legislativos delegados comprendió expresamente la "pesificación" de los depósitos bancarios originariamente realizados en dólares estadounidenses o en otra moneda extranjera. En particular, la medida implementada por el art. 2º del decreto 214/2002 no constituyó en sí propio la determinación de ninguna relación de cambio en los términos del art. 2º de la ley 25.561, sino más bien la sustitución del objeto de la obligación de restitución a cargo de la entidad financiera por otro de diversa especie y cuantía económica, ya que la paridad allí establecida conduce a un resultado disociado del valor de mercado de la divisa extranjera. Y, ciertamente, no existe ninguna posibilidad de interpretar que la "pesificación" de los aludidos depósitos bancarios estuviera de algún modo contemplada en el marco del régimen de reestructuración de las obligaciones del Titulo IV, Capítulo I, de la ley 25.561, instrumentado como consecuencia de la modificación de la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras. Por el contrario, la ley 25.561 excluyó de un modo meridianamente claro toda idea de alteración de la moneda de origen al señalar en su art. 6º"in fine" que las medidas que se encomendaba que adoptara el Poder Ejecutivo Nacional para preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieran realizado depósitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/2001, debían comprender también "… a los depósitos efectuados en divisas extranjeras…", expresión esta última que solamente se explica en un contexto de conservación del objeto material del depósito y no de su conversión a moneda local de curso legal. 10) Que, vale la pena destacarlo, el propio Poder Ejecutivo Nacional comprendió cabalmente que la ley 25.561 no le delegaba facultad alguna para "pesificar" los depósitos bancarios en divisas extrajeras, cuando con ocasión de reglamentarla encomendó al Ministerio de Economía a fin de que fijara la oportunidad y el modo de disposición de los depósitos en divisas extranjeras "…respetando la moneda en que hubiesen sido impuestos por sus titulares…" (art. 5º, primer párrafo, del decreto 71/2002). Criterio este último que conceptualmente se mantuvo: a) con el dictado del decreto 141/2002 que incorporó al art. 5º del decreto 71/2002 un último párrafo, mediante el cual también se instruyó al citado departamento del ejecutivo para establecer, alternativamente a la devolución de los saldos en monedas extranjeras, un sistema de devolución en pesos al tipo de cambio del mercado oficial, cuando entre los modos de disposición de los fondos se ofrezcan distintas alternativas a opción de los titulares; y b) con el dictado por el Ministerio de Economía de diversas resoluciones que reglamentaron la forma en que se reprogramarían y devolverían los depósitos en moneda extranjera (res. 6/2002; 9/2002; 18/2002 y 23/2002). 11) Que a tenor de lo desarrollado, y utilizando las palabras de Fallos: 316:2624 (considerando 14, cuarto párrafo), cabe decir que lo dispuesto por el art. 2º del decreto 214/2002 no se vincula a ninguna "expresa decisión del Congreso", y excede, en mucho, el "desarrollo de detalles" de las cuestiones contempladas por la ley 25.561. La inconstitucionalidad de dicha norma deriva, en fin, del hecho de no haber comportado una actuación hecha "dentro de las bases de la delegación" establecida por el Congreso, tal como lo exige el art. 76 de la Constitución Nacional. Emergencia Económica II 127 12) Que ingresando ahora en el segundo motivo señalado en el considerando sexto, cabe decir que el carácter de "necesidad" y "urgencia" con que fuera sancionado el art. 2º del decreto 214/2002 no salva su invalidez pues, como fuera adelantado, no concurrieron a su respecto las condiciones exigidas por el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional. Con relación a ello, esta Corte ha precisado que, después de la reforma constitucional del año 1994, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de circunstancias tales como: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la sede del Congreso Nacional; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes. También ha precisado el Tribunal, que incumbe al Poder Judicial el control de la constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad excepcional para su ejercicio, lo que incluye la evaluación del presupuesto fáctico que justificaría la adopción de un decreto de necesidad y urgencia, correspondiendo descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto (Fallos: 322:1726, consid. 9º). 13) Que, sentado lo anterior, es de advertir que el 3 de febrero de 2002, fecha en que se dictó el decreto 214/2002, el Poder Legislativo no se encontraba en receso, y la labor parlamentaria se hallaba legalmente habilitada por el decreto 23 del 22 de diciembre de 2001 (B.O. del 27 de diciembre de 2001), que dio por prorrogadas las sesiones ordinarias del Honorable Congreso de la Nación hasta el 28 de febrero de 2002. Por otra parte, como es de público y notorio, las cámaras legislativas no se encontraban imposibilitadas de reunirse, habiéndose en aquellos días sancionado leyes de importancia como la 25.562 que reformó la carta orgánica del Banco Central y la ley de entidades financieras, o la ley 25.563 que declaró la emergencia productiva y crediticia originada en la situación de crisis por la que atraviesa el país y que incluyó importantes reformas a la ley de quiebras. Ello sin perjuicio de haberse cumplido también en la misma época otras labores de innegable trascendencia institucional, como lo fue la tramitación del juicio político a los integrantes de esta Corte Suprema de Justicia de la Nación, posterior a la declaración de inconstitucionalidad realizada en la ya citada causa "Smith", entre otras actividades legislativas. En tales condiciones, no puede ser predicado que respecto del dictado del decreto214/2002 hubiera concurrido la primera de las circunstancias mencionadas en el considerando anterior. 14) Que, además, tampoco se aprecia que la "pesificación" de los depósitos bancarios constituyera una medida lógicamente derivada de las razones de urgencia invocadas por el Poder Ejecutivo Nacional para el dictado del decreto 214/2002, y menos que su implementación debiera ser inmediata, sin poder acudir al trámite normal de sanción de las leyes para decidirla. En efecto, ninguno de los considerandos del decreto 214/2002 expresa las razones de urgencia que justificaban lo dispuesto por el art. 2º, y por el contrario, en cuanto aquí interesa, ellos se enderezaron a dar basamento a otra medida bien distinta de la "pesificación", como 128 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia fue la referente a la necesidad de emitir un Bono en Dólares Estadounidenses, con cargo al Tesoro Nacional, que sustituyera la devolución de los depósitos en moneda extranjera cuya restitución se encontraba reprogramada. Sobre el particular, y en apretada síntesis, recordaron tales considerandos del decreto 214/2002 la acelerada fuga de depósitos y pérdida de reservas del sistema financiero que condujo al dictado del decreto 1570/2001; la crisis de gobernabilidad desatada por la renuncia del Presidente de la Nación; y la naturaleza de la crisis productiva y económica que llevó a la sanción de la ley 25.561. En ese contexto (calificado como de "… profunda interferencia en las relaciones jurídicas, tanto de derecho público como de derecho privado, al haberse producido -entre otras perturbaciones- la virtual ruptura de las cadenas de pagos, situación que derivó en la práctica interrupción del funcionamiento de la economía…"), los fundamentos del decreto 214/2002 advirtieron sobre la necesidad de "… facilitar la paulatina normalización de las actividades económicas pero, también, para restituir a los ahorristas y deudores las mayores condiciones de libertad y certidumbre, preservando sus derechos de propiedad…"; y observaron, en cuanto a esto último, que "… una excesiva aceleración en la liberación de los depósitos existentes en el sistema financiero, podría conducir a riesgos cambiarios como de hiperinflación; y que paralelamente, el mantenimiento de restricciones extremas condicionarían la reactivación y el desenvolvimiento de la economía…". Para ello, entonces, se dijo que "… se prevé la posibilidad de quienes deseen preservar sus ahorros en el sistema financiero en moneda extranjera, que puedan acceder a su opción, a un bono en dólares estadounidenses, en sustitución de sus depósitos que han sido retrogradamos…". Como se aprecia, ni una palabra dedicada a justificar jurídicamente la "pesificación" de los depósitos realizados en moneda extranjera. Menos a demostrar la necesidad y la urgencia de una medida de tal naturaleza. Dicho de otro modo, no hay siquiera rastro de una justificación dogmá- tica o insuficiente acerca de lo previsto por el art. 2º del decreto 214/2002. Simplemente, no la hay de ninguna clase. En la especie, el voluntarismo del Poder Ejecutivo Nacional ha sido absoluto. En tales condiciones -y utilizando las mismas palabras de Fallos: 321:3123- no es dudoso que la norma impugnada ha sido dictada a extramuros de los distintos elementos condicionantes de su validez y vigencia. 15) Que, sin perjuicio de lo anterior, a la inconstitucionalidad de origen del art. 2º del decreto 214/2002, se suma su inconstitucionalidad sustancial por oposición a la garantía de la propiedad preservada por el art. 17 de la Carta Fundamental, tal como se adelantó en el considerando sexto. Sobre el particular, cabe ante todo recordar que desde antiguo ha señalado este Tribunal que el término propiedad utilizado por la Constitución comprende "todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad" (Fallos: 145:307), de modo tal que los bienes que son susceptibles de valor económico, apreciables en dinero o el dinero mismo alcanzan dicha condición. Por otra parte, el art. 14 de la Constitución declara que todos los habitantes tienen derecho de "usar y disponer de su propiedad" y el art. 17 declara que "es inviolable" y que "ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley", y que "La expropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente indemnizada", así como que la "confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código Penal Argentino". Asimismo, y conexa a l