Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 19)

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29

uesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis que, paradójicamente, también está destinada a proteger los derechos presuntamente afectados, que corrían el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación del sistema económico y financiero (Fallos: 313:1513, cons. 56, p. 1554). El fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos o concediendo esperas, como formas de hacer posible el cumplimiento de obligaciones, atenuando su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (doctrina de Fallos: 136:161). Consideración específica merecen las vías alternativas para liberar los fondos atrapados en el denominado "corralito financiero". En primer lugar, no se ha demostrado que todas y cada una de ellas irroguen a los actores un perjuicio que supere los límites tolerables del sacrificio impuesto por la emergencia. Corresponde recordar al respecto, que cuando se tachan de inconstitucionales diferentes opciones legislativas, para que el planteo prospere el impugnante debe demostrar de manera acabada que todas ellas merecen tal descalificación por el perjuicio que le provocan (arg. del dictamen de este Ministerio Público, que fue compartido por V.E. en Fallos: 325:2600). Cabe recordar dicho criterio, máxime cuando como acontece en este caso, es evidente que el propósito de tales normas fue tratar de lograr que, entre varias opciones, alguna de ellas 166 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia pudiera otorgar al presunto afectado una solución menos gravosa en función de sus concretas necesidades, conveniencias y posibilidades económicas. Ello, sin perjuicio de señalar que el acierto o error, el mérito o la conveniencia de las soluciones legislativas no son puntos sobre los que el Poder Judicial deba pronunciarse (Fallos: 313:410), por lo que la declaración de inconstitucionalidad de una ley -acto de suma gravedad institucional- requiere que la repugnancia de la norma con la cláusula constitucional sea manifiesta, clara e indudable (Fallos: 314:424 y 320:1166). En el precedente de Fallos: 326:417 se dijo que "los vicios que descalifican constitucionalmente la disposición del art. 2º del decreto 214/02 hasta aquí examinados, no se ven atemperados por las soluciones complementarias establecidas por los decretos 905/02 y 1836/02. Ello es así pues los decretos indicados no aminoran los efectos nocivos de la pesificación desde que, aun cuando crean ciertos paliativos para compensar la pérdida del valor adquisitivo provocada por el empleo de la paridad $ 1,40 por dólar, se limitan a ofrecer una opción que naturalmente pueden rehusar, sin pérdida de derecho alguno" (cons. 46, p. 480). Sin embargo, afirmar que los ahorristas puedan rechazar las diferentes opciones que se otorgaron para superar la crisis, sin que ello afecte sus derechos, es decir, que puedan seguir reclamando la devolución de sus depósitos en la moneda de origen o a su cambio actual, evidencia una posición individualista por sobre el interés general, que se desentiende de las condiciones políticas, jurídicas, sociales y económicas imperantes. Desde esta óptica, surge claro que todos los que se encuentran afectados en sus relaciones jurídicas por las normas que aquí se impugnan deben contribuir con un aporte parcial para atemperar la crisis, sin que pueda considerarse a sector alguno inmune a tales alteraciones. Máxime, cuando la jurisprudencia del Tribunal indica que el interés particular, aunque pueda verse perturbado por medidas de emergencia, debe ceder ante el general ante una situación de grave necesidad (doctrina de Fallos: 269:416). Cabe poner de relieve lo que sucede cuando no se han utilizado las vías implementadas por el Estado para salir con menor sacrificio de la situación provocada por el decreto 1570/01. Quien no ha ejercido las diferentes opciones previstas a tal fin, no puede seguir predicando válidamente que el sacrificio impuesto es igual a la diferencia de montos resultante entre la cotización del dólar en el mercado libre y el valor original de sus depósitos. Ello es así, porque merecen valoración positiva todas las medidas implementadas para morigerar los efectos del abandono del régimen de convertibilidad, en una situación de crisis, cuya magnitud y gravedad es evidente. Es verdad que el magistrado que me precedió en el ejercicio de esta función discurrió por un andarivel diferente cuando tuvo que abordar el examen de la situación aquí planteada (v. dictámenes en las causas B.2507, L.XXXVIII y L.196, L.XXXIX). Del mismo modo lo hizo esa Corte al pronunciarse en la causa publicada en Fallos: 326:417, aunque allí aclaró que todo cuanto dijera sólo era aplicable al caso y no podía extenderse a otras situaciones. En todo caso, aprecio que la solución que ahora propongo se ajusta a la realidad fáctica y jurídica en la que toca expedirme. Pero son también diferentes las circunstancias. El transcurso del tiempo permite incorporar al examen de estos temas tanto las distintas medidas implementadas para moderar los efectos perniciosos de la crisis como su razonabilidad, a la luz de los acontecimientos vividos. Pero además, la intervención del legislador, al ratificar decisiones del Poder Administrador, Emergencia Económica II 167 otorgó sustento legal a las vías utilizadas para salir de la emergencia, en particular, cuando estableció de modo explícito que se cumplía la finalidad que tuvo en miras al delegarle facultades para afrontar la crisis, mediante la opción de canje de títulos de la deuda pública (v.gr. ley 25.820). XI En conclusión, si todos los sectores de la sociedad (vgr. asalariados, locadores, jubilados, acreedores en general) están soportando los necesarios e inevitables sacrificios que se requieren para superar una crisis de emergencia de la magnitud y gravedad como la que afectó al país, los actores no pueden válidamente ser los únicos en quedar al margen de esta situación. Tal aserto resulta compatible con el principio de igualdad ante la ley y las cargas públicas, en tanto las medidas aquí cuestionadas no trasuntan persecución, hostigamiento o indebida discriminación en perjuicio de los actores. Por el contrario, constituyen una razonable limitación de sus derechos en las condiciones excepcionales ya descriptas. Acoger su pretensión implicaría consagrar una categoría privilegiada, un sector indemne a la crisis, en desmedro de otros que ya sufrieron los efectos de la emergencia. En tales condiciones, hacer lugar al requerimiento de obtener la devolución de la totalidad de los depósitos, en la moneda de origen o a su cambio actual, sería tanto como trasladar esa obligación a quienes tendrían que aportar a las arcas estatales, vía impuestos, para que ello sea posible. Como no cabe duda alguna acerca de que las circunstancias políticas, sociales y económicas que dieron origen a las normas cuya inconstitucionalidad se impetra, "encuentran difícil comparación en la historia de la Argentina contemporánea" (del voto del doctor Fayt en la causa "Provincia de San Luis…" antes recordada), no se puede sin más considerar ilegítima la regulación emanada del plexo normativo que se ataca, ni tampoco concluir que aniquila el derecho de propiedad de los actores. XII Opino, por lo tanto, que corresponde revocar la sentencia de fs. 122/129, en cuanto fue materia de los recursos extraordinarios deducidos. – 22 de octubre de 2004. ESTEBAN J. A. RIGHI. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 26 de octubre de 2004 Vistos los autos: "Bustos, Alberto Roque y otros c/ Estado Nacional y otros s/ amparo". Considerando: 1º) Que la Cámara Federal de Paraná, al confirmar el fallo de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo promovida por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramón Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen contra el Estado Nacional, el Banco Central de la Repú- blica Argentina, el Banco de Entre Ríos y el BBVA Banco Francés S.A., declarando la inconstitucionalidad de las leyes 25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01, 71/02, 141/02, de los arts. 1º, 2º, 4º, 9º y 10 del decreto 214/02, del art. 3º del decreto 320/02, de las resoluciones 6, 9, 18, 23 y 36/2002 del Ministerio de Economía de la Nación, de las comunicaciones "A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República Argentina, y toda otra norma que impida, limite o restrinja 168 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia de cualquier manera a los actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos a plazo fijo y en cuentas a la vista, y ordenó que las entidades financieras intervinientes devolvieran los depósitos en el signo monetario efectuado, en el plazo de diez días. 2º) Que el Estado Nacional y los bancos demandados interpusieron los recursos extraordinarios de fs. 132/145, 147/150 y 156/172, los que fueron concedidos por el a quo únicamente por la cuestión federal compleja planteada y desestimados por las causales de arbitrariedad y gravedad institucional también invocadas. El contenido de dichos recursos aparece correctamente reseñado en el punto II del dictamen del señor Procurador General de la Nación, al cual corresponde remitirse a fin de evitar repeticiones innecesarias. 3º) Que debido al dictado de nuevas normas sobre la materia, el Tribunal corrió traslado a las partes para que se expidiesen sobre ellas, el cual sólo fue contestado por el Estado Nacional, mientras que el BBVA Banco Francés S.A. lo hizo extemporáneamente. 4º) Que los recursos extraordinarios deducidos son formalmente admisibles, en tanto se cuestiona la inteligencia de normas federales y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3º, de la ley 48). Cabe señalar que en la tarea de esclarecer la inteligencia de las normas federales involucradas, este Tribunal no ha de estar limitado por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos: 323:1491 y sus citas, entre muchos otros); como igualmente que las causales de arbitrariedad invocadas son inescindibles de los temas federales en discusión, por lo que deben ser examinados conjuntamente (Fallos: 323:1625, entre muchos otros), lo que quita trascendencia a la falta de queja por la denegación parcial del recurso. 5º) Que por evidentes razones metodológicas, corresponde en primer lugar examinar el cuestionamiento formulado por el recurrente respecto de la aptitud de la vía del amparo para plantear y decidir el problema sometido a decisión judicial. A ese respecto, son aplicables los fundamentos expuestos en el voto del juez Belluscio en las causas "Peralta", de Fallos: 313:1513), y en la disidencia de los jueces Belluscio, Boggiano y Maqueda en la causa "Provincia de San Luis", de Fallos: 326:417), sustancialmente análoga a la presente, cuyos fundamentos pertinentes se dan por reproducidos. 6º) Que, aun cuando esas razones serían suficientes para descalificar la sentencia impugnada, la desnaturalización de la vía del amparo que se ha producido en este proceso y en muchos otros, llegando aquí a insumir un lapso de más de dos años y medio hasta que estuviese en condiciones de dictarse sentencia definitiva por esta Corte, sumada a las atinadas reflexiones del dictamen del señor Procurador General de la Nación expuestas en su dictamen, hacen necesario poner fin definitivamente a una cuestión de innegable trascendencia institucional y social. 7º) Que, a ese respecto, el Tribunal comparte los argumentos y conclusiones del dictamen citado en el precedente considerando, los que se dan por reproducidos por razones de brevedad. A ellos cabe añadir que, en lo fundamental, las normas atacadas resultan ser: a) el decreto del P.E. 1570/01, con sus ulteriores modificaciones, que limitó la extracción de dinero efectivo y las transferencias al exterior; b) la ley 25.561, de emergencia pública y reforma del régimen cambiario, que declaró dicha emergencia y sentó las bases para la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo a fin de reglamentar el sistema; c) el decreto 71/02, que reglamentó Emergencia Económica II 169 el régimen cambiario establecido por dicha ley, modificado por el decreto 141/02, y las resoluciones del Ministerio de Economía 18/02 y 23/02, que establecieron un cronograma de vencimientos reprogramados de los depósitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el régimen del decreto 1570/01; d) el decreto 214/02, que dispuso la transformación a pesos de todas las obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en monedas extranjeras a razón de un peso con cuarenta centavos por cada dólar estadounidense, con la aplicación del coeficiente de estabilización de referencia que publicaría el Banco Central de la República Argentina. Asimismo, corresponde tomar en consideración los decretos 905/02 y 1836/02 -conocidos como "canje I" y "canje II"-, con sus normas modificatorias y complementarias, que permitieron, en general y con algunas excepciones, la opción por "bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses Libor 2012" o por "bonos del Gobierno Nacional en pesos 2 % 2007", y sobre los cuales los actores han guardado sugestivo silencio pese al traslado que les fue conferido. De ese plexo normativo resulta que a los depositantes en dólares estadounidenses se les ofreció la opción de obtener su devolución en moneda argentina en diversos plazos y al cambio de un peso con cuarenta centavos por dólar más el coeficiente de estabilización de referencia, o bien en la moneda de origen pero en bonos del Tesoro y a plazos más prolongados. 8º) Que, a pesar de la ausencia de prueba en este proceso, existen circunstancias que por su pública notoriedad no pueden ser ignoradas ni pasadas por alto. Así, es evidente que el prolongado mantenimiento de una artificial equivalencia de valor entre el peso argentino y el dólar estadounidense, unido a circunstancias económicas que la mencionada ausencia de prueba impide clarificar, condujo a un proceso de deterioro del aparato productivo nacional -con su secuela de desocupación, miseria y hambre- al que no eran ajenas las inusuales tasas de interés que se pagaban por los depósitos en dólares, a una amenaza de "corrida bancaria" que se intentó paliar mediante esas tasas, y finalmente a un riesgo cierto de que esa amenaza se concretase, e inclusive a su iniciación, que fueron las causas determinantes de las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo y el Congreso con la finalidad de impedir la falencia generalizada del sistema bancario y la consiguiente ruina del conjunto de depositantes. La situación expuesta constituyó indudablemente una emergencia cuya declaración por la ley 25.561 encuentra amparo constitucional en los poderes de los departamentos políticos del Gobierno Federal destinados a hacerle frente. En ese aspecto, se ha dicho en el voto del juez Belluscio en la causa "Videla Cuello", de Fallos: 313:1638. "8º) Que…en situaciones de emergencia como las que ha dado sustento a la medida cuestionada, la imperiosa necesidad de afrontar sus consecuencias justifica una interpretación más amplia de las facultades atribuidas constitucionalmente al legislador. En tales condiciones, medios o procedimientos que en circunstancias normales podrían parecer inválidos, suelen resistir el cotejo con la Ley Suprema. Ello es así pues si bien, en rigor, la emergencia no crea poderes inexistentes, ni disminuye las restricciones impuestas a los atribuidos anteriormente, permite encontrar una razón para ejercer aquellos existentes (Home Building & Loan Association v. Blaisell, 290 U.S. 398, 440/48 [1934]), de modo tal que, ante acontecimientos extraordinarios, el ejercicio del poder de policía atribuido constitucionalmente al Congreso permita satisfacer las necesidades de una comunidad hondamente perturbada y que, en caso de no ser atendidas, comprometerían la paz social y el interés general cuya custodia constituye uno de los fines esenciales del Estado Moderno. 170 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia "9º) Que, en ocasiones similares, se han enumerado ciertos requisitos -siguiendo especialmente a lo expresado por la Suprema Corte norteamericana en la causa Home Building & Loan Association v. Blaisell, 290 U.S. 398, 440/48 [1934], referente, sin embargo, a un supuesto de moratoria hipotecaria- que deben necesariamente ser cumplidos por las normas de emergencia para resistir el control de constitucionalidad. Ellos son: 1º) Que se presente una situación de emergencia -declarada por el Congreso y con debido sustento en la realidad- que obligue a poner en ejercicio aquellos poderes reservados para proteger los intereses vitales de la comunidad; 2º) Que la ley persiga la satisfacción del interés público: ello es, que no haya sido dictada en beneficio de intereses particulares sino para la protección de los intereses básicos de la sociedad; 3º) Que los remedios justificados en la emergencia sean de aquellos propios de ellas y utilizados razonablemente; 4º) Que la ley sancionada se encuentre limitada en el tiempo y que el término fijado tenga relación directa con la exigencia en razón de la cual ella fue sancionada". A la luz de lo expuesto, de la evidencia de la situación, y a falta de prueba en contrario, los recaudos mencionados deben considerarse presentes en el sub examine. 9º) Que es teniendo en cuenta la realidad palmaria descripta en rasgos generales en el considerando anterior que debe ser examinada la posible pugna entre las normas atacadas y los preceptos constitucionales. Por cierto, no cabe poner en tela de juicio que el derecho de propiedad está garantizado por el art. 17 de la Constitución, pero lo que sí corresponde examinar es si las medidas econó- micas -en suma, la suspensión de la devolución de los depósitos bancarios y la opción para los depositantes entre el reintegro en determinados plazos, en moneda argentina y con valores actualizados, o en la moneda de origen a plazos mayores y en valores comercializables- afecta el mencionado derecho. En otros términos, si a pesar de las normas dictadas a fin de evitar que la situación de emergencia desembocara en la quiebra del sistema bancario y la pérdida de sus depósitos por la mayor parte de los depositantes, la propiedad de éstos sólo puede ser defendida mediante el reintegro de sus valores a breve plazo y en la moneda extranjera en que fueron inscriptos. Resulta indiscutible -en el somero examen que puede realizarse en un proceso sin pruebas– que la devaluación de la moneda nacional era una medida ineludible frente a la grave emergencia resultante del desfase de valor con el dólar estadounidense y el comienzo de una importante "corrida bancaria". En esa situación, parecería a primera vista que la conversión de los créditos a moneda argentina un tipo de cambio determinado por el Estado afectase el derecho de propiedad del acreedor, que tendría derecho de obtener el reintegro, por lo menos, de la cantidad exactamente equivalente a los nuevos tipos vigentes en el mercado; sería, por otra parte, el resultado de la ciega aplicación de los arts. 617 y 619 del Código Civil. Sin embargo -y esto no podrían discutirlo ni siquiera los más ardientes defensores de la propiedad intangible de los dólares- en los contratos de depósito bancario que motivan litigios como el presente, el propósito del acreedor no era el de conseguir moneda extranjera específica que no pudiera ser sustituida por ningún objeto sino el de lograr la estabilidad de la prestación dineraria, es decir, asegurar un poder adquisitivo constante. Es obvio que si se depositaba en dólares era porque se dudaba del mantenimiento del poder adquisitivo de los pesos nacionales y se buscaba mantener el valor intrínseco del capital. Desde ese punto de vista, puede afirmarse que la supuesta propiedad de los dólares no era más que una gran falacia. En la Argentina nadie Emergencia Económica II 171 ganaba en dólares norteamericanos, de manera que asentar los depósitos en esa moneda era, o bien utilizarla simplemente como una moneda de cuenta -nadie ignora que en gran medida se depositaban pesos y éstos se convertían a igual cantidad de dólares, equivalencia cuya falsedad se hacía notoria si se pretendía la imposible tarea de cambiar pesos por dólares en el exterior (salvo en algunos países vecinos), y que hoy se ve claro que era ficticia- o bien se compraban dólares en el mercado de cambios a un precio vil, el de la paridad, con consecuencias perniciosas en la economía que a la corta o a la larga debían desembocar en el desastre económico resultante de que tuviese que afrontar el perjuicio el Estado, es decir, la comunidad toda, no los depositantes en dólares sino todos y cada uno de los habitantes del país. Por tanto, en los contratos concertados en el país y que debían ser ejecutados en él, el objeto de la obligación no era el dólar como moneda de los Estados Unidos sino el definido por la ley 23.928 como "convertible" o canjeable por pesos argentinos de poder adquisitivo constante. En tal contexto, y en tanto no se trate de moneda extranjera que estuviese específicamente destinada al cumplimiento de obligaciones en el exterior, la "pesificación" se presenta como razonable mientras el importe que se devuelva tenga el mismo o mayor poder adquisitivo que tenía el depósito originario, ya que ello no causa perjuicio alguno al acreedor. Fue, por lo demás, una medida razonable frente a la situación de fuerza mayor trasuntada en la emergencia. Por el contrario, pretender la devolución inmediata en dólares o en su equivalente en moneda argentina en el mercado libre de cambios implica un desmesurado beneficio para el acreedor, que no puede determinarse en su medida aritmética como consecuencia de la ausencia de producción de prueba en este proceso pero que en algunos momentos alcanzó alrededor del doble del poder adquisitivo originario. A falta de daño producido por el Estado no hay acción. La actora no ha demostrado que el reintegro a $ 1,40 por dólar más el coeficiente de estabilización de referencia no alcance a cubrir el mismo poder adquisitivo del dinero depositado; y si lo que pretende son dólares, por dos veces el Estado le ha ofrecido bonos por el monto originario del depósito, que, si bien tienen plazos más largos -pero, en todo caso, bastante más cortos que los emitidos con igual fin en 1990 con el aval constitucional de la mayoría de esta Corte en el ya citado caso de Fallos: 313:1513-, al ser comercializables en bolsa permiten en un plazo más reducido convertirlos en moneda contante, con un descuento, sí, pero que después de un tiempo razonable difícilmente afecte el poder adquisitivo que tenían en su momento los dólares supuestamente depositados. En suma, no está probado: 1º) que la actora hubiera efectuado el depósito en dólares efectivamente ganados como tales-lo que deja abierta la posibilidad de que los haya comprado al precio vil que mantenía el Estado o que se haya tratado de un mero asiento contable-, ni que los dólares estuviesen afectados a operaciones comerciales o financieras con el exterior que necesariamente debieran afrontarse en esa moneda; 2º) que las alternativas que el Estado le ofrece le ocasionen un perjuicio patrimonial, ya que no se ha alegado ni probado que el destino del depósito fuese el cumplimiento de obligaciones fuera del mercado interno. En tales condiciones, la garantía constitucional de la propiedad está a salvo: los bancos que recibieron los depósitos cumplirán su obligación de reintegro en las condiciones impuestas por el Estado, hecho del príncipe que no está en sus facultades evitar, y el Estado sólo responderá del perjuicio ocasionado por las medidas en caso de demostrarse la real existencia de un perjuicio. Todo ello lleva a la conclusión de que la vía del amparo no era admisible, no sólo por mera formalidad legal sino por no estar acreditada la violación de preceptos constitucionales, que en este tipo de procedimiento debe resultar palmaria e inequívoca. 172 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia 10) Que frente a una situación no idéntica, pero con muchos elementos similares a la que se presenta en el caso, la Suprema Corte de Estados Unidos dictó una sentencia de la que pueden extraerse conceptos perfectamente aplicables al sub lite, y, en general, a todos los reclamos deducidos por depositantes contra los bancos o contra el Estado Nacional. Se trata de la causa "Perry v. United States", 294 U.S. 330 (1935), en la cual el tenedor de una obligación de los Estados Unidos por diez mil dólares, emitida en 1917, pagadera en moneda de oro del nivel de valor del tiempo de la emisión y vencida el 15 de abril de 1934, con fundamento en su derecho de propiedad reclamaba el pago de la cantidad de oro equivalente o su valor en moneda legal. La Corte, por el voto del Chief Justice Hughes, dio respuesta negativa al reclamo, estableciendo que el actor no podía pretender que las restricciones monetarias consecuentes a la gran crisis de 1929 y el cambio de valor en oro del dólar le ocasionasen un perjuicio. A tal fin, señaló en primer lugar cuál era el objeto de la cláusula oro, diciendo: "Esta obligación debe interpretarse con imparcialidad. El "actual nivel de valor" (expresión usada en el bono emitido) se contrapone a un nivel de valor más bajo. La promesa obviamente tuvo la intención de protegerse contra la pérdida. Esa protección quiso ser asegurada mediante el establecimiento de un determinado nivel o medida de la obligación del gobierno. Creemos que el alcance razonable de la promesa es que tuvo la intención de asegurar a quien prestaba su dinero al Gobierno y tomaba su bono que no sufriría pérdidas por la depreciación del medio de pago". Y más adelante añadió: "Para considerar qué daños -si acaso hay alguno- el actor ha sufrido debido al presunto incumplimiento de contrato, es inadmisible suponer que tenía derecho a obtener moneda de oro para recurrir a mercados extranjeros o para operaciones en moneda extranjera o para otros fines contrarios al control sobre moneda de oro que el Congreso tenía el poder de ejercitar, y que ejercitó, por medio de su regulación monetaria. Los daños del actor no pueden ser calculados haciendo caso omiso de la economía interna del país en el momento en que el presunto incumplimiento ocurrió…El actor exige "el equivalente" en circulante a la moneda de oro prometida. Pero "equivalente" no puede significar más que el monto de dinero que la moneda de oro prometida valdría para el tenedor del bono a los fines para los cuales ésta podría ser legalmente utilizada. Este equivalente o valor no puede ser determinado apropiadamente salvo a la luz del mercado doméstico y restringido que el Congreso había establecido legalmente… El actor no ha mostrado, ni intentado mostrar, que en relación al poder adquisitivo haya sufrido algún tipo de pérdida. Por el contrario, en vista del acomodamiento de la economía interna a la única medida de valor establecida por la legislación del Congreso, y a la disponibilidad y uso universal a través de todo el país de la moneda de curso legal para cumplir con todas las obligaciones, el pago al actor de la suma que exige constituiría, no un recupero de pérdida en sentido estricto, sino un enriquecimiento injustificado". 11) Que, por otra parte, se advierte la complejidad fáctica y técnica del tema en debate, que involucra el examen de intrincadas cuestiones financieras y bancarias, lo que impone que los jueces extremen la prudencia para no resolverlas por la vía expedita del amparo. En este orden de ideas, la indagación de las materias planteadas en el sub lite llevaría necesariamente a ponderar la política económica del Gobierno para distribuir las pérdidas ocasionadas por una situación económica desorbitada. 12) Que debe recordarse que los controles de legalidad administrativa y de constitucionalidad que competen a los jueces, no los facultan a sustituir a la Administración en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad (doctrina de Fallos: 308:2246, considerando 4º; 311:2128, entre muchos otros) y, menos aún, cuando la im- Emergencia Económica II 173 posibilidad de las entidades financieras de responder a sus obligaciones exigibles trascendió la particular situación económica de cada intermediario para adquirir la dimensión de una crisis sistémica, cuyo examen presupone un análisis integral a fin de superar el descalce bancario. La cuestión atañe no sólo a la recuperación y desenvolvimiento de las entidades que operan en un ámbito decisivo para la buena marcha de la economía, sino también la aptitud de éstas para coadyuvar a la devolución ordenada e igualitaria de las inversiones o ahorros. El ejercicio de los mencionados controles no puede justificar que todas las medidas de política económica de los poderes competentes sean sometidas a la revisión, no de su legalidad sino de su acierto o su oportunidad, pues ello implicaría sustituir a los órganos constitucionales que tienen su origen directo en la voluntad popular por el criterio predominantemente técnico del Poder Judicial, cuya desvinculación de tal origen -que sólo podía ser indirecto en el texto constitucional originario- se ha acentuado en la reforma de 1994 con los nuevos procedimientos de designación. Los jueces están llamados a juzgar, no a administrar ni a fijar ni revisar la política económica de los poderes políticos, pues lo contrario implicaría desvirtuar el régimen democrático sustituyéndolo por el Gobierno, o aun la dictadura, del Poder Judicial, que impediría el desarrollo de cualquier programa de Gobierno coherente, máxime frente a una emergencia que los jueces no están capacitados para encauzar. Tampoco se justifica la extensión desmesurada del amparo para revisar lo que no viola los derechos y garantías constitucionales con manifiesta arbitrariedad o ilegalidad, en los términos del art. 43 de la Constitución, convirtiendo a la administración de justicia en una suerte de festival de amparos e inconstitucionalidades que traba el ejercicio de sus atribuciones por los poderes legislativo y ejecutivo. 13) Que de la crisis de 2001 nadie ha salido indemne. Sin entrar a considerar que hubo hasta quienes perdieron la vida en los incidentes callejeros, muchos habitantes del país perdieron su patrimonio o lo vieron mermado a consecuencia de aquélla: los asalariados, por la reducción del poder de compra de sus sueldos, y en algunos casos también por la disminución de su monto nominal; los jubilados actuales, por igual reducción y la rebaja de los haberes; los jubilados futuros, por la licuación de los activos de las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones; los comerciantes, por la disminución de las ventas; las empresas, especialmente las que utilizan insumos importados, por la elevación de los costos y la depreciación de sus activos; los particulares, por la reducción del valor de sus bienes y la dificultad o imposibilidad de afrontar las deudas contraídas en moneda extranjera, con riesgo de perder sus viviendas. Frente a ello, reconocer que a los depositantes en dólares se les devuelva sin más demora el mismo importe de la moneda extranjera en que se registraron sus depósitos implicaría la creación de una clase privilegiada, que no sólo se habría beneficiado durante un tiempo más o menos largo con intereses en dólares a una tasa inconcebible en el resto del planeta sino que ahora percibiría cantidades que, traducidas a la moneda argentina, tendrían un poder adquisitivo en el mercado interno considerablemente mayor al de lo originariamente depositado. 14) Que, como a todas luces es evidente, el caso tiene una gravedad institucional de insospechable trascendencia por el impacto que el pago más o menos inmediato tendría sobre la economía, las finanzas y, en verdad, sobre la vida nacional. Sería, pues, gravemente imprudente dejar de considerar las consecuencias de un fallo de esta Corte en las presentes circunstancias. Un fiat iustitia peream ego perem mundis, hacer justicia aunque se caiga el mundo, en rigor no es hacer justicia sino destruir las bases mismas de las relaciones en las cuales se persigue hacer valer la llamada justicia. Hacer justicia conmutativa, singular y pura entre bancos y depositantes sin atender el contexto de las enormes injusticias distributivas existentes 174 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia y las nuevas que sobrevendrían, conculca la idea misma de justicia a secas, legal, general o como quiera llamársela en doctrina. La justicia conmutativa que debe presidir las relaciones contractuales no puede entrar en conflicto con el interés general o el bien común, con el bien de todos y no sólo el de algunos. Desde esta perspectiva sería insostenible cualquier desarrollo estable del país sin sistema financiero alguno, sin crédito, sin financiación del comercio exterior, cuyas operaciones típicas de compra y venta internacionales quedarían sin auxilio bancario local alguno, y en general, todo el comercio de bienes y servicios se vería retrotraído a etapas de tal primitivismo y rusticidad que probablemente excluirían al país del comercio internacional. Sería casi impensable sostener la economía y, por ende, los servicios públicos y privados, y las transacciones de bienes quedarían a merced de quienes pudieran prevalecer en la lucha de intereses. Naturalmente, sería de prever una enorme emisión monetaria que desplazaría en los hechos a la moneda nacional. Decisiones de política económica con tal repercusión para la subsistencia de la Nación, sin ninguna duda no incumben a esta Corte sino a los poderes emanados del voto popular. 15) Que, finalmente, no se puede dejar de señalar la irritante desigualdad que ha producido entre los depositantes la desorbitada actuación de los tribunales inferiores, que por medio de medidas cautelares denominadas "autosatisfactivas" descalificadas por esta Corte (Fallos: 324:4520, considerandos 9º y 10º, y sus citas) provocaron un notable trastorno econó- mico que incluso puso en riesgo la regularización de los compromisos asumidos por la Nación frente a organismos internacionales de crédito. En efecto, los beneficiarios de esas medidas han obtenido un lucro indebido a costa del sistema, en definitiva del país, y de quienes encontrándose en similares circunstancias no solicitaron o no obtuvieron ese disparatado beneficio. Sin embargo, no cabía procesalmente la intervención de esta Corte frente a la sistemática violación del art. 15 de la ley 16.986, que dispone conceder en ambos efectos -vale decir, devolutivo y suspensivo, con suspensión de la ejecución de la sentencia- los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones que admiten el amparo, norma legal que no podía ser obviada mediante la concesión a las medidas cautelares de los efectos propios de la eventual sentencia; ni cuenta ahora con atribuciones para remediar esa desigualdad de hecho fuera de los recursos legales. Por lo tanto, la desigualdad es responsabilidad propia de los tribunales que dictaron y ejecutaron las medidas. Por todo ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General de la Nación, se revoca la sentencia recurrida y se rechaza la demanda de amparo. Costas por su orden en todas las instancias en razón de que, frente al funesto precedente de Fallos: 325:28 -del que derivó un descomunal trastorno económico-financiero y aun judicial, y que dio ocasión a numerosos y conocidos casos de corrupción– los actores pudieron creerse con fundado derecho de litigar. Augusto C. Belluscio – Carlos S. Fayt (en disidencia) – Antonio Boggiano (según su voto) – Juan C. Maqueda – E. Raul Zaffaroni(según su voto) – Elena I. Highton de Nolasco (según su voto). VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando: 1º) Que la Cámara Federal de Paraná, al confirmar el fallo de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo promovida por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramón Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen c/ Estado Nacional, el Banco Central de la Emergencia Económica II 175 República Argentina, el Banco de Entre Ríos y el BBVA Banco Francés S.A. declarando la inconstitucionalidad de las leyes 25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01, 71/02, 141/02, de los arts. 1º, 2º, 4º, 9º y 10º del decreto 214/02, del art. 3º del decreto 320/02, de las resoluciones 6, 9, 18, 23 y 36/2002 del Ministerio de Economía de la Nación de las Comunicaciones "A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República Argentina, y toda otra norma que impida límite o restrinja de cualquier manera a los actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos a plazo fijo y en cuentas a la vista, y ordenó que las entidades financieras intervinientes devolvieran los depósitos en el signo monetario efectuado, en el plazo de diez días. 2º) Que el Estado Nacional y los bancos demandados interpusieron los recursos extraordinarios de fs.132/145, 147/150 y 156/172, los que fueron concedidos por el a quo únicamente por la cuestión federal compleja planteada y desestimados por las causales de arbitrariedad y gravedad institucional también invocadas. El contenido de dichos recursos aparece correctamente reseñado en el punto II del dictamen del Procurador General de la Nación, al cual corresponde remitirse a fin de evitar repeticiones innecesarias. 3º) Que los recursos extraordinarios son formalmente admisibles pues se halla en tela de juicio la interpretación y validez constitucional de normas federales. 4º) Que es aplicable al caso la jurisprudencia de esta Corte en Fallos: 326:417 ("San Luis") -disidencia de los jueces Belluscio, Boggiano, y Maqueda-, resuelta el 5 de marzo de 2003, a cuyos términos, en lo pertinente, corresponde remitir en razón de brevedad. 5º) Que, en efecto, tal como se señaló en el citado precedente, a fin de esclarecer la intrincada evolución normativa en la materia cabe tener presente que, en primer término, el decreto nº 1570/01, en su art. 2º, inc. a) prohibió: "los retiros en efectivo que superen los pesos doscientos cincuenta ($ 250) o dólares estadounidenses (U$S 250), por semana, por parte del titular o de los titulares que actúen en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera". Asimismo, estableció que durante la vigencia del decreto, las entidades no podrían obstaculizar la transferencia o disposición de fondos entre cuentas, cualquiera sea la entidad receptora de éstos; además, dolarizó las deudas existentes, con el consentimiento del deudor. La problemática de los llamados "corrales", más o menos rígidos o flexibles, es comparable; tal vez como todas las demás cuestiones jurídicas, a un caleidoscopio; en el sentido de que esta en constante movimiento y cambio en pequeñas piezas de los más variados matices. De ordinario, son los jueces quienes manufacturan las pequeñas piezas del mosaico caleidoscópico. Pero en este asunto es el Ejecutivo el que ha ido moviendo las piezas, configurando gran variedad de mosaicos desde el más férreo "corralón" a los más flexibles "corralitos". El legislador ha puesto el marco general y amplia delegación. Dichas normas fueron perdiendo vigencia. Así, se flexibilizaron y finalmente se derogaron las restricciones relativas al retiro de sueldos, rubros laborales, beneficios sociales y previsionales, entre otros (decreto 1606/01.B.O 6/12/01, comunicación "A" 3404 del 17/12/01 BCRA y art. 1º de la ley 25.557 -B.O. 7/1/01- aunque esta última disposición fue suspendida por el término de noventa días por el art. 16 de la ley 25.561). La "dolarización" voluntaria de las deudas con el sistema financiero fue dejada sin efecto por el art. 7º de la ley 25.561 que estableció que las deudas o saldos de las originalmente convenidas con las entidades del sistema financiero en pesos, transformadas a dólares por el decreto 176 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia 1570/01, se mantendrían en la moneda original pactada, tanto el capital como los intereses, al derogar así el art. 1º del decreto 1570/01. 6º) Que vigente el decreto 1570/01 esta Corte dictó la sentencia recaída en Fallos: 324:4520 ("Kiper"), por la que se dejó sin efecto la medida cautelar impugnada y se requirió a los actores la restitución de las cantidades que habían extraído de sus depósitos bancarios. 7º) Que la intangibilidad de los depósitos a la vista o a plazo (ley 25.466) fue suspendida por el art. 15 de la ley 25.561 hasta el 10 de diciembre de 2003, o hasta la oportunidad en que el Poder Ejecutivo Nacional considere superada la emergencia del sistema financiero, con relación a los depósitos afectados por el decreto 1570/01. En síntesis, la evolución del tratamiento normativo conferido a los depósitos constituidos en entidades financieras del sistema -con las salvedades propias según cual fuera su moneda de origen o modalidad de constitución- ha sido el siguiente: a) reprogramación: fueron sucesivamente dictadas las resoluciones del Ministerio de Economía 6/2002 (9/1/02), 9/2002 (10/1/02), 10/2002 (10/1/02), 23/2002 (21/1/02) mediante las cuales se reprogramaron los depósitos, se impidió en forma generalizada la transferencia entre bancos y la celebración de transacciones con títulos representativos de certificados de depó- sito a plazo fijo. b) "pesificación": en lo atinente a la devolución de los depósitos constituidos en moneda extranjera -sin perjuicio de lo que se referirá acerca del decreto 214/02-, se advierte que si bien el decreto 71/02 del 9/1/02 había estipulado que se respetaría la moneda en que aqué- llos hubieran sido impuestos, este temperamento fue, posteriormente, alterado mediante el decreto 141/02 del 17/1/02, que facultó al Ministerio de Economía a establecer que la devolución de saldos en monedas extranjeras podía efectuarse al tipo de cambio del mercado oficial. 8º) Que, en tales condiciones, esta Corte juzgó que ante el nuevo cuadro normativo tanto las restricciones impuestas por el decreto 1570/01 y sus posteriores reglamentaciones, como por la ley 25.561 de emergencia pública, en cuanto suspende la aplicación de la referida ley de intangibilidad (art. 15) provocaron una incuestionable modificación de las condiciones y presupuestos tenidos en mira por ahorristas e inversores al tiempo de efectuar sus operaciones bancarias, lo que traía aparejado un evidente desconocimiento de derechos adquiridos y, por consiguiente, una profunda e injustificada lesión al derecho de propiedad (Fallos: 325: 28). 9º) Que, en cambio, en cuanto a la modificación del régimen cambiario se puso de relieve en el citado precedente que no correspondía a la Corte juzgar sobre este extremo pues el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a la administración en la determinación de las políticas económicas o en la apreciación de los criterios de oportunidad. 10) Que nuevas modificaciones normativas se introdujeron tanto respecto de la reprogramación como de la pesificación. En efecto, el decreto 214/02 (B.O. 4/2/02) estableció la opción en favor de los depositantes en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras en el sistema financiero de recibir bonos en dicha moneda, con cargo al Estado Nacional, en sustitución de la devolución de sus depósitos, hasta la suma de U$S 30.000, por titular y por entidad financiera (art. 9º). Este límite fue después dejado sin efecto por el decreto 620/2002 del 16/4/02. Las condiciones financieras de tales títulos y de los bonos a emitirse en pesos, fueron regulados sucesivamente por diversos decretos a los que posteriormente se hará referencia. Emergencia Económica II 177 Asimismo, el citado decreto 214/02 dispuso la pesificación de los depósitos constituidos en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera en el sistema financiero a una relación de cambio de $ 1,40 por cada dólar estadounidense o su equivalente en otra moneda extranjera. La entidad financiera cumplirá con su obligación entregando pesos a la relación indicada (art. 2º). 11) Que las condiciones financieras de los títulos y bonos a que se hizo referencia en el considerando precedente fueron regulados por los decretos 494/02 del 12 de marzo de 2002, 905/02 del 31 de mayo de 2002 que derogó el anterior estableciendo un sistema de canje de los depósitos en el sistema financiero, a su vez fue modificado por el decreto 1836/02 del 16 de septiembre de 2002 y ratificado por la ley 25.827. Este último decreto ofrece a los depositantes que tuviesen saldos en dólares reprogramados -entre otras alternativas- la posibilidad de obtener de la entidad financiera el reintegro de sus depósitos a razón de un peso con cuarenta centavos por dólar, incrementados por aplicación del sistema de ajuste denominado "Coeficiente de estabilización de referencia" (establecido en el art. 4º del decreto 214/02) -más un interés-, y del Gobierno Nacional la diferencia que eventualmente exista entre ese valor y el valor del dólar estadounidense al momento del pago (conf. arts. 4º, inc. "b", 7º, inc. "b" y 9º del decreto 1836/02, ratificado por la ley 25.827). Todo ello en los plazos y modalidades de cumplimiento, que incluyen amortizaciones anuales, pagos semestrales de intereses y posibilidad de negociación en bolsas y mercados de valores del país. 12) Que, posteriormente, el decreto 739/03 publicado en el Boletín Oficial el 1º de abril de 2003 dispuso la liberación de los depósitos reprogramados. La norma ofrece a los titulares de depósitos originariamente constituidos en moneda extranjera de hasta cuarenta y dos mil pesos ($ 42.000) de valor nominal la alternativa de solicitar su cancelación total o parcial mediante la entrega conjunta de: a) el importe ajustado por el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) hasta la fecha de acreditación del mismo más los intereses correspondientes y b) bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses 2013 por la diferencia entre el valor nominal original de la imposición, ajustado por el citado coeficiente y la cotización de dólar estadounidense en el mercado libre de cambios a la misma fecha. A ese resultado se le aplicará la cotización del dólar estadounidense en el mercado libre de cambios a fin de establecer el valor nominal de los bonos. Para las imposiciones que superen la mencionada cantidad otorga la opción de constituir un nuevo plazo fijo con más un interés y la entrega de bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses en forma similar a la anteriormente explicitada (arts. 1º, 2º y 3º). Todo ello sin derogar las opciones previstas en el art. 1836/02 y sus modificatorios (art. 6º). Finalmente, la ley 25.820 aclaró que la obligación de preservar el capital de los ahorristas podía cumplirse mediante opciones de canje de títulos de la deuda del Estado Nacional (conf. Art. 2º). 13) Que la necesidad de atender a las circunstancias existentes al momento de fallar (Fallos: 312:555; 315: 123, entre muchos otros) impone considerar los siguientes extremos: a) la aludida "pesificación" dispuesta por el decreto 214/02 dictado por el Poder Ejecutivo con invocación de las facultades conferidas por el art. 99, inc. 3º, de la Constitución Nacional, que se inscribe en el marco de un proceso de abandono de la convertibilidad y de la pesificación integral de toda la economía; b) la concatenación -en ese esquema- de variables económicas que guardan conexidad entre sí; c) la idoneidad o no del sistema de bonos y letras de plazo fijo en pesos regulado por el decreto 1836/02 y el régimen establecido por el decreto 739/03 como variable para el recupero de los fondos depositados. 14) Que esta Corte ha resuelto reiteradamente que la acción de amparo es inadmisible cuando no media arbitrariedad o ilegalidad manifiestas y la determinación de la eventual in- 178 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia validez del acto requiere una mayor amplitud de debate y prueba (arts. 1º y 2º, inc. "d", de la ley 16.986), requisitos cuya demostración es imprescindible para la procedencia de aquélla (Fallos: 275:320; 296:527; 302:1440; 305:1878; 306:788 y 308:137 entre muchos otros). Este criterio no ha variado con la sanción del nuevo art. 43 de la Constitución Nacional, pues reproduce -en lo que aquí importa- el citado art. 1º de la ley reglamentaria, imponiendo idénticos requisitos para su procedencia (Fallos: 319:2955). 15) Que en el estrecho marco de la acción intentada no es posible juzgar que el sistema restitutivo establecido por el decreto 1836/02 sea una solución manifiestamente irrazonable para mitigar los efectos del decreto 214/02, según la jurisprudencia de esta Corte en el caso "Smith", aún si aquel régimen fuese obligatorio, por la complejidad fáctica y técnica del tema en debate que involucra el examen de intrincadas cuestiones financieras y bancarias. 16) Que, en este sentido, corresponde señalar que el decreto 1836/02 ofrece a los depositantes -entre otras alternativas- la posibilidad de obtener de la entidad financiera el reintegro de sus depósitos a razón de un peso con cuarenta centavos por dólar, incrementados por aplicación del sistema de ajuste denominado "Coeficiente de Estabilización de Referencia" (establecido en el art. 4º del decreto 214/02) -más un interés-, y del Gobierno Nacional la diferencia que eventualmente exista entre ese valor y el valor del dólar estadounidense al momento del pago (conf. arts. 4º, inc. "b", 7º, inc. "b", y 9º del decreto 1836/02). Todo ello en los plazos y modalidades de cumplimiento, que incluyen amortizaciones anuales, pagos semestrales de intereses y posibilidad de negociación en bolsas y mercados de valores del país. Iguales consideraciones caben efectuar respecto del decreto 739/03 que avanza respecto de las normas que le precedieron en la progresiva liberación de los depósitos. 17) Que en las condiciones expuestas, no resulta palmaria la violación constitucional que se invoca tal como se requiere demostrar en la presente acción de amparo. Por el contrario, la restitución al valor integral de la moneda original y la determinación de un plazo de diez años, más las variantes que ofrece el decreto 739/2003, de suyo, no acarrea aquélla tacha de inconstitucionalidad que sólo fue, en el mejor de los casos, ligeramente aludida sin la consideración profundizada que las circunstancias del caso imponían para dar fundamento bastante al fallo quizás más trascendente de los últimos tiempos. No es manifiesta su inconstitucionalidad en cuanto atañe a la intangibilidad del crédito, pues en las gravísimas y extraordinarias circunstancias que fueron afectando en grado creciente al sistema financiero, el lapso que irrogará el completo reintegro de los depósitos -evidentemente gravoso para sus titulares- tiene relación directa, no sólo con la recuperación y desenvolvimiento de las entidades que operan en el ámbito financiero, sino, en particular, con la aptitud de éstas para coadyuvar a la devolución ordenada e igualitaria de las inversiones o ahorros, en el marco de un plan económico sustentable. Más aún cuando en Fallos: 313:1513 ("Peralta") esta Corte convalidó un sistema de características análogas al que se discute en el presente ante una situación que si bien era crítica, no había llegado al default, o cesación de pagos. En ese mismo orden de ideas es también imprescindible poner de relieve que en reiteradas ocasiones el Tribunal decidió que el régimen de consolidación establecido por la ley 23.982 mediante bonos a dieciséis años y diez para los créditos previsionales -al que adhirieron diversas provincias- no es lesivo del derecho de propiedad (conf. Fallos: 316:3176; 317:739; 318:805, 1087; 319:781; 321:441, entre otros). Además, aquella gravosa dilación también tiene relación inmediata con la cesación de pagos internacionales del país, pues resulta de equidad manifiesta que frente a los incumpli- Emergencia Económica II 179 mientos y diferimientos externos alguna contribución patriótica pueda serle razonablemente exigida a los acreedores locales. 18) Que la señalada complejidad de las cuestiones debatidas impone a los jueces un cuidado tan extraordinario para fallar, que es insusceptible de prudente ejercicio por la vía expedita del amparo "con inmediatez o instantaneidad". En este orden de ideas, la indagación de las materias planteadas en el caso llevaría necesariamente a ponderar la política económica del Gobierno para distribuir las pérdidas ocasionadas por una situación análoga a la bancarrota privada. 19) Que en el contexto económico que dio origen a las normas impugnadas ha de contemplarse la situación de todos los acreedores, incluso los pagaderos en el exterior, guardando la honrosa tradición argentina de no discriminar entre los titulares de los créditos. No sólo por razones de estrategia o política financiera, sino ante todo para garantizar cierta justicia distributiva mínima en una situación de incapacidad de pagos del Estado. Toda solución debería tratar con igualdad a los acreedores de obligaciones internacionales e internas, salvo las que respondan a razones humanitarias o análogas a las que regirían en un concurso o quiebra. No debería establecerse distinciones por razón de la nacionalidad, domicilio, o lugar de pago de los créditos. Sólo sería razonable admitir distingos fundados en la cualidad sustancial de los créditos con criterios análogos a los que presiden la graduación de privilegios en el derecho concursal argentino y comparado, tomando incluso en cuenta los proyectos de países extranjeros y organismos internacionales sobre concursos o quiebras internacionales. Cabe reiterar que es necesario adoptar una perspectiva de crisis o insuficiencia de capacidad de pagos de un estado nacional. Ya no será razonable aplicar criterios de justicia bilateral o conmutativa propios de deudores que andan en las buenas, esto es, "in bonis". Ante la insolvencia del estado soberano aquellas normas para tiempos normales deben ceder: "cessante ratione cessat lex; Ubi venis necesitas cessat lex". El Estado puede suspender o modificar en todo o en parte el servicio de la deuda externa, en caso de que sea forzado a ello por razones de necesidad financiera impostergable. No se trata de repudiar la deuda externa del sector público sino de diferir su cumplimiento para satisfacerlo en plazos y condiciones que el poder público estime compatibles con el desarrollo sustentable de la economía nacional, único medio razonable de hacer efectivas las obligaciones financieras internacionales (doctrina de Fallos: 319:2886). 20) Que actualmente debe considerarse inapropiada la concepción que excluía toda aplicación de la normativa concursal para personas privadas a la hipótesis de incumplimiento de las obligaciones por el Estado. Y si bien es verdad que el Estado es persona de existencia necesaria, lamentablemente no es verdad que no pueda sufrir restricción alguna en virtud de esa condición, pese a que estas puedan ser caracterizadas como de índole moral o política (Ver Bielsa, Derecho Administrativo, 3a. edición, Buenos Aires, t. I, p. 479). No ha de confundirse la liquidación de los bienes del fallido con el incumplimiento, default o defaillance del Estado en el cual sus ingresos y patrimonio son de importancia secundaria y lo principal es la fuerza productiva presente y futura de sus habitantes y empresas localizadas en su territorio y la futura capacidad de pago. De ahí la importancia de contar con un plan económico sustentable, dicho llanamente, que permita pagar. Lo esencial radica en la estructura jurídica destinada a distribuir equitativamente los quebrantos para lo cual se requiere un ponderado examen de preferencias y privilegios, esto es, quiénes deben cobrar primero o más tarde y qué reducciones se harán o negociarán a fin de guardar una razonable equidad distributiva. Estos aspectos, que son ajenos a la quiebra ejecutiva, bien pueden ser ilustrados por los principios del derecho privado, entre otras cosas porque no hay otros en los ordenamientos jurídicos. Ello sin perjuicio de los distingos especiales entre deudas comerciales y deudas políticas (re- 180 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia paraciones, préstamos de guerra, etc.). La deuda comercial esta en manos de particulares. La deuda política, generalmente en manos de Estados extranjeros. También se conoce el caso de comercialización de la deuda política como en el plan Young sobre las deudas de reparación de guerra de Alemania que pasaron a manos privadas. La distinción es fundamental, pues la deuda comercial puede generar incumplimiento, la política no. Y no ha de perderse de vista que en la realidad de las reestructuraciones y reprogramaciones de la deuda suelen celebrarse negociaciones colectivas con los acreedores que imponen cierta "pars conditio creditoris" con la obligación de cobrar a prorrata. En ocasiones, hay fundados motivos para no temer circunstancias adversas, como sostenía Drago en 1902 en nota enviada al ministro argentino en Washington. (Martín García Merou, Los Empréstitos del Estado y la política internacional, t. II de sus discursos y escritos compilados por Mariano Drago, Bs. As., 1938). La posterior conducta argentina ha sido de perfecto cumplimiento aun en la depresión mundial. De ahí que nuestro Ministro de Hacienda Dr. Alberto Hueyo haya podido decir la Argentina no necesita ni pide moratorias. La Argentina cumplía aun a costa de sacrificios (V. Soares, Economía y Finanzas de la Nación Argentina, Buenos Aires, 1932, p. 267). También podría discutirse si la deuda pública es el primer servicio público que debe cumplirse. Se entiende que compete al país deudor decidir si los servicios públicos esenciales se hallan comprometidos o no por el servicio de la deuda. El 1º de diciembre de 1932 decía el Departamento de Estado de los Estados Unidos que "el principio de capacidad de pago no exige que el deudor extranjero pague hasta el pleno límite de su capacidad presente o futura. Es necesario permitirle salvaguardar y negociar su situación económica, asegurar el equilibrio de su presupuesto y establecer sus finanzas y moneda sobre una base sana, como así también, si es posible, mantener y mejorar el nivel de vida de sus ciudadanos. No se halla conforme al interés bien comprendido del acreedor un arreglo opresivo o que demore el alivio del deudor extranjero" (Declaración en respuesta a una nota británica del 1º de diciembre de 1932). Este principio ha sido reconocido en diversas negociaciones internacionales (v. Jèze, Defaillances d´Etat, Recueil des Cours, Academia de Derecho Internacional de La Haya, t 53, 1935, III). 21) Que sería injusta la suspensión de los pagos externos y el cumplimiento íntegro de obligaciones en dólares en caso de pagos internos. Es razonable que la insuficiencia económica sea soportada conjuntamente por todos los acreedores; tanto más cuanto que los acreedores locales deberían contribuir en mayor medida a conjurar la crisis que los acreedores externos, pues el crédito internacional del país ha de gozar de preferencias sobre el crédito interno porque la Nación debe preservarlo celosamente para mitigar con él crisis económicas domésticas y para proveer su desarrollo y estado de bienestar. Es evidente que estos aspectos de conveniencia política económica no pueden ser materia de suficiente debate y prueba en el amparo. Pero no es menos cierto que tal ponderación debe hacerse por los órganos competentes para regir los destinos económicos de la Nación. 22) Que también es verdad que en caso de default de deudores soberanos la responsabilidad por la deuda será asumida por sus sucesores. El Estado deudor de obligaciones en su propia moneda puede recurrir a la emisión. También podría recurrir a la emisión para pagar deudas locales en moneda extranjera, con posible ruina de la moneda nacional. Debe advertirse abiertamente que la inflación es el sucedáneo de la insolvencia estatal. Tal fenómeno puede ir acompañado de repudio o de modificación unilateral de la deuda. Si bien no existen normas internas o internacionales vigentes sobre la quiebra de los estados, éstos no pueden Emergencia Económica II 181 decidir con absoluta arbitrariedad los privilegios y preferencias de cobro. Ello sin perjuicio de auspiciar una jurisdicción internacional para juzgar universalmente las insolvencias estatales con arreglo a cierta pars conditio. Los estados tienen jurisdicción para imponer gravámenes, "ahorros forzosos", expropiaciones. Ciertos acuerdos internacionales podrían imponer "ahorros o contribuciones especiales" destinadas al pago de la deuda. El Acuerdo de Londres sobre la deuda externa de Alemania en 1953 que redujo la deuda facilitó la recuperación de la economía alemana. Parece razonable que así como un acreedor al que se haya pagado con preferencia pueda tener que compartir el pago pro rata con otros también parece justo que los acreedores locales contribuyan pro rata. Cabe pues concluir que es necesaria la participación de los acreedores financieros locales en los sacrificios de la insolvencia. 23) Que jamás ha de perderse de vista una larga tradición argentina, en la cual se inscribe la reiterada jurisprudencia de esta Corte, según la cual la República ha honrado siempre sus obligaciones pese a las crisis o catástrofes financieras o económicas. A fin de justificar este aserto basta recordar la jurisprudencia de Fallos: 138:37, 402; 143:175; 149:226 y 243 y 151:59 originada en juicios promovidos por tenedores de títulos de deuda pública. En una oportunidad se señaló: "… tratándose en el presente juicio de las relaciones de derecho del emisor con los tenedores de los títulos, las diferencias deben ser resueltas con arreglo a las condiciones bajo las cuáles se hizo la emisión, o sea, de acuerdo con las disposiciones del Bono General, que constituye la ley contractual que rige dichas relaciones…", "…los gobiernos emisores necesitan el concurso de los capitalistas y no se hallan en situación de imponer condiciones restrictivas al ejercicio de los derechos del suscriptor, ni de ampliar sus propias facultades, reservándose ventajas o comodidades en lo relativo a los pagos. Por el contrario, su empeño en atraer los capitales y en despertar el interés de las distintas plazas o mercados los lleva a ofrecer las mayores facilidades, tanto para la adquisición de los títulos como para el cobro de los intereses. De ahí la determinación de diversos lugares para el pago de los cupones vencidos o títulos sorteados y la designación de las respectivas monedas de curso en esos lugares, condiciones que importan el otorgamiento de prerrogativas a favor de los tenedores de los títulos a fin de estimular su adquisición y que no pueden interpretarse como establecidas en beneficio del emisor sin desnaturalizar el propósito de la estipulación y sin torturar la verdadera y leal intención de los contratantes….", "…el hecho de haberse producido en los últimos tiempos alteraciones sensibles en el valor cambiario de algunas de las monedas designadas para el pago, no modifica la obligación de la provincia emisora, ni priva, por lo tanto, al tenedor del derecho de opción que le había sido acordado al emitirse los títulos del empréstito. Estas fluctuaciones son contingencias inherentes a toda operación de la índole de la de que se trata y pueden beneficiar o perjudicar a cualquiera de las partes, dado el carácter siempre aleatorio de tales negocios. Si la provincia se hubiere reservado el derecho de elegir el lugar de pago y con él la moneda cancelatoria, habría podido liberarse de sus obligaciones con muy poco desembolso dada la desvalorización actual de algunas de las monedas designadas en el contrato. Al conferir esa elección a los tenedores de los títulos del empréstito con el evidente propósito de facilitar su colocación y circulación, ha renunciado de antemano a la posibilidad de obtener ese beneficio, pues ha debido calcular que tendría que efectuar los pagos en la moneda de más alta cotización en el mercado de cambios, de entre las señaladas en el bono general, ya que no es presumible que el desinterés o la generosidad intervengan en esta clase de operaciones. (Fallos: 137:37; 138:37)". 182 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia 24) Que es imperioso recordar también que a juicio de la comunidad internacional "Le succès du placement des capitaux à l"étranger dépend certainement de cette connaissance des garanties données au prêteur dans le pays des emprunteurs. Ainsi, l"essor de l"Argentine avait été dû pour partie à la sécurité des règles de droit contrôlées par la Cour de Cassation de ce pays. Si tel autre pais connaît une extrême fantaisie dans la manière de règler les litiges, si le régime des pots de vin y règne auprès des juges, les hommes d"affair hésiteront à investir leurs capitaux dans un pays qui ne leur promet aucune garantie le jour où ils devront plaider devant ses tribunaux." (Rodière, René, Introduction au droit comparé, Paris, 1979, p.40).("El éxito de la colocación de capitales en el extranjero depende ciertamente de ese conocimiento de las garantías dadas al prestamista en el país que pide el préstamo. Así, el desarrollo de la Argentina se debió en gran parte a la seguridad de reglas de derecho controladas por la Corte de ese país. Si otro país conociera una extrema fantasía en el modo de resolver los litigios, si el régimen de cohecho reinara allí para los jueces, los hombres de negocios vacilarán en invertir sus capitales en un país que no les promete ninguna garantía el día que deban litigar ante sus tribunales.") 25) Que en razón de todo lo expuesto, aun cuando hubiese de juzgarse ex hipótesis, inconstitucional la conversión de las obligaciones materia de este pleito a moneda nacional, el ofrecimiento efectuado mediante el decreto 1836/02 produciría una purga de aquella invalidez si el tiempo lo tornase equitativo. En efecto, no es posible calcular a priori los efectos confiscatorios de aquellos pagos futuros y menos aún en los límites procesales de este juicio de amparo en el que, por cierto, no caben los necesarios cálculos e investigaciones financieras que viniesen a demostrar ahora la confiscatoriedad o iniquidad manifiesta de tales compensaciones, siempre, claro está, teniendo en miras la situación de insolvencia del país, pues, como ya se considerara, no es justo mirar la relación del banco deudor con el depositante-acreedor fuera de aquel contexto de crisis, insolvencia e inexorable mengua de valores de todo orden. 26) Que ello significaría ni más ni menos admitir que el Estado podría haber purgado los hipotéticos vicios constitucionales aludidos por la vía del decreto 1836/02. Este, en las presentes circunstancias económicas y procesales, no puede ser aquí descalificado por inconstitucional, ni tampoco pueden serlo ab initio otros ofrecimientos análogos como el contemplado en decreto 739/03 y otros que el Estado podría poner a consideración de los acreedores. 27) Que así como se han advertido casos de inconstitucionalidad sobreviniente (Fallos: 301:319; 316:3104, entre otros), también cabe admitir el saneamiento de normas reñidas con la Constitución en su inicio mediante el dictado de otras que las concilien con aquélla. Habida cuenta de ello y de que la declaración de inconstitucionalidad es la ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 311:394; 312:72, 312:2315; 314:407, entre otros) no es posible juzgar la validez del sistema de bonos sin apreciar su desarrollo en el tiempo para evaluar la magnitud de los sacrificios que el negocio impondrá después. No ahora. Después. 28) Que, en conclusión, para afirmar con certeza la inconstitucionalidad de los decretos 1836/02 y 739/03 sería menester abrir a prueba este juicio de amparo, que exige el carácter manifiesto de la ilegalidad o arbitrariedad del acto lesivo, convirtiéndolo en otro en el cual la evidencia deba producirse por largas y complejas pruebas en materias financieras y económicas, a las cuales, obviamente, están facultadas las partes en amplio proceso de conocimiento. No aquí. 29) Que el amparo no puede erigirse en la vía para sumir al país en una situación que podría llevarlo a un estado de no derecho, por la declaración de inconstitucionalidad de una estructura normativa que aun siendo precaria, ha demostrado cierta capacidad de funciona- Emergencia Económica II 183 miento económico. Pues el vacío o anomia financiera y económica a que tal declaración conduciría haría insuficiente el derecho común para regir la vida económica ordinaria del país que vendría a sumirse en un nuevo caos del cual no es seguro que tengamos la buena ventura de salir. 30) Que, como a todas luces es evidente, el caso tiene una gravedad institucional de insospechable trascendencia por el impacto que el pago más o menos inmediato tendrá, por cierto, sobre la economía, las finanzas y, en verdad, sobre la vida nacional. Sería, pues, gravemente imprudente desconsiderar las consecuencias de un fallo de esta Corte en las presentes circunstancias. Un fiat iustitia peream ego pereat mundis, hacer justicia aunque caiga el mundo, en rigor no es hacer justicia, sino destruir las bases mismas de las relaciones en las cuales se persigue hacer valer la justicia. Hacer justicia conmutativa, singular y pura entre bancos y depositantes sin atender al contexto de las enormes injusticias distributivas existentes y las nuevas que sobrevendrían, conculca la idea misma de justicia a secas, legal, general o como quiera llamársela en doctrina. La justicia conmutativa que debe presidir las relaciones contractuales no puede entrar