Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 14)

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29

Sin perjuicio de ello, no es ocioso recordar, como lo ha puntualizado desde antaño el Tribunal, que la restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato (Fallos: 243:467; 323: 1566, entre muchos otros). De ahí que los mecanismos ideados para superar la emergencia están sujetos a un límite y éste es su razonabilidad, con la consiguiente imposibilidad de alterar o desvirtuar en su significación económica el derecho de los particulares (confr. causa "Smith"); y no es dudoso que condicionar o limitar ese derecho afecta a la intangibilidad del patrimonio y obsta al propósito de afianzar la justicia. 21) Que esta Corte ha justificado la adopción jurídica de remedios extraordinarios cuyo rasgo fundamental es la limitación temporal y razonable del ejercicio de los derechos (Fallos: 172:21; 238:76; 243:449 y 467; 264:344 y 269:416). Y aun cuando se admitan restricciones como respuesta a la crisis que se intenta paliar, aquéllas deben necesariamente reconocer el vallado de la justicia y la equidad, por lo que los medios elegidos no pueden desvirtuar la esencia de las relaciones jurídicas establecidas bajo un régimen anterior. 22) Que, en análogo orden de consideraciones, es menester puntualizar que el dictado de las normas de emergencia, cuya estructura debe responder al juego armónico de los arts. 14, 19 y 28 de la Constitución Nacional, corresponde al Poder Legislativo de conformidad con las atribuciones establecidas en el art. 75, incs. 18, 19 y 32 de la Ley Suprema. Frente a una situación crítica que requiere de la reglamentación extrema de los derechos y garantías, el Poder Ejecutivo no puede ejercer una potestad que regularmente no posee, ni puede soslayar las limitaciones que la Constitución le impone. Cuando so pretexto de actuar para conjurar los efectos de una emergencia el Estado no hace sino agravarla, la violación de la doctrina se da por la doble vía de afectar derechos y garantías que no debería agraviar y dificultar la superación de la crisis. Como ha sostenido lúcidamente Juan Bautista Alberdi, "La política no puede tener miras diferentes de las miras de la Constitución. Ella no es sino el arte de conducir las cosas de modo que se cumplan los fines previstos en la Constitución" ("Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina", capítulo 34, p. 188, Eudeba, 1966). 23) Que el ejercicio del control de constitucionalidad con relación al decreto 214/2002 exige examinar, en primer término, si la norma fue dictada dentro del ámbito de las facultades que le competen al Poder Ejecutivo Nacional. En efecto, decidir "… si un asunto ha sido, en alguna medida, conferido a otro poder del Estado, o si la acción de ese poder excede las facultades que le han sido otorgadas, es en sí mismo un delicado ejercicio de interpretación constitucional y una responsabilidad de esta Corte como último intérprete de la Constitución" ("Baker v. Carr", 369 U.S. 186, 82 S.Ct. 691, 7 L.Ed. 2d. 663, 1962). De tal modo, la facultad de revisión judicial encuentra su límite en el ejercicio regular de las funciones privativas de los poderes políticos del Estado, pues la función jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, en cuanto de otra manera se haría manifiesta la invasión del ámbito de las facultades propias de las otras autoridades de la Nación (Fallos: 254:43; 321:1252, entre otros). El control de constitucionalidad llevado a cabo en la sentencia en recurso no ha excedido tales límites, ya que ha sido formalmente efectuado según las pautas precedentemente ex- Emergencia Económica II 95 puestas, sin incursionar en la órbita del ejercicio de las funciones exclusivas de otra rama del gobierno. 24) Que debe tenerse en cuenta que en los considerandos del decreto 214/2002 se invoca la situación de emergencia declarada por la ley 25.561, no obstante lo cual el último párrafo de ese texto expresa que las medidas se adoptan "en uso de las facultades conferidas por el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional". La simultánea apelación a dos fuentes disímiles para el ejercicio de tales atribuciones impone determinar si éstas son compatibles y, en su caso, cuál es su respectivo ámbito de aplicación. 25) Que la ley 25.561, en su art. 1º declaró, "con arreglo a lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Nacional, la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en la presente ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las bases que se especifican seguidamente", las que fueron indicadas a continuación, en cuatro incisos. Sobre la base de dicha previsión legislativa, el Poder Ejecutivo Nacional quedó sujeto a múltiples limitaciones en el ejercicio de las facultades delegadas, ya que el Congreso de la Nación fijó el ámbito de la emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria; su extensión temporal hasta el 10 de diciembre de 2003 y los cometidos a satisfacer mediante su cumplimiento, consistentes en reordenamiento del sistema financiero, bancario y cambiario; reactivación de la economía, mejoramiento del nivel de empleo y de distribución de ingresos; condiciones para el crecimiento económico sustentable, compatible con la reestructuración de la deuda pública; reestructuración de las obligaciones en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario. 26) Que en los considerandos del decreto 214/2002, después de mencionar la emergencia declarada por la ley citada, el Poder Ejecutivo puso de manifiesto la necesidad de preservar determinados ámbitos dentro de ese contexto, especialmente en lo relativo a la paulatina normalización del sistema financiero y de la actividad económica. Para ello, estimó ineludible mantener las restricciones a la disposición de fondos, evitar la concurrencia masiva de los ahorristas a los tribunales y -entre otras medidas- aumentar y reforzar las atribuciones del Banco Central. En el marco descripto, resulta claro que el Poder Ejecutivo ponderó diversas fases de la crisis y varias alternativas para su superación, pero es también evidente que no invocó una nueva situación de emergencia, diferente de la reconocida y declarada -veintiocho días antes- por el Congreso en la ley 25.561 y sobreviniente a la situación fáctica allí contemplada. 27) Que es inherente a los complejos fenómenos sociales y económicos que caracterizan la emergencia, la movilidad y alteración de su configuración, que podrán conducir a su agravamiento -quizás temporario- o a sentar las bases para su solución. Esas contingencias no modifican su sustancia, en tanto no cambie ostensiblemente el contexto que le dio origen, se integren a él factores extraños que alteren sus contornos o la modifiquen de modo estructural. Ello no ha ocurrido en el sub lite, pues en los considerandos del decreto 214/2002 el Poder Ejecutivo no invocó ninguna circunstancia ajena a la situación contemplada por el Congreso al dictar la ley 25.561. En tales condiciones, ha de concluirse que, más allá de la pertinencia de acudir a las facultades previstas en el art. 99, inc. 3º, de la Constitución Nacional para dictar las medidas cuya 96 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia constitucionalidad se examina, el Poder Ejecutivo no ha ejercido sus atribuciones fuera de la emergencia declarada por el Congreso Nacional. Por ende, las limitaciones establecidas en el art. 1º de la ley 25.561 resultan inequívocamente aplicables al ejercicio de las atribuciones encomendadas al Poder Ejecutivo y, en consecuencia, también las pautas a las que el Poder Legislativo sometió la delegación de sus facultades, tal como lo establece el art. 76 de la Ley Fundamental. 28) Que una solución contraria a la indicada, importaría admitir una nueva y sobreabundante declaración de emergencia, superpuesta a un estado de igual naturaleza reconocido con anterioridad por el Congreso y, con esta comprensión, carente de utilidad, salvo que constituyese un arbitrio elíptico para eludir el marco fijado por la delegación de sus facultades legislativas, justificación que no puede ser constitucionalmente aceptada. Es conceptualmente concebible que tanto el Congreso delegue sus facultades legislativas frente a la emergencia (art. 76, Constitución Nacional), como que el Poder Ejecutivo las ejerza excepcionalmente por sí, en el marco de los precisos e insoslayables presupuestos reglados por el art. 99, inc. 3º, de la Ley Fundamental. Pero la conclusión que la Constitución no tolera es que, frente a una delegación con las limitaciones que ha efectuado el Congreso mediante la ley 25.561, el Poder Ejecutivo ejerza facultades legislativas de naturaleza genuinamente excepcional que únicamente han sido reconocidas para ser desempeñadas en defecto de la actuación del Parlamento, pero no en forma concurrente con él y jamás al punto de sustituir o modificar el contenido de la declaración efectuada por el Congreso de la Nación. La delegación que la Constitución permite, exige que sea ejercida "dentro de las bases… que el Congreso establezca" (art. 76). La sanción de la ley 25.561 que declara la emergencia y delega facultades para lograr su superación, es suficiente evidencia de que no concurre la hipótesis que habilita el mecanismo establecido en el art. 99, inc. 3º, de la Ley Fundamental, en tanto el Poder Ejecutivo no invocó ni aludió a una diferente configuración fáctica que lo autorizase a ingresar en ese marco constitucional. 29) Que ratifica lo expuesto la verificación de que el Congreso Nacional siguió legislando ingentemente dentro del marco de la misma emergencia declarada en la ley 25.561, tal como lo revela la sanción de las leyes 25.562, 25.563, 25.587 y 25.589, que exhiben una continuidad en las decisiones políticas adoptadas por el Poder Legislativo, en pleno ejercicio de sus potestades. 30) Que con esta comprensión, corresponde juzgar la regularidad en el ejercicio de las facultades delegadas en favor del Poder Ejecutivo, examen que impone confrontar la adecuación de las disposiciones impugnadas con las bases establecidas por el Congreso de la Nación, como lo exige imperativamente la Constitución Nacional. El art. 6º, párrafo 5º, de la ley 25.561 -al definir el alcance de la facultad delegada en el art. 1º, inc. 4º, de dicho texto normativo, en el sentido de reglar la reestructuración de las obligaciones en curso de ejecución afectadas por el nuevo régimen cambiario- constituye el centro normativo de esas bases de la delegación pues textualmente establece que: "El Poder Ejecutivo Nacional dispondrá las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/ 2001, reestructurando las obligaciones originarias de modo compa- Emergencia Económica II 97 tible con la evolución de la solvencia del sistema financiero. Esa protección comprenderá a los depósitos efectuados en divisas extranjeras". Según se advierte, el Congreso fijó una pauta precisa, que fue desatendida por el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 214/02. El Poder Legislativo, según lo dispone nítidamente el texto legal implicado, sólo lo había habilitado para sancionar remedios que preserven el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/01, operaciones entre las que estaban expresamente incluidos los depósitos realizados en moneda extranjera. 31) Que, de tal modo, el Poder Ejecutivo excedió los límites establecidos en los arts. 3, 4, 5, 6, 15, 19 y 21 de la ley 25.561, pues de la lectura de esas disposiciones se concluye que no existía sustento legal para alterar el valor del capital depositado en divisas extranjeras, al transformarlo en moneda de curso legal sin asegurar que la nueva cantidad determinada preservare la magnitud originaria del capital depositado. En todo caso, según dicha normativa, existía la posibilidad de reestructurar las obligaciones originarias de "… modo compatible con la evolución de la solvencia del sistema financiero" (art. 6º, 5º párrafo, ley citada), más en cuanto concierne puntualmente al contenido de la obligación, la atribución deferida al Poder Ejecutivo estaba indisimulablemente restringida a proteger, tutelar, resguardar, el capital perteneciente a los ahorristas. 32) Que cabe concluir, por lo expuesto, que en exceso de las facultades delegadas por el Congreso, el Poder Ejecutivo Nacional transformó, compulsiva y unilateralmente, la sustancia de los depósitos efectuados en moneda extranjera, al disponer su conversión a pesos con una relación entre la moneda nacional y las divisas que no refleja el valor del capital originariamente depositado, con apartamiento de lo dispuesto por la ley 25.561. Esa falta de concordancia entre la ley mencionada y los ulteriores decretos del Poder Ejecutivo Nacional queda patentizada, con la mayor evidencia, cuando se advierte que dicha ley no había derogado, sino que sólo había suspendido, la vigencia de la ley 25.466, en cuanto disponía la intangibilidad de los depósitos. 33) Que, en ese sentido, la ley 25.561 mantiene, con las excepciones y alcances que se establecen en el art. 4º, la redacción dispuesta por el art. 11 de la ley 23.928 para los arts. 617 y 619 del Cód. Civil, que, en lo que aquí interesa, ratifican en las obligaciones de dar sumas de dinero y de dar moneda extranjera el principio general de identidad del pago establecido en el art. 740 del código citado, al disponer -respectivamente- que "si por el acto por el que se ha constituido la obligación se hubiere estipulado dar moneda que no sea de curso legal en la República, la obligación debe considerarse como de dar sumas de dinero"; y puntualmente con referencia a éstas, que "si la obligación del deudor fuese de entregar una suma de determinada especie o calidad de moneda, cumple la obligación dando la especie designada, el día de su vencimiento". 34) Que, por otra parte, cabe poner de resalto que la llamada "intangibilidad de los depó- sitos" sancionada por la ley 25.466 no constituye, como lo afirma la recurrente, una regulación reiterativa o sobreabundante con respecto a la tutela que la Constitución Nacional otorga a los contratos, como uno de los contenidos esenciales del derecho de propiedad. En efecto, frente a la situación de emergencia económica y financiera del Estado Nacional -por el término de un año- declarada por la ley 25.344 a partir del 14 de noviembre de 2000 (art. 1º), el Congreso de la Nación contaba con atribuciones constitucionales para restringir 98 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia múltiples manifestaciones de los derechos patrimoniales, con arreglo a los conocidos antecedentes legislativos y jurisprudenciales existentes en la materia. En cambio y a contrapelo de los remedios históricamente adoptados para superar situaciones de la naturaleza indicada, sancionó la ley 25.466, publicada el 25 de septiembre de 2001, como un eslabón final de una serie de medidas destinadas a garantizar a los depositantes que se respetarían -a pesar de la declaración de emergencia- las condiciones en que se habían pactado sus imposiciones y las que se convinieren en el futuro. En otras palabras, si en épocas de normalidad un texto de la naturaleza indicada hubiera representado una garantía excepcional para los titulares de imposiciones bancarias, al ponerlas al abrigo de toda modificación legislativa ulterior, dicha tutela adquiere un sobredimensionamiento aún mayor cuando fue expresamente reconocida en una etapa en que tradicionalmente los derechos son objeto de restricciones, conclusión que lleva a examinar con igual énfasis toda posible vulneración de las garantías constitucionales que se invocan como afectadas. 35) Que con el objeto indicado, el art. 1º declara intangibles los depósitos en pesos o en moneda extranjera, a plazo fijo y a la vista, captados por las entidades financieras autorizadas a funcionar por el B.C.R.A., de conformidad con las previsiones de la ley 21.526 y, en forma nítida, el art. 2º señala que la intangibilidad establecida consiste en: el Estado Nacional en ningún caso, podrá alterar las condiciones pactadas entre los depositantes y las entidades financieras, esto significa la prohibición de canjearlos por títulos de la deuda pública nacional, u otro activo del Estado Nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarán en las fechas establecidas entre las partes. Por último, en lo que es de trascendencia, el art. 3º dispuso que "la presente ley es de orden público, los derechos derivados para los depositantes… serán considerados derechos adquiridos y protegidos por el art. 17 de la Constitución Nacional". 36) Que el texto legal indicado responde claramente a la intención del legislador, pues los distintos proyectos legislativos que confluyeron en la norma sancionada se basaron concordemente en la necesidad "de llevar grados de absoluta certidumbre sobre los ahorros de las personas o empresas, nacionales o extranjeras, que se encuentran depositados o constituidos en el sistema financiero del país", para "restablecer la credibilidad y confianza en el país y sus instituciones para que, de una vez y para siempre, empecemos a transitar el camino del crecimiento económico y mejoramiento de las condiciones sociales de nuestra población", y aunque las garantías que pretendió asegurar ya estaban contempladas en el art. 17 de la Constitución Nacional, se entendió necesario excluir de manera explícita "… cualquier modificación por parte del Poder Ejecutivo Nacional a los términos y condiciones pactados entre las entidades y los titulares de los mencionados ahorros", y que el Congreso Nacional "en pleno ejercicio de sus facultades constitucionales, contribuya a despejar la incertidumbre sancionando rápidamente una norma que impida al Gobierno y a la autoridad monetaria alterar las condiciones en que dichos depósitos fueron pactados" (conf. "Antecedentes Parlamentarios", Nº 10, parágrafos 1, 5, 14 y 26, ps. 2392/2393 y 2395). 37) Que además de la restricción e indisponibilidad de los fondos que se produjo como consecuencia de la aplicación de las normas que esta Corte tuvo ocasión de examinar y declarar inconstitucionales en el precedente "Smith" ya referido, la normativa posterior ha venido a resquebrajar aún más el sustancialmente alterado derecho de la actora para disponer de su propiedad. En efecto, por una parte, se dispuso la pesificación del crédito, sin que a la fecha de Emergencia Económica II 99 la adopción de la medida se hubiera previsto el futuro valor de cotización de la divisa extranjera, lo que acarreó una significativa alteración de la relación de cambio entre la moneda de origen y la moneda impuesta. Por otro lado, se ordenó la reprogramación de la obligación y su sujeción a diferentes cronogramas de pago. Todo ello ha ocasionado una esencial modificación de las condiciones y presupuestos que, en el ámbito del derecho privado y bajo el amparo de un resguardo excepcional reconocido por el Estado Nacional mediante la promulgación de una ley aún bajo una situación de emergencia económica, las partes habían tenido en mira al contratar. Las consideraciones precedentes ponen de manifiesto las evidentes diferencias entre la situación aquí debatida y la que esta Corte tuvo en mira al juzgar en la causa registrada en Fallos: 313:1513. 38) Que, reiteradamente, esta Corte ha señalado que el contenido del derecho constitucional de propiedad se vincula con la noción de derechos adquiridos, o sea, de derechos definitivamente incorporados al patrimonio de una persona (Fallos: 312:1121). De ahí que, también, el Tribunal haya sostenido que "cuando bajo la vigencia de una ley un particular ha cumplido todos los actos y obligaciones sustanciales y requisitos formales previstos en ella para ser titular de un derecho, debe tenérselo por adquirido, y es inadmisible su modificación por una norma posterior sin agraviar el derecho constitucional de propiedad" (Fallos: 296:737; 299:379; 303: 1835 y 1877; 307:305). La situación jurídica por cuyas consecuencias se ha demandado en el caso quedó, pues, consolidada en virtud de dicho régimen generando, innegablemente, derechos adquiridos en cabeza de la actora. El contenido del art. 3º de la ley 24.566 es tan inequívoco en su comprensión como inmodificable en cuanto a sus alcances; si los derechos nacidos de las imposiciones bancarias -en curso de ejecución o futuras- han sido considerados por el legislador como adquiridos y, desde esta premisa, entronizados al amparo del art. 17 de la Constitución Nacional, ninguna norma infraconstitucional ulterior puede afectarlos sin violar, a la par, la garantía superior alcanzada. 39) Que la noción de derecho adquirido se encuentra inescindiblemente ligada a la de seguridad jurídica, cuya raigambre constitucional esta Corte ha señalado con énfasis y reiteración (Fallos: 243:465; 251:78; 317:218). Esta no es sino el resultado del acatamiento de las normas que imperan en el Estado de Derecho, las que deben ser respetadas por los poderes públicos con el fin de procurar su vigencia real y no solamente formal. La actuación efectiva de las reglas preestablecidas genera así un clima de seguridad en el cual los particulares conocen de antemano a qué reglas se sujetará la actuación de los gobernantes, de manera que la conducta de éstos sea previsible y, en caso contrario, que haya quien, con potestad suficiente, pueda corregir el error y responsabilizar eficazmente al transgresor. Tales conceptos han sido aplicados por este Tribunal en numerosos pronunciamientos en los que expresó que la seguridad jurídica, que es imperiosa exigencia del régimen de la propiedad privada, se resentiría gravemente si fuera admisible y lograra tutela judicial la conducta de quien primero acata una norma -en el caso la dicta- y luego la desconoce, pretendiendo cancelar los efectos de aquel acatamiento y los que de ellos derivaron, ocasionando así grave trastorno a las relaciones patrimoniales (Fallos: 294:220; 291:423; entre otros). 40) Que, en el orden de ideas precedentemente descripto, ha de concluirse que el poder administrador, al margen de las directivas establecidas por el Poder Legislativo (art. 6º, ley 25.561), desconoció la sustancia de los depósitos bancarios efectuados en moneda extranjera, 100 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia al ordenar su eventual -y postergada- restitución a un valor arbitrariamente fijado por ese mismo poder estatal, como parte de un complejo programa de "pesificación" cuyo mérito y eficacia no compete a este Tribunal ponderar, pero que se proyecta, en el sub lite, como un grave agravio al derecho constitucional de propiedad. 41) Que tanto lo precedentemente expuesto, como lo decidido en la causa "Smith" derivan de la razonada aplicación del art. 17 de la Constitución Nacional, en tanto dispone que "La propiedad es inviolable y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia firme fundada en ley". Soslayar su vigencia, cualesquiera sean las razones para enervar su recto contenido, importaría retirar a la República del concierto de naciones civilizadas, que contemplan el derecho de propiedad como uno de los pilares del respeto a los derechos inherentes a la persona y que configura una formidable base de impulso para el progreso y el bienestar general. Si bien el Estado puede reglamentar el derecho de propiedad (art. 28, Constitución Nacional), el ejercicio de esa facultad no puede conducir a disminuir sustancialmente el valor de una cosa (Gunther, G., Constitutional Law, p. 486, 1997). Este Tribunal ha señalado que la tutela del derecho de propiedad no puede ser meramente formal, sino que atiende a impedir que se prive de contenido real a ese derecho (Fallos: 312:2467). Por lo que se lleva expresado, en el sub lite ha quedado suficientemente demostrada la disminución inadmisible, dentro del marco del art. 17 de la Constitución Nacional, de la extensión efectiva del derecho de la actora. El sistema jurídico impugnado, fundado en la emergencia, ha arrasado lisa y llanamente con la garantía constitucional de la propiedad y destruido -como se apuntó- el presupuesto, también constitucionalmente establecido, de la seguridad jurídica con total olvido de que cuando se recurre a los poderes de emergencia se lo hace con el objeto de amparar y defender el orden preestablecido, pues ella no suprime la legitimidad constitucional sino que la garantiza por vía de remedios extraordinarios. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia, ya que en estas situaciones, como se recordó más arriba el Estado no puede válidamente transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución Nacional. Las normas cuestionadas afectan, por tanto, en forma directa e inmediata las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional. 42) Que ha de recordarse también que la Constitución Nacional organiza una república en la que los ciudadanos, que participan de la formación del orden jurídico mediante la elección de quienes sancionarán y promulgarán las leyes, ostentan derechos de jerarquía supralegal. El reconocimiento que la Ley Fundamental efectúa de aquellos derechos, como preexistentes a su sanción, inclusive no enumerados, pero igualmente válidos -art. 33, Constitución Nacional-, traduce la existencia de una zona de reserva de los habitantes de la Nación en cuanto al ejercicio de sus derechos básicos, que se refleja en el sistema de control de constitucionalidad. La pretendida inaplicabilidad de la norma que, en el caso concreto, toda persona legitimada puede someter a la decisión del Poder Judicial, importa una manifestación genuina del principio de soberanía del pueblo. Los jueces, pues, se constituyen en "guardianes de la Constitución" para reparar la lesión que un sujeto ha sufrido en sus derechos individuales. Emergencia Económica II 101 Así, el ejercicio de la petición de inconstitucionalidad de un acto de Gobierno ante los estrados judiciales constituye la expresión máxima de autonomía del ciudadano, quien reclama la plena vigencia de sus derechos individuales, no delegados, frente a los excesos en que hubiesen podido incurrir sus representantes (v. disidencia parcial del juez Moliné O"Connor en Fallos: 324:3219, causa "Mill de Pereyra c/ Provincia de Corrientes"). 43) Que, desde tal perspectiva, compete a los poderes políticos la búsqueda de las soluciones con que deben enfrentarse las crisis a que toda Nación se ve expuesta, excluyendo aquellas vías que impliquen el compromiso de los derechos básicos e inalienables que los constituyentes calificaron como inviolables. La emergencia -como lo ha sostenido reiteradamente y desde antiguo esta Corte- no ampara el desconocimiento de tales derechos, por lo que no podría esperarse que el avasallamiento del derecho de propiedad fuese tolerado por el Tribunal. El progreso del país se debió, en buena parte, al lúcido texto constitucional que ofreció a nacionales y extranjeros la protección de sus vidas y patrimonios, atrayendo una corriente inmigratoria que contribuyó a poblar el desierto territorio y a cubrirlo de valiosas inversiones desde fines del siglo diecinueve. La permanencia de esas bases constitucionales para el progreso y el crecimiento no puede ser desconocida por tropiezos circunstanciales que sólo pueden ser superados con la madurez de los pueblos respetuosos de sus leyes. La fractura del orden fundamental sólo habría de agravar la crisis, al ver afectados ya no sólo los derechos aquí lesionados, sino los restantes que protege la Constitución, hasta tornar inviable el logro de los objetivos de "afianzar la justicia" y "promover el bienestar general" sobre los que reposa el orden institucional. No debe olvidarse que la grave emergencia que dio lugar a la sanción de normas cuya adecuación constitucional aquí se analizan, alcanza en mayor o menor medida a toda la población, alterando los más diversos órdenes -laborales, empresariales, culturales, familiares, sociales, etc.- en que ésta desarrolla su existencia, no restringiendo sus efectos a una cuestión de ingresos y egresos de las cuentas fiscales o la magnitud de los recursos econó- micos en juego de un determinado sector. Por ello, es evidente que quienes se encuentran involucrados en las relaciones jurídicas alcanzadas por esos efectos, deberán contribuir con su sacrificio parcial a la superación de la crisis, sin que pueda considerarse a sector alguno inmune a tales alteraciones, pero sin olvidar, a la vez, que todos merecen protección constitucional con el alcance reconocido en la interpretación dada por esta Corte al art. 16 de la Constitución Nacional. 44) Que los vicios que descalifican constitucionalmente la disposición del art. 2º del decreto 214/2002 hasta aquí examinados, no se ven atemperados por las soluciones complementarias establecidas por los decretos 905/2002y 1836/02. Ello es así pues los decretos indicados no aminoran los efectos nocivos de la pesificación desde que, aun cuando crean ciertos paliativos para compensar la pérdida del valor adquisitivo provocada por el empleo de la paridad $ 1,40 por dólar, se limitan a ofrecer una opción que implica una postergación irrazonable del derecho de la actora a recuperar sus fondos en efectivo y conforme al valor del depósito en la moneda de origen, opción que naturalmente puede rehusar frente al enfático compromiso institucional por parte del Congreso de la Nación al sancionar la ley 25.466. 45) Que, como reflexión final en cuanto concierne a lo decidido sobre el planteo de inconstitucionalidad, es menester recordar que este Tribunal ha insistido en que los jueces no pueden prescindir en la interpretación y aplicación de las leyes de las consecuencias que derivan de cada criterio, pues ellas constituyen uno de los índices más seguros para verificar su 102 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia razonabilidad y coherencia con el sistema en que está engarzada la norma (Fallos: 234:482; 302:1284, entre muchos más). Si bien es cierto que, en las circunstancias del caso, las medidas adoptadas en el marco de la emergencia caen dentro de la discrecionalidad de los otros poderes del Estado, esta proposición es tan incuestionable como la que postula que, por imperio de la Constitución, también dichos poderes deben arreglar su proceder a elementales criterios de razonabilidad, en cuanto imponen que los medios empleados resulten equitativos y justos. Por ello, frente a disposiciones de aquellos departamentos que no respeten tal presupuesto insoslayable, es igualmente irrefutable la regla que impone el deber imperioso e indeclinable de la justicia de restituir el orden vulnerado, también en cumplimiento estricto de su deber constitucional. Debe ser suficientemente subrayado, pues, que no corresponde al Poder Judicial delinear el derrotero de la legislación ni de la administración general de la República. Tampoco es el responsable de las consecuencias del error, exceso o irrazonabilidad en que puedan incurrir los poderes a quienes, en efecto, les incumben tales tareas. Pero, llamado a intervenir por petición de parte legitimada, no puede permanecer inmutable ni convalidar actos que han afectado garantías superiores, so pena de desconocer el mandato constitucional que le ha sido conferido, cuando, como ha ocurrido en el caso, bajo la faz de la emergencia se ha avasallado el orden constitucional. Así lo requiere la alta misión que corresponde a los integrantes del Poder Judicial y la necesaria confianza que, como lo demuestra la inusitada cantidad de acciones análogas promovidas, en él han depositado los ciudadanos e instituciones del país en aras del bien común y de la paz social (Fallos: 300:1282). 46) Que es deber de este Tribunal señalar que la controversia que subyace en este proceso se ha visto reiterada en más de cien mil causas que tramitan ante los tribunales de todo el país, reveladoras de la aguda tensión existente entre una cantidad significativa de ahorristas, el Estado Nacional y las entidades financieras. De allí que la conclusión a que se arriba, parte de una cabal comprensión de las responsabilidades derivadas del rol institucional que es de la esencia de esta Corte Suprema, en tanto titular de uno de los departamentos del Gobierno federal (art. 108 de la Constitución Nacional). Desde esa perspectiva, la interpretación efectuada acerca del alcance y contenido de las garantías constitucionales amparadas, así como lo que se decidirá en lo concerniente al cumplimiento de este mandato judicial, no puede desentenderse de las condiciones políticas, jurí- dicas, sociales y económicas dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado. Así lo ha señalado este Tribunal en forma reiterada, remitiendo a la doctrina de reconocidos autores y filósofos del derecho que, como Ihering, afirmaron que no son los hechos los que deben seguir al derecho sino que es el derecho el que debe seguir a los hechos (Fallos: 172:21 "Avico c/ De la Pesa"). En "Kot, Samuel" (Fallos: 241:291) esta Corte reafirmó su doctrina en el sentido de que las leyes no pueden ser interpretadas sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, en tanto la Constitución, que es la ley de las leyes, y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo, tiene la virtualidad necesaria para poder gobernar las relaciones jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existía en tiempos de su sanción. 47) Que la proyección de la presente decisión sobre la numerosa cantidad de pleitos en los que se debaten controversias similares impone, empero, en las circunstancias de crisis extrema que vive la República, un afinado ejercicio de la tradicional autorrestricción que este Emergencia Económica II 103 poder del Gobierno Federal tiene entre sus principios de mayor arraigo. Ello, con el propósito de permitir que el Congreso de la Nación -órgano investido por la Constitución Nacional "Del Poder Legislativo de la Nación" (art. 44)- sancione las disposiciones necesarias y apropiadas para que la ejecución de pronunciamientos de esta naturaleza encuentre un cauce constitucionalmente sostenible. 48) Que el fundamento de esta solución yace en el art. 75, incs. 18, 19 y 32, de la Constitución Nacional, al facultar al Poder Legislativo para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de la Nación. Todo lo que es necesario y esencial para la existencia, seguridad y bienestar nacional, está comprendido dentro de los poderes de reglamentación atribuidos al Congreso. No debe soslayarse, al respecto, que los otros poderes del Gobierno de la Nación se encuentran también vinculados con el propósito inspirador del dictado de la Constitución -que tanto vale como su propia razón de ser- integrado por los enunciados del Preámbulo (Fallos: 300:1282), entre éstos el de "afianzar la justicia", "promover el bienestar general" y "asegurar los beneficios de la libertad". Es regla doctrinaria que la interpretación de los poderes y derechos del Gobierno instituido por la Constitución no debe ser estricta ni restringida, pues los medios de satisfacer las necesidades del país, de evitar los peligros y de aumentar la prosperidad nacional, son tan variados y complejos, que debe dejarse una gran latitud para la elección y empleo de esos medios, de lo que deriva la necesidad y conveniencia de interpretar ampliamente los poderes concedidos por la Constitución Nacional (Fallos: 319:3241). 49) Que en este trance que conmueve a todos los sectores de la comunidad, esta Corte no ignora que la declaración de inconstitucionalidad efectuada la faculta para disponer inmediatamente lo concerniente al modo de cumplimiento del mandato judicial, tal como lo ha hecho frente a situaciones en que, también, ha ejercido su función jurisdiccional de mayor relevancia, la que ha transformado a este departamento, desde sus primeras decisiones, en un poder de la República. En las circunstancias que singularizan este asunto como pocos lo han hecho en la historia de este Cuerpo, una demostración cabal de la prudencia que guía todas sus decisiones y de la asunción de las responsabilidades institucionales que las circunstancias actuales le permiten (Fallos: 317:1162, voto del juez Nazareno, considerando 10), impone establecer un tiempo de reflexión y de decisión en los órganos políticos del Gobierno, para dar una respuesta final a las decenas de miles de ahorristas que han visto arrasadas las garantías constitucionales examinadas. Lo precedentemente expuesto no implica claudicar de la función jurisdiccional que, en tanto tribunal de justicia, le asiste a esta Corte; tampoco predicar la omnipotencia del Congreso ni permitirle una ilegítima interferencia sobre las atribuciones deferidas por la Ley Suprema al Poder Judicial; o, menos aún, someter al escrutinio de aquel cuerpo los alcances y el contenido de esta sentencia. Sólo configura un modo, tan excepcional como la materia que se trata, de resguardar el imperio de las facultades legislativas que son indispensables para armonizar las garantías individuales con las conveniencias generales, pues es al Congreso al que, por la naturaleza de sus atribuciones, le corresponde mantener ese equilibrio como encargado del control y resguardo del interés público comprometido en la selección y definición de las políticas económicas y 104 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia sociales, y sabido es que no incumbe a este Tribunal -en el ejercicio regular de sus atribuciones- sustituir a los otros poderes del Estado en las funciones que les son propias, más allá de que en el caso cuenta con la facultad para ordenar la ejecución de la presente. 50) Que, con tal comprensión, sobre la indiscutible base del equilibrio entre los poderes del Gobierno Federal, es necesario que el Congreso de la Nación -a partir de su condición de órgano integrado por representantes directos del pueblo, de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires– realice una verificación y una ponderación adecuada e integral de las complejas circunstancias políticas, económicas y sociales presentes en el marco de la emergencia declarada, a partir de la intervención de todos los sectores de la sociedad involucrados en el conflicto y del eventual logro de los consensos propios de todo órgano deliberativo, que le permita ejercer la atribución constitucional antes señalada para sancionar las medidas idóneas que regulen lo concerniente al cumplimiento de decisiones como la presente. Tal como lo ha sostenido el señor Procurador General de la Nación en el dictamen que obra en Fallos: 172:30 y 31, quejarse de que el Congreso, en tanto representación nacional a la que compete el poder de sancionar las leyes, ejerza una discreción liberal al legislar para la Nación, es virtualmente quejarse de que el pueblo la ejerza. Por cierto que, como es axiomático en el diseño institucional de la República, el remedio que se sancione en uso de la mentada atribución legislativa, estará sometido al ejercicio, a posteriori, del control jurisdiccional destinado a asegurar la fundamental razonabilidad de esos actos y a impedir que, por medio de ellos se frustren derechos cuya salvaguarda es deber indeclinable del Tribunal, como surge de esta decisión (Fallos: 308:1850). 51) Que a tal fin y con el objeto de no frustrar la declaración de inconstitucionalidad decidida, corresponde que la intervención que se requiere del Congreso de la Nación esté sujeta a un breve lapso durante el cual deberá ser ejercida, pues de no ser así este pronunciamiento configuraría una vana y formal declamación de principios, desprovista de contenido real por su ineficacia para restablecer las garantías constitucionales vulneradas; y, con mayor gravedad, en una renuncia consciente a la función constitucional de decidir definitivamente colisiones efectivas de derechos, asignada a este Poder Judicial. Sobre la base de lo expuesto, el Tribunal considera apropiado fijar a ese fin un plazo de sesenta días. 52) Que, por último, los fundamentos que sostienen la solución excepcional que se postula de requerir la actuación de los poderes del Gobierno que intervienen en la sanción y promulgación de las leyes, como una alternativa eficaz para establecer un ordenado y previsible cumplimiento de pronunciamientos como el presente, justifican una reflexión final que hace, inexorablemente, al cabal logro de los altos propósitos que inspiran este aspecto del pronunciamiento. La lectura de los pronunciamientos dictados en la significativa cantidad de causas radicadas ante esta Corte y de aquellos otros publicados en revistas especializadas, demuestra que los magistrados que han fallado -federales, nacionales o provinciales; de primera o ulterior instancia- en asuntos como el presente, han fundado sus decisiones con arreglo a las consideraciones y conclusiones efectuadas en la causa "Smith" por este Tribunal, reconociéndole la autoridad institucional proveniente de su condición de supremo intérprete de los principios constitucionales y de órgano superior de este poder del Gobierno Federal. Emergencia Económica II 105 Los señores jueces bajo cuya jurisdicción se encuentran los procesos, de cualquier trámite, en que se ventilan cuestiones análogas, en oportunidad de resolver el modo de ejecución de sus sentencias y resoluciones, tendrán la trascendente misión de contribuir al objetivo que propende esta decisión, adaptando sus pronunciamientos a todo cuanto aquí se resuelve con un énfasis semejante al utilizado con respecto al precedente mencionado. En este trance de la historia de la República, adquiere una singular actualidad la tradicional regla sentada en Fallos: 212:160, con arreglo a la cual el leal acatamiento de los fallos de la Corte Suprema es indispensable para la tranquilidad pública, la paz social y la estabilidad de las instituciones. De ahí, pues, que en los términos señalados cabe exhortar a los señores jueces competentes para que al disponer la ejecución de sus decisiones, cautelares o definitivas, adecuen sus pronunciamientos a lo aquí resuelto sobre este aspecto del pronunciamiento, así como a lo decidido en Fallos: 324:4520, con particular referencia a la inadmisibilidad de peticiones anticipadas de naturaleza análoga a la que fue descalificada por el Tribunal. 53) Que sin perjuicio de lo expuesto precedentemente con respecto a la ejecución de la sentencia, se adhiere de modo subsidiario a lo expresado y decidido sobre dicha materia en el voto de los jueces Moliné O´ Connor, Fayt, López y Vázquez (conf. Fallos: 323:1934, voto del juez Petracchi). Por ello y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por el Procurador General se resuelve: I. Declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas; II. Ordenar al Banco de la Nación Argentina que reintegre a la Provincia de San Luis las sumas depositadas en dólares estadounidenses, o su equivalente al valor en pesos según la cotización del mercado libre de cambios tipo vendedor al día del pago. De dichas sumas deberán deducirse las ya extraídas por el Estado provincial (ver alcances de la presentación de fs. 459/460). A este último efecto la diferencia deberá determinarse entre la suma retirada en pesos y el valor de cada dó- lar en el mercado referido a la fecha de la extracción; III. Fijar el plazo de sesenta días corridos para que las partes convengan o determinen la forma y plazos de devolución que no alteren la sustancia de la decisión, bajo apercibimiento de establecerlo el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados al vencimiento del plazo fijado. Notifíquese por cédula a las partes que se confeccionará por secretaría. Julio S. Nazareno. VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando: 1º) Que la Provincia de San Luis interpone la presente acción de amparo sobre la base de lo dispuesto en el art. 43 de la Constitución Nacional contra el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco de la Nación Argentina, y el Banco Central de la República Argentina como entidad responsable del pago de los plazos fijos de los que es titular el Estado provincial. Persigue por esta vía que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 2º y 12 del decreto 214/02, del decreto 1570/01, del decreto 320/02, y que se disponga que el Banco Central o el Banco de la Nación Argentina le entreguen a la provincia dólares billetes de los plazos fijos que individualiza, o su equivalente en pesos según el valor de la moneda estadounidense en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del día anterior al vencimiento de la obligación. A esos efectos indica que las normas que regulan la cuestión afectan garantías de jerarquía constitucional y que impiden reconocer validez al "corralito financiero" y a la pesificación compulsiva en tanto no tienen cabida dentro 106 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia del "estándar" de una restricción razonable de los derechos. Afirma que las disposiciones que impugna destruyen y confiscan su derecho de propiedad reconocido en el art. 17 de la Constitución Nacional y, también, en el art. 21 del Pacto de San José de Costa Rica que determina que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes y que no puede ser privada de ellos, excepto de mediar el pago de una indemnización justa, y apoyada esa privación en razones de utilidad pública o interés social en los casos y formas establecidos en las leyes. En ese orden de ideas también sostiene que exigirle a la provincia que soporte la pesificación compulsiva agravia de manera indudable la "sustantividad" del derecho de propiedad. Al efecto arguye que al derogarse la convertibilidad la obligación de devolver los depósitos en dólares deja de ser una obligación de dar sumas de dinero para convertirse en una obligación de dar cosas. De tal manera, indica, el interés del ahorrista sólo se satisface "cuando se le reintegra la cantidad de dólares estadounidenses (cosas, ya no moneda convertible) que tenía depositado. O si se quiere, y ante una eventual falta de dólares en el mercado, dicho interés quedaría satisfecho por la cantidad necesaria de pesos… para adquirir los dólares depositados, conforme la cotización que arroje el mercado cambiario libre… pagarle a la Provincia $ 1,40 por cada dólar constituye un agravio a la sustantividad del derecho, toda vez que el valor de la moneda supera en el mercado libre los $ 2". 2º) Que la actora remarca que si esta afectación puede ser planteada por cualquier clase de ahorrista, tanto o más digno de protección es el derecho del Estado provincial de que se proteja su patrimonio destinado a la satisfacción de necesidades públicas. Expone asimismo que negarle a las autoridades de un Gobierno provincial que disponga de los fondos que el respectivo Estado depositó en plazos fijos en dólares en el Banco de la Nación Argentina, cuando la causa de esa indisponibilidad es una norma del Estado Nacional, implica por parte de este último un contundente incumplimiento a su mandato constitucional de garantizar el sistema federal. Esa garantía revela la necesidad de cumplir con dos aspectos, uno, proveer al desarrollo económico y el bienestar de los estados provinciales, el otro abstenerse de incurrir en hechos, actos u omisiones que perturben o impidan su desarrollo. Según manifiesta ello es lo que sucede en el caso, porque además de no cumplirse con la remisión oportuna de los fondos de coparticipación, el Estado Nacional ha adoptado medidas que le impiden a la Provincia de San Luis subvenir a las necesidades de su Gobierno al no poder disponer de los recursos que posee depositados en los plazos fijos en cuestión. De tal manera las medidas adoptadas resultan repugnantes también a los arts. 1º, 5º y 121 de la Constitución Nacional, y a los principios generales que determinan la inalienabilidad, imprescriptibilidad, e inembargabilidad de los bienes del dominio estatal. Considera que tan públicos son los bienes cuya devolución requiere, como los que tenían depositados los estados extranjeros que fueron excluidos del "corralito y la pesificación" según la comunicación "A" 3467 del Banco Central de la República Argentina del 8 de febrero de 2002. 3º) Que sobre la base de todo lo expuesto y la necesidad de disponer de modo inmediato de los fondos públicos retenidos, solicita que se dicte una medida precautoria que ordene al Banco de la Nación Argentina la entrega inmediata de los dólares estadounidenses depositados al vencimiento de cada uno de los plazos fijos existentes y detallados en el escrito inicial. De no admitirse el pedido afirma que la provincia deberá paralizar toda la obra pública, con el consecuente despido de 15.000 personas, y disponer rescisiones de contrato que se traducirán en acciones de daños y perjuicios contra el Estado provincial. 4º) Que a fs. 147 y a fin de ampliar los fundamentos de su pretensión el Estado provincial acompaña el informe elaborado por su ministro de economía del que surge cómo se han ido Emergencia Económica II 107 integrando históricamente las sumas cuya restitución persigue por medio de este expediente, y a esos efectos indica que fueron acumuladas durante los años 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000 y que las cuentas correspondientes a cada ejercicio fueron aprobadas por la legislatura local. 5º) Que a fs. 150 se declaró la competencia de este Tribunal para intervenir en el reclamo por vía de su instancia originaria prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional, y se citó a una audiencia a la gobernadora de la provincia, al ministro de economía de la Nación Argentina, al procurador del Tesoro de la Nación y al presidente del Banco Central de la República Argentina. Da cuenta de su realización el acta obrante a fs. 160; oportunidad en la que esta Corte, frente a las delicadas cuestiones sometidas a la decisión del Tribunal fijó una nueva audiencia para acercar a las partes en los puntos de conflicto. El resultado negativo de la primera surge de la desgrabación del acto obrante a fs. 169/177 de este proceso. Idéntico resultado tuvo la segunda, tal como surge de fs. 178 y de la desgrabación de la audiencia obrante a fs. 179/182. 6º) Que, sin perjuicio de la etapa conciliatoria abierta por el Tribunal en el expediente, a fs. 186 y como consecuencia del requerimiento formulado por San Luis se ordenó al Banco Central de la República Argentina, al Poder Ejecutivo Nacional y al Banco de la Nación Argentina que presentaran un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos de las medidas impugnadas de conformidad con la previsión contenida en el art. 8º de la ley 16.986. Ello trajo aparejado las contestaciones al requerimiento de informes obrantes a fs. 206/224, 235/285 y 306/347 respectivamente. 7º) Que es preciso indicar que la Corte, en el ámbito de la propuesta conciliatoria en la que estaba ocupada, consideró conveniente oír a las asociaciones bancarias involucradas viabilizando así la intención de esas entidades de no mantenerse ajenas a un conflicto generalizado que ya había sido expresado en la causa M.12.XXXVIII. "Ministerio de Economía y Banco Central de la República Argentina s/apelación contra medidas cautelares". En consecuencia citó a una nueva audiencia y convocó a la Asociación de Bancos Argentinos -ABA-, a la Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República Argentina -ABAPPRA- y a las partes en este proceso para que concurrieran a ese acto (fs. 191). Dan cuenta de su realización, de las diversas presentaciones efectuadas y de las posturas sostenidas por los intervinientes, las constancias que obran agregadas a fs. 350, 352/383, 385/428 y 430 y a fs. 441/451 la desgrabación de la audiencia. 8º) Que las piezas obrantes a fs. 432 y 433 revelan las propuestas formuladas por la Corte, que merecieron la respuesta de la Provincia de San Luis obrante a fs. 459/460, y las del Estado Nacional de fs. 465/466 y 468. Las dos últimas importaron el rechazo de las distintas alternativas de conciliación y la invocación del decreto 905/02, por medio del cual el Poder Ejecutivo Nacional con el propósito de "reconstituir los saldos transaccionales a un nivel compatible con la liquidez existente y un programa monetario sostenible y otorgar a los ahorristas un instrumento de ahorro que les permita preservar el valor de sus depósitos originales y acceder a una renta" (ver considerando 9º del decreto), les otorgó a los titulares de depósitos constituidos en moneda extranjera en entidades financieras, que fueron convertidos a pesos según lo dispuesto en el decreto 214/2002, la "opción" de recibir "Bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses libor 2012". Cabe señalar que la actora con anterioridad a esas presentaciones y en forma inmediata al dictado del decreto referido planteo su inconstitucionalidad (ver fs. 460/463). 108 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia 9º) Que un párrafo aparte exige la presentación del Estado provincial por medio de la cual contestó la proposición conciliatoria de este Tribunal (ver fs. 459/460 ya referidas), ya que aporta a las cuestiones sometidas a la decisión del Tribunal dos elementos de juicio que no podrán ser soslayados. Uno, que el quantum de la pretensión inicial se ha modificado, pues desde el inicio del proceso hasta esa oportunidad -30 de mayo de 2002- la provincia ha retirado fondos, y mantiene el reclamo por la diferencia ya sea en dólares estadounidenses o su valor en pesos al cambio correspondiente al día en que se pague la deuda. El otro, que ofrece que la diferencia adeudada entre la llamada pesificación y el valor del dólar billete en el mercado libre sea reprogramada en la forma que allí indica. 10) Que de conformidad con la previsión contenida en el art. 163, inc. 3º del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación corresponde efectuar la relación sucinta de las cuestiones introducidas por el Estado Nacional al evacuar los informes requeridos sobre la base de la previsión contenida en el art. 8º de la ley 16.986, presentaciones ya citadas en el considerando 6º precedente. Ello así, a pesar de que las razones que el Estado Nacional invoca para sustentar el dictado de las normas cuya constitucionalidad ha sido puesta en tela de juicio en este proceso son de conocimiento general. 11) Que los fundamentos para defender el plexo normativo consisten sustancialmente en: a) La provincia se encuentra excluida de la reprogramación relativa a la devolución de las imposiciones bancarias; b) Las cuestiones de emergencia que determinaron el dictado de las normas y que son el fundamento de legitimidad del plexo normativo que se debe examinar; c) La presunción de legitimidad de los decretos de necesidad y urgencia; d) La modificación de las circunstancias jurídicas y fácticas posteriores al pronunciamiento de esta Corte en el conocido caso "Smith"; e) La no vulneración de derecho patrimonial alguno sino su reglamentación en virtud de la situación de crisis y necesidad pública existente; f) La irrelevancia, a los efectos de la decisión de este caso, de las disposiciones contenidas en la ley 25.466, dado que, según sostiene, dicha normativa no puede crear una situación inmutable al dictado de leyes de emergencia; g) La necesidad de evitar corridas bancarias; h) El poder de policía del Estado para tomar medidas excepcionales; i) La convalidación por parte de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamérica de leyes de emergencia en materia hipotecaria y la necesidad de responder a situaciones particulares con decisiones particulares; j) La razonabilidad de las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo Nacional; k) Las situaciones que llevaron a la peor crisis de la historia argentina en los últimos cien años; l) La iliquidez del sistema financiero que impide responder en forma inmediata a la devolución de los depósitos. 12) Que si bien es cierto que la vía excepcional del amparo, en principio, no sustituye las instancias ordinarias judiciales para traer cualquier cuestión litigiosa a conocimiento de la Corte, no lo es menos que siempre que aparezca de un modo claro y manifiesto el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales, corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rápida vía del recurso de amparo (Fallos: 280:228; 294:152; 299:417; 303:811; 307:444; 308: 155; 311:208, entre otros), a fin de que el curso de los procedimientos ordinarios no torne abstracta o tardía la efectividad de las garantías constitucionales (Fallos: 323:2519, considerando 5º), circunstancias que se configuran en el caso. En efecto, el planteo formulado por la amparista se reduce a la confrontación entre el marco normativo bajo el cual se efectuó el depósito en moneda extranjera y el que impugna por esta vía, que somete a condiciones sustancialmente diferentes a su restitución, con severa lesión del derecho constitucional de propiedad. La incidencia patrimonial de los actos calificados Emergencia Económica II 109 como ilegítimos, se traduce -según la amparista- en el evidente apartamiento entre el valor consignado en el título en la moneda de origen -conforme la cotización que diariamente se publica en la prensa, aun en la no especializada- y el que se pretende restituir por aplicación de las normas cuestionadas. La concreta comprobación del grado de esa afectación no resulta -en este estado- determinante para la admisión de la vía intentada, pues esas alteraciones económicas sólo son posibles dentro del marco normativo cuya incompatibilidad con la Ley Fundamental constituye la sustancia del planteo, sin que sea relevante la eventual confiscatoriedad de la afectación para juzgar la validez constitucional de las normas cuestionadas (conf. T.348 XXXVIII "Tobar, Leónidas c/ E.N. Ministerio Defensa -Contaduría General del Ejército- Ley 25.453 s/amparo – Ley 16.986", sentencia del 22 de agosto de 2002). 13) Que cabe señalar que en el transcurso del proceso, han sido dictadas diversas normas sobre la materia objeto de esta litis por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta Corte, su decisión deberá atender también a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos: 308:1489; 312:555; 315:123, entre muchos otros). 14) Que las circunstancias políticas, sociales y económicas que precedieron y siguieron a la promoción de este caso encuentran difícil comparación en la historia de la Argentina contemporánea. La renuncia y sucesión de un presidente constitucional en medio de graves protestas sociales, muchas de las cuales derivaron en la muerte de los manifestantes. La crisis económica que amenazaba convertirse en catástrofe. La huida de las reservas, la salida de la convertibilidad, la devaluación, la quiebra de la relación de confianza de los ahorristas con los bancos, la caída del consumo interno, los ajustes, la inflación, el aumento del desempleo y la subocupación, la exclusión y la indigencia simbióticamente unidas al caos social, político y económico, desfibraron el sistema de creencias sobre el que se asienta la Nación y la vida del Estado. La crisis no ha dejado resquicios sin penetrar. De ahí que la reconstrucción requiera medidas extremas y cambios severos. Según surge del entramado de normas dictadas el Gobierno trata de lograr el equilibrio fiscal, sustituir las importaciones, financiar las exportaciones, administrar el superávit comercial. Sin apoyo exterior, reordenar el sistema financiero evitando la sangría del Banco Central de la República Argentina como prestamista final, afirmando su función de receptor de las divisas provenientes del comercio exterior. A esto debe agregarse la recomposición de los salarios, las jubilaciones y los subsidios de inclusión a fin de impulsar y renivelar el consumo. Este cuadro de situación se refleja como una estenosis tumoral en las cifras que proporciona la Encuesta Permanente de Hogares hecha por el Instituto Nacional de Estadística y Censos en su informe correspondiente al mes de mayo de 2002, según las cuales la desocupación llegó al 21,5% y la subocupación al 12,7%, los pobres aumentaron de 14.500.000 a 19.000.000, uno de cada tres argentinos en condiciones de trabajar sufre problemas de empleo. En el 2001 se destruyeron 750.000 puestos de trabajo, en tanto, más de la mitad de los argentinos son pobres, con 5.000.000 de personas con problemas de inserción laboral; todo lo cual indica a verdad material, que el país marca récord en materia de desocupación, pobreza e indigencia. El proceso de desintegración financiera hizo necesaria la adopción por parte del Gobierno de medidas de control y restricciones generalizadas sobre los depósitos bancarios que provocaron expresiones de repudio y reacciones populares, signadas por la desesperación y la impotencia. Esas medidas de control sellaron la desconfianza de vastos sectores sociales en el sistema financiero, político e institucional, priorizando la necesidad de restablecer la credibilidad. Esto eleva la necesidad de recrear en el pueblo la confianza en el sistema financiero 110 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia como condición esencial en el proceso de recuperación nacional. Además, debe reconocerse la reducción de la masa de depósitos, lo que convierte en imperioso el retorno a la racionalidad, a la prudencia, al respeto de la buena fe contractual entre las entidades bancarias y sus depositantes. De esta situación, no obstante su gravedad, no se sigue la aplicación automática de la doctrina expuesta in re "Peralta" (Fallos: 313:1513 -La Ley, 1991-C, 158; LLC, 1991-666; DJ, 1991-2-219-) como se explicará más adelante. 15) Que, también, un inédito plexo normativo adquirió presencia a través de una multitud de normas de distinto rango -leyes, decretos, resoluciones ministeriales, disposiciones del Banco Central de la República, etc.- que se dictaron en el espacio de unos pocos meses, muchas de ellas con una vigencia fugaz. Así se fue tejiendo un complejo e inestable sistema que constituye el fundamento de la resistencia a la pretensión de la actora. Una síntesis, inevitable para la correcta decisión del caso, puede trazarse en estos términos: a) La ley 25.466 fue publicada en el Boletín Oficial del 25 de septiembre de 2001 -cuya aplicación recién fue suspendida por el art. 15 de la ley 25.561 publicada el 7 de enero de 2002- y sancionada por el Congreso de la Nación antes de la emisión del decreto 1570/2001. Dispuso que todos los depósitos captados por las entidades financieras autorizadas para funcionar por el Banco Central, fuere en pesos o en moneda extranjera, a plazo fijo o a la vista, serían considerados intangibles (art. 1º). El art. 2º de la ley definió dicha condición disponiendo que "el Estado Nacional en ningún caso, podrá alterar las condiciones pactadas entre el/los depositantes y la entidad financiera, esto significa la prohibición de canjearlos por títulos de la deuda pública nacional, u otro activo del Estado Nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarán en las fechas establecidas entre las partes". El art. 3º añadió que "la presente ley es de orden público, los derechos derivados para los depositantes y las entidades depositarias de las operaciones comprendidas en el art. 1º de esta ley, serán considerados derechos adquiridos y protegidos por el art. 17 de la Constitución Nacional". b) El 1º de diciembre de 2001, invocando las facultades conferidas por los incs. 1º, 2º y 3º del art. 99 de la Constitución Nacional, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 1570/2001, por el cual -en lo que aquí interesa- dispuso la prohibición de los retiros en efectivo por sumas superiores a los $ 250 o u$s 250 semanales por cuenta (art. 2º inc. a) -autorizándose al Banco Central a disminuir la restricción cuando el saldo total de los depósitos del sistema aumentase respecto del nivel de cierre del 30 de septiembre de 2001 y las tasas de interés fuesen a su juicio normales (art. 3º)- pero permitió la plena disponibilidad del dinero depositado, sea en cuentas a la vista o a plazo, a través de "…cualquier tipo de operatoria bancaria que no implique disminución de fondos en el sistema financiero", ratificándose consecuentemente su intangibilidad en los términos de la ley 25.466 (art. 4º). El decreto 1570/2001 fue modificado por el decreto 1606/2001 el cual -en cuanto importa- excluyó de su ámbito de aplicación los retiros en efectivo necesarios para atender el pago de sueldos que no debieren hacerse por vía bancaria (art. 1º, inc. a). c) El 6 de enero de 2002 fue promulgada la ley 25.557, por la cual -dejándose expresamente a salvo que ella no importaba ratificación ni expresa ni tácita de los decs. 1570/2001 y 1606/2001 (art. 3º)- se excluyó del tope a los retiros en efectivo establecido en el inc. a) del art. 2º del decreto 1570/2001 a los importes acreditados correspondientes a rubros laborales, previsionales y de carácter alimentario en general, permitiéndose su libre y entera disponibilidad por parte de sus titulares (art. 1º). Con relación a las cuentas no salariales ni previsionales, el límite original de $ 250 fijado por el decreto 1570/01, fue elevado a $ 300 por la resolución Emergencia Económica II 111 (M.E.) 6/2002, siendo él mantenido por las posteriores resoluciones (M.E.) 9/2002, 18/2002, 23/2002 y 46/2002. d) El Congreso de la Nación también sancionó el 6 de enero de 2002 la ley 25.561, por la cual, con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, se declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003, el ejercicio de las facultades en ella establecidas a fin de "proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios" y "reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el artículo 2º" (incs. 1º y 4º, respectivamente, del art. 1º). Esta ley concretamente: a) Facultó al P.E.N. "…para establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias" (art. 2º); b) Instruyó al Poder Ejecutivo a disponer "…medidas tendientes a disminuir el impacto producido por la modificación de la relación de cambio dispuesta en el art. 2º (…) en las personas (…) que mantuviesen con el sistema financiero deudas nominadas en dó- lares…" (art. 6º, primer párrafo); c) Estableció que esas deudas en dólares con el sistema financiero, cuando no fuesen superiores a los U$S 100.000 -disposición esta última observada por el Poder Ejecutivo- y se encontrasen vinculadas con los destinos allí especificados –créditos hipotecarios destinados a la adquisición, construcción, refacción y/o ampliación de vivienda; créditos personales; créditos prendarios para la adquisición de automóviles; y créditos de personas que cumplan con los requisitos de micro, pequeña y mediana empresa-, fuesen reestructuradas a la relación de $ 1 igual a U$S 1 (art. 6º, segundo párrafo); d) En relación a esas deudas en dólares con el sistema financiero que la misma ley pesifica a $ 1 igual U$S 1, facultó al Poder Ejecutivo a "…establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras (…), las que podrán incluir la emisión de títulos del Gobierno Nacional en moneda extranjera garantizados" (art. 6º, tercer párrafo); e) Suspendió la vigencia de la Ley de Intangibilidad de los Depósitos 25.466 hasta que fuese superada la emergencia del sistema financiero o hasta que el Poder Ejecutivo considere superada la emergencia (art. 15); f) Habilitó al Poder Ejecutivo para disponer "las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas (…), reestructurando las obligaciones originarias de modo compatible con la evolución de la solvencia del sistema financiero. Esa protección comprenderá a los depósitos efectuados en divisas extranjeras" (art. 6, último párrafo). e) El 9 de enero de 2002 el Poder Ejecutivo Nacional, dando cumplimiento a la ley 25.561, dictó el decreto 71/2002 que: a) Estableció un mercado oficial de cambios, disponiendo que las operaciones de compra y venta de dólares que en él efectuase el Banco Central de la Repú- blica Argentina serían realizadas a razón de $ 1,40 por cada U$S 1, "…quedando así establecida la relación de cambio entre el peso y la citada divisa extranjera, conforme las previsiones del artículo 2º de la ley 25.561…" (art. 1º); b) Encomendó al Banco Central reglamentar la reestructuración de las deudas de las personas físicas y jurídicas con el sector financiero, mandándole contemplar los distintos supuestos que allí consignó (art. 4º); c) Estableció que "el Ministerio de Economía reglamentará la oportunidad y modo de disposición por sus titulares de los depósitos en pesos o en divisas extranjeras respetando la moneda en que hubiesen sido impuestos por sus titulares…". A esos fines el Ministerio debía "…tomar en cuenta los intereses de los ahorristas y la solvencia y liquidez del sector financiero limitando, de ser necesario, las transferencias de depósitos entre diferentes instituciones financieras por plazo det