Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 27)

Visto el tema desde el siglo XXI en que escribimos esas líneas, resulta sencillo afirmar que, tal vez, hubiera sido más acertado adoptar la primera variante en vez de abrir la puerta al nacimiento de la doctrina de la emergencia, que más tarde fue utilizada para justificar otras actividades de los poderes constituidos no tan altruistas como las que se ventilaban en este caso. Esa alternativa habría recibido, medio siglo más tarde, el aval del Pacto de San José de Costa Rica que contiene un concepto del derecho de propiedad interpretado en clave social en su art. 21, que establece: "Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes, La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social…"[29]. Pero, obviamente, para formular esa afirmación contamos hoy con una perspectiva histórica que quienes redactaron el fallo no tenían.

La Corte, en atención a la trascendencia de la cuestión, utilizó no una sino varias líneas argumentales: empezó por sentar el principio del carácter relativo de los derechos, que acarrea su necesaria reglamentación o limitación "para hacerlo compatible con el derecho de los demás". Dentro de ese marco destacó que "(h)ay restricciones a la propiedad… cuya legitimidad no puede discutirse… Tales son, las que se proponen asegurar el orden, la salud y la moralidad colectivas… Todas ellas y otras muchas… se fundan exclusivamente en el interés de la sociedad…. " (el destacado nos pertenece). Pero luego, agregó otros argumentos basados en la emergencia, entre los que citó: la escasez de materiales de construcción, la falta de capitales, la primera guerra mundial, el aumento de la población y el monopolio existente en manos de los propietarios de casas de renta, que generaba una opresión económica. Con base en esos argumentos concluyó que el Congreso posee facultades suficientes para reglamentar los precios de los alquileres como una medida transitoria y de emergencia. No conforme con ello, agregó otras razones, propias del caso concreto, referidas a que la locación que se ventilaba en el juicio era verbal y sin plazo, tratándose entonces de "una relación de derecho precaria e inestable que no creaba más obligaciones ni más derechos que los derivados de cada período de alquiler que se fuere devengando".

La doctrina emanada de "Ercolano" fue aplicada por la Corte en otros pronunciamientos inmediatamente posteriores, tales como "Etchehon c/ Páez"[30] y "González c/ Campos"[31]. Pero tan pronto tuvo la oportunidad, el tribunal se abocó a la tarea de precisar el alcance de la doctrina esbozada en ellos. En Agosto de 1922, en autos "Horta c/ Harguindegui"[32] se presentó un caso que requería la aplicación de la misma ley, pero con un hecho relevante que lo diferenciaba del caso anterior: existía un contrato de alquiler por escrito. Frente a ello, el tribunal entendió que "ni el legislador ni el juez pueden, en virtud de una ley nueva o de su interpretación arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior. En ese caso el principio de no retroactividad deja de ser una simple norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad de la propiedad… Aquí no se trata, como en los casos anteriormente juzgados, de la reglamentación de nuevas facultades inherentes al derecho de propiedad con relación a su ejercicio futuro, sino de la privación, sin compensación alguna, de un bien adquirido en virtud del uso legítimo de esas mismas facultades, antes de hallarse reglamentadas".

Tres años más tarde, en autos "Mango c/ Traba"[33] declaró -en abstracto- la inconstitucionalidad de la prórroga de esas mismas leyes más allá de la finalización de la situación especial de emergencia que les había dado sustento. Asimismo entendió inconstitucional su aplicación al caso concreto, toda vez que en él había recaído sentencia firme de desalojo con anterioridad a esa prórroga. Nuevamente se fundó en el derecho de propiedad para declarar la irrevocabilidad del derecho adquirido por el locador a través de esa sentencia.

Con tales recortes, el margen de aplicación de esas leyes de emergencia quedó reducido a un número muy estrecho de casos; y la doctrina de "Ercolano" quedó limitada a convalidar la facultad del Congreso de reglamentar, en circunstancias de emergencia, casos no reglados ni por contrato entre las partes ni por sentencia judicial, aún cuando esa reglamentación implicara una restricción al derecho de propiedad.

Pero, a pesar de su estrechez y de las limitaciones que le impusieron "Horta" y "Mango", la doctrina de la emergencia aún estaba viva. Prueba de ello es que en 1934, en "Avico c/ De la Pesa"[34], la Corte convalidó una ley[35]que recortaba los intereses pactados en los préstamos con garantía hipotecaria, limitando así el derecho de propiedad de algunos (los acreedores hipotecarios) con fundamento en el bienestar general. El dictado de la ley respondió a la gran crisis financiera mundial de 1930, posterior al crac de la mayoría de los mercados del mundo. Si despejamos de nuestro análisis los puntos regidos por el derecho común, el caso es idéntico a los anteriores: un propietario cede temporariamente su propiedad a otra persona contra el pago de un precio. En los primeros casos la propiedad era un inmueble y el precio eran los alquileres, mientras que en éste la propiedad es una suma de dinero y el precio son los intereses. Pero de todos los fallos analizados en primer término, la mayor similitud se presentaba respecto de "Horta c/Harguindegui" por la presencia de contrato escrito. Por lo tanto, para justificar porqué se apartaba de ese precedente, la Corte abundó en argumentos sobre la emergencia, que habían sido más escuetos en "Ercolano". Lo hizo a través del análisis de la jurisprudencia norteamericana, destacándose los siguientes párrafos: "La emergencia no crea el poder, ni aumenta el poder concedido, ni suprime ni disminuye las restricciones impuestas sobre el poder… La Constitución fue adoptada en un período de grave emergencia. Sus concesiones de poder al gobierno federal y sus limitaciones… fueron determinadas a la luz de la emergencia y ellas no son alteradas por la emergencia". Pero también sostuvo que "la prohibición constitucional (no) impide intervenciones limitadas y temporarias respecto al cumplimiento forzoso de los contratos, si ellas fuesen necesarias por una gran calamidad pública…". Y agregó: "el gobierno no puede existir si el ciudadano puede usar a voluntad de su propiedad en detrimento de sus conciudadanos… Tan fundamental como el derecho individual es el derecho de la comunidad para regularlo en el interés común… el poder de promover el bienestar general es inherente al gobierno".

A la luz de esas consideraciones sobre la emergencia, la Corte sostuvo que, el hecho de que existiera contrato escrito no cambiaba el tratamiento constitucional que debía hacerse de la cuestión. Es que, según creemos, si limitamos el alcance de las facultades de emergencia a aquéllos casos en que las partes no han reglado por escrito sus derechos y obligaciones, dejan de ser facultades de emergencia para ser simplemente un poder reglamentario. En otras palabras: no sería necesario invocar la emergencia para justificar ese poder del estado de llenar vacíos normativos en las relaciones entre particulares. Cuando hablamos de "poderes de emergencia" o "poderes para combatir una situación de emergencia" estamos refiriéndonos a algo excepcional y no a una normalidad, es decir, a una intensificación de las atribuciones cotidianas de los poderes públicos. A la luz de estos razonamientos no podemos menos que preguntarnos si es o no "Ercolano" el puntapié inicial de la doctrina de la emergencia ya que en ese fallo no se convalidó ninguna "intensificación de poderes". Si en "Horta" se recortaron sus consecuencias del modo en que se hizo, las medidas convalidadas en el primero no tenían nada de extraordinario. Desde este punto de vista, es "Avico" el primer fallo en que se utilizó la emergencia como justificativo de una ampliación de facultades de los poderes constituidos.

En el considerando 12, la Corte vuelve sobre el tema de la emergencia, esta vez para describir la situación fáctica, tal como la había analizado el Congreso al momento de sancionar la ley: la gran cantidad de deudores hipotecarios, la mora en que habían incurrido, la escasez de compradores en los remates judiciales, etc. Y concluye el fallo diciendo que "la gravedad y extensión de la crisis económica justifican ampliamente la ley impugnada, que todas sus disposiciones se proponen salvaguardar… un fin legítimo como lo es el interés público, comprometido en esta grave emergencia".

Algunos autores[36]criticaron los argumentos de la Corte por vagos, brindando otros posibles, de los cuales destacamos el siguiente: lo que en realidad hizo la Corte fue aplicar al caso la teoría de la imprevisión[37](que por entonces no se hallaba legislada, ya que la actual redacción del art. 1198 del Código Civil fue introducida con posterioridad); es decir: frente a la excesiva onerosidad sobreviniente, el tribunal ajustó las cosas a lo que fue la intención originaria de las partes. Asimismo, destaca el autor que "el orden público no es algo que está frente al interés individual, sino dentro de la relación jurídica", es en pro de todos, dado que beneficia también a los acreedores, ya que es preferible que cobren menos y a más largo plazo a que no cobren nada… Y ese concepto encuadra mejor en otra garantía consagrada por la Constitución que es la de igualdad ante la ley". En definitiva, con éste y otros argumentos, el autor demuestra cómo la Corte podría haber justificado su decisión sin acudir a la doctrina de la emergencia. Sobre el tema de la intromisión del estado en los contratos de los particulares puede verse el fallo "Ghiraldo c/Pacho"[38] de 1945 en el cual la Corte trazó una serie de pautas que rigen el tema, pero cuyo análisis excedería el marco de este trabajo.

III. El Bienestar (Directo) de un grupo como Subordinante del Derecho de Propiedad de otro grupo. La Convalidación de una Ley que no invocaba la Emergencia:

En 1960, en el fallo "Cine Callao"[39], la Corte convalidó una ley[40]que obligaba a los propietarios de salas cinematográficas a contratar actores que hicieran números en vivo durante los intervalos entre películas. Si bien ni en la ley ni en el fallo se hace referencia a la emergencia como situación fáctica que justifique determinada actividad de los poderes del estado, la idea de emergencia se encuentra tácita en ambos textos. El fundamento de la ley es la desocupación de un grupo de personas (actores de variedades) y una vaga referencia al "patrimonio artístico nacional" como justificantes de la restricción impuesta al derecho de propiedad y a la libertad de contratar de los propietarios de salas cinematográficas.

El argumento principal del fallo es el poder de policía del estado, entendido en un sentido amplio, en virtud del cual dentro del objeto propio de ese poder se entienden comprendidos -junto a la seguridad, la moralidad y la salubridad públicas- otros valores tales como "los intereses económicos de la colectividad". Pensamos que ese argumento no justifica en absoluto la decisión adoptada por la Corte, puesto que la desocupación que se pretendía paliar no era "de la colectividad" sino de los artistas de variedades. Como expresamos en el título de este punto, se contraponen, en el caso, los intereses de un grupo (los actores) con los de otro (los propietarios de cines). Y ninguna norma de la constitución justifica porqué privilegiar a unos en detrimento de los otros, como hizo la Corte, al convalidar la ley que obligaba a los segundos a darle trabajo a los primeros.

La disidencia del Dr. Boffi Boggero es categórica en cuanto a que no es posible invocar semejante amplitud de interpretación del poder de policía en los términos del art. 67 inciso 16 (hoy 75 inciso 18[41]ya que esa norma debe ser interpretada en consonancia y en armonía con los derechos y garantías contemplados en la constitución: "Una cosa es… sancionar leyes para cumplir los elevados propósitos enunciados por el Poder Legislativo y una muy otra es hacerlo… transgrediendo derechos fundamentales como el de propiedad, ejercicio del comercio, libertad de contratar".

IV. El (Supuesto) Bienestar de la Mayoría como Excusa para la Privación del Derecho de Propiedad de un Grupo. Convalidación de un Decreto que Confiscaba el Dinero de los Ahorristas.

En 1990, en uno de los fallos más criticados del siglo, "Peralta c/ Estado Nacional"[42], la Corte llegó a convalidar, no una ley del Congreso como en los casos anteriores, sino un decreto del Poder Ejecutivo Nacional[43]por el cual se privaba a los ahorristas de todos los bancos del país (privados y estatales) de los plazos fijos que tenían depositados, canjeándolos por bonos de deuda pública a largo plazo. Esos bonos, al momento en que fueron entregados, cotizaban en el mercado al cincuenta por ciento de su valor (con lo cual la privación de la propiedad era inmediata). La excusa fue detener el proceso inflacionario que atravesaba la Argentina y estabilizar el valor del dólar. Para comprender adecuadamente este fallo es preciso señalar el mismo fue dictado durante un período muy particular de la historia de la Corte, ya que en 1990 se dictó una ley para ampliar el número de sus integrantes, elevándolo de cinco[44]a nueve, con la idea de nombrar cuatro jueces nuevos, y tener así una mayoría permisiva a sus políticas. Dicha ampliación motivó la renuncia de dos de los cinco ministros preexistentes[45]con lo cual las vacantes fueron seis y fueron llenadas, en su mayoría, por jueces afines al gobierno[46]

Varias son las diferencias entre este caso y los anteriores:

• a) No se limitaba una de las manifestaciones del derecho de propiedad, como en los anteriores (donde se afectó el precio de los alquileres o la tasa de los intereses) sino que se privaba de la propiedad lisa y llanamente.

• b) Semejante confiscación no fue dispuesta por ley del Congreso, sino por un simple decreto de necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo Nacional, promulgado antes de la reforma de 1994 es decir cuando tales decretos eran una realidad extra constitucional sin apoyatura en el texto de la carta magna.

• c) Los supuestos beneficios que esta medida aportaría al bienestar general son casi imperceptibles. En el caso "Ercolano" se beneficiaba directamente a una cantidad de familias que vivían en condiciones infrahumanas; en "Avico" se disminuían los intereses que los deudores debían pagar y de ese modo se facilitaba a los acreedores el recupero de su dinero y en "Cine Callao" al menos se le daba trabajo a un grupo de actores. Pero en "Peralta" ni siquiera ese argumento puede esgrimirse. Lo que se buscó fue simplemente llevar dinero a las arcas del Estado, para paliar el déficit fiscal (el cual, por otra parte, se acrecentaba día a día, en medio de una cantidad de sonados casos de corrupción). Tampoco se creó un fondo especial con los dineros así secuestrados, lo cual podría, de alguna manera, justificar la medida si ese fondo se dedicaba a crear nuevos puestos de trabajo (para combatir la desocupación), o a entregar subsidios (a las familias más carenciadas), o a iniciar obras públicas (para promover el empleo). Nada de eso se hizo, sino que el dinero fue a parar lisa y llanamente a las cuentas del estado.

• d) Tampoco puede hablarse, en este caso, de una expropiación por no cumplir con ninguno de los requisitos del art. 17 CN y porque el bien expropiado era justamente dinero, que -por definición- no es susceptible de ser expropiado. Se trató, lisa y llanamente, de una confiscación de la propiedad privada.

Es digno de destacar el considerando 38 del voto de la mayoría de la Corte[47]por cuanto en pocos renglones se puede encontrar todo un catálogo de falacias para intentar defender lo indefendible:

• a) Se invocan "los poderes del Estado (para) proveer todo lo conducente a la prosperidad del país y al bienestar de los habitantes" para justificar un decreto presidencial, cuando ese párrafo está tomado de la norma que regula las facultades del Congreso (en ese entonces art. 67 inciso 16, hoy art. 75 inciso 18, transcripto más arriba) induciendo así (adrede) a confusión entre ambos poderes.

• b) Se utiliza el verbo "sancionar" aplicado a un decreto, con lo cual pretende disfrazarlo de ley, cuando estrictamente hablando, los decretos se "promulgan", no se "sancionan".

• c) Se denomina "beneficios" a los dineros confiscados a los particulares, como si se tratara de ganancias o de rentas, cuando en realidad eran ahorros.

• d) Se hace referencia a "limitación temporal" del derecho de propiedad cuando los ahorros fueron canjeados por bonos a largo plazo (diez años) que -como se dijo- en el corto plazo cotizaban al cincuenta por ciento de su valor

• e) Por último, la Corte aplica la máxima "los derechos están subordinados a las leyes que reglamentan su ejercicio" para justificar no una ley sino un decreto, cuando unánimemente la doctrina y la jurisprudencia sostuvieron, desde siempre, que en ese contexto, la palabra "leyes" debe ser interpretada en sentido formal, es decir la sancionada por el Congreso y no en sentido lato[48]

En el considerando 43 encontramos otro párrafo digno de destacar, en el que la Corte ensaya una definición de la emergencia en estos términos: "una situación extraordinaria que gravita sobre el orden económico-social, con su carga de perturbación acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina un estado de necesidad al que hay que ponerle fin". Y luego aclara, con cita de fallos anteriores, que "la situación de emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales". A primera vista puede llamar la atención que la Corte se haya abocado a delinear un concepto de emergencia, que hasta esta altura de la historia venía siendo una especie de engrendro mutante de contornos difusos. Y creemos que esos contornos eran difusos a propósito, a fin de mantener sobre ese concepto un halo de indefinición y misterio que le diera a quienes lo utilizaban la posibilidad de aplicarlo de modo más flexible y versátil. Pero a poco que analicemos detenidamente la frase transcripta, advertiremos que no es una definición en sentido estricto sino un sofisma, pues mantiene toda la imprecisión con que se fue aplicando a lo largo de nuestra historia. La Corte trata de aparentar una concreción y una estrictez que no son tales, puesto que el concepto permanece en la indefinición y además -como queda demostrado con la evolución jurisprudencial que venimos analizando- a cada paso fue ampliando los contornos de la emergencia. Si miramos retrospectivamente la jurisprudencia bajo estudio, nos preguntamos: ¿En qué se parece "Peralta" a "Ercolano"?… Creemos que casi en nada, la doctrina de la emergencia se ha ido deformando de tal manera que el descarriado nieto "Peralta" en nada se parece al prudente abuelo "Ercolano".

Es preciso hacer una breve referencia al fallo "Guida"[49] de Junio de 2000, donde la Corte volvió a convalidar el ejercicio de poderes de emergencia por parte del Poder Ejecutivo Nacional. Se trataba de un decreto de necesidad y urgencia del año 1995[50]por el cual se redujo el sueldo de los empleados públicos a los efectos de paliar el déficit fiscal. El representante del Estado invocó la crisis financiera internacional conocida como "efecto tequila" y la necesidad de superarla. La Corte convalidó el decreto invocando los poderes de emergencia del Estado (con citas de "Ercolano" y "Peralta", entre otros) y haciendo hincapié en el -supuesto- carácter transitorio del descuento[51]

V: El Llamado "Corralito Bancario":

En Diciembre de 2001 y Enero de 2002 se adoptaron una serie de medidas análogas a las que motivaron el fallo "Peralta": en un primer momento, el decreto 1570 restringió la posibilidad de retirar dinero en efectivo de los bancos a los efectos de evitar la fuga de capitales del país. Varias diferencias separan a ese decreto del caso "Peralta":

• a) En cuanto al continente de la medida, el decreto 1570 fue dictado en ejercicio de facultades delegadas por el Congreso Nacional[52](art. 76 CN) y no por el mero arbitrio del Poder Ejecutivo.

• b) En cuanto a su contenido, es preciso destacar que no se privó a nadie de su propiedad, sino que cada ahorrista siguió siendo dueño de su dinero y pudiendo comprar con él lo que deseaba, pero sólo podía retirar en efectivo una determinada suma de dinero por semana[53]El resto de su dinero, cada ahorrista sólo podía utilizarlo a través de giros bancarios, cheques y tarjetas de crédito o de débito.

Luego de esa medida, comenzó una grave crisis política que motivó que en una semana se sucedieran varios presidentes[54]y se dictara una profusión de leyes, decretos, resoluciones del Ministerio de Economía y circulares del Banco Central: se derogó la ley de convertibilidad, se alteró el valor que el dólar estadounidense había tenido durante los anteriores once años, se declaró la emergencia económica y financiera[55]se reprogramó el vencimiento de los depósitos a plazo fijo en instituciones bancarias, "pesificando" los depósitos al valor del dólar oficial (que era muy inferior al real) y se suspendieron las ejecuciones judiciales de deudas. Todo ello con el argumento de la emergencia.

Debemos resaltar también, para una adecuada comprensión del momento histórico, que, conjuntamente con la crisis política y económico-financiera, comenzaron a surgir severos cuestionamientos públicos a la independencia de la Corte, como nunca antes había ocurrido en su historia. Se sucedieron manifestaciones callejeras, de abogados y de la ciudadanía en general, en repudio a la mayoría de sus integrantes. Pues bien; las medidas económicas adoptadas provocaron que se iniciaran gran cantidad de presentaciones judiciales y amparos que cuando llegaron a conocimiento de la Corte motivaron resoluciones que declararon la inconstitucionalidad de las normas de emergencia referidas al "corralito". Creemos que sin ese marco de cuestionamientos públicos y airados al accionar de la Corte, su criterio en estos casos habría sido distinto, ya que la brecha dejada por "Peralta" era tan grande que, aunque más no sea para guardar la coherencia, el máximo tribunal habría convalidado esas medidas. Pero en ese marco, la Corte prefirió volver a una cautelosa ortodoxia antes que seguir transitando la brecha de la emergencia.

Son de destacar las siguientes palabras del fallo "Smith"[56] del 1 de Febrero de 2002: "Que se encuentra fuera de discusión en el caso la existencia de una crisis económica… Pero ello no implica que se admita, sin más, la razonabilidad de todos y cada uno de los medios instrumentales específicos que se establezcan para conjurar los efectos de la vicisitud… La restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad… los mecanismos ideados para superar la emergencia están sujetos a un límite y éste es su razonabilidad, con la consiguiente imposibilidad de alterar o desvirtuar en su significación económica el derecho de los particulares. La limitación fijada por las sucesivas normas ya aludidas, muestra un ejercicio carente de razonabilidad de la facultad normativa tendiente a conjurar el trance. Ello es así pues tal restricción implica una violación a los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional…" (el destacado nos pertenece).

VI. Sinopsis y Conclusiones:

Sintetizaremos mediante el siguiente cuadro las medidas de emergencia convalidadas por la Corte, y esbozaremos a continuación nuestras conclusiones:

Etapa Herramienta Fines Perseguidos Medios Utilizados Perjudicados

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1° Ley (invocaba Bienestar de la Limitación de una Algunos

"Ercolano" emergencia) mayoría manifestación del (Locadores).

"Avico" dcho. de propiedad.

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2° Ley (no Bienestar de un Contratación obligatoria Algunos

"Cine invocaba grupo (actores) (recorte al derecho de (Dueños

Callao" emergencia) propiedad y a la libertad de cines).

de contratar).

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3° Decreto Reducir el déficit Confiscación de ahorros Algunos

"Peralta" (invocaba la fiscal (supuesto (reemplazo del dinero (muchos: los

emergencia) bienestar gral.) por bonos a largo plazo) ahorristas).

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4° Decreto Reducir el déficit Reducción de sueldos Algunos

"Guida" fiscal (supuesto de empleados públicos (empleados

bienestar gral.) públicos).

• a) Generalmente se ha sostenido que el fallo "Ercolano" abrió la brecha, en la jurisprudencia de la Corte, para la aplicación de la doctrina de la emergencia. No obstante, creemos que en ese caso en particular, al no haber contrato escrito, no había derechos adquiridos por ninguna de las partes, lo que hizo la ley fue simplemente llenar un vacío normativo. Esta interpretación se refuerza a la luz de los fallos posteriores, donde se entendió, respecto de la misma ley, que la existencia de contrato escrito ("Horta") o de sentencia judicial ("Mango") generaba la inconstitucionalidad de la aplicación de la norma por violar derechos adquiridos.

• b) Desde ese punto de vista fue "Avico" el fallo que inauguró la doctrina de la emergencia, entendida como una intensificación de los poderes del estado para paliar situaciones de crisis. El fallo convalidó una ley dictada para superar los efectos de la mayor crisis financiera de la historia mundial. Pero con "Avico" al menos quedaban a salvo varios principios: la necesidad de una ley del Congreso que expresara las causas que generaban la emergencia, la transitoriedad de la medida y la preferencia del interés general sobre el sectorial.

• c) En "Cine Callao" el Congreso ni siquiera se cuidó de argumentar la existencia de una situación de emergencia, sino que con total omnipotencia obligó a ciertos empresarios a contratar a ciertos trabajadores, recortando así el derecho de propiedad y la libertad de contratar. La ley en cuestión ayudaba a unos en perjuicio de otros, sin que existiera en ninguna de las dos partes un "interés general". La Corte convalidó esa norma, con lo cual amplió la brecha abierta en fallos anteriores.

• d) En el caso "Peralta" se convalidó, no ya una ley, sino un decreto que confiscaba el dinero de los ahorristas. Ya no se trata de recortar una de las manifestaciones del derecho de propiedad, sino lisa y llanamente la confiscación de la propiedad. La brecha de la que veníamos hablando se transformó, con este fallo, en un "vale todo" a favor del Poder Ejecutivo. El fallo "Guida" se inscribe en esa misma tendencia, al convalidar descuentos de haberes de los empleados públicos.

• e) Pero, a principios del año 2002, la presión popular pudo más que la doctrina de la emergencia, y en el caso "Smith" la Corte declaró la inconstitucionalidad de las normas de emergencia adoptadas con referencia al sistema financiero.

• f) Por último, y tal vez la más obvia de las conclusiones que podemos extraer de los fallos analizados es que la Argentina es una incansable ambulancia, que vive de emergencia en emergencia desde 1920: cambian los médicos, cambian los enfermeros, pero sus habitantes seguimos postrados.

Verano del 2002.

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U N I V E R S I D AD N A C I O N AL D E L N O R D E S T E C o m u n i c a c i o n e s C i e n t í f i c a s y T e c n o l ó g i c a s 2 0 0 6

La doctrina de la emergencia económica.

Rey Vázquez, Luis Eduardo

Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas de la U.N.N.E. Salta Nº 459; Campus Facultad de Derecho, Avda. Libertad, C.P. 3400, Corrientes, Argentina. Teléfono Fax: 03783 – 420714. E-Mail: [email protected]

I.- ANTECEDENTES: En la presente comunicación, se expondrá sumariamente la doctrina de la Emergencia Económica, de acuerdo a la elaboración que a través de su jurisprudencia hiciera la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como base para comprender su fundamento, su finalidad y sus límites, de cara a los impactos que produjeran en los diferentes niveles de gobierno – nacional, provincial y municipal – las diferentes crisis económicas y sociales, así declaradas mediante leyes emanadas de los respectivos parlamentos, y que se plasmaron en decisiones que incidieron respecto de los derechos constitucionales de los ciudadanos.

II.- MATERIALES Y MÉTODOS: Para su elaboración, se ha obtenido la información de libros, obras colectivas, artículos doctrinarios y jurisprudencia de la Corte Suprema y tribunales inferiores publicados en diversos medios de difusión jurídicos, tanto en soporte papel como en Internet (sitio web de la Corte: www.csjn.gov.ar). Los métodos aplicados fueron el racional deductivo y el empírico dialéctico, derivados de la sistematización de los diversos criterios jurisprudenciales, para luego extraer la doctrina o principio general).

III.- DISCUSIÓN DE RESULTADOS: 1) Noción de Poder de Policía. Derechos no absolutos. Límites.- Corresponde recordar todos los derechos constitucionales están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio (Art. 14 C.N.). En efecto, existen muchos derechos reconocidos en la Constitución Nacional (ver, por ejemplo los enumerados en los arts. 14 y 14 bis). Mas su consagración constitucional no implica per se el reconocimiento de derechos con carácter de absolutos. Tiene dicho la Corte que "ni el derecho de usar y disponer de la propiedad ni ningún otro derecho reconocido por la Constitución reviste el carácter de absoluto. Un derecho ilimitado sería una concepción antisocial" (CSJN, "Don Agustín Ercolano c/ doña Julieta Lanteri de Renshaw", Fallos 136:161 (1922)). Dentro de la concepción no absolutista de los derechos se ha reconocido reiteradamente la potestad que tiene el Estado de reglamentar el ejercicio de los mismos, con fines inicialmente de garantizar la seguridad, salubridad y moralidad públicas, ampliados luego a la promoción del bienestar general. Tal la noción de Poder de Policía. Ha dicho nuestro Máximo Tribunal: "reglamentar un derecho es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad y con los intereses superiores de esta última." Ahora bien, esa reglamentación a cargo del Estado tampoco es absoluta, sino que se encuentra sujeta a determinados límites. En primer lugar, debe respetarse el principio de legalidad. Esto significa que las limitaciones a los derechos deben provenir de leyes, en virtud de lo que establece el artículo 14, primera parte de la Constitución Nacional ("conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio") y el artículo 19 ("ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohíbe"). En segundo lugar, al reglamentar el ejercicio de los derechos, el Estado debe observar el requisito de la razonabilidad, concepto que no es estático, sino que ha ido variando de conformidad con el paso del tiempo y las circunstancias. Pero observando la jurisprudencia de la Corte podemos decir que: – La restricción impuesta a los derechos debe ser justificada por una situación de hecho y debe enderezarse a dar satisfacción a alguna real necesidad o conveniencia social (CSJN, "Edda Leonor Brunella vda. de Weiser c/ Nación Argentina", Fallos 289:67 (1974) y CSJN, "S.A. Córdoba Compañía Argentina de Seguros c/ Nación Argentina", Fallos 295:552 (1976)). – Las limitaciones que se impongan a los derechos deben ser proporcionadas a los fines que se procuren alcanzar (CSJN, "Sindicato Argentino de Músicos", Fallos 248:800 (1960); CSJN, "Banco Central de la República Argentina", Fallos 256:241 (1963)). – La reglamentación no debe ser inicua (CSJN, "Herminia Jorda de Fernández Márquez", Fallos 262:205 (1965); CSJN, "Antonio di Fulvio", Fallos 263:400 (1965)) Finalmente, cuando el Estado regula el ejercicio de un derecho, debe tener presente el principio constitucional de la igualdad, que se encuentra consagrado expresamente en el artículo 16 de la Constitución Nacional y es uno de los pilares del sistema constitucional de la República Argentina.

Resumen: S-014

U N I V E R S I D AD N A C I O N AL D E L N O R D E S T E C o m u n i c a c i o n e s C i e n t í f i c a s y T e c n o l ó g i c a s 2 0 0 6

Ahora bien, en el sistema constitucional argentino, el principio de igualdad y la limitación que él supone al ejercicio de los poderes públicos, no impone la uniformidad de la legislación (CSJN, "Elvio Flores c/ Compañía Argentina de Seguros Generales la Inmobiliaria", Fallos 263:545 (1965)) ya que "no es la nivelación absoluta de los hombres lo que se ha proclamado, sino su igualdad relativa, propiciada por una legislación tendiente a la protección, en lo posible, de las desigualdades naturales" (CSJN, "Eugenio Díaz Vélez c/ Provincia de Buenos Aires", Fallos 151:359 (1928)). De allí que en el diseño de las políticas dirigidas a concretar los mandatos constitucionales en todos sus ámbitos, las autoridades públicas no se encuentran impedidas de establecer distinciones de tratamiento, ya que en la mayoría de los casos, el reaseguro del principio de igualdad supone la adopción de criterios de selección. De lo contrario, con frecuencia asistiríamos a la violación de este principio, a través de aquellos actos que brindaran un tratamiento igual a lo que resulta desigual. El principio de igualdad genérico reconoce el derecho a ser tratado como igual en igualdad de condiciones, vedando discriminaciones arbitrarias. Pero a su vez, el sistema reconoce la necesidad de establecer, bajo ciertas circunstancias, diferenciaciones. Esto es, el derecho a no ser tratado como igual, a los efectos de lograr que mediante ese tratamiento se proteja el derecho a la igualdad. En tal sentido la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que: "El principio de igualdad de todas las personas ante la ley, según la ciencia y el espíritu de nuestra Constitución no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de los que se concede a otro en iguales circunstancias, de donde se sigue forzosamente que la verdadera igualdad consiste en aplicar en los casos ocurrentes la ley según las diferencias constitutivas de ellos y que cualquier otra inteligencia o aceptación de este derecho es contrario a su propia naturaleza o interés social" (CSJN, "Guillermo Olivar", Fallos 16:118 (1875)). En síntesis, el derecho a la igualdad no obsta per se a la discriminación, en el sentido de práctica de selección, aunque la proscribe en aquellos casos en que el criterio de selección adoptado resulta arbitrario o infundado. En los casos "SRL Acuña Hnos. y Cía. c/ Nación Argentina", (Fallos 286:166 (1973)); "Florentino Magenta c/ Caja de Jubilaciones de Empleados Bancarios", Fallos 187:298 (1940); "Juan Angel Scotti Franchini", Fallos 298:286 (1977) y "Munira Arabi Katbi c/ Carlos Juan Pacheco Santa Marina", Fallos 300:1049 (1978), entre otros, la Corte Suprema, intérprete final de la Constitución de la República Argentina, afirmó que …Para que haya denegación de igualdad ante la ley no sólo ha de existir discriminación, sino que además ella deberá ser arbitraria. No sucede así cuando el "distingo" se basa en la consideración de una "diversidad de circunstancias" que fundan el distinto tratamiento legislativo. Todo depende de que concurran "objetivas razones" de diferenciación que no reciban o no merezcan tacha de irrazonabilidad". 2) Acerca de la Emergencia Económica. Ese Poder de Policía fue luego ampliando su campo de acción, hasta abarcar la protección del bienestar general, de los intereses económicos de la población, así como del propio auto preservación del Estado y sus instituciones, dando lugar a la conformación de un poder de policía de emergencia. El concepto de estado de emergencia económica es muy similar al de estado de necesidad. El estado de necesidad, que deriva en la imposibilidad de cumplir, es justificativo del incumplimiento y libera de responsabilidad a quien lo sufre y, por tanto, ha sido definido como "una situación en que dos o más derechos o intereses legítimos colisionan y se resuelve por el sacrificio de uno de ellos en favor de otro". En cuanto al derecho de emergencia económica, la doctrina argentina ha explicado que éste debe ser encuadrado dentro del más amplio derecho de necesidad, y es allí donde se da la coincidencia entre ambos conceptos. Quienes se han expedido sobre el derecho de emergencia -proveniente del derecho romano– han condensado su significado en el adagio necessitas ius constituit, es decir, "la necesidad genera derecho, el derecho de necesidad". El derecho de emergencia se basa en que, cuando ocurre la situación de emergencia, se produce la subordinación de las reglas del derecho positivo -ordinarias y extraordinarias- a la necesidad fundamental de garantizar la subsistencia del Estado. Las facultades extraordinarias que los poderes políticos deben ejercer en situaciones de emergencia se ajustan plenamente a la Constitución Nacional, siempre y cuando no se alteren definitiva y persecutoriamente derechos constitucionales y dichas facultades se adecuen a las circunstancias económicas del momento. En síntesis, la emergencia económica es asimilable a un estado de necesidad. Esto es así porque la emergencia económica puede ser vista como una grave situación que amenaza bienes jurídicamente protegidos de manera actual o inminente, y no meramente conjetural, remota o posible. Esta situación habilita, al solo efecto de superarla, la limitación de los derechos siempre y cuando la misma se efectúe de manera general, sin discriminación, transitoriamente y sin afectar la esencia del derecho. El Estado debe tener como objetivo principal preservar el bienestar de los habitantes a quienes gobierna y, por tanto, su supervivencia es esencial para tal fin. Así, frente a situaciones extraordinarias que puedan afectarlos, es posible limitar los derechos constitucionales ya que por sobre éstos se encuentran aquellos principios que fueron los que motivaron la sanción de la propia Constitución Nacional. El criterio expuesto cobra mayor claridad cuando recordamos que los derechos no son absolutos y están sujetos a su reglamentación (Artículo 28º de la Constitución Nacional) y que tal reglamentación debe ser adecuada a las circunstancias y al momento histórico, social y cultural, lo que permite la adaptación de las normas a la posible emergencia que los afecta. En este orden de ideas, se ha sostenido que: "Lo que la visión de los derechos como cartas de triunfo implica es sólo

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que un gobierno que cercena las libertades civiles debe invocar persuasivamente intereses públicos importantes. […] la visión de los derechos como cartas de triunfo es perfectamente compatible con la noción de que los derechos ocasionalmente chocan entre sí y también con otros intereses públicos […] Algunos conflictos entre derechos surgen de una dependencia común de todos los derechos en la circunstancia de que existe un presupuesto limitado. Los límites financieros, por su cuenta, excluyen la posibilidad de que todos los derechos básicos sean ejecutados en su máxima expresión al mismo tiempo. Los derechos invariablemente demandan o implican un trade-off de tipo financiero" (HOLMES, STEPHEN – SUNSTEIN, CASS R., THE COST OF RIGHTS. WHY LIBERTY DEPENDS ON TAXES (New York-London: Norton, 1999) págs. 101-102). Por lo tanto, el punto central es que no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado y que, en momentos de gravísima perturbación social y económica, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que sienta las bases de la doctrina de la emergencia económica -construida a lo largo de más de 80 años de antecedentes jurisdiccionales- es extremadamente basta. No obstante, resultan destacables los siguientes aspectos: "… el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto" (Corte Sup., 2/6/2000, "Guida, Liliana v. Poder Ejecutivo Nacional", JA 2000-III-192 y Fallos 136:161, 313:1513 y 317:1462). "… Aunque la emergencia no puede crear un poder que nunca existió, ella puede proporcionar una razón para el ejercicio de poderes existentes ya gozados" (Corte Sup., 21/6/1957, "Perón, Juan D.", Fallos 238:76, JA 1957-III-65). "… La emergencia, se ha destacado repetidamente, no crea potestades ajenas a la Constitución Nacional, pero sí permite ejercer con mayor hondura y vigor las que ésta contempla, llevándolas más allá de los límites que son propios de los tiempos de tranquilidad y sosiego" (Corte Sup., "Nadur, Amar v. Borelli", JA 1959-III-459). "… Corresponde a los poderes del Estado proveer todo lo indispensable para salvaguardar el orden público o bienestar general, lo que significa atender a la conservación del sistema político y del orden económico, sin los cuales no podría subsistir la organización jurídica sobre la cual reposan las libertades individuales" (Corte Sup., 13/8/1998, "Gutierrez, Alberto v. Ferrocarriles Argentinos", Fallos 321:1984). Cuando se configura una situación de grave perturbación económica social o política, que representa máximo peligro para el país, el Estado democrático tiene la potestad y aún el imperioso deber de poner en vigencia un derecho excepcional, es decir, un conjunto de remedios extraordinarios destinados a asegurar la autodefensa de la comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la Constitución requiere. Este derecho de la emergencia económica ha de jugar en la esfera de autoconservación de la sociedad y del Estado, que son previos a toda otra consideración o preferencia, y que en estas circunstancias debe prevalecer. Siempre habrá de predominar ese criterio cuando roce o entre en fricción la supervivencia del interés genera. Así, en la causa "Bustos" (26-10-2004, ED, 210-45), el Procurador General en su dictamen – que la Corte comparte – sostuvo que "cuando se tachan de inconstitucionales diferentes opciones legislativas debe acreditarse acabadamente que todas ellas merecen tal descalificación por el perjuicio que provocan para que el planteo prospere". En punto a la razonabilidad de las medidas, y la interpretación adecuada que cabe asignar a la propiedad privada en situaciones de emergencia, ha dicho el Alto Tribunal en la misma causa que "las medidas que dispusieron la conversión a pesos de los depósitos en moneda extranjera junto con mecanismos de compensación para morigerar la pérdida de valor que necesariamente trae aparejado el abandono del sistema de convertibilidad encuentran resguardo en la doctrina de la emergencia y cumplen el estándar de razonabilidad exigido en tales situaciones para su validez -art. 28, Constitución Nacional-, debiendo considerarse que a fin de superar el estado de adversidad que significa una situación de emergencia -en el caso, la que se desencadenó a fines de 2001-, todos los sectores deben deponer sus intereses individuales en pos del bienestar general". Finalmente, en el caso "Galli, Hugo" (05-04-2005, LA LEY 2005-C, 32) se agregó que: "A los efectos del control de constitucionalidad de la legislación de emergencia que alteró las condiciones originadas de emisión de los títulos de la deuda pública nacional, provincial y municipal, lo relevante queda ceñido, en lo sustancial, a que el ejercicio de las potestades de los poderes del Estado se mantenga dentro de los límites de la garantía de la razonabilidad que, como ha sido configurada por la jurisprudencia, supone que tales actos deberán satisfacer un fin público, responder a circunstancias justificantes, guardar proporcionalidad entre el medio empleado y el fin perseguido y carecer de iniquidad manifiesta" (del voto de los doctores Maqueda y Highton de Nolasco).

IV.- CONCLUSIONES: De lo expuesto podemos concluir lo siguiente: a) El derecho de la emergencia debe encuadrarse dentro del más amplio derecho de necesidad. b) El Estado debe tener como objetivo principal preservar el bienestar de los habitantes y su supervivencia es esencial para tal fin. c) Los derechos constitucionales no son absolutos, están sujetos a reglamentación, y frente a situaciones extraordinarias es posible limitarlos, más no destruirlos. c) En caso de conflicto entre derechos individuales vs. el interés general, este último prevalece, sin que ello suponga negar los primeros, con los límites expuestos, especialmente, el de la razonabilidad.

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V.- BIBLIOGRAFÍA.- – AAVV: "EMERGENCIA ECONÓMICA", Suplemento Especial de la Revista Jurídica La Ley, Abril 2002. – AAVV: "PESIFICACIÓN I Y II", Suplementos Especiales, Ed. La Ley, 2002. – AHE, Dafne Soledad (Coordinadora): "EL DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA EMERGENCIA, II", Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2002. – CASIELLO, Juan J., "Las vicisitudes de las leyes monetarias argentinas, la emergencia y la "pesificación"", JA 2002IV-273, LexisNexis Jurisprudencia Argentina, 2002. – DROMI, Roberto; CANOSA, Armando; MERTEHIKIAN, Eduardo (Coordinadores): "RENEGOCIACIÓN DE CONTRATOS PÚBLICOS EN EMERGENCIA", Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires – Madrid, 2003. – ELESPE, Douglas R. (Director): "EL CANJE DE LA DEUDA", Suplemento Especial de la Revista Jurídica LA LEY, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2005. – GORDILLO, Agustín (Director): "EL CONTRATO ADMINISTRATIVO EN LA ACTUALIDAD", Suplemento Especial de la Revista Jurídica LA LEY, Ed. La Ley, Buenos Aires, Mayo de 2004. – GUIBOURG, Ricardo A. (Director): "EMERGENCIA ECONÓMICA Y TEORÍA DEL DERECHO", Suplemento Especial de la Revista Jurídica LA LEY, Ed. La Ley, Buenos Aires, Agosto 2003. – MILJIKER, María Eva (Coordinadora): "EL DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA EMERGENCIA, I", Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2002. – MORELLO, Augusto M., "Tensiones entre la Constitución y la emergencia", Jurisprudencia anotada, LexisNexis Jurisprudencia Argentina, JA 2002-II-186. – REVISTA DE DERECHO PÚBLICO, 2002-I, 2002-II, "La emergencia económica", Ed. Rubinzal Culzoni.

IV.- JURISPRUDENCIA.- FALLOS DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.- "Ercolano, Agustín v. Lanteri de Renshaw, Julieta" (Fallos 136:161, 28/4/1922); "Cía. Azucarera Tucumana v. Provincia de Tucumán" (Fallos 150:150, 14/12/1927); "Avico, Oscar v. De la Pesa, Saúl" (Fallos 172:21, 7/12/1934, JA 48-698); "López, Tiburcio v. Provincia de Tucumán" (Fallos 179:394, 27/12/1937); "Inchauspe Hnos. v. Junta de Carnes" (Fallos 199:483, 1/9/1944, LL 36-703); "Ferrari, Daniel v. Peiti, Ramón" (Fallos 199:466, 28/8/1944); "Martini, Vicente e Hijos S.R.L." (Fallos 200:450, 27/12/1944, JA 1945-I-633); "Perón, Juan D." (Fallos 238:76, 21/6/1957, JA 1957-III-65); "Bustos Núñez, Manuel" (Fallos 240:223, 28/3/1958, LL 91-499); "Nadur, Amar v. Borelli, Francisco" (Fallos 243:449, 15/5/1959, JA 1959-III-549); "CAP" (Fallos 199:483); "Lausen" (Fallos 237:38); "Prattico" (Fallos 246:345). "Cine Callao" (Fallos 247:121, 22/6/1960, LL 124-685); "Díaz" (Fallos 258:41); "D'Aste v. Caja Nacional de Previsión" (Fallos 269:416, 15/12/1967, LL 130-485); "Cavic" (Fallos 277:147); "Russo, Ángel y otra v. de Delle Donne, C." (Fallos 243:467, 15/5/1959, JA 1959-III-472); "Sofía, Antonio" (22/5/1959, Fallos 243:513, LL 97533); "Inti S.A." (Fallos 263:309); "Suipan S.R.L." (Fallos 263:83, 20/10/1965, JA 1966-I-472); "Fernández Orquin, José M. v. Ripoll, Francisco" (Fallos 264:416, 31/5/1966, LL 124-685); "Date v. Caja de Previsión" (15/12/1967); "Nordensthol, Gustavo v. Subterráneos de Buenos Aires" (2/4/1985, ED 113-301). "Soengas, Héctor R. y otros v. Ferrocarriles Argentinos" (7/8/1990, Fallos 313:664, ED 140-154); "Videla Cuello, Marcelo suc. de v. Provincia de La Rioja" (27/12/1990, LL 1991-D-518); "Peralta, Luis Arcenio v. Nación Argentina (Ministerio de Economía) – B.C.R.A.", 27-12-1990, Fallos 313:1513); "Rickert, Hugo N. y otros v. Ferrocarriles Argentinos" (4/12/1990); "Cassin, Jorge H. v. Provincia de Santa Cruz" (31/10/1994); "Cacace, Josefa E. v. MCBA." (Fallos 318:1987, 19/10/1995); "Tisera, Horacio F. v. BCRA." (30/5/1996, JA 2000-III, síntesis); "Steiman, Santiago v. Sarrible, Pedro J." (20/8/1996, JA 2000-III, síntesis); "Bustos, Julio v. Servicios Especiales S. Antonio" (Fallos 319:1479, 20/8/1996); "Antedoro, Antonio D. v. INPS." (Fallos 319:2867, 10/12/1996); "Busquets de Vítolo v. Provincia de Mendoza" (13/8/1998, JA 1999-I-517); "Gutierrez, Alberto v. Ferrocarriles Argentinos" (Fallos 321:1984, 13/8/1998). "Guida, Liliana v. Poder Ejecutivo Nacional" (Fallos 323:1526, 2/6/2000, JA 2000-III-192, LL 2000-D-367); "Asociación del Personal del INTA y otros v. Poder Ejecutivo Nacional" (19/10/2000, LL 2001-B-1); "Bieler Vda. de Caraballo, Nelly E. y otros v. Provincia de Entre Ríos y otro" (Fallos 323:4205, 21/12/2000); "Smith, Carlos A. v. Poder Ejecutivo Nac. o Estado Nac. – Banco de Galicia s/solicita intervención urgente" (1/2/2002, JA del 20/2/2002, ED del 13/2/2002, LL del 4/2/2002); CS, 26/10/2004. – "Bustos, Alberto Roque y otros c. Estado Nacional y otros s/amparo" – [ED, 210-45]; G. 2181. XXXIX. "Galli, Hugo Gabriel y otro c/ PEN – Ley Nº 25.561 – Decretos Nº 1.570/01 y 214/02 s/ amparo sobre Ley Nº 25.561", 05-04-2005 (LA LEY 2005-C, 32). SUCREMA CORTE DE LOS ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMÉRICA: "Munn v. Illinois" (94 U.S 113, 1876), "Noble State Bank v. Hankell" (219 U.S, 1911), "Block vs. Hirsh" (256 U.S 135, 1921); "Home Building and Loan Association v. Blaisdell" (290 U.S 398, 1934), "Nebbia v. New York" (291 U.S 502, 1934); "Schechter Paultry Corp v. Umited States" (295 U.S 495-935); "West Coast Hotel v. Parrish" (300 U.S 379, 1937); "Veix v. Sixth Ward Building" (310 U.S 32-1940); "Wickard v. Filburno" (317, U.S 111-1942); "Perry v. United States", 294 U.S. 330 (1935), No. 532. Argued Jan. 10, 11, 1935. Decided Feb. 18, 1935.

……………………………………………………..

"LA INDEPENDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN RELACIÓN A LA DOCTRINA DE LA EMERGENCIA"

AUTOR ESTEBAN MARIANO FERRARIS Abogado (Universidad Nacional de Mar del Plata), Especialista en Derecho Constitucional (Universidad Nacional de Buenos Aires), Profesor de Derecho Constitucional en las Facultades de Derecho de las Universidades Nacionales de Lomas de Zamora (UNLZ) y de Buenos Aires (UBA). Profesor de Derecho Político y de Historia Argentina en la Universidad Nacional de la Matanza (UNLAM).

SUMARIO: Corte Suprema: su independencia-Control de Constitucionalidad Doctrina de la Emergencia: concepto, evolución-Inalterabilidad de los Derechos-Razonabilidad- Intervencionismo- Poder de Policía- Cuestiones Políticas-Derecho de Propiedad- Corralito-Corralón-Corte liberal- Corte garantista- Corte de la mayoría automática- Corte actual

I

PRESENTACION, OBJETIVOS Y LINEAMIENTOS.

En el presente trabajo, me he propuesto analizar la independencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación del poder político, a través del análisis de la doctrina de la emergencia adoptada por aquella.

Nuestro Máximo Tribunal ha pasado por diferentes etapas, dependiendo de su composición y de los diversos momentos políticos que ha atravesado nuestro país.

El presente estudio no pretende describir cada una de las etapas de la Corte, lo cual excedería el límite fijado para el mismo, sino analizar la doctrina de la emergencia económica, dividiéndola en tres períodos, los cuales se corresponden con diferentes interpretaciones que la Corte ha hecho de la misma.

En cada período se hará mención de los fallos más relevantes sobre el tema elaborando una crítica en relación al grado de independencia con el cual actuó el tribunal.

El trabajo estará dividido en tres partes, en la primera efectuaré algunas consideraciones básicas sobre dos cuestiones previas al desarrollo del tema: la independencia del Poder Judicial y la doctrina de la emergencia.

En la segunda parte abordaré el núcleo del presente desarrollando cada uno de los tres períodos, los fallos más relevantes en materia de emergencia y el grado de independencia del tribunal en relación a lo decidido.

Por último esbozaré una conclusión final tratando de acercarme a una respuesta en relación a la hipótesis planteada.

II

DOS CUESTIONES PREVIAS: INDEPENDENCIA DE LA CORTE SUPREMA Y DOCTRINA DE LA EMERGENCIA

A – INDEPENDENCIA DE LA CORTE SUPREMA

Hoy en día, la independencia del Poder Judicial, es un tema sobre el cual se debate en todos los ámbitos de la sociedad. Desde los foros académicos hasta en programas de televisión, no necesariamente dedicados en forma exclusiva a tratar temas políticos ni conducidos por periodistas expertos en la materia, esta cuestión es abordada habiéndose convertido en un tema mediático.

Sin duda es valorable que la sociedad se interese por cuestiones de esta naturaleza, aunque lamentablemente la falta de educación hace a veces que el tratamiento parta de conceptos equivocados, lo cual deriva en razonamientos y conclusiones alarmantes.

Es preocupante el desconocimiento de principios elementales que surgen del texto de nuestra Constitución, aunque puede resultar comprensible, cuando analizando la historia, nos encontramos con gobiernos de corte populista más ocupados en asumir políticas clientelistas que los mantengan en el poder que en brindar educación ciudadana con valores éticos y republicanos.

Pero lo que resulta más incomprensible es que los mismos jueces, quienes están obligados a conocer y aplicar la Constitución se hayan manifestado a través de sus sentencias autolímitándose en el conocimiento de cuestiones que consideraban de mérito, oportunidad o conveniencia de los poderes políticos, cuando las mismas lesionaban derechos constitucionales en pos de no perturbar al gobierno de turno (1)

3

Es llamativo como la Corte ha llevado adelante en varios períodos una política de acompañamiento en relación al gobierno del momento, en franca contradicción con su función que es la de controlar a los poderes cuando estos se excedieran transgrediendo parámetros constitucionales y en detrimento de los derechos de las personas.

La Corte no está diseñada institucionalmente para acompañar sino para controlar la constitucionalidad de los actos de los poderes políticos.

En relación a ello, la doctrina de las cuestiones políticas no susceptibles de control judicial ha sido también otra "muletilla" utilizada por el Máximo Tribunal para no ahondar en cuestiones en las cuales se viera comprometida frente al gobierno al cuál responde.

Respecto a ello, para Germán Bidart Campos, la retracción del control judicial en las cuestiones políticas importa una construcción defectuosa que tiene vigencia en nuestra Constitución material por obra del derecho judicial derivado de la Corte Suprema. Para este autor, el no juzgamiento de las cuestiones políticas viola el derecho a la jurisdicción de la parte afectada, en cuanto impide obtener una sentencia que resuelva la cuestión política propuesta o comprometida en la causa; asimismo implica declinar el ejercicio pleno en la función de administrar justicia, impidiendo remediar la eventual inconstitucionalidad de las actividades que, por configurar cuestiones políticas, quedan exentas del control judicial, con lo cual la responsabilidad del Estado se esfuma pese a la infracción constitucional (2)

El control de constitucionalidad íntimamente ligado a la independencia del poder judicial (sin ella no hay control) no es sólo una facultad de aquél sino también una obligación. Todos los jueces están obligados a ejercerlo, aún de oficio. En un fallo reciente la Corte ha expresado: "Es un contrasentido, aplicar el control de convencionalidad de oficio, siguiendo pautas fijadas por la Corte Interamericana y, luego, afirmar que los jueces no pueden ejercer similar examen con el fin de salvaguardar su supremacía (de la Constitución) frente a las normas locales de menor rango (3).

Finalmente, siendo la función de control esencial para el poder judicial, sólo puede ser ejercida por jueces alejados de la política partidista, cuyas decisiones no estén orientadas por la tendencia que marque una fórmula política pasajera, avalada por una mayoría momentánea.

En una actitud francamente contraria a estos principios, varios gobiernos han acudido a mecanismos tendientes a dominar al poder judicial, creando sus propias Cortes, a través de juicios políticos a los miembros ya existentes (Perón en 1946 y Kirchner en 2003) o aumentando el número de sus miembros (Frondizi en 1958 o Menem en 1990).

El último intento fallido en ese sentido fue la Ley de Reforma de la Justicia a través de la cual se pretendía politizar al Consejo de la Magistratura, órgano que interviene en el sistema de designación, sanciones y acusación de los jueces de los tribunales inferiores, pretendiendo que sus miembros sean elegidos por el voto popular, debiendo para ello presentarse a elecciones formando parte de alguna de las listas de los partidos políticos. La Corte declaró inconstitucional la ley en lo referido al Consejo de la Magistratura en el caso Rizzo (4) vinculando el decisorio al principio de división de poderes violentado por la pérdida de la independencia judicial que implicaba la sanción de esa ley.

La función de control constituye un ingrediente intrínseco de todo Estado Constitucional de Derecho. El elemento distintivo de un orden constitucional es la limitación del poder. La ya clásica observación de Montesquieu es muy elocuente: "Es una experiencia eterna que todo hombre que tiene poder se inclina a abusar de él y va hasta donde encuentre límites. Para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por disposición de las cosas, el poder frene al poder"(5)

El límite del cual habla Montesquieu, es fijado por la norma jurídica y tendrá valor cuando exista el control. Es decir, sin control eficaz, el límite deja de tener valor. La función de control consiste en verificar si se respetó el límite, suponiendo una consecuencia frente al incumplimiento del mismo. Para que esa función sea ejercida eficazmente es necesario que el controlante goce de absoluta independencia respecto al controlado.

En el siguiente apartado intentaré conceptualizar y caracterizar la emergencia, para luego analizar cuál es el grado de independencia que ha tenido la Corte en sus sentencias vinculadas con ese tema.

B DOCTRINA DE LA EMERGENCIA

La emergencia es una doctrina de raíz jurisprudencial, que nuestro Máximo Tribunal adopta de los precedentes de la Corte Suprema de los Estados Unidos.

Tuvo su primera manifestación en el caso "Ercolano c/Lanteri de Renshaw"(6), consolidándose en el caso "Avico c/de la Pesa"(7), y siendo de aplicación para limitar derechos a través de medidas extraordinarias basadas en la emergencia económica.

Durante la época menemista se vio potenciada a través de la doctrina del caso "Peralta"(8) y posteriormente en una jurisprudencia oscilante en los casos derivados del corralito y el corralón financiero que se dieron como consecuencia de la crisis del 2001. Cada uno de estos casos serán analizados en el apartado siguiente poniendo en tela de juicio la independencia de la Corte del poder político de turno en sus resoluciones.

Consecuentemente y a fin de justificar cuál es la motivación para determinar el grado de independencia del tribunal en las resoluciones adoptadas sobre emergencia aplicaré el siguiente estándar verificando que: 1- Exista una situación de emergencia que haga necesario amparar los intereses vitales de la comunidad; 2- La ley tenga por finalidad legítima la protección de esos intereses y no los de determinados individuos, 3- El remedio empleado sea razonable y otorgue un alivio justificado por las circunstancias, 4- La medida implementada sea transitoria, limitada a plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesarias su adopción.

Para conceptualizar el tema, transcribiré a continuación algunos conceptos de autores de derecho constitucional y de la propia Corte respecto a la doctrina de la emergencia.

Para Néstor Sagües en el derecho argentino, el derecho de emergencia puede hallar cobertura en el art. 33 de la Constitución, en cuanto derecho no enumerado de la Sociedad (al igual que el derecho de resistencia a la opresión) para asegurar la continuidad de su sistema político y de ella misma como tal. Aún de entenderse que el derecho de necesidad y emergencia no se encuentra contenido en la Constitución, el mismo se desprende de todos modos, del derecho natural de autoconservación del Estado, como fórmula política indispensable para el hombre y la comunidad (9)

Fácticamente la emergencia configura una situación de incertidumbre, de zozobra, de penumbra que trae aparejada como consecuencia jurídica el ensanchamiento del poder y una mayor intervención estatal con límites a los derechos, los cuales deben ser razonables y temporarios.

En el caso Peralta la Corte conceptualiza a la emergencia como un hecho cuyo ámbito temporal difiere según circunstancias modales de épocas y sitios. Se trata de una situación extraordinaria, que gravita sobre el orden económico-social, con su carga de perturbación acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina un estado de necesidad al que hay que ponerle fin. La etiología de esta situación, sus raíces profundas y elementales, y en particular sus consecuencias sobre el Estado y la Sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la organización jurídica y política, o el normal desenvolvimiento de sus funciones, autoriza al Estado a restringir el ejercicio normal de algunos derechos patrimoniales tutelados por la Constitución.

Sostiene asimismo la Corte en el mismo caso y con relación a la duración de la medida que la temporariedad que caracteriza a la emergencia, como que resulta de las circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano en un número preciso de meses o años. Todo lo que cabe afirmar razonablemente que la emergencia dura todo el tiempo que duran las causas que la han originado. (10)

Respecto a la constitucionalidad del derecho de emergencia la Corte Suprema se ha expedido en el caso Videla Cuello c/Pcia de la Rioja diciendo que el derecho de emergencia no nace fuera de la Constitución, sino dentro de ella; se distingue por el acento puesto, según las circunstancias lo permitan y aconsejen en el interés de individuos o grupos de individuos, o en el interés de la sociedad toda. Arribar a la unión nacional no fue tarea fácil, como no lo fue establecer la Constitución. Junto a derechos cuyo goce la Constitución establece para todos los habitantes, ella agrega que tal goce se hará conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 14) sin desnaturalizar a aquéllas (art. 28) y se refiere a la unión nacional, a la forma de gobierno y a la organización de los poderes, y se proyecta para nuestra posteridad, es decir, que erige una organización nacional cuya vitalidad es tan esencial como aquellos derechos particulares, como que en ella descansa la efectiva seguridad de estos. Es por esto que el bienestar que tiene en miras es el bienestar general, entendido como marco y no como negación del particular.

En este mismo caso y con relación a las facultades excepcionales de los poderes públicos y el control de las mismas por la justicia establece el tribunal que cuando se configura una situación de grave perturbación económica, social o política que representa el máximo peligro para el país, el estado democrático tiene la potestad y aún el imperioso deber de poner en vigencia un derecho excepcional, o sea, un conjunto de remedios extraordinarios, destinados a asegurar la autodefensa de la comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la Constitución requiere. Para enfrentar conflictos de esa especie el Estado puede valerse lícitamente de todos los medios que le permitan combatirlo lícitamente y con éxito y vencerlos. Sin embargo, sus poderes no son ilimitados, y han de ser utilizados siempre en el marco del art. 28 de la Carta Magna y bajo el control de jueces independientes quienes, ante el riesgo al menos teórico de extralimitación de los órganos políticos de gobierno, tienen que desempeñar con cuidadoso empeño su función de custodio de la libertad de las personas. La emergencia no crea potestades ajenas a la Constitución, pero si permite desempeñar con mayor hondura y vigor las que ésta contempla, llevándolas más allá de los límites que son propios de los tiempos de tranquilidad y sosiego. (11)

Por último, respecto a la restricción al ejercicio de los derechos vuelvo a afirmar que la misma debe ser razonable, limitada en el tiempo y no configurar una mutación en el derecho adquirido por sentencia o contrato, estando siempre sometida a control jurisdiccional de constitucionalidad.

Así lo ha entendido la Corte en el caso Smith, Carlos c/PEN donde reconoce la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporaria y razonablemente los efectos de los contratos como los de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de uno y otras, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole. En estos casos, el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución. No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (…) toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios.

A continuación fija los límites para el Estado en relación a la restricción de los derechos patrimoniales en emergencia diciendo que la restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales. (12)