Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 18)

Depósitos bancarios – Plazos fijos y cuentas a la vista – Pesificación- Acción de amparo – Improcedencia Bustos, Alberto Roque y otros c/Estado Nacional y otros – 26/10/2004 – Fallos: 327:4495 0 Antecedentes: Se promovió acción de amparo tendiente a obtener la restitución de imposiciones bancarias alcanzadas por las restricciones financieras de emergencia, motivadas por la crisis de fines de 2001, en la moneda extranjera pactada, previa declaración de inconstitucionalidad de las citadas disposiciones. Acogida dicha pretensión en las instancias ordinarias, el Estado Nacional y demás entidades codemandadas interpusieron sendos recursos extraordinarios, parcialmente concedidos. Las normas cuestionadas resultan ser: a) el decreto del P.E.N. 1570/01, con sus ulteriores modificaciones, que limitó la extracción de dinero efectivo y las transferencias al exterior; b) la ley 25.561, de emergencia pública y reforma del régimen cambiario, que declaró dicha emergencia y sentó las bases para la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo a fin de reglamentar el sistema; c) el decreto 71/02, que reglamentó el régimen cambiario establecido por dicha ley, modificado por el decreto 141/02, y las resoluciones del Ministerio de Economía 18/02 y 23/02, que establecieron un cronograma de vencimientos reprogramados de los de- Emergencia Económica II 147 pósitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el régimen del decreto 1570/01; d) el decreto 214/02, que dispuso la transformación a pesos de todas las obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en monedas extranjeras a razón de un peso con cuarenta centavos por cada dólar estadounidense, con la aplicación del coeficiente de estabilización de referencia que publicaría el Banco Central de la República Argentina. Asimismo, los decretos 905/02 y 1836/02 -conocidos como "canje I" y "canje II"-, con sus normas modificatorias y complementarias, que permitieron, en general y con algunas excepciones, la opción por "bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses Libor 2012" o por "bonos del Gobierno Nacional en pesos 2 % 2007", y sobre los cuales los actores han guardado sugestivo silencio pese al traslado que les fue conferido. De dicho plexo normativo resulta que a los depositantes en dólares estadounidenses se les ofreció la opción de obtener su devolución en moneda argentina en diversos plazos y al cambio de un peso con cuarenta centavos por dólar más el coeficiente de estabilización de referencia, o bien en la moneda de origen pero en bonos del Tesoro y a plazos más prolongados. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, por mayoría, revocó la sentencia de grado y rechazó la pretensión esgrimida. Los jueces Belluscio y Maqueda – remitiéndose a su disidencia en el caso "Provincia de San Luis" (Fallos:326:417), sostuvieron que es formalmente inadmisible la acción de amparo tendiente a impugnar la constitucionalidad de la normativa de emergencia, atento a la complejidad fáctica y técnica del tema en debate, que involucra el examen de cuestiones financieras y bancarias, así como la ponderación de la política económica del Gobierno, a fin de distribuir las pérdidas ocasionadas por la situación económica desorbitada que motivó la adopción de tales medidas. No obstante ello, si bien consideraron que tales razones eran suficientes para descalificar la sentencia impugnada, entendieron que la desnaturalización de la vía del amparo que se había producido en el proceso, sumado a las consideraciones vertidas por el Procurador General en su dictamen al cual remiten, entendieron que era necesario poner fin definitivamente a una cuestión de innegable trascendencia institucional y social. El juez Boggiano, en su voto, sostuvo que la acción de amparo deducida es inadmisible, en atención a la complejidad de las cuestiones debatidas, ya que la indagación de las materias planteadas llevaría a ponderar la política económica del Gobierno para distribuir las pérdidas ocasionadas por una situación análoga a la bancarrota privada. Asimismo, señaló que correspondía revocar la resolución que declaró la inconstitucionalidad de las normativa de emergencia sobre "corralito financiero" y "pesificación", pues la decisión política de volver a la situación que existía antes de la "pesificación asimétrica" no incumbe a la Corte, sino a los otros poderes de la Nación. Por su parte, el juez Zaffaroni en su voto, efectuó una distinción en cuanto al monto de los depósitos y a la aplicación de la pesificación. La jueza Higthon de Nolasco en su voto, consideró que en virtud de la naturaleza del depósito bancario, en cuanto constituye un depósito irregular por el que el Banco adquiere la propiedad de las sumas depositadas quedando a favor del depositante un crédito personal, el reclamo de los ahorristas -con relación al corralito financiero y a la pesificación de los depósitos- configuraba una aspiración a la concreción de su derecho crediticio y no a la reivindicación de la cosa por lo que se encontraba alcanzado por las normas de emergencia que establecieron los parámetros para su satisfacción. El juez Fayt, en disidencia, opinó que la conversión obligatoria en pesos de los depósitos en moneda extranjera dispuesta por el art. 2º del decreto 214/2002, importa una quita irreme- 148 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia diablemente confiscatoria, en tanto revela una situación en la cual el Estado no suministra un remedio para paliar una situación de emergencia sino que decide mutar la esencia del derecho adquirido, razón por la cual la normativa impugnada se encuentra extramuros de la Constitución Nacional al haber operado una transformación en la sustancia del derecho de propiedad de los ahorristas. Asimismo, advirtió que el principio del esfuerzo compartido consagrado en el art. 11 de la ley 25.561 no resulta aplicable a los depósitos de dinero en entidades bancarias, pues al subsumirse los mismos dentro de las pautas del contrato de depósito irregular, cuyo objeto está constituido por la obligación de "custodia" de la cosa entregada, el deber del depositario de restituir otro tanto de la cantidad depositada reviste preponderancia, de lo cual puede concluirse que el principio en cuestión no es compatible con la naturaleza de la relación contractual derivada de los depósitos bancarios. Algunas cuestiones planteadas: a) Fundamento de las leyes de emergencia (Acápite X del dictamen del Procurador General al que remite la mayoría; Considerando 19 del voto de la jueza Higthon; Considerando 7º de la disidencia del juez Fayt). b) Requisitos a cumplir por la legislación de emergencia (Considerandos 8º y 9º del voto de la mayoría). c) Facultades del Poder Legislativo frente a una situación de emergencia (Considerando 8º el voto de la mayoría; Considerandos 7º y 20 del voto de la jueza Higthon de Nolasco). d) Exigencia de "razonabilidad" en la legislación de emergencia (Considerando 9º del voto de la mayoría; Considerando 8º del voto de la jueza Higthon de Nolasco; Considerando 21 de la disidencia del juez Fayt). e) Depósitos bancarios constituidos en moneda extranjera. Finalidad de la pesificación (Acápite X del dictamen del Procurador General al que remite la mayoría). f) Pesificación. Planteo de inconstitucionalidad. Procedencia de la Acción de amparo (Acápite X del dictamen del Procurador General al que remite la mayoría; Considerando 9º del voto de la mayoría; Considerandos 14, 15, 17, 18, 29, 30 y 31 del voto del juez Boggiano;) g) Pesificación y derecho de propiedad (Considerandos 9º; 13 de la mayoría; y Acápite X del dictamen del Procurador General al que remite; Considerandos 24 y 25 de la disidencia del juez Fayt). h) Razonabilidad de la normativa de emergencia que estableció la "pesificación" (Acápite X del dictamen del Procurador General al que remite la mayoría). Estándar aplicado por la Corte: – La legislación de emergencia responde al intento de conjurar o atenuar los efectos de situaciones anómalas, ya sean económicas, sociales o de Emergencia Económica II 149 otra naturaleza, y constituye la expresión jurídica de un estado de necesidad generalizado, cuya existencia y gravedad corresponde apreciar al legislador sin que los órganos judiciales puedan revisar su decisión ni la oportunidad de las medidas que escoja para remediar aquellas circunstancias, siempre que los medios arbitrados resulten razonables y no respondan a móviles discriminatorios o de persecución contra grupos o individuos. – El fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos o concediendo esperas, como formas de hacer posible el cumplimiento de obligaciones, atenuando su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto. – En situaciones de emergencia, la imperiosa necesidad de afrontar sus consecuencias justifica una interpretación más amplia de las facultades atribuidas constitucionalmente al legislador, y en tales condiciones, medios o procedimientos que en circunstancias normales podrían parecer invá- lidos, suelen resistir el cotejo con la Ley Suprema, de modo tal que, ante acontecimientos extraordinarios, el ejercicio del poder de policía atribuido constitucionalmente al Congreso permita satisfacer las necesidades de una comunidad hondamente perturbadas y que, en caso de no ser atendidas, comprometerían la paz social y el interés general cuya custodia constituye uno de los fines esenciales del Estado Moderno. – Los requisitos a cumplir por las normas de emergencia para resistir el control de constitucionalidad son: 1º) Que se presente una situación de emergencia -declarada por el Congreso y con debido sustento en la realidad- que obligue a poner en ejercicio aquellos poderes reservados para proteger los intereses vitales de la comunidad; 2º) Que la ley persiga la satisfacción del interés público: ello es, que no haya sido dictada en beneficio de intereses particulares sino para la protección de los intereses básicos de la sociedad; 3º) Que los remedios justificados en la emergencia sean de aquellos propios de ellas y utilizados razonablemente; 4º) Que la ley sancionada se encuentre limitada en el tiempo y que el término fijado tenga relación directa con la exigencia en razón de la cual ella fue sancionada, los que en el caso – ante la evidencia de la situación y a falta de prueba en contrario, se hayan presentes. – Para superar el estado de adversidad que implica una situación de emergencia, todos los sectores deben deponer sus intereses individuales en pos del bienestar general y, con tal fin, las medidas cuestionadas en el caso no se limitaron a convertir a pesos los depósitos constituidos en monedas extranjeras, sino que previeron mecanismos de compensación para morigerar la pérdida de valor que necesariamente trae aparejado el abandono del sistema de convertibilidad, decisión de política económica sobre cuyo acierto no pueden pronunciarse los jueces. 150 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia – Cabe rechazar la acción de amparo tendiente a declarar la inconstitucionalidad de la normativa que pesificó, impidió y limitó la posibilidad de disponer de depósitos a plazo fijo y en cuentas a la vista, en tanto no se demostró que el reintegro a $ 1,40 por dólar más el Coeficiente de Estabilización de Referencia no alcance a cubrir el mismo poder adquisitivo del dinero depositado – En tanto no se trate de moneda extranjera que estuviese específicamente destinada al cumplimiento de obligaciones en el exterior, la "pesificación" se presenta como razonable mientras el importe que se devuelva tenga el mismo o mayor poder adquisitivo que tenía el depósito originario, ya que ello no causa perjuicio alguno al acreedor. – Ante la situación de emergencia que derivó en la "pesificación", la garantía constitucional de propiedad se encuentra a salvo, ya que los bancos que recibieron los depósitos cumplirán su obligación de reintegro en las condiciones impuestas por el Estado -a la paridad de $ 1,40 por U$S 1, más el Coeficiente de Estabilización de Referencia-, hecho del príncipe que no está en sus facultades evitar, y el Estado sólo responderá del perjuicio ocasionado por las medidas en el caso de demostrarse la real existencia de un perjuicio. – Toda vez que de la crisis de 2001 nadie salió indemne, reconocer que a los depositantes en dólares se les devuelva sin más demora el mismo importe de la moneda extranjera en que se registraron sus depósitos implicaría la creación de una clase privilegiada que no sólo se habría beneficiado durante un tiempo con intereses en dólares a una tasa inconcebible, sino que ahora percibiría cantidades que, traducidas a la moneda argentina, tendrían un poder adquisitivo en el mercado interno considerablemente mayor al originariamente depositado. – Si bien las primeras medidas adoptadas en el inicio de la grave crisis del sistema financiero que se desencadenó a fines de 2001 pueden ser pasibles de reproche jurídico por el grado de afectación de los derechos individuales, el Estado adoptó paulatinamente mecanismos que permitieron destrabar una crisis de inusitadas proporciones, por lo que no es ilegítima la regulación emanada de dicho plexo normativo ni tampoco se aniquiló el derecho de propiedad de los depositantes, máxime si se tiene en cuenta que no existe habitante que no haya sufrido las consecuencias de la aludida crisis económica, financiera, institucional y social. Texto del Fallo: Dictamen del Procurador General de la Nación I A fs. 122/129, la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná, al confirmar el fallo de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo entablada por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramón Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen contra el Estado Nacional, el Emergencia Económica II 151 Banco Central de la República Argentina (B.C.R.A.), el Banco de Entre Ríos S.A. y el BBVA Banco Francés S.A. En consecuencia, declaró la inconstitucionalidad de las leyes 25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01, 71/02, 141/02, 214/02 (arts. 1º, 2º, 4º, 9º y 10) y 320/02 (art. 3º), de las resoluciones 6, 9, 18, 23 y 46 del 2002 del Ministerio de Economía de la Nación, de las comunicaciones "A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República Argentina y de toda otra norma que impida, limite o restrinja de cualquier manera a los actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos a plazo fijo y en cuentas a la vista, por un importe total de U$S 1.334.110,00, de conformidad a las leyes 23.928 y 25.466. Asimismo, ordenó que la entidad financiera interviniente devuelva los depósitos en el signo monetario efectuado, en el plazo de diez días. II Disconformes, el Estado Nacional, el Banco Entre Ríos S.A. y el BBVA Banco Francés S.A. interpusieron recursos extraordinarios a fs. 132/145, fs. 147/150 y fs. 156/172, respectivamente, los que fueron concedidos por el a quo únicamente por la cuestión federal compleja planteada, ya que los desestimó por las causales de arbitrariedad y de gravedad institucional también invocadas (fs. 181/182). II.1. Recurso extraordinario del Estado Nacional Las críticas de esta parte pueden resumirse en que: (i) afecta el interés público, que se haya producido una injerencia indebida del Poder Judicial en esferas propias del Ejecutivo; (ii) la vía del amparo es improcedente para discutir el reclamo de los actores; (iii) se han resuelto cuestiones de discrecionalidad técnica no justiciables y modificado las circunstancias fácticas; (iv) se realizó una errónea interpretación de la Convención Americana de Derechos Humanos; (v) se prescindió de ponderar que el Estado no puede asegurar a sus habitantes una inmutabilidad patrimonial, cuando acontecimientos extraordinarios modifican los presupuestos en los cuales se apoya el ordenamiento jurídico; (vi) el precedente de la Corte de Fallos: 325:28 es inaplicable; (vii) la declaración de inconstitucionalidad de todas las normas que restringen la libre disponibilidad de los depósitos, omite considerar el grave estado de emergencia en el cual se dictaron; (viii) la sentencia carece de motivación suficiente y (ix) resulta abstracta la declaración de inconstitucionalidad del decreto 1570/01 y de las normas dictadas consecuentemente, en tanto establecen la indisponibilidad temporaria de las sumas depositadas en caja de ahorro, cuentas corrientes y depósitos a plazo fijo, toda vez que con posterioridad se dictaron sucesivas normas que atemperaron la indisponibilidad de los fondos de los depositantes. II.2. Recurso extraordinario del Banco de Entre Ríos S.A. Sostiene que a pesar de lo expresado por el a quo, el fallo de V.E. en la causa "Smith" no es aplicable al sub lite, pues allí la Corte se expidió sobre las normas que afectaban la libre disponibilidad de los depósitos, más no sobre aquellas que se refieren a la modificación del régimen cambiario. Puntualiza que se prescindió de considerar dispositivos sobrevinientes a aquel pronunciamiento, como el decreto 320/02, que atemperó las medidas adoptadas en el decreto 214/02, al suspender su ejecución cuando mediaren razones que pusieran en riesgo la vida, la salud o la integridad física de las personas o cuando éstas resultaren mayores de 75 años. Asimismo, dice que la Cámara debió tomar en cuenta el decreto 905/02, que otorga a los depositantes la posibilidad de mantener sus ahorros en la moneda de origen, a través de la opción en bonos en dólares estadounidenses. 152 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia Destaca que en las actuales circunstancias, los titulares de los depósitos se encuentran en mejor situación que los alcanzados por el "Plan Bonex" de la década del "90, ya que ahora se les permite optar por diversos bonos, cuando entonces tales títulos les habían sido asignados en forma compulsiva. Entiende que la sentencia afecta al principio de igualdad consagrado en el art. 16 de la Constitución Nacional pues, en el estado emergencia que atravesaba el país, se debía con mayor razón armonizar los intereses de todos y no conferir prerrogativas a unos ahorristas en desmedro de otros. II.3. Recurso extraordinario del BBVA Banco Francés S.A. (i) La sentencia afecta el interés público comprometido, pues se produce una injerencia indebida del Poder Judicial en esferas propias del Ejecutivo; (ii) se han resuelto cuestiones de discrecionalidad técnica no justiciables y modificado las circunstancias fácticas; (iii) se interpretó erróneamente la Convención Americana de Derechos Humanos; (iv) se prescindió de ponderar que el Estado no puede asegurar a sus habitantes una inmutabilidad patrimonial frente a acontecimientos extraordinarios que modifican los presupuestos en los cuales se apoya el ordenamiento jurídico; (v) el precedente de V.E. de Fallos: 325:28 es inaplicable; (vi) al declararse la inconstitucionalidad de todas las normas que restringen la libre disponibilidad de los depósitos, se omitió considerar el grave estado de emergencia en el cual se dictaron (vii) la sentencia carece de fundamentos (viii) desconoce las previsiones de la ley 21.526, pues avanza sobre las facultades de superintendencia y contralor del Banco Central y su misión fundamental de preservar el valor de la moneda (Carta Orgánica aprobada por la ley 24.144). Además, la declaración de inconstitucionalidad de las normas dictadas para evitar la crisis y superar la situación de emergencia, afecta la liquidez y solvencia del sistema financiero y (ix) es abstracta la declaración de inconstitucionalidad del decreto 1570/01 y de las normas dictadas consecuentemente, en cuanto establecen la indisponibilidad temporaria de las sumas depositadas en caja de ahorro, cuentas corrientes y depósitos a plazo fijo, toda vez que con posterioridad se dictaron sucesivas normas que atemperaron la indisponibilidad de los fondos de los depositantes. III Debido a que se emitieron nuevas normas que podrían incidir de modo sustancial en la resolución de la controversia, tal como se había efectuado en causas análogas, el Tribunal -con disidencia del juez Vázquez- corrió traslado a las partes por cinco días (fs. 188) para que manifiesten lo que consideren pertinente sobre esta nueva situación. Sólo contestaron el Estado Nacional mediante el escrito de fs. 197/204 y el BBVA Banco Francés S.A. (fs. 215/219), aunque éste fuera del plazo asignado (conf. decreto de fs. 220). IV Los recursos extraordinarios deducidos son formalmente admisibles, en tanto se cuestiona la inteligencia de normas federales y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3º, de la ley 48). Cabe tener presente que en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos: 323:1491 y sus citas) y, en lo que concierne a las causales de arbitrariedad invocadas, estimo que se vinculan Emergencia Económica II 153 de modo inescindible con los temas federales en discusión. Por ello, deben ser examinados en forma conjunta (conf. doctrina de Fallos: 308:1076; 322:3154; 323:1625, entre muchos otros), circunstancia que, en el caso, neutraliza las consecuencias que traería aparejada la falta de queja ante la denegación por la Cámara del remedio extraordinario. V Es preciso indicar que durante el transcurso del proceso se han dictado más normas sobre la materia discutida, que deben ser consideradas para su solución, en virtud de la jurisprudencia del Tribunal a cuyo tenor sus sentencias deben considerar las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las cuales no es posible prescindir (Fallos: 312:555; 315:123, entre muchos otros). Por aplicación de tal doctrina, estimo que resulta inoficioso pronunciarse sobre la declaración de inconstitucionalidad del art. 3º del decreto 320/02. En efecto, al sustituir el texto del art. 12 del decreto 214/02, dicho decreto suspendió por el plazo de ciento ochenta días el cumplimiento de las medidas cautelares y la ejecución de sentencias en todos los procesos judiciales que pudieran suscitarse con relación a las medidas económicas adoptadas a partir del decreto 1570/01 las que se discuten en el sub lite-. El mencionado plazo, fijado en esta disposición, vigente desde que fue publicado en el Boletín Oficial el 15 de febrero de 2002 (número extraordinario) (confr. art. 4º), se encuentra obviamente cumplido. Igual conclusión puede predicarse del plazo de ciento veinte días hábiles de suspensión para el cumplimiento y la ejecución de todas las medidas cautelares y sentencias definitivas dictadas en los procesos judiciales a los que se refiere el art. 1º de la ley 25.587, que dispuso el art. 1º del decreto 1316/02 (ratificado por el art. 62 de la ley 25.725), cuya inconstitucionalidad también declaró el a quo, aunque de modo implícito, pues dicho término debe contarse desde el 24 de julio de 2002 (confr. art. 5º del decreto 1316/02), fecha de publicación en el Boletín Oficial, y al presente también ha expirado. VI Un examen detenido de las normas cuya inconstitucionalidad de forma general declaró la Cámara, permite concluir que no todas tienen relación directa e inmediata con las cuestiones en debate, circunstancia que revela un exceso en el modo de adoptar la más grave de las decisiones posibles por parte de un órgano jurisdiccional, la declaración de invalidez constitucional de una norma, que por ser ultima ratio del orden jurídico, debe tomarse con extremo cuidado y sólo después de un análisis profundo de la situación (conf. doctrina de Fallos: 324:3345; 325:645, por citar solo algunos recientes). Dejando de lado la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 3º y 1º de los decretos 320/02 y 1316/02, respectivamente por los motivos ya indicados, se advierte que la ley 25.557 y los arts. 1º, 9º y 10 del decreto 214/02 carecen de relación directa e inmediata con los derechos federales debatidos. Esto es así, porque dicha ley incorporó excepciones a los límites para el retiro de fondos que había dispuesto el decreto 1570/01, derogó los incs. b) y c) del art. 1º del decreto 1606/01 y aclaró expresamente que no implicaba ratificación expresa ni tácita de aquéllos (arts. 1º, 2º y 3º). Los artículos indicados del decreto 214/02, tampoco se relacionan con los depósitos que los actores efectuaron en las entidades financieras demandadas, a diferencia de lo que sucede 154 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia con el art. 2º, ya que se refieren a otras deudas (art. 1º), facultan a emitir bonos del Tesoro nacional por los que podrán optar los depositantes en el sistema financiero para recuperar sus fondos (art. 9º), o tienen por destinatarios a las entidades financieras, sin incidir en la situación de los aquí demandantes (art. 10). VII Para considerar el fondo del asunto, se debe tratar, por un lado, la doctrina de la emergencia y, por el otro, que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto de jerarquía legal constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, pues configura un acto de suma gravedad que debe ser considerado ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 324:920, entre otros), por lo que sólo cabe formularla cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional invocados (Fallos: 321:441 y su cita). Es oportuno señalar que la doctrina de la emergencia no es tema novedoso en la historia argentina ni en la jurisprudencia del Tribunal. Sin embargo, cabe atribuir características particulares y de inusitada gravedad a la crisis que afecta a la Nación desde los últimos años de la década anterior, que hizo eclosión a fines de 2001 y produjo, entre otras consecuencias, la declaración legal del estado de emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria (ley 25.561). El contexto económico, social e institucional que rodeó a las medidas cuya inconstitucionalidad declaró el a quo no puede ser soslayado, pues se corre el peligro cierto de encontrar soluciones abstractas, y por lo mismo, desvinculadas de la realidad nacional. Es un hecho de público y notorio conocimiento que la Argentina se vio enfrentada al impacto de una crisis terminal de descomunales consecuencias sobre el bienestar del conjunto de la población. La abrupta caída en los niveles de producción y consumo, acompañados por un franco retroceso en las variables sociales, generaron el comienzo del derrumbe del régimen de política económica implementado durante la década del noventa. Asociado con un tipo de cambio irreal debido a la sobrevaluación del peso con relación al dólar, existió una desmedida estimación del nivel de riqueza El esquema se fue convirtiendo en un generador de desequilibrios estructurales profundos a nivel de la producción, el empleo, la distribución del ingreso, la situación fiscal, las cuentas externas y la evolución de la deuda. Durante 2001, cuando la vulnerabilidad externa de la economía quedó en evidencia, con un tipo de cambio distorsionado, una avanzada recesión y una insostenible dinámica de endeudamiento, surgieron dudas sobre la viabilidad del sistema financiero en su conjunto. En un contexto durante el cual se redujo la liquidez de los bancos y se incrementó la exposición al riesgo de default soberano, empezó a configurarse un círculo vicioso que condujo a un masivo retiro de depósitos, de carácter preventivo en los primeros meses del año y luego en forma sostenida y catastrófica hacia noviembre, con la consiguiente pérdida de reservas. Todo ello precipitó el descalabro económico ocurrido a fines de aquel año y la consecuente quiebra del sistema de pagos. Un dato ilustrativo de esta realidad fue el aumento del índice de litigiosidad del fuero comercial de esta Ciudad, lo que se refleja en la cantidad de procesos y cuestiones incidentales vinculadas a la ley de concursos y quiebras. En el año 2000 se iniciaron 44.000 procesos y ascendieron a 45.000 durante el año 2001. Esta cifra cayó a 41.000 en el 2002, mientras que el año Emergencia Económica II 155 2003 bajó a 38.000, según datos de la Secretaría de Estadísticas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Hacia fines del 2001 se verificaban casi cuarenta meses de recesión, un altísimo déficit fiscal de alrededor del 6% del PBI; una brusca caída de reservas y de depósitos estimadas en 42% y 20%, respectivamente, un marcado deterioro de la solvencia del sistema financiero que se tradujo, entre otras manifestaciones, en la pérdida de su capacidad prestable y en su posterior colapso. Al 31 de diciembre de aquel año existían 108 entidades dentro del sistema financiero, entre bancos públicos, privados y entidades no bancarias, cifra que se redujo a 99 al año siguiente. La contracción del sistema no fue mayor por la importantísima intervención del B.C.R.A. (más de veinte mil millones de pesos) entre julio de 2001 y julio de 2002, por medio de adelantos y redescuentos a las entidades financieras, con un enorme costo para la sociedad en su conjunto. Este comportamiento de la autoridad de control se debió a la situación de gravedad y riesgo en que se encontraba el sistema financiero. Tampoco se puede olvidar que hacia esa época circulaban una cantidad muy importante de títulos de deuda en los distintos territorios provinciales, las llamadas "cuasi-monedas" (alrededor de ocho mil millones de pesos). En la actualidad, en su mayoría fueron rescatados por el B.C.R.A. (93,50%) (1). Este conflictivo cuadro de situación produjo fuertes desajustes en la economía real, en la balanza de pagos y en los sectores fiscal, financiero y cambiario. Así, el país llegó a ocupar el primer lugar en la medición de "riesgo-país", tal como se puede fácilmente comprobar con las informaciones periodísticas de la época. El 3 de enero de 2001 este índice rondaba los 760 puntos y subió hasta 5.200 puntos al 28 de diciembre de 2001. Pero la crisis no fue solo económica, sino que afectó a todos los órdenes de la vida social. Según el censo nacional de ese año, la cantidad de hogares con necesidades básicas insatisfechas era para todo el país de 14,3%, pero en el 30% de las provincias la cifra superó el 20%. Antes de la derogación del régimen de convertibilidad, en mayo de 2001, por debajo de la línea de indigencia se encontraba el 11,6% de la población y cinco meses más tarde, este guarismo trepó dos puntos más. A su vez, por debajo de la línea de pobreza se encontraba casi el 36% de la población y hacia fin de ese año, esa cifra ya superaba el 38%. El Poder Ejecutivo Nacional, entre las medidas que adoptó, debió elevar la cantidad de beneficiarios de programas de empleo de casi 92.000, en promedio para el 2001 a 1.400.000, en promedio para el año siguiente. Todos los datos consignados fueron tomados de informes del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. Para graficar esta grave situación se puede recurrir al voto de uno de los ministros de esa Corte cuando dijo: "las circunstancias políticas, sociales y económicas que precedieron y siguieron a la promoción de este caso encuentran difícil comparación en la historia de la Argentina contemporánea. La renuncia y sucesión de un presidente constitucional en medio de graves protestas sociales, muchas de las cuales derivaron en la muerte de los manifestantes. La crisis económica que amenazaba convertirse en catástrofe. La huida de las reservas, la salida de la convertibilidad, la devaluación, la quiebra de la relación de confianza de los ahorristas con los bancos, la caída del consumo interno, los ajustes, la inflación, el aumento del desempleo y la subocupación, la exclusión y la indigencia simbióticamente unidas al caos social, político y económico, desfibraron el sistema de creencias sobre el que se asienta la Nación y la vida del Estado. La crisis no ha dejado resquicios sin penetrar. De ahí que la reconstrucción requiera medidas extremas y cambios severos. Según surge del entramado de normas dictadas el 156 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia Gobierno trata de lograr el equilibrio fiscal, sustituir las importaciones, financiar las exportaciones, administrar el superávit comercial. Sin apoyo exterior, reordenar el sistema financiero evitando la sangría del Banco Central de la República Argentina como prestamista final, afirmando su función de receptor de las divisas provenientes del comercio exterior. A esto debe agregarse la recomposición de los salarios, las jubilaciones y los subsidios de inclusión a fin de impulsar y renivelar el consumo" (Fallos: 326:417, voto del juez Fayt, cons. 14, p. 518). La magnitud de los problemas que nos aquejan desde hace mucho tiempo, tanto los que provocaron el aludido estado de crisis como los que surgieron a raíz de medidas adoptadas para conjurarlo, constituye un hecho notorio cuyo desconocimiento impediría encontrar un camino para su solución definitiva. VIII La legislación de emergencia responde al intento de conjurar o atenuar los efectos de situaciones anómalas, ya sean económicas, sociales o de otra naturaleza, y constituye la expresión jurídica de un estado de necesidad generalizado, cuya existencia y gravedad corresponde apreciar al legislador sin que los órganos judiciales puedan revisar su decisión ni la oportunidad de las medidas que escoja para remediar aquellas circunstancias, siempre, claro está, que los medios arbitrados resulten razonables y no respondan a móviles discriminatorios o de persecución contra grupos o individuos (v. dictamen del Procurador General en la causa publicada en Fallos: 269:416, donde también se efectúa una reseña de los casos en que el Congreso -o el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades legislativas- hicieron uso de sus poderes para dictar leyes de ese carácter). Desde sus orígenes el Tribunal ha señalado que los derechos declarados por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos, en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 28), así como que tales restricciones pueden ser mayores en épocas de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos que la determinaron, pues la obligación de afrontar sus consecuencias justifica ampliar, dentro del marco constitucional, las facultades atribuidas al legislador, al punto de que el pago de créditos y retroactividades pueda diferirse con la razonabilidad que surge de los temas examinados. Cabe también recordar que el derecho positivo argentino es particularmente explícito en lo que concierne a la legitimidad de la suspensión de los derechos personales como recurso propio del poder de policía, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole, siempre, claro está, que no se altere la sustancia de tales derechos. La Corte ha dicho que el Gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que sean razonables y no desconozcan las garantías o las restricciones que impone la Constitución, pues no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79), toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (doctrina de Fallos: 238:76). Con referencia al derecho de propiedad, se ha señalado que no hay violación del art. 17 de la Constitución Nacional cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Es que hay limitaciones impuestas por la necesidad de ate- Emergencia Económica II 157 nuar o superar una situación de crisis que, paradójicamente, también están destinadas a proteger los derechos presuntamente afectados, que existe el riesgo de que se conviertan en ilusorios ante procesos de desarticulación del sistema económico y financiero (Fallos: 313:1513, consid. 56, p.1554). Se ha señalado que la restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato. También, que está sometida al control de constitucionalidad, toda vez que a diferencia del estado de sitio, la emergencia no suspende las garantías constitucionales (conf. Fallos: 243:467, voto de los jueces Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid y Julio Oyhanarte). El Procurador General, Dr. Horacio Larreta, en dictamen del 6 de septiembre de 1934, con motivo del recurso extraordinario deducido en una causa sobre consignación de intereses, enumeró los cuatro requisitos que debe llenar una ley de emergencia para que su sanción esté justificada, y que ya habían sido mencionados por Chief Justice Hughes, en el caso "Home Building v. Blaisdell": "Es necesario para ello: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria" (conf. Fallos: 172:21; 313:1513 y sus citas, así como dictamen de esta Procuración General en la causa "Tobar" [Fallos: 325:2059]) IX Aprecio que las medidas adoptadas por el Estado, a través de sus Poderes Ejecutivo y Legislativo para conjurar la crisis bajo examen, está dentro de las que se reconocen como válidas en el marco de la emergencia. Como se dijo, no escapa al conocimiento de cualquiera de los miembros de la comunidad nacional la grave situación económica, financiera, institucional y social que se produjo a fines de 2001. El plexo normativo integrado por leyes, decretos, resoluciones ministeriales y circulares del B.C.R.A., fue dictado en el espacio de pocos meses, con muchas normas de vigencia efímera, al punto que -como se vio- no subsisten. Ese conjunto normativo tuvo como objetivo poner fin a la grave situación de orden económico que estaba afectando al sistema financiero argentino. Cabe recordar cronológicamente cómo se fue tejiendo ese plexo, ante la evidente necesidad de encontrar acciones eficaces para paliar la emergencia: a) El 1º de diciembre de 2001, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 1570/01 -invocando facultades conferidas por los incs. 1º, 2º y 3º del art. 99 de la Constitución Nacional- y, en lo que aquí interesa, dispuso la prohibición de los retiros en efectivo por sumas superiores a los $ 250 o U$S 250 semanales por cuenta (art. 2º, inc. a); autorizó al Banco Central a disminuir la restricción cuando el saldo total de los depósitos del sistema aumentase respecto del nivel de cierre del 30 de septiembre de 2001 y las tasas de interés fuesen a su juicio normales (art. 3º), pero permitió la plena disponibilidad del dinero depositado, sea en cuentas a la vista o a plazo, a través de "…cualquier tipo de operatoria bancaria que no implique disminución de fondos en el sistema financiero", a la vez que ratificó su intangibilidad en los términos de la ley 25.466 (art. 4º). Este decreto fue modificado por su similar 1606/01, que, entre otras medidas, excluyó de su ámbito de aplicación a los retiros en efectivo necesarios para atender el pago de sueldos que no debieren hacerse por vía bancaria (art. 1º, inc. a). 158 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia Durante ese mes se produjeron acontecimientos sociales e institucionales de gran trascendencia, tales como situaciones de protesta ciudadanas que desembocaron en enfrentamientos con saldos lesivos, en cuanto a personas heridas y fallecidas, en la renuncia de un presidente y el consiguiente proceso de recambio de las autoridades ejecutivas. El 24 de diciembre de 2001, la República Argentina anunció que había dispuesto diferir el pago de intereses y capital correspondientes a la deuda pública externa, debido a la persistente recesión económica que, sumada a la falta de acceso a los mercados internacionales de capitales, habían debilitado las finanzas públicas con graves inconvenientes para los argentinos (v. comunicado de prensa de la Secretaría de Finanzas del Ministerio de Economía de la Nación, disponible en http://www. mecon.gov.ar/download/financiamiento/cp24-12-01.pdf). b) El 6 de enero de 2002 se promulgó la ley 25.557 y, aunque dejó expresamente a salvo que no importaba ratificación ni expresa ni tácita de los decretos 1570/01 y 1606/01 (art. 3º), excluyó del tope a los retiros en efectivo establecido en el inc. a) del art. 2º del decreto 1570/01 a los importes acreditados correspondientes a los rubros laborables, previsionales y de carácter alimentario en general, permitiendo su libre y entera disponibilidad por parte de sus titulares (art. 1º). Con relación a las cuentas no salariales y previsionales, el límite original de $ 250 fijado por el decreto 1570/01, fue elevado a $ 300 por la resolución 6/02 del Ministerio de Economía, que mantuvo por sus posteriores resoluciones 9/02 y 18/02. c) También el 6 de enero de ese año, el Congreso Nacional sancionó la ley 25.561, por la cual, con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando en el Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003 -luego prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2004 por la ley 25.820-, el ejercicio de las facultades en ella establecidas a fin de "proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios" y "reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido por el art. 2º" (incs. 1º y 4º, respectivamente, del art. 1º). En cuanto aquí interesa, la ley 25.561 previó que el Poder Ejecutivo disponga medidas tendientes a disminuir el impacto producido por la modificación de la paridad de cambio dispuesta en el art. 2º, en las personas de existencia visible o ideal que mantuviesen con el sistema financiero deudas nominadas en dólares estadounidenses u otras divisas extranjeras. Al efecto, se lo facultó a dictar las normas necesarias para su adecuación (art. 6º, de la ley citada). También lo autorizó a establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras comprendidas y emergentes del impacto producido por las medidas autorizadas en el párrafo precedente, las que podrán incluir la emisión de títulos del Gobierno Nacional en moneda extranjera garantizados. Con relación a los depósitos afectados por el decreto 1570/01, esa ley dispuso que el Poder Ejecutivo adopte medidas tendientes a preservar el capital de los ahorristas depositado en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia de dicho decreto, reestructurando las obligaciones originarias de modo compatible con la evolución de la solvencia del sistema financiero. La protección comprendía a los depósitos efectuados en divisas extranjeras. La ley 25.820 aclaró que la obligación de preservar el capital de los ahorristas, podía cumplirse mediante opciones de canje de títulos de la deuda del Estado Nacional (conf. art. 2º). Emergencia Económica II 159 La ley 25.561 suspendió la vigencia de la Ley de Intangibilidad de los Depósitos 25.466 hasta que fuese superada la emergencia del sistema financiero o hasta que el Poder Ejecutivo la considerase superada (art. 15). d) Por decreto 71/02, del 9 de enero de 2002, dictado como norma reglamentaria de la ley 25.561, el Poder Ejecutivo Nacional estableció la relación de cambio entre el peso y el dólar estadounidense, en los términos del art. 2º de esa ley. En tal sentido, dispuso que las operaciones de compra y venta de esa divisa extranjera que efectúe el B.C.R.A. en el mercado oficial de cambios, serían a $ 1,40 por cada dólar estadounidense. Luego se sustituyó este régimen por uno de mercado único y libre, por el cual se canalizarían todas las operaciones de cambio de divisas extranjeras (art. 1º del decreto 260/02). e) El mismo decreto 71/02, en su art. 5º, facultó al Ministerio de Economía a reglamentar la oportunidad y modo de disposición por sus titulares de los depósitos en pesos o en divisas extranjeras, pauta modificada a su vez por el decreto 141/02 en cuanto a la devolución de saldos en monedas extranjeras. La atribución fue ejercida por medio de la resolución 6/02, cuyo anexo I contiene un "Cronograma de Vencimientos Reprogramados de los Depósitos", con relación a las imposiciones en moneda extranjera, que fue modificado por las resoluciones del Ministerio de Economía 9, 18, 23 y 46, todas del 2002. f) El B.C.R.A. mediante diversas instrucciones a las entidades financieras detalló los criterios a aplicar en el proceso de reprogramación de depósitos financieros (comunicación "A" 3426 y sucesivas complementarias y modificatorias). En ese cuerpo regulatorio se precisaron distintas situaciones alcanzadas por las normas de emergencia. Concretamente, se estableció que se podrían desafectar los depósitos reprogramados para los mayores de 75 años y para atender gastos médicos en el país o en el exterior del titular, sus ascendientes, descendientes y cónyuge; para aplicar al pago del precio -total o parcial- de vehículos automotores 0 km, o de los comandos de adaptación necesarios y de la caja de transmisión a fin de ser incorporados a vehículos de fabricación nacional destinados al uso personal de personas con discapacidad, sea de alguno de los titulares originales de la cuenta o miembro de su grupo familiar (conf. sección 3, texto según comunicación "A" 3828). También se admitió la transferencia entre entidades financieras de certificados representativos de saldos reprogramados -originados por depósitos en moneda nacional o extranjera- cuando su titular los aplique al pago de la adquisición de inmuebles, vehículos automotores 0 km -incluidas las máquinas agrícolas, viales e industriales- y embarcaciones nuevas de origen local de hasta 60 t de arqueo. En tales casos el beneficiario de los certificados cedidos podía mantenerlos como depósito en la entidad receptora, según las condiciones de reprogramación que contuvieran, o aplicarlos a la cancelación de obligaciones contraídas hasta el 5 de enero de 2002 que registrara en esa entidad, o acreditar su importe en cuentas corrientes o cajas de ahorro, siempre que los titulares originales de ellos y eventuales endosantes fueran personas físicas que reunieran las condiciones establecidas en el mismo régimen (conf. sección 5, texto según comunicaciones "A" 3828 y "B" 7698). Se previó que los deudores de las entidades bancarias podrían aplicar depósitos reprogramados (CEDROS), con carácter de dación en pago, total o parcial, a las financiaciones recibidas hasta el 5 de enero de 2002, e incluso a las que con posterioridad hubieran sido refinanciadas, siempre que se cumplieran las condiciones previstas a tal fin (conf. sección 13, comunicación "C" 35.608). g) En el marco de esa emergencia económica, el Poder Ejecutivo procedió a dictar, invocando las facultades del art. 99, inc. 3º de la Constitución Nacional, el decreto 214/02, por el 160 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia cual -en lo que aquí interesa- se transformaron a pesos "todos los depósitos en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero", a razón de pesos uno con cuarenta centavos ($ 1,40) por cada dólar estadounidense, o su equivalente en otra moneda extranjera y se aclaró que la entidad financiera cumpliría su obligación devolviendo pesos a la relación indicada (art. 2º). A esos depósitos se le deben aplicar el coeficiente de estabilización de referencia (CER), más intereses (art. 4º). Así pues, en un marco dentro del cual era difícil compatibilizar la abrupta derogación de la convertibilidad, la devaluación de la moneda nacional y la confirmada prohibición de indexar, emerge el denominado coeficiente de estabilización de referencia (CER), vigente desde el 3 febrero de 2002 (art. 4º, decreto cit.). Posteriormente, la resolución 47/02, del Ministerio de Economía, dispuso que el CER se compondrá por la tasa de variación diaria obtenida de la evolución mensual del Indice de Precios al Consumidor (IPC) publicado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos, e igual criterio adoptó la ley 25.713 (art. 1º). Esa misma ley contempló diversas excepciones a la aplicación del CER, tales como préstamos otorgados por entidades financieras (art. 2º), contratos de locación de inmuebles cuyo locatario fuere una persona física y el destino de la locación fuere el de vivienda única familiar y de ocupación permanente que hubiesen sido celebrados con anterioridad a la sanción de la ley 25.561. Sus renovaciones o los nuevos contratos serían libremente pactados (art. 3º). A tales obligaciones se las actualiza, entre el 1º de octubre de 2002 y el 31 de marzo de 2004, en función de la aplicación de un coeficiente de variación de salarios (CVS) (art. 4º, texto según ley 25.796). Esta última ley facultó al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía, a emitir "Bonos del Gobierno Nacional en pesos a tasa variable 2013", por un monto de hasta dos mil ochocientos millones de pesos ($ 2800 millones), a los fines de compensar a las entidades financieras, de manera total, única y definitiva los efectos generados por la vigencia de normas de orden general en virtud de las cuales es de aplicación, sobre algunos de sus activos, el Coeficiente de Variación de Salarios (CVS), y sobre algunos de sus pasivos, el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER). Las leyes 25.713 y 25.796 fueron reglamentadas por el decreto 117/04. El decreto 214/02 fue modificado por los decretos 320/02, 410/02, 471/02, 494/02; 704/02, 762/02, 905/02, 992/02, 1267/02 y 1836/02, dispositivos que, a su vez, han sido reglamentados por numerosas resoluciones del Ministerio de Economía, y comunicaciones del Banco Central de la República Argentina. h) A esta altura de los acontecimientos, el Congreso Nacional sancionó la ley 25.587, que reguló las medidas cautelares a dictarse en los procesos judiciales iniciados como consecuencia de la ley 25.561, aunque estableció diversas excepciones, como la prueba de que existan razones suficientes que pongan en riesgo la vida, la salud, o la integridad física de las personas, o cuando la reclamante sea una persona física de setenta y cinco (75) o más años de edad (art. 1º, tercer párrafo). i) Por decreto 494/02, se implementaron alternativas a favor de los titulares de depósitos en moneda extranjera originalmente pactada, como también de aquéllos en pesos, mediante la opción de recibir "Bonos del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses 2% 2012", "Bonos del Gobierno Nacional Capitalizables en Dólares Estadounidenses LIBOR + 1% 2012" y "Bonos del Gobierno Nacional en Pesos 3% 2007", previéndose las condiciones de emisión y demás modalidades para ejercer la opción. Emergencia Económica II 161 Luego, por decreto 620/02 se permitió a los titulares de los depósitos constituidos en el sistema financiero, referidos en los arts. 9º del decreto 214/02, 9º del decreto 410/02 y 1º y 2º del decreto 494/02, optar por la sustitución de sus depósitos reprogramados por bonos, conforme a las condiciones establecidas a tal efecto en el decreto citado en último término, sin aplicarse límite de monto alguno. Cabe aclarar que los decretos 494/02 y 620/02 fueron derogados por decreto 905/02 (art. 1º), cuyo desarrollo se efectúa a continuación. j) El 31 de mayo de 2002, el decreto 905/02 dispuso que los titulares de depósitos originariamente constituidos en moneda extranjera que fueron convertidos a pesos en virtud de lo dispuesto en el decreto 214/02, cualquiera fuera el monto del saldo reprogramado en los términos de las resoluciones 6/02, 9/02, 18/02, 23/02 y 46/02, del Ministerio de Economía, tendrían la opción de recibir, a través de la entidad financiera correspondiente, en pago (total o parcial) cancelatorio de dichos depósitos, "Bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses Libor 2012", cuyas condiciones de emisión se detallan en el art. 10, a razón de cien dólares estadounidenses (U$S 100) de valor nominal por cada ciento cuarenta pesos ($ 140) de depósito reprogramado, quedando a cargo del Estado Nacional la acreditación de los bonos mencionados (art. 2º). El art. 4º del mencionado decreto previó que los titulares de los depósitos en entidades financieras cualquiera fuera su moneda de origen y los cuotapartistas de Fondos Comunes de Inversión, en la proporción correspondiente, que sean: a) personas físicas de setenta y cinco (75) años o más de edad; b) personas físicas que los hubieran recibido en concepto de indemnizaciones o pagos de similar naturaleza en concepto de desvinculaciones laborales y c), personas físicas que atraviesen situaciones en las que estuvieran en riesgo su vida, su salud o su integridad física, las que serán consideradas individualmente, podrían optar por recibir, a través de la entidad financiera correspondiente, en dación en pago, total o parcial de dichos depósitos, por hasta el importe que fue objeto de reprogramación, "Bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses Libor 2005", en las condiciones de emisión detalladas en el art. 12, a la equivalencia de cien dólares estadounidenses (U$S 100) de valor nominal por cada ciento cuarenta pesos ($ 140) de depósito, en cuyo caso quedaba a cargo del Estado Nacional la acreditación de los bonos. El art. 8º de la resolución 92/02 del Ministerio de Economía aclaró que la opción prevista en los incisos a), b) y c) transcriptos, podría ser ejercida hasta el importe total de sus depósitos, independientemente de haber sido alcanzados por la reprogramación, mientras que el art. 9º, especificó que si esta opción fuera ejercida por la totalidad del depósito respectivo, los redondeos establecidos en los artículos 7º, 8º y 9º de la resolución 81/02, del Ministerio de Economía, serían de libre disponibilidad y en pesos. Finalmente, el art. 5º del decreto 905/02 previó que, sin perjuicio de lo establecido en su art. 2º, los titulares de depósitos constituidos originalmente en moneda extranjera en entidades financieras que tengan saldo de depósito reprogramado de hasta diez mil pesos ($ 10.000), tendrían la opción de recibir, a través de la entidad financiera correspondiente, en dación en pago, total o parcial, de dichos depósitos, por hasta el importe referido, "Bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses Libor 2005", cuyas condiciones de emisión se detallan en el art. 12, a la equivalencia que determine el Ministerio de Economía, quedando a cargo del Estado Nacional la acreditación de tales bonos. k) A su turno, el decreto 1836/02 otorgó nuevas opciones a los ahorristas para recuperar sus fondos en efectivo en algunos casos (cuando los montos no superaban $ 7000 de depósito 162 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia reprogramado), pudiendo, a su vez, la entidad financiera respectiva extender dicha opción por hasta un monto de $ 10.000, así como para salir de la reprogramación de los depósitos a los titulares de "CEDROS", mediante dos modalidades: a) recibir a través de la entidad financiera correspondiente, en dación en pago de dicho certificado, "Bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses 2013", cuyo precio de suscripción fijó a razón de U$S 100 de valor nominal por cada valor nominal $ 140 de aquel certificado, ajustado por el coeficiente de estabilización de referencia (CER) hasta la fecha de emisión del bono, conjuntamente con una "Opción de Venta de Cupones" a ser otorgada por la entidad financiera en los términos que establece el mismo decreto; o b) transformar el saldo reprogramado en "Letras de plazo fijo" en pesos emitidas por cada entidad financiera, conjuntamente con una opción de conversión a moneda de origen emitida por el Estado Nacional, cuyas condiciones de emisión detalló en su art. 7º, inc. b) (art. 4º, texto según decreto 2167/02). Además de esa opción, también se dispuso que, sin perjuicio de lo establecido en el art. 4º, para el caso de los depósitos emitidos originalmente en pesos o en moneda extranjera, que tengan un saldo reprogramado de hasta siete mil pesos ($ 7000) sin incluir, si fuera aplicable, el ajuste por el CER, las entidades financieras deberían, a solicitud de su titular, cancelar dichos certificados a su valor técnico a la fecha de pago (art. 5º). Asimismo, contempló que las entidades financieras, a solicitud de su titular y siempre que lo hagan sin asistencia financiera del B.C.R.A., podrían efectuar la cancelación a que se refiere ese precepto por su valor técnico a la fecha de pago para los depósitos emitidos originalmente en pesos o en moneda extranjera, que tengan un saldo reprogramado de hasta diez mil pesos ($ 10.000). Tanto el decreto 905/02 como su similar 1836/02 fueron ratificados por el Congreso Nacional, en oportunidad de sancionar la ley 25.827 (art. 71). l) Con el fin de hacer más atractiva esta medida, el decreto 905/02 contempló diversas opciones para los tenedores de los títulos. En efecto, el art. 20 dispuso que las entidades financieras -en ciertas condiciones- debían recibir bonos del Gobierno Nacional, en concepto de dación en pago para cancelar los siguientes préstamos, sin límite de monto, a la paridad establecida en el mismo decreto: 1) los que tengan como garantía hipotecaria la vivienda única y familiar; 2) los préstamos personales con o sin garantía; 3) otras deudas por préstamos a personas jurídicas y fí- sicas no comprendidas en los supuestos anteriores, siempre que sean tenedores de estos bonos. El art. 21 facultó al Ministerio de Economía a rescatar un porcentaje de los bonos, a solicitud del tenedor, en las condiciones, porcentaje y plazos fijados por dicho Ministerio, a razón de ciento cuarenta pesos ($ 140) por cada cien dólares estadounidenses (U$S 100) de valor nominal si fuera el caso, ajustado el saldo de capital conforme al CER. El porcentaje indicado debía ser destinado, en las condiciones que fijara la reglamentación, a: 1) la adquisición de inmuebles del Estado Nacional desafectados del dominio público y que no estén en garantía de fideicomisos u otras operatorias; 2) la construcción de nuevos inmuebles, en cuyo caso los fondos del rescate se desembolsarían en la medida del avance real de la obra; 3) la adquisición de vehículos automotores cero (0) km, incluidas las máquinas agrícolas, viales e industriales, siempre que se trate de bienes nuevos y registrables; incluso a través de operatorias de planes de ahorro bajo la modalidad "Círculo Cerrado"; 4) la suscripción de valores en fideicomisos financieros destinados a solventar proyectos de inversión con oferta pública autorizada y cotización de mercados autoregulados, en las condiciones fijadas por la Comisión Nacional de Valores; 5) el pago de impuestos nacionales adeudados al 30 de junio de 2001, con excepción de los aportes y contribuciones a la Seguridad Social o destinados al régimen de Obras Sociales y Riesgos del Trabajo, el impuesto a los débitos y créditos en cuenta corriente bancaria y el Emergencia Económica II 163 cumplimiento de las obligaciones que correspondan a los agentes de retención y percepción de impuestos. En el caso de moratorias vigentes, se podrían utilizar los fondos obtenidos por el rescate para precancelar totalmente el importe pendiente de pago. A los titulares de bonos que no participaran de los procedimientos de rescate, es decir que los retengan hasta su vencimiento, se les garantizó que ante cualquier incumplimiento de los servicios de capital o intereses de tales bonos, el tenedor podría aplicar el importe de dicho servicio vencido, en todo o en parte, a la cancelación de impuestos nacionales, con ciertas excepciones (art. 22). El Gobierno implementó distintos procedimientos para rescatar anticipadamente estos tí- tulos. En esta línea se insertan (i) el "Mecanismo para la licitación de automotores y maquinarias" y los "Procedimientos para la licitación de automotores y maquinarias aplicable al Sector Privado y al Sector Público" instrumentados por las resoluciones del Ministerio de Economía 303/02 (sustituida por su similar 327/02) y 26/02 y sus modificatorias de la Secretaría de Finanzas; (ii) el "Mecanismo de rescate de bonos para la construcción de viviendas" y las "Funciones del Registro de Proyectos para la Construcción de Viviendas Bonos Decreto Nº 905/02", aprobados por la resolución 670/02 del Ministerio de Economía y (iii) las normas operativas para cancelar las deudas impositivas vencidas e impagas al 30 de junio de 2001 o para precancelar las moratorias vigentes (art. 2º de la resolución 303/02 cit.). m) Por último, el 28 de marzo de 2003, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 739/03, por el cual liberó los depósitos que fueron reprogramados al inicio del 2002. El art. 1º estableció que los titulares de depósitos en entidades financieras constituidos originalmente en moneda extranjera que fueron convertidos a pesos en virtud de lo dispuesto en el decreto 214/02 y reprogramados según la resolución 6/02 del Ministerio de Economía y sus modificatorias, de hasta $ 42.000 de valor nominal, podrían solicitar la cancelación total o parcial de dicho depósito o certificado, si fuera el caso, en la entidad financiera respectiva mediante la entrega conjunta de: a) el importe ajustado por el CER hasta su fecha de acreditación, más los intereses correspondientes, en cuentas a la vista de inmediata disponibilidad, cuya acreditación quedaría a cargo de la entidad financiera, y b) la entrega de "Bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses 2013" por la diferencia entre el valor nominal original del depósito reprogramado o certificado de depósito reprogramado, según fuera el caso, ajustado por el CER a la fecha de publicación del decreto en el Boletín Oficial y la cotización del dólar estadounidense en el mercado libre de cambios a la misma fecha. A este resultado se le aplicaría la cotización del dólar estadounidense en el mercado libre de cambios a la misma fecha a fin de determinar el valor nominal de bonos a entregar, cuya acreditación quedaría a cargo del Estado Nacional. También se liberaron los depósitos de más de $ 42.000, aunque con las modalidades de los arts. 2º y 3º y se contempló que las entidades financieras pudieran mejorar las condiciones establecidas por el inc. a) de los citados artículos, en los términos que fijara el Ministerio de Economía en la reglamentación (art. 6º). Al igual que sucedió con los anteriores decretos 905/02 y 1836/02, éste también fue ratificado por el art. 71 de la ley 25.827. X Concluida la descripción de ese marco jurídico, es oportuno desarrollar las razones que permiten sostener que las disposiciones cuestionadas encuentran fundamento en la doctrina 164 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia de la emergencia elaborada por la Corte y que, como se adelantó, los medios que ellas implementan no aparecen desmedidos en función del objetivo declarado de afrontar dicha situación. Se puede apreciar que se trata de un conjunto normativo complejo y de difícil aprehensión, que incluye medidas del Poder Ejecutivo -o de los órganos técnicos que dependen del mismo- con ratificaciones y decisiones propias del Poder Legislativo, tomadas en momentos de suma gravedad institucional, con peligro de desintegración y orientadas a superar una situación extremadamente difícil. Por lo mismo, merecen consideración global, pues un examen aislado y fragmentario, no permite valorar integralmente las soluciones articuladas para superar la emergencia. Es verdad que las primeras medidas adoptadas, tanto en el inicio de la grave crisis del sistema financiero como en su punto crítico, pueden ser pasibles de reproche jurídico por el grado de afectación de los derechos individuales, pero no es menos cierto que paulatinamente el Estado adoptó mecanismos que permitieron destrabar una crisis de inusitadas proporciones, tal como surge de los motivos que fundamentan las normas indicadas en el apartado anterior. La necesidad de atender a las circunstancias existentes al momento de emitir el pronunciamiento (Fallos: 312:555; 315:123, entre muchos otros), no permite concluir que haya sido ilegítima la regulación emanada del plexo normativo que se ataca, ni tampoco que aniquiló el derecho de propiedad de los actores. Es adecuado tener presente que la Corte justificó la conversión compulsiva de plazos fijos por bonos que instrumentó por el decreto 36/90, en la circunstancia de que afectaba sólo a un "reducido sector de la población" (aquéllos cuyos depósitos excedían un determinado tope) (Fallos: 313:1513, cons. 58, p. 1555). Con mayor razón entonces corresponde analizar este caso, ya que en esta oportunidad no existe habitante que no haya sufrido las consecuencias de una emergencia que alteró el ritmo de vida de toda la comunidad y no sólo la magnitud de sus recursos económicos. En este particular escenario, es preciso señalar que como algunas disposiciones ya agotaron sus efectos, nada cabe agregar actualmente. En relación con aquéllas cuyas secuelas todavía subsisten, pienso que encuentran resguardo en la doctrina de la emergencia y cumplen el estándar de razonabilidad que se exige en tales situaciones para su validez constitucional (art. 28 de la Constitución Nacional). Para comprender cabalmente esta afirmación, es imposible pasar por alto que, para superar el estado de adversidad que implica una situación de emergencia, todos los sectores deben deponer sus intereses individuales en pos de bienestar general y que, con tal fin, las medidas en estudio no se limitaron a convertir a pesos los depósitos constituidos en monedas extranjeras, sino que previeron mecanismos de compensación para morigerar la pérdida de valor que necesariamente trae aparejado el abandono del sistema de convertibilidad, decisión de polí- tica económica sobre cuyo acierto, como es bien sabido, no pueden pronunciarse los jueces (Fallos: 311:2453; 315:1820; 318:676, entre otros). En esta línea se inscriben distintas decisiones adoptadas con el propósito de atemperar las consecuencias de las primeras medidas y constituyen la salvaguarda de su constitucionalidad. Así, se pueden enumerar la conversión de los depósitos en dólares estadounidenses -los que tienen los actores- a razón de un peso con cuarenta centavos ($ 1,40) por cada dólar (art. 2º del decreto 214/02), cuando para el resto de las relaciones jurídicas dicha conversión Emergencia Económica II 165 se produjo a la paridad de un peso por cada dólar (art. 1º del decreto citado); la aplicación del CER (art. 4º), para mantener su valor adquisitivo y el reconocimiento de intereses durante el lapso de la reprogramación; las diversas medidas destinadas a flexibilizar las condiciones originales de indisponibilidad de los fondos, o la entrega de certificados de depósitos reprogramados y de distintos tipos de bonos, con diferentes incentivos o beneficios para sus titulares (decretos 905/02, 1836/02 y 739/03). Como se puede apreciar, la situación de los titulares de depósitos en moneda extranjera del sistema financiero fue atendida de modo particular, mediante disposiciones que fueron ratificadas por el Congreso de la Nación y adoptadas en el contexto de la ley 25.561. Sobre el punto, conviene recordar que dicha ley tiene por objetivo "establecer un conjunto de disposiciones tendientes a favorecer una adecuada recomposición de las relaciones jurídicas, económicas y patrimoniales" y que, para llevarlas a cabo resultaba imprescindible suspender la garantía de la ley 25.466, tal como en definitiva prescribe el art. 15 (cfr. Mensaje del Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación del proyecto de Ley de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario, Antecedentes Parlamentarios, febrero 2002, nº 1, p. 238). Las últimas medidas enunciadas constituyen el eslabón final de una serie de reglas tendientes a normalizar el sistema financiero y a conciliar la necesidad de su saneamiento con los derechos de los ahorristas, procurando que el esfuerzo que se les impone resulte equitativo en comparación con el del resto de la población. Por lo tanto, la pretensión de los actores debe correlacionarse con las circunstancias sobrevinientes a su dictado, pues ellas permitieron atemperar el impacto de las primeras medidas, a fin de ponderar de modo objetivo y realista el planteo formulado. Las medidas adoptadas no menoscaban entonces la propiedad protegida por el art. 17 de la Constitución Nacional, pues suponen una limitación temporal imp