El principio de "la tierra es de quien la trabaja" perdió vigencia y hemos pasado a la defensa de quien el derecho a la propiedad, para lo cual el título tiene nuevamente gran importancia. En ese esfuerzo, la dación en 1991 del Decreto Legislativo N° 667, o Ley del Registro de Predios Rurales, ha significado una modificación a la forma cómo se acreditaba el derecho de propiedad, facilitando la inscripción registral de la propiedad rural con procedimientos de simplificación administrativa. Como diría el poeta, sin embargo, se ha ido haciendo camino al andar en este campo y el propio D. L 667 ha sufrido muchas variaciones.
La justicia agraria ha sido, quizá, otro de los campos en los cuales se han procesado cambios importantes. Derogada la Ley de Reforma Agraria por el Decreto Legislativo N° 653, en el año 1991, quedaron durante algún tiempo vigentes las normas relacionadas con la justicia agraria. Junto con la vigencia de otras normas, a finales de 1996 la Corte Suprema decidió liquidar la justicia especializada agraria, disponiendo que los jueces agrarios que quedaban se convertirían en jueces civiles o penales.
En materia de aguas y bosques, desde 1993 se anunció la dación de nuevas leyes para regular el aprovechamiento de ambos recursos. Pese a la insistencia oficial, desde 1995 se ha estancado el proceso de aprobación de la nueva ley de aguas, mientras que en el Congreso se debate, sin mayor apuro, un proyecto de nueva ley forestal.
1.- DISPERSIÓN DE LA LEGISLACIÓN AGRARIAA pesar de lo dicho, en el sentido que la década ha estado marcada por los cambios, la legislación agraria se sigue caracterizando por la dispersión.
Uno de los campos más prolíficos ha sido precisamente el relacionado con el saneamiento de la propiedad agraria. Así, se han producido en estos años no pocos cambios en el texto del Decreto Legislativo N° 667, pero sobre todo en la verdadera maraña de normas reglamentarias expedidas por el Ministerio de Agricultura, en concreto las vinculadas al Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) y a los Registros Públicos.
Las normas promocionales de la actividad agraria se han concentrado sobre todo en lo relacionado a la tributación agraria, como fue el caso del Decreto Ley N° 25509, Ley de Emergencia Agraria, pero sobre todo de la Ley de Promoción del Sector Agrario, Decreto Legislativo N° 885, y sus normas ampliatorias, por las que se otorgaron incentivos a los compradores de tierras en los proyectos especiales de irrigación, las mismas que han sido complementadas por una cantidad grande de normas menores. Caso parecido ha ocurrido con el Programa Especial de Regularización Tributaria, más conocido como PERTA Agrario, destinado a facilitar el cumplimiento de obligaciones tributarias y crediticias de las empresas y productores agrarios con entidades del Estado, que ha sido también objeto de ampliaciones, postergaciones y regulaciones.Pero el propio marco normativo relacionado a la propiedad de las tierras no escapa de esta dispersión, lo que se grafica en los cuatro cambios que se han producido a los pocos años de entrar en vigencia la Ley de Tierras. Los reglamentos de la Ley, que son varios, en efecto, no están aún completos, pese a lo cual se han ido modificando uno al otro.Lo más preocupante de la dispersión, sin embargo, no es que haya muchas normas, lo que de por sí puede resultar complicado para su manejo por los expertos en leyes y con mayor razón para aquellos que no tienen esa destreza. En realidad, la dispersión de normas agrarias tiene el problema mayor de la falta de coherencia entre las diferentes normas, lo que lleva a que algunas normas dispongan cosas distintas y hasta contradictorias.
El problema se complica cuando vemos que junto con las normas derivadas del nuevo marco constitucional y político se mantiene la vigencia de normas dictadas cuando el país se organizaba en torno a otro modelo de Estado. Adicionalmente, fruto del avance de la conciencia ambiental, en los últimos años, a pesar del marco normativo liberal, se han dado normas que restringen las facultades de los conductores de explotaciones agrarias (caso de las Áreas Naturales Protegidas). Por eso en algunos casos resulta difícil encontrar respuestas firmes a vacíos y contradicciones respecto de limitaciones al derecho de propiedad, facultades de las organizaciones de usuarios de aguas, aprovechamiento de recursos forestales, entre otros campos.Se espera completar y armonizar la legislación en el nuevo milenio
Queda pendiente la necesidad de r el marco normativo relacionado con las actividades agrarias, en aspectos vinculados a la propiedad de las tierras, pero también del aprovechamiento de las aguas y de los bosques. A todo ello se añade la necesidad de avanzar en la protección efectiva de una gran riqueza nacional poco atendida, como es la agrobiodiversidad.Se requiere, entonces, terminar con los vacíos normativos y con las contradicciones en los marcos legales. Pero tal vez más importante que todo eso sea dotar al país de una verdadera y completa política agraria, que tenga como norte impulsar el desarrollo agrario, lo que exige pensar en los hombres y las mujeres que deberán beneficiarse de dichas
políticas.La reclamada por todos seguridad jurídica empieza por definir, completar y mantener reglas de juego estables para la inversión en la agricultura. Para la gran cantidad de pequeños propietarios y minifundistas, la seguridad pasa también por definir un marco que promueva el desarrollo de su actividad productiva.2.- LA CONSTITUCIÓN DE 1993 Y EL RÉGIMEN AGRARIO
Recordemos que la Constitución vigente, que data de 1993, dedica al régimen agrario sólo dos de los 29 artículos que conforman el III Título sobre Régimen Económico. En la edición No. 34 de La Revista Agraria se reproducen ambos artículos -el primero se refiere al apoyo preferente que el agro debe recibir y a la garantías a los derechos de propiedad, el segundo a las comunidades campesinas- y se sugieren tanto enmiendas a dichos artículos como propuestas de otros artículos. Estas últimas se refieren a la necesidad de ubicar las políticas agrarias en un marco multisectorial y regional.
El Anteproyecto publicado por el Congreso dedica tan sólo un artículo al régimen agrario (de los 33 del Titulo III del Régimen Económico), que a la letra dice:
"Art. 149: El estado otorga prioridad al desarrollo integral del sector agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa.Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado".
Palabras más o menos, el artículo es similar al vigente, salvo en un detalle: en la última frase del artículo, la nueva propuesta no exige que las tierras abandonadas que revierten al dominio del Estado sean dispuestas "para su adjudicación en venta", como afirma la actual Constitución. Es decir, deja al Estado mayor libertad para determinar las formas en que puede transferir esas tierras (por ejemplo, en compensación a los ex propietarios afectados por la reforma agraria, o en donación o usufructo a campesinos sin tierra). . Es obvio que en la elaboración d esta constitución fue un proceso urbano, y que aún no se han dejado escuchar las voces de los agricultores y trabajadores del campo. Es preciso recordar que cerca de un tercio de la población trabajadora del país depende directamente de la actividad agraria, actividad estratégica que merece más atención de la que se expresa en el Anteproyecto publicado.
Los Recursos Naturales
Aunque no pertenece propiamente al Régimen Agrario, las disposiciones sobre los recursos naturales tienen una gran incidencia sobre el sector. El Anteproyecto mantiene el actual reconocimiento de que los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación, y que pueden ser objeto de concesión (Art. 131). Este reconocimiento es importante, pues ha contribuido a evitar que prosperen los proyectos de modificación de la ley de aguas que proponen la propiedad privada sobre el recurso mismo.
Por otro lado, modifica el concepto de "diversidad biológica". Mientras que en la Constitución vigente se limita a decir que el Estado está obligado a "promover la conservación" de la diversidad biológica, en la propuesta del Anteproyecto se abandona la posición conservacionista. Por el contrario, considera esta diversidad como un "recurso estratégico" (Art. 133), lo cual supone que es utilizable, pero no precisa de modo alguno en qué forma y con qué limitaciones. El cambio es positivo, en el sentido que la diversidad biológica no puede ser simplemente objeto de contemplación mística, sino puesta al servicio de la humanidad. Pero es necesario establecer las condiciones de su uso, para no seguir destruyéndola.Las Comunidades Campesinas
A diferencia de la Constitución vigente, el capítulo sobre Régimen Agrario del Anteproyecto no menciona a las comunidades campesinas y nativas. Pero hay varias sugerencias para que sean consideradas.
Las comunidades no pueden ser ignoradas. En el Perú existen cerca de 6 mil comunidades campesinas, la gran mayoría en la sierra, y más de mil comunidades nativas en la selva y que en conjunto suman entre 3 y 4 millones de personas. Es la principal institución de la sociedad rural y está fuera de duda la inclusión necesaria de normas generales que la definan en nuestra Constitución. La discusión gira entonces sobre las normas que la Constitución debe expresar en relación con la institución.
A lo largo del siglo XX, las Comunidades gozaron de un régimen normativo de protección especial, desde la Constitución de 1920, en la cual se instituyeron los principios de inembargabilidad (las tierras comunales no podían embargarse), inalienabilidad (no podían venderse) e imprescreptibilidad (sus tierras no podían ser declaradas en abandono).
Este régimen de propiedad comunal se mantuvo en todas las constituciones posteriores hasta la Constitución de 1993, en la cual, ciñéndose al paradigma neoliberal, se eliminaron estos principios, manteniéndose sólo la figura de imprescriptibilidad, aunque modificada pues sí se reconoce el abandono de tierras en ciertas condiciones. En suma, la intención de liberar las tierras de las comunidades para su incorporación al mercado está casi explícita en la Constitución vigente.
Incluso la Ley 26505, emitida en 1995, conocida como Ley de Tierras, tiene un título que habla por si mismo: Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas.
El Anteproyecto publicado incluye las sugerencias de congresistas. La principal es la de Javier Diez Canseco, quien propone que se le agregue un artículo específico sobre comunidades campesinas y nativas, que difiere de la actual norma constitucional. Según esta última, las comunidades campesinas y nativas son autónomas "…en el uso y la libre disposición de sus tierras" (Art. 89), mientras que en la propuesta de Diez Canseco, las tierras comunales tienen un carácter "inalienable, inembargable e imprescriptible", regresando así a la formulación de las constituciones anteriores a la actual. Este es, sin duda, un tema de primera importancia que merece una discusión mayor en la que también deben participar las comunidades campesinas y nativas.
Más polémica es la propuesta de la Comisión Nacional de Pueblos Andinos y Amazónicos (CNPAA), organismo presidido por la esposa del presidente Toledo, Elian Karp. Ocupa todo un capítulo de la propuesta del Anteproyecto; incluye cinco artículos, el último de los cuales tiene 15 incisos. Nos limitamos a referirnos a los derechos sobre la tierra. No sólo concuerda con Diez Canseco en restablecer el carácter inalienable, inembargable e imprescriptible de las tierras comunales. También propone que "los recursos mineros e hidrocarburíferos en tierras y territorios indígenas podrán ser explotados previa consulta y acuerdo, entre ellos, las empresas y el Estado", recibiendo las comunidades el "50% del canon que corresponda pagar" (art. 5, inciso 5).
Asimismo, les da autonomía "en el control, uso racional y administración de los recursos naturales existentes" en los territorios que ocupan (inciso 4). Esta propuesta da cuenta de los conflictos existentes en muchas partes de la sierra y selva a propósito de los derechos sobre los recursos con empresas mineras y madereras. Aunque la manera en que están formuladas las propuestas son aún muy gruesas, no cabe duda que abordan temas de mucha relevancia para el futuro de las comunidades campesinas y nativas.
Las propuestas de Diez Canseco y de la CNPAA reabren la posibilidad de una discusión sobre la deseable coexistencia armoniosa de derechos individuales -sustento de la democracia liberal- y los derechos colectivos de grupos sociales, discusión permanentemente soslayada, por diferentes razones, por los políticos, los intelectuales y la propia opinión pública. En parte esta resistencia obedece a los peligros reales o supuestos que supone lo que puede ser una caja de Pandora, en la que se puede encontrar diferentes variedades de racismo, indigenismo, actitudes segregacionistas, integracionistas, paternalistas. Pero estos riesgos no deben inhibir de una necesaria discusión abierta que, obviamente, no sólo debe involucrar a políticos e intelectuales, sino sobre todo a portavoces legítimos de las minorías. Tal discusión debe ser parte de la construcción de un país tan escindido como el nuestro.
3.- RONDA DE URUGUAY, 1994
El próximo noviembre la Organización Mundial de Comercio (OMC) inicia un nuevo ciclo de negociación y revisión de los acuerdos y compromisos comerciales asumidos en 1994 al término de la Ronda de Uruguay. Los acuerdos sobre agricultura, en torno a niveles arancelarios y subsidios a la producción y exportación, serán otra vez temas cruciales de la agenda. En ese marco la Comisión de la Comunidad Andina, en reunión ampliada con los ministros de agricultura de los países miembros, adoptó a principios de este mes la Decisión 454 definiendo los lineamientos para una negociación multilateral. Con esta Decisión los países andinos se comprometen a buscar la "armonización máxima posible" de sus políticas comerciales y coordinar sus posiciones en al menos cinco puntos : aranceles, nivel y volumen de los contingentes arancelarios, aplicación de salvaguardias especiales para los productos agropecuarios, las ayudas internas a la agricultura y los subsidios a las exportaciones. En estos puntos los países andinos (Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú) asumieron compromisos diferentes cuando negociaron en forma bilateral su incorporación a la OMC. De todos ellos, el Perú destaca por su extremada liberalidad: comprometió un techo arancelario de 30%, el más bajo de la región, ha limitado los mecanismos compensatorios para contrarrestar los subsidios que los países desarrollados otorgan a su producción y exportación de productos agropecuarios, y omitió acogerse a la posibilidad de establecer restricciones comerciales para salvaguardar determinadas ramas de la producción nacional en casos de emergencia, como sí lo han hecho los países vecinos. La decisión adoptada en la Comunidad Andina da la oportunidad de corregir una situación que desprotege a la agricultura nacional frente a acuerdos de comercio internacional que exigen de los países pobres la apertura de sus mercados, mientras permiten que las naciones desarrolladas mantengan protecciones y subsidios elevados. La mejor manera de fortalecer la capacidad negociadora de nuestros países, frente al poder decisorio de las grandes potencias, es participando como bloque. Pero como contrapartida, también se requiere adoptar una posición de país, con la participación de gremios agrarios e instituciones empresariales.
4.- NOVEDADES Y SALDOS DE LA LEGISLATURA 1999
El Congreso de la República cerró su legislatura el pasado 21 de julio, varios días antes de lo previsto, habiendo aprobado algunos proyectos de interés para el sector agrario y dejando varios saldos pendientes en agenda. Aquí el recuento.
• Ley General de Semillas, el proyecto aprobado por el pleno parlamentario, a mediados de junio (ver LRA No. 4), fue devuelto por el Ejecutivo por considerar que el articulado referido al registro de bancos de germoplasmas "rebasa las atribuciones del campo de las semillas". La observación gubernamental señala que el germoplasma encierra "un valor mucho mayor" por ser un recurso genético a partir del cual se pueden generar nuevas variedades. La observación resulta atinada, toda vez que de acuerdo a la Constitución y a la Decisión 391 de la Comunidad Andina sobre Acceso a Recursos genéticos, los bancos de germoplasma, públicos o privados, son patrimonio de la Nación, por lo que corresponde al Estado autorizar y supervisar su uso. La Comisión Agraria ha incorporado parcialmente la observación, pero el dictamen queda pendiente para la próxima legislatura.
• Ley Forestal y de Fauna Silvestre. A pesar de que ingresó a la agenda del pleno con acuerdo casi de consenso por parte de las Comisiones Agraria y de Medio Ambiente y Amazonía, su debate y aprobación fue nuevamente postergado, principalmente por nuevas discrepancias sobre el tamaño límites de las concesiones forestales y los procedimientos para adjudicarlas, dos temas largamente debatidos en los últimos años. Sobre lo primero, el documento elevado a la asamblea legislativa propone un límite de 40 mil hectáreas, área que algunos consideran inviable para un adecuado manejo de determinados bosques amazónicos. La cuestión de fondo es cómo evitar que la entrega de concesiones muy grandes conduzca a depredar bosques o a acumularlos con fines especulativos. El debate no acaba, al contrario parece que vuelve a empezar.
• Titulación de Predios Rurales. Los dos proyectos relacionados a este tema fueron comentados en LRA (ver No. 2 y 3). Uno propone modificar el Decreto Legislativo 667 detallando las pruebas que acreditan el derecho de posesión para la inscripción registral de los predios cuando no se cuenta con títulos de propiedad. Fue aprobado por el pleno, pero también devuelto por el Ejecutivo con algunos observaciones de procedimiento que no modifican el fondo de la propuesta.El segundo, en cambio, sigue en agenda, y seguramente suscitará polémica pues propone modificar el Código Civil para establecer que el derecho de propiedad de predios rurales se adquiere por su inscripción en Registros Públicos. Por lo pronto, el Congreso Antero Florez Araoz ha presentado un dictamen desaprobatorio señalando que el cambio tendría que ser estudiado minuciosamente por las consecuencias jurídicas que podrían derivarse. Precisa también, que el sistema registral obligatorio "no puede ser aplicado sólo a la propiedad rural", más aún cuando gran parte de los mismos no están titulados, por lo que, de aprobarse el Proyecto, se estaría desconociendo el derecho de los propietarios.Por su parte, la mayoría parlamentaria en su argumentación a favor, destaca la importancia de la propuesta para no perder la gran oportunidad de contar un mercado de tierras, y en el hecho de que la Misión de Administración del Banco Interamericano de Desarrollo -BID- ha recomendado su aprobación "como condición jurídica previa e ineludible" para financiar una eventual segunda etapa del Proyecto de Titulación.
• Derechos Mineros. Sorpresivamente, la Comisión de Energía y Minas elevó al pleno un proyecto de Ley que propone modificar la segunda disposición complementaria de la Ley de Tierras 26505 para añadir que en la venta o transferencia de tierras eriazas comprendidas dentro de las concesiones mineras, deberá considerarse en primera oferta a los titulares de dichas concesiones que soliciten esa preferencia, precisando que esta venta directa no requerirá de subasta pública. En la fundamentación de esta propuesta se señala la necesidad de dar mayor seguridad jurídica a las inversiones mineras. El argumento puede ser atendible pero, ¿cómo se garantizan los derechos de las comunidades campesinas que propietarias de tierras eriazas? Los decretos y la Ley recientemente promulgadas para revertir a dominio del Estados tierras de la Comunidad Santo Domingo de Olmos y de la Asociación de Pequeños Agricultores de Cayma (ver "Tierras confiscadas"), contituyen un precedente negativo.
Protección extendida.Mediante Decreto de Urgencia No. 038-99, el gobierno prorrogó hasta el próximo 31 de diciembre la protección legal patrimonial a favor de las empresas agrarias azucareras que se encuentran en venta, a fin de evitar el embargo de sus bienes. El decreto precisa que la protección no es aplicable a los contratos de molienda de caña con los sembradores independientes, según lo dispuesto por otro decreto el pasado mayo. Calendario algodonero en pisco.El 8 de julio mediante Resolución Jefatural 082-99 el SENASA modificó las fechas de siembra, matada y quema del cultivo del algodón en el valle de Pisco para la próxima campaña. En la zona media/alta del valle se siembras se efectuarán desde el 1 de agosto hasta el 30 de setiembre, en la zona baja del 15 de agosto al 15 de setiembre y Cabeza de Toro del 1 de setiembre al 30 de octubre. La medida responde a la necesidad de distribuir mejor las aguas de avenida disponibles de enero a abril, y las de laguna en los meses de julio a noviembre. Machu Picchu.Con el objetivo de integrar el trabajo de INRENA, como autoridad del Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas, y el INC, en tanto autoridad para la conservación del patrimonio cultural, por DS 023-99-AG se constituye la Unidad de Gestión del Santuario Histórico de Machu Picchu, encargado de poner en marcha las estrategias del Plan Maestro del Santuario (aprobado por Res. Jef. 085-98 del INRENA). Según lo dispuesto el Comité Directivo de esta Unidad de Gestión debió instalarse en un plazo de 10 días desde la emisión del decreto supremo (9/7/99). Minería y ambienteEl 12 de mayo por Decreto Supremo 029-99 el Ministerio de Energía y Minas modificó para la protección ambiental en la actividad minera, estableciendo que para los estudios de impacto ambiental que deben presentarse en casos de ampliarse en más de 50% la producción o el tamaño de la planta, el porcentaje se medirá en base a la capacidad de producción aprobada por el último estudio de impacto ambiental. La Maca Andina.Por Decreto Supremo 025-99 (17/7) el Ministerio de Agricultura prohibió la exportación de maca al estado natural o con proceso de transformación primaria. Con esta medida se busca promover exportaciones del tubérculo andino con mayor valor agregado, y evitar el riesgo de perder un patrimonio genético nativo. Autoridad ambiental en región central.Con el encargo de formular y coordinar un Plan de Acción Ambiental en el ámbito de los departamentos de Junín y Pasco, fue creada, mediante el Decreto No.007-99 de la CONAM, la Comisión Ambiental Regional Andino-Central, la misma que estará integrada por los representantes de los respectivos consejos de administración regional, las asociaciones de municipalidades, universidades locales, sector privado minero, comunidades campesinas, ONG´s ambientalistas, el obispado de Tarma y la Cámara de Comercio de Huancayo. Entre las actividades que este Consejo deberá promover, figuran la descontaminación del Lago Junín y la recuperación de las cuencas de los ríos Mantaro y Huallaga.
6.- IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO 06 OCTUBRE DEL 2000
Impuesto especial a las ventas. Ensayando con el arroz
Este 1ro de noviembre entra en vigencia el impuesto especial a las ventas (IEV) creado mediante la Ley 27350 promulgada el pasado 6 de octubre. Por ahora el nuevo impuesto grava con una tasa de 4% la venta e importación del arroz, pero según lo establece la Ley podrá ser aplicado a otros productos cuando así lo dispongan, mediante decreto supremo, los ministros de Economía y Agricultura.
Los titulares de ambas carteras, Carlos Boloña y José Chlimper, explicaron ante las comisiones de agricultura y economía del Congreso que se trata de demostrar que el sistema funciona y que este ensayo con el arroz permitirá realizar los ajustes que sean necesarios con la SUNAT y organismos del Estado, como el PRONAA, a fin de "formalizar" a otros sectores productivos del agro.
En lo inmediato la SUNAT deberá empezar por "fomalizar" a los productores arroceros quienes como sujetos del impuesto están obligados a entregar comprobantes de pago, a presentar una declaración jurada sobre las operaciones que realizan y a llevar un registro de ventas e ingresos y otro de compras. Hasta el cierre de la presente edición la SUNAT no había establecido las condiciones en que debían efectuarse estos trámites ni, asimismo, se habían dictado las medidas reglamentarias de la Ley.
También estaba pendiente la promulgación del decreto supremo que según informó el Ministro Chlimper ya estaba aprobado, para elevar la sobretasa arancelaria al arroz importado en un 5% adicional. Con este medida se busca compensar, parcialmente, el menor precio que tendrá el arroz importado al reducirse el impuesto de 18% a 4% a partir de la fecha. Por este menor costo tributario el arroz importado se venderá en el país en alrededor de 10% menos que el nacional.
7.- LA LEY DE AGUAS
La década del 90 fue testigo de un amplio debate de un sin número de propuestas para modificar la Ley General de Aguas. Hubo proyectos desde los que se auspiciaba la privatización del recurso -promovidos por el hoy congresista Vásquez Villanueva- hasta las propuestas mas generales de tipo Ley Marco. El tema fue debatido en congresos nacionales de Juntas de Usuarios, seminarios, talleres y en varias ocasiones en la Comisión Agraria del Congreso. Incluso en sus últimas semanas como ministro el Ing. De las Casas anunció varias veces la inminente dación de la nueva Ley de Aguas, pero no pasó nada. Sin embargo el nuevo Ministro de Agricultura José Chlimper anunció que en la primera quincena de setiembre se dictará un nuevo Reglamento de Organización de Usuarios de Agua de Riego.
¿Ley o Reglamento?Ante la dificultad que significa lograr consenso para una nueva Ley de Aguas, y a pesar que no pocos expertos en riego y legislación agraria señalan que lo más recomendable es tener una nueva Ley y que de ahí emanen sus reglamentos, sobre organización de usuarios, hay hasta tres propuestas de nueva reglamentación.Según el Ing. Manuel Tapia, Jefe de la Dirección General de Aguas, la propuesta del Ministerio "tiene como objetivos concordar la norma con todos los dispositivos de los diversos sectores vinculados al uso del agua, además de tomar en cuenta los avances que las organizaciones de usuarios han logrado en los últimos años".La segunda propuesta corresponde al IMAR-Costa Norte, institución que convocó en abril último a más de una veintena de directivas de Juntas de Usuarios (JU) con el fin de sumar opiniones, y la tercera ha sido elaborada por la Junta Nacional de Usuarios (JNU).Usuario de agua hábil.La propuesta del MINAG añade a la definición de usuario de agua la condición de hábil para todo aquel que esté al día en el pago de la tarifa, si algún usuario no cumpliera este requisito estaría impedido de ejercer cualquiera de sus derechos a pesar de contar con licencia y estar considerado en el padrón de regantes. Para el Dr. Laureano Del Castillo, especialista en legislación agraria, esta distinción no está contemplada en la Ley vigente por lo que resulta "un exceso" toda vez que un reglamento no puede restringir los derechos establecidos por una norma de mayor rango.Las iniciativas del IMAR y la JNU no establecen distinción entre usuarios, por el contrario consideran por igual tanto a los que tienen licencia, como a los que cuenta con permiso o autorización, siempre que estén registrados en el padrón respectivo.
Requisitos para postular a un cargo directivoLa segunda novedad que trae la propuesta del MINAG son los requisitos para postular a un cargo directivo en las organizaciones de usuarios. A lo que señala el DS. 037-89-AG (reglamento vigente) se añade:- Tener primaria completa para directivos de Comisión de Regantes (CR) y secundaria completa para directivos y delegados a JU.- Estar inscrito en el padrón de usuarios, teniendo como mínimo: para costa y selva 3ha. en caso se postule a un cargo en la CR y 5ha. para integrar la directiva de la JU. En sierra: 1ha. para CR y 2ha. para JU.El Ing. Tapia sustenta estos requisitos en que "no puede ser posible que un parcelero de media hectárea o un topo sea presidente o tesorero de una JU, al ocupar esos puestos ad-honorem los mismos usuarios no lo veían conveniente, y muchas veces por sus pocos recursos particulares no podían ejercer bien la responsabilidad directiva". Por su parte, la propuesta de la JNU exige secundaria completa para postular a cualquier cargo directivo, pero no exige que el aspirante a directivo conduzca cierto tamaño mínimo de predio.En el aspecto que sí coinciden el MINAG y la JNU es en la ampliación del período de gestión de las Directivas en Comisiones de Regantes y Juntas de Usuarios, ambas propuestas señalan que las directivas serán renovadas cada tres años, ya no cada dos años como está estipulado actualmente.Coordina o apruebaEn el tema de las funciones de las organizaciones de usuarios hay una marcada diferencia. La la propuesta del MINAG señala que la JU deberá "someter a aprobación de la Autoridad de Aguas, previa a su ejecución, los planes y programas de las CR y JU" (Art. 23, Inc. 6). La JNU plantea sólo coordinar con la Autoridad de Aguas, sin precisar las características de ésta coordinación. En esta propuesta se plantea una mayor autonomía para el trabajo de las organizaciones de usuarios.En el mismo sentido el Ing. Muro del IMAR señala que "las Administraciones Técnicas de Distritos de Riego deben comenzar a cumplir específicamente su rol de promover y de normar el funcionamiento de las organizaciones de usuarios pero sin mayor injerencia en su vida orgánica". Según Muro, para la modernización de las JU se requiere dotarlas de una mayor autonomía administrativa y técnica, que les permita decidir y dictar normas convenientes para mejorar y controlar la distribución y uso eficiente de las aguas, siempre respetando los usos otorgados, las costumbres locales y las disposiciones dictadas por la autoridad de aguas.
8.- NUEVO REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL AGUAEl 31 de agosto el gobierno decretó un nuevo Reglamento de Organización Administrativa del Agua (D.S. 047-2000-AG), que reemplaza al promulgado en 1989 (D. S. 037-89-AG) y a otras disposiciones que durante la última década se han dado en materia de organización de usuarios de agua.
Las autoridades del Ministerio de Agricultura aseguran que la nueva norma se elaboró en consulta con los regantes y, ciertamente, gran parte de las dirigencias de juntas de usuarios sabían que se venía un nuevo reglamento. Pero los aspectos esenciales que introduce el Decreto Supremo 047 no nacen del consenso ni de una amplia discusión con los regantes.
Así, el nuevo reglamento no ha despertado grandes entusiasmos y no satisface ni a tirios ni a troyanos. Por un lado, una amplia mayoría de pequeños agricultores se sienten excluidos, y por el otro el propio ministro de Agricultura, José Chlimper, refiriéndose al controvertido nuevo sistema de votación adoptado por el Reglamento, ha declarado que es "tímido y poco ambicioso", omitiendo explicitar qué ambiciones no satisface.
Qué hay de nuevo
Dos son los aspectos fundamentalmente nuevos en el Reglamento de Organización Administrativa del Agua: 1) una nueva distribución del poder en las comisiones y juntas de usuarios que beneficia a la mediana y gran propiedad en detrimento de los pequeños agricultores, y 2) una mayor intervención del Estado en la administración de los recursos económicos de las organizaciones de riego. Es necesario puntualizar, sin embargo, que ambos aspectos considerados en el nuevo reglamento ya habían sido adelantados de alguna manera en varios artículos y decretos supremos dados desde 1991, pero ahora se ordenan y "perfeccionan".
En el nuevo reglamento se establecen requisitos para tener derecho a ser elegido dirigente de las organizaciones: educación primaria completa y poseer no menos de 1.5 Has para postular a un cargo en las comisiones de regantes y secundaria completa y no menos de 5 Has para ser directivo de las juntas. Dada la realidad rural del país, por nivel educativo la norma excluye de cualquier cargo directivo a más del 50% de los productores agrarios y sólo podrían acceder a un cargo directivo en las Juntas de Usuarios poco más del 10% de los agricultores.
Demás está decir que hay una correspondencia entre el tamaño de la propiedad y el grado de instrucción. Los pequeños agricultores serían los principales excluidos y los medianos y grandes los de mayores posibilidades de acceder a cargos. La cuestión resulta incluso inoperante en muchas comisiones de regantes en las cuales ni siquiera existen agricultores con instrucción secundaria completa, o los que han concluido la primaria escasamente llegan al número necesario para cubrir todos los cargos directivos de la comisión. Se necesita mayor capacidad de gestión de los dirigentes, qué duda cabe, pero tal como se quiere implementar la misma, resulta más un mecanismo marginatorio que una medida de fortalecimiento de las dirigencias. El mismo Ministro de Agricultura reconoce que hay lugares donde no hay agricultores que cumplan los requisitos establecidos, señalando que en esos casos las elecciones se realizarán con los candidatos que haya, y que en otras zonas se preferirá a los usuarios con mayor nivel de instrucción. ¿Por qué entonces dictar un reglamento que no se adecua a la realidad rural del país?
Por otra parte, que los grandes propietarios tengan el poder no garantiza en ninguna parte del mundo que los sistemas de riego funcionen mejor, tampoco una mayor educación formal: existen infinidad de ejemplos de complejos sistemas de riego eficientemente manejados por pequeños agricultores con ninguna o casi ninguna educación formal.
Más controvertida aún es la nueva distribución del poder y la capacidad de decisión de acuerdo al tamaño de las propiedades. Se ha establecido un sistema de ponderación para la votación en el que a mayor tamaño de la propiedad, mayor cantidad de votos por usuario. No se ha adoptado el criterio de una hectárea, un voto, sin embargo se establece un criterio de inequidad en un sistema en el que todos los deberes sí se basan en criterios equitativos.
Así, el D.S. 047-2000-AG intenta arrinconar a la pequeña agricultura quitándole poder y capacidad de dirección de las organizaciones de usuarios, en un esfuerzo por crear un mecanismo de poder manejado por los medianos y grandes propietarios. No olvidemos que en la historia agraria peruana el control del agua, función que ahora cumplen las organizaciones de riego, fue uno de los mecanismos más efectivos de acumulación de tierras.
Sin embargo, después de todo la omnipresencia de la pequeña propiedad agraria neutraliza en gran medida los esfuerzos por "elitizar" las organizaciones de riego. Sólo en los tres valles donde está la azucarera Casa Grande se presentaría la figura de concentración de poder en un sólo propietario. Aunque, por lo menos ahora, la agroindustria cañera no cumple el requisito de estar al día en el pago de la tarifa para postular a cargos directivos.
Por otro lado, se crean nuevos mecanismos de control administrativo del Estado sobre los fondos y presupuesto manejados por las organizaciones de riego. Es un secreto a voces los malos manejos en algunas juntas de usuarios, varias de las cuales prolongaron su mandato por varios años mediante decretos supremos. Sin embargo, el reglamento no profundiza en mecanismos de transparencia de la relación ente dirigentes y usuarios, cuestión que se arrastra de los dos reglamentos anteriores.
El Estado pretende exigirle mayores capacidades a los usuarios sin brindarles oportunidades reales para adquirirlas. En ese sentido el espíritu de los anteriores reglamentos sigue presente en el nuevo, e incluso representan un retroceso en varios aspectos. La Junta Nacional de Usuarios ha señalado, por ejemplo, que la nueva norma le asigna a las comisiones de regantes la función de participar "financieramente" en la formulación, ejecución y control de los planes de conservación y mantenimiento de la infraestructura de riego, mientras que la norma derogada permitía una participación más amplia y no sólo como fuente de financiamiento.
Por estas y otras observaciones la Asamblea de la Junta Nacional de Usuarios reunida en Lima con la participación de más de cien delegados de todo el país, acordó solicitar "la revisión completa" del nuevo reglamento con la participación de las juntas y comisiones de regantes de todo el país. Con este reclamo los usuarios acordaron iniciar un Paro Nacional Indefinido a partir del próximo 10 de octubre.
9.- PROYECTO ESPECIAL DE TITULACIÓN DE TIERRAS Y CATASTRO RURAL (PETT)
Una iniciativa de ley presentada por el Poder Ejecutivo para transferir las funciones del Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) a la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), bajo la dependencia del Ministerio de Justicia, se encuentra en trámite en el Congreso desde el 31 de agosto.
El proyecto Nº 0293 busca evitar la duplicación de actividades en estas dos dependencias, a cargo del saneamiento físico-legal de los predios, en el caso del PETT de los predios rurales, y en el caso de COFOPRI de los predios urbanos. Según el proyecto el PETT será absorbido por COFOPRI, debido a la mayor eficiencia de esta última entidad.
La supuesta mayor eficiencia de COFOPRI, sin embargo, es algo que no está demostrado, pues como se puso en evidencia en la Comisión de Agricultura del Congreso ambas entidades han permitido titular y registrar una importante cantidad de predios, pero con costos muy distintos: US $ 46.82 por cada predio registrado en el caso del PETT, y US $ 76.86 en el caso de COFOPRI. Por si fuera poco, de los 963,000 títulos urbanos que COFOPRI llegó a inscribir en el Registro Predial muchos ya habían sido titulados por las Municipalidad y hasta se habían inscrito en Registros Públicos.
No es la primera vez que una iniciativa en este sentido se presenta en el Congreso. En 1998 se presentó un proyecto similar que finalmente se archivó. No obstante, el último Director Ejecutivo que tuvo el PETT (hasta inicios de este año) provino de las canteras de COFOPRI.
El nuevo proyecto de ley contempla que COFOPRI asumiría las funciones que en materia de formalización de la propiedad rural tiene a su cargo el PETT, declara en reorganización a este último, incluyendo la evaluación de su personal. Como parte de este proceso de absorción se transfieren las partidas presupuestales y los bienes del PETT a COFOPRI. Dentro de ese paquete el COFOPRI asumiría el nuevo crédito que por 70 millones de dólares estaría a punto de aprobar el BID para continuar el proceso de titulación de la propiedad rural.
COFOPRI pasó recientemente a depender del Ministerio de Justicia sin que existan razones convincentes. De aprobarse el proyecto, el saneamiento e inscripción de predios rurales pasaría también a depender de este Ministerio.
Sería en efecto conveniente que las funciones de saneamiento físico y legal estén a cargo de una sola entidad, pero dada la complejidad de los problemas vinculados a la tenencia de la tierra, su solución requiere de un tratamiento especializado, distinto al que se le da a la propiedad urbana. No hay duda de que aún existen problemas en el trabajo del PETT, pero se han ido superando. Por eso resulta arbitrario el planteamiento de evaluar solamente al personal del PETT para decidir quiénes se mantienen en sus funciones, cuando hay justificadas sospechas de manejo político en la actuación de COFOPRI. La propuesta de absorción del PETT por COFOPRI parece, así, responder más a la necesidad de reducir el déficit fiscal que a acelerar y mejorar el proceso de titulación en el campo.
Por otro lado, la propuesta del Ejecutivo también plantea ampliar el ámbito del Registro Predial, para que éste asuma las Secciones Especiales de Predios Rurales que están a cargo de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP).
Se esperaba que en un plazo corto la SUNARP integraría al Registro Predial como una más de sus Secciones Especiales, pues con ligeras diferencias en ambos se aplican los procedimientos simplificados contenidos en el Decreto Legislativo Nº 667. En vez de ello, el Registro Predial resultaría montándose sobre las Secciones Especiales de Predios Rurales. Cabe señalar que en agosto de este año el Registro Predial Urbano que dependía del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, pasó al Sector Justicia, como parte del proceso de reorganización del Estado. No es fácil evitar la sospecha que todo no es sino un intento de tener mayor control político y presupuestal sobre el sensible tema de la entrega de títulos a los pobres.
Ley forestal
A mediados de setiembre terminó el plazo fijado para la reglamentación de la controvertida nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre promulgada el 16 de julio último. Si bien las autoridades del INRENA han informado que esta reglamentación se trabaja concertadamente con el sector privado, en los pequeños extractores de madera de la amazonía se mantiene la incertidumbre de si podrán seguir trabajando con las nuevas reglas de juego que han sido establecidas.
La reiniciación de la protesta regional que en Madre de Dios encabezan las Federaciones Agraria, la de Comunidades Nativas y la Asociación de Extractores Forestales es expresión del malestar generalizado existente por la falta de diálogo con autoridades que tengan capacidad política de decidir medidas concertadas. En esta zona, luego de prohibirse la extracción de caoba y cedro en Tahuamanu, el Ejército decomisó decenas de miles de pies tablares de estas maderas que fueron entregadas al INRENA. Esta situación y la prohibición de exportar madera aserrada de estas especies desde la vigencia de la nueva Ley, dejó sin fuente de trabajo a la mayor parte de extractores y a toda una cadena de intermediación de servicios.
Luego del paro departamental realizado en Madre de Dios el pasado agosto el gobierno atendió parcialmente algunas de las exigencias presentadas por los extractores. Entre ellas, se modificado el Texto Unico de Procedimientos Administrativos (TUPA) del INRENA reduciendo significativamente las tarifas que cobra la entidad estatal por los trámites de renovación de contratos de extracción de madera en áreas autorizadas menores de mil Has. Por otro lado se levantó la prohibición al uso de equipos accesorios a la motosierra, como el castillo o el chullachaqui, para el aserrío o corte de madera en algunos distritos de las provincias Tambopata y Manu de Madre Dios y Padre Abad de Ucayali, considerados como zonas de extrema pobreza.
El problema, sin embargo está lejos de haber sido resuelto. La nueva Ley (ver LRA No. 17) establece que la explotación de la madera se realiza en unidades de aprovechamiento de 5 mil a 40 mil Has que se otorgan mediante subasta o concurso púbico, en concesiones sujetas al cumplimiento de planes de manejo y al pago de un derecho por el valor de la madera en pie. ¿Cómo permitir que los pequeños puedan acceder a estas concesiones?
En opinión del Ing. Marco Romero, ex-titular de la Dirección Nacional Forestal y de Fauna Silvestre y actual director del Proyecto Madebosque que ejecuta la Cámara Nacional Forestal, es posible reunir las capacidades individuales de veinte pequeños para que organizados empresarialmente puedan acceder a áreas especiales de determinadas zonas facilitadas por el Estado. "Lo importante -dice- es que el Ministerio de Agricultura de mensajes claros sobre cómo se está trabajando el reglamento y de los mecanismos e incentivos que se crearán para que los pequeños extractores accedan al bosque y se cumpla el objetivo de un manejo sostenible.
También de acuerdo a la nueva Ley, el Perú en cinco años debe estar vendiendo madera de bosques manejados, pero Marco Romero señala que hasta el momento no se sabe qué incentivos se darán. "Se habla -dice- de promover reforestación, y de incentivar plantaciones de camu camu, pijuayo, uña de gato o palmito, pero con esas especies no se garantiza el trabajo de 250 mil familias de la selva que dependen de la industria forestal". "Lo que se tiene que hacer es crear incentivos para hacer programas de reforestación ambiciosos, dice Romero, y esos mecanismos deben ser trabajados en diálogo con quienes están involucrados en la actividad forestal".
Por otro lado, la Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Amazonía (AIDESEP) que agrupa a las comunidades nativas de la selva ha presentado un conjunto de observación y propuestas de modificación de la nueva Ley. AIDESEP está de acuerdo con poner fin a la extracción itinerante y generalmente informal que en los últimos años ha significando la sobre explotación de especies de madera fina, como el cedro y la caoba. Pero también reclama que las áreas otorgadas en cesión en uso a las comunidades nativas se incorporen de pleno derecho al territorio comunal, que se prohiba toda concesión en las áreas no tituladas que son ocupadas por los pueblos índigenas en aislamiento voluntario, y en el caso específico de Madre de Dios la cancelación de las concesiones mineras dentro de territorios indígenas.
Los pueblos nativos de la selva reclaman también participación activa en la reglamentación de la ley, en los organismos supervisores de las concesiones forestales que se otorguen en subasta, y en la elaboración de los planes de manejo a fin de incorporar los conocimientos indígenas.
10.- NUEVA LEY DE LOS BOSQUES
La nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, promulgada con el número 27308 el 16 de julio de 2000l, si bien fue largamente esperada y hasta reclamada, terminó despertando mayor polémica que durante los largos años que demoró su formulación. Las principales discrepancias provienen de industriales madereros y también de pequeños y medianos extractores que en Iquitos, Ucayali y Madre de Dios ya se han movilizado reclamando su modificación.
Pocos discuten la necesidad de contar con una nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre para promover un aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y poner orden al caos reinante en la explotación de los bosques que ha conducido a depredar o degradar alrededor de 9 milones de Has en los últimos 25 años, durante la vigencia de la anterior Ley 21147. A ello contribuyeron tanto el uso agropecuario de la superficie forestal, como un sistema de contratos y permisos sobre áreas de mil Has exceptuadas de cumplir el requisito de manejo exigido por la legislación anterior para áreas de mayor tamaño. Y junto a ello, el predominio de la actividad extractiva informal promovida por empresas exportadoras, la ausencia de control y las precarias condiciones económicas, técnicas e institucionales de los pequeños extractores. Buscando corregir esa situación, la nueva Ley elimina las concesiones forestales en áreas menores de 5 mil Has, establece que todo aprovechamiento forestal requiere de un plan de manejo para garantizar la conservación del bosque y medidas de control para evitar la extracción ilegal de madera. Sin embargo, los desencuentros que ahora surgen tienen que ver con que la versión finalmente promulgada incorpora medidas que en opinión de algunos parecen más bien producto de una ¨rabieta¨ y no de una propuesta técnica. En todo caso, ante el apuro de sacar la nueva Ley prácticamente al cierre del mandato del anterior Congreso, estas medidas fueron tomadas sin consulta ni difusión previa, como sí ocurrió con versiones anteriores, y sin analizar su impacto en la economía de empresas y extractores de madera. Desde estos sectores se rechaza, particularmente, las restricciones impuestas a la extracción y comerciallización de caoba y cedro y las modalidades de aprovechamiento mediante concesiones otorgadas en subasta o concurso público.El cedro y la caoba
La Ley veda por diez años la extracción de caoba y cedro en las cuencas de los ríos Putumayo, Yavarí, Tamaya y Purús, así como en otras áreas declaradas o por declararse a través de decretos supremos, y prohibe la exportación de madera aserrada de estas especies estableciendo que sólo podrá exportarse productos con valor agregado o piezas y partes. Se exceptúa de esta prohibición hasta el próximo 31 de diciembre a las empresas con contratos vigentes en superficies de más de mil Has. Esta última disposición deja prácticamente en el limbo a la mayoría de industrias que operan, precisamente, en áreas menores de mil Has. Voceros del empresariado maderero dicen que como consecuencia de esta disposición las exportaciones de madera se reducirán este año en un 30%. En lo inmediato, se ha solicitado extender el permiso de exportación hasta fines de año a todo tipo de empresas que ya han adquirido compromisos financieros y comerciales. Sin embargo, empresarios, extractores, y representantes de instituciones ambientalistas sostienen que tampoco hay razones que justifiquen las prohibiciones. Gandy Dávila, Presidente de la Asociación de Extractores de Madera de Ucayali (AEMRU), por ejemplo, señala que en la cuenca del Tamaya el cedro y la caoba no están en extinción, en todo caso reclama que se presenten los estudios técnicos que demuestren lo contrario. Por su parte, el director de la Cámara Nacional Forestal (CNF), Fernando Razzetto, reconoce que la extracción de la caoba es "una adicción que ha pervertido el sistema", pues debido a su alto precio y a la falta de control, pequeños extractores, mayormente ilegales, son inducidos por exportadores a ingresar en áreas donde se encuentra la especie. Pero señala que si la nueva Ley busca poner orden, condicionando la explotación de los bosques a un plan de manejo sostenible y establecer adecuados mecanismos de control, es un contrasentido prohibir su explotación. "Se trata –afirma- de que se usen los bosques, pero que se usen bien".
Por otro lado, Razzeto también destaca que hay opciones tecnológicas que el Perú debe desarrollar para aprovechar la gran variedad de expecies existentes en la amazonía. "Es falso que sin caoba no hay negocio", señala. Y en ese sentido, la Ley también pretende promover la utillización del mayor número de especies, su máximo uso y la integración de la cadena de extracción, industrialización y comercialización forestal. El problema es que, al menos hasta el momento, la acción promotora del Estado sólo es declarativa, pues no se tiene claro qué medidas promocionales serán adoptadas para estimular la inversión en un sector que puede y debe generar más trabajo y riqueza.
El director de la CNF, y Gustavo Suárez de Freitas de ProNaturaleza indican que, al contrario, mientras se promueve el uso agropecuario de la superficie forestal con exoneraciones tributarios concedidas por la Ley de la Amazonía, a la actividad forestal se le limita el acceso al bosque negándole este tipo de incentivos e imponiéndole una serie de tasas y condiciones económicas difíciles de soportar, sobre todo por los pequeños extractores. Las Concesiones
Según el texto promulgado, la explotación de la madera se realiza en unidades de aprovechamiento de 5 mil a 40 mi Has que se otorgan en concesión mediante subasta o concurso público (ver Lo nuevo…). En todos los casos en base a planes de manejo y sujeto al pago de un derecho por el valor de la madera en pie. Y cuando se trata de superficies de más de 10 mil Has con el requisito de una carta fianza bancaria. Salvo en los casos de los llamados bosques locales que otorgará el INRENA a poblaciones rurales y centros poblados, queda eliminada la adjudicación directa, una figura que en años recientes condujo a un manejo corrupto de los contratos y permisos otorgados por las autoridades administrativas. Por otro lado, también ha sido eliminada una disposición, que figuraba en la versión originalmente trabajada por la Comisión Legislativa con el INRENA, por la que se establecía que el Ministerio de Agricultura adoptaría las "medidas necesarias" para la confomación de pequeñas empresas capacitadas para acceder a los respectivos contratos forestales. Si bien es cierto que nada impide que el Reglamento de la Ley considere la adopción de esas medidas, los pequeños y medianos extractores consideran que la Ley los discrimina. Gandy Dávila señala su acuerdo con establecer condiciones para preservar los servicios ambiental, económico y social del bosque, pero señala que los pequeños productores difícilmente podrán competir en subastas o concursos públicos al lado de empresas que cuentan con capital y acceso a créditos para financiar los elevados montos de inversión requeridos para hacer los estudios técnicos y dotarse de la tecnología apropiada a un manejo sostenible de los recursos forestales. Según Gustavo Suárez de Freitas, hacer manejo forestal puede resultar tan sencillo como delimitar el área a trabajar, determinar qué se va a extraer, a los cuántos años se regresará al sitio y qué nivel de intervención se hará o si se dejará que las expecies extraídas se repongan por si solas. Pero también reconoce que todo depende de la capacidad económica y del monto de inversión que se esté dispuesto a hacer. Será el mercado, entonces, el que determine quiénes pueden hacer planes de manejo de manera apropiada. Bajo esas reglas los pequeños extractores pierden, y nada garantiza que se acabe con la informalidad en la actividad extractiva como se pretende. "No se trata de desaparecer a los informales, dice Suárez de Freitas, sino de volverlos formales con mecanismos de acceso que el Reglamento de la Ley tendrá que detallar". De acuerdo al plazo establecido la reglamentación de la Ley debe estar lista en 60 días calendarios, es decir a mediados de setiembre. Se reclama que su elaboración se haga en consulta con todos los sectores involucrados para incorporar no solamente lo que no hay que hacer, sino también, y sobre todo, lo que se debe de hacer para un manejo sostenible de los bosques amazónicos y fomentar las potencialidades forestales de la sierra.
11.- SEGURO AGRARIO A mediados de mayo el Ministro de Agricultura presentó el Seguro Agrario como un servicio orientado a cubrir pérdidas causadas por fenómenos naturales (sequías o excesos de agua, huaycos, heladas o granizadas, e incluso por la presencia de plagas y enfermedades ). De acuerdo a lo informado el Seguro ha sido diseñado por la Empresa Administradora de Riesgos Performa Risk Management con un esquema que permitirá canalizar créditos de avío a los agricultores, e incluso facilitar la reprogramación de las deudas de los agricultores con el sistema financiero.
En este esquema, sin embargo, el Seguro Agrario no contará con participación del Estado a través de la creación de un fondo con recursos de COFIDE, tal como lo plantean las organización agrarias desde hace buen tiempo, y el propio Ministro de Agricultura lo venía anunciando. De esta manera, las prima del seguro será asumida íntegramente por el agricultor, lo cual elevará el costo de los créditos en alrededor de 2 puntos adicionales a la tasa de interés, según ha sido informado. A diferencia de este esquema privado, en Chile acaba de establecerse un Seguro Agrario contra riesgos climáticos que será subsidiado por el Estado en un promedio de 50% y de 80% para los pequeños productores, precisamente para incentivar una mayor presencia de la banca en el financiamiento de la actividad agraria.
1991.- Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, Decreto Legislativo N° 653
1991.- Ley del Registro de Predios Rurales, Decreto Legislativo N° 667.
1992.- Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, mediante Decreto Ley N° 26000.
1993.- Nueva Constitución Política
1995.- Ley de Tierras .- Ley de Promoción de la Inversión en las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas, Ley N° 26505
1996.- La Corte Suprema decidió liquidar la justicia especializada agraria
Decreto Ley N° 25509, Ley de Emergencia Agraria,
Ley de Promoción del Sector Agrario, Decreto Legislativo N° 885
II
Consecuencias de la política agraria en el gobierno de Fujimori
1.- EL AGRO Y LOS NUEVE AÑOS DE GOBIERNO. NINGÚN PROBLEMA ESENCIAL HA SIDO RESUELTO
Luego de nueve años de reformas liberales,el agro ha recibido más frustraciones que beneficios, se mantienen sin resolver los principales problemas del campo. ¿Qué prioridad real ha tenido el sector agrario bajo este gobierno? Por lo visto en estos años, ninguna. Ello explica las graves dificultades que hoy agobian a los agricultores peruanos.
En los dos períodos de gobierno del Ingeniero Fujimori, el comportamiento del agro nacional se ha visto sometido a la influencia de dos factores. En primer término el modelo económico, es decir, la estabilización y las reformas llevadas a cabo desde agosto de 1990 con el propósito de implantar en el país una economía de mercado. En segundo lugar, han influido en el sector las medidas del Ministerio de Agricultura, muchas de ellas de carácter aislado, disperso y a veces contradictorio; y que, en opinión de diversos analistas y representantes de los productores, no han llegado nunca a constituir una política agraria, coherente, integral y con visión de largo plazo.
2.- NINGUNA PRIORIDAD AL SECTOR AGRARIO
¿Qué lugar le asigna el modelo económico a la agricultura? Por el tipo de reformas aplicadas (liberalización de precios, apertura a los capitales extranjeros, privatización, reducción de aranceles, etc.) y por los incentivos dados a la gran inversión, se ha buscado favorecer claramente a las actividades que explotan y exportan materias primas: minería, hidrocarburos y pesca, cuya rentabilidad ha sido asegurada por el gobierno. En cambio, el agro, al igual que las actividades manufactureras, no ha nerecido ninguna prioridad para los conductores de la política económica.De este modo, solamente algunos cultivos que se apoyan en claras ventajas naturales (calidad de tierras y clima) y que cuentan con alta capitalización han podido alcanzar una rentabilidad aceptable. Es el caso de los productos llamados de exportación no tradicional como espárragos y algunos frutales. En el otro extremo, la gran mayoría de productos agropecuarios ha visto castigada su rentabilidad por distintas razones. La primera es que el modelo, al reducir drásticamente los niveles de empleo y salarios, afecta la demanda por alimentos y deprime los precios que recibe el productor. Al haberse liberado los mercados de productos agrícolas, la caída de sus precios fue particularmente intensa los primeros años (mientras se ejecutó el programa de estabilización) manteniéndose la tendencia de caída en los años recientes. A nivel de productos, son visibles, a lo largo de la década, las pérdidas en ingresos y en la capacidad de compra, entre otros, de los productores, de papa, arroz y maíz.
Fuente: INEI-MINAG-OIA. Elaboración: AgroData-CEPES
3.- DÓLAR BARATO Y DÉBILES BARRERASPero no es ésta la única complicación que los agricultores nacionales han venido padeciendo durante estos años. La política macroeconómica del dólar barato y la apertura a las importaciones, que comprometen la seguridad alimentaria nacional, los ha obligado a competir en desventaja con productos del exterior subsidiados además por sus respectivos gobiernos. Cierto es que aquí la política del Ministerio de Agricultura logró que se impongan desde 1991 sobretasas a la importación de un conjunto de productos, como una forma de mejorar la protección al agro nacional y estabilizar los precios internos. La experiencia ha demostrado, sin embargo, que estas sobretasas no han sido suficientes para compensar la desprotección originada por el dólar barato. Hay que añadir que el sistema de sobretasas ha sido manejado con marchas y contramarchas, habiéndose eliminado, por ejemplo, la que gravaba las compras de trigo en el exterior.
Fuente: BCRP-MINAG-OIA. Elaboración: AgroData-CEPES
Así, a pesar de que las sobretasas encarecieron relativamente las importaciones, éstas han tenido una evolución creciente durante la década: las compras en el exterior de los principales alimentos se han más que duplicado entre 1990 y 1998, habiendo superado en este último año los tres millones de toneladas. 4.- CRISIS EN LA PRODUCCIÓN
En tales condiciones, con una rentabilidad deteriorada y una competencia creciente de importaciones, el comportamiento de la producción agropecuaria ha mostrado pronunciados altibajos. En una primera etapa (1990-1992) se registra una drástica caída (-4% anual) provocada por la dureza del programa de estabilización que afectó al conjunto de las actividades productivas. A partir de 1993 se recupera la producción abriéndose hasta 1996 un período de alto crecimiento (9% anual), favorecido, más que por la política sectorial, por los logros de la política macroeconómica para controlar la inflación, los avances de la pacificación del país y las mejoras, sobretodo en la infraestructura de carreteras y caminos. Asimismo influyó la notable mejora en las condiciones climáticas que elevaron sustancialmente la disponibilidad de agua. Desde la segunda mitad de 1997 y sobre todo en 1998 se produce un nuevo bache productivo, esta vez generado por la presencia del fenómeno El Niño. Las considerables pérdidas en producción e ingresos de los productores, así como en infraestructura de riego, revelaron no solamente la extraordinaria magnitud del fenómeno natural, sino también la alta vulnerabilidad de la agricultura nacional y la ausencia de una efectiva política sectorial para hacer frente a la emergencia.
Fuente: BCRP. Elaboración: AgroData-CEPES
La crisis de liquidez y la recesión que se precipita desde 1988, y de la cual aún no se advierte una salida, agregó nuevos y graves problemas al ya debilitado sector agrario. La posterior normalización del clima y la abundancia de agua dejada por el Niño no pudo ser plenamente aprovechada por la falta de financiamiento y una reconstrucción inconclusa y mal diseñada.
Fuente: BCRP-MINAG-OIA. Elaboración: AgroData-CEPES
5.- MINISTERIO DE AGRICULTURA
Se confirma una constante a lo largo de toda esta década: son principalmente las condiciones del ambiente económico general y las políticas de carácter macroeconómico (además del clima) los determinantes principales del desempeño de la agricultura nacional. En tal sentido, la política sectorial generada desde el Ministerio de Agricultura, pese a sus esfuerzos, adquiere un carácter secundario y subordinado, generalmente con reducida eficacia frente a los necesidades del agro nacional. Por cierto que se acentúa esta debilidad por el hecho de que los propios responsables de la conducción del modelo económico consideran innecesario el fomento de actividades productivas con políticas sectoriales específicas. Por ejemplo, la liberalización del mercado de tierras no dió paso a un esfuerzo rápido y oportuno del sector público agrario para impulsar la titulación y el registro de los predios rurales, tanto en forma comunal como individual. La indefinición respecto de las otras normas básicas relativas al uso de las aguas y bosques es también parte de esta debilidad sectorial. De este modo las reformas han quedado inconclusas en el sector agrario y ello a la larga es fuente de incertidumbre con efectos nocivos en la inversión.El tema del financiamiento es igualmente ilustrativo. La liquidación del Banco Agrario impuesta por las concepciones liberales no fue seguida por un diseño alternativo de instituciones financieras eficaces para permitir a la mayoría de agricultores el acceso al crédito, cuestión que se ha convertido en uno de los problemas más graves y urgentes sentidos por los productores. Todas las evaluaciones indican que los fondos rotatorios y cajas rurales son mecanismos insuficientes, y al cabo de los años transcurridos los hechos muestran que la banca comercial no apuesta por el agro. La ausencia y dificultades para concretar mecanismos de seguros y garantías para el crédito agrario son parte del mismo problema.Por otro lado, no hay propuestas para mejorar los mecanismos de protección al agro frente a las condiciones del mercado internacional dominado por los subsidios agrícolas de las grandes potencias. Tampoco hay propuestas y una acción decidida para incorporarse a los diversos esquemas de integración, utilizando las posibilidades que se ofrecen para mejorar la posición de los productos peruanos en el mercado mundial. Esta carencia, junto a la falta de un plan integral de fomento agroexportador que abarque las múltiples dimensiones del problema, son el origen del limitado dinamismo de las exportaciones agropecuarias del país, donde unos cinco productos siguen concentrando casi las tres cuartas partes del valor exportado.Otros instrumentos de fomento como la Ley de Promoción al Sector Agrario han nacido incompletos y el MINAG no ha mostrado decisión para subsanar la discriminación contra la agroindustria que es dejada fuera de los beneficios de esa ley.
Fuente:INEI-SBS. Elaboración: AgroData-CEPES
¿Existe realmente política agraria?
El breve recuento aquí realizado permite extraer algunas conclusiones. En primer lugar los vacíos detectados indican que en estos nueve años no hay una política agraria, como conjunto coherente que ofrezca respuesta a los problemas estructurales del sector.Problemas como la capitalización del agro, mejora de la productividad, ingresos y rentabilidad de los productores, atracción de inversiones y financiamiento ocupan un segundo plano en las preocupaciones gubernamentales. Mostrando un marcado sesgo cortoplacista, el gobierno ha erigido a las cifras estadísticas del crecimiento de la producción como el indicador absoluto del supuesto bienestar y prosperidad del campo. Predomina una especie de pragmatismo sin brújula. Y así es difícil saber hacia dónde quiere ir el MINAG, qué se propone lograr, con qué instrumentos y en qué plazos. Esta percepción la tienen desde la Confederación Campesina del Perú hasta la Asociación de Empresarios Agrarios.Mientras tanto, a lo largo de estos nueve años, se ha incrementado en el campo la desigualdad y la exclusión de la inmensa mayoría de los productores, pequeños y de reducida productividad. Frente a ello los llamados programas de "lucha contra la pobreza" principalmente localizados en la sierra, han mostrado una vez más sus deficiencias, tal como lo advierte un reciente Informe del Banco Mundial. La aplicación de una efectiva política de desarrollo agrario viene a ser un imperativo crucial para el futuro del país.
III
Consecuencias sociales
1.- INCREMENTO DE LA POBREZA
La última encuesta de niveles de vida de las familias peruanas realizada por un Instituto privado de investigación revela que en los últimos años se ha incrementado el número de pobres en el país y que éstos son aún más pobres que antes. La pobreza sigue siendo el paisaje que domina ampliamente nuestras ciudades y campos, y viene a ser la dramática herencia y el reto más grande que deberá enfrentar un próximo gobierno.Que en un país como el Perú, la pobreza sea un fenómeno extendido, abarcando a gran parte de la población, no debiera sorprender a nadie. Al fin y al cabo ésta es una característica compartida por los países del llamado Tercer Mundo; y el Perú, seguramente que por un buen tiempo, seguirá perteneciendo a este círculo de los países atrasados del planeta. Tal vez la sorpresa sea para quienes creyeron en las promesas gubernamentales de que para el año 2000 la pobreza en el Perú iba a reducirse a la mitad y que se estaban creando las bases para eliminarla por completo en un futuro no lejano.
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